Urteil des BVerwG, Az. 10 C 13.14

Kreis, Anweisung, Ersatzvornahme, Gewährleistung
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Kommunalrecht, einschließlich des Kommunalwahlrechts
Rechtsquelle/n:
AEUV Art. 126
GG Art. 28 Abs. 2, Art. 109, 143d
VwGO §§ 86, 137, 138
ZPO § 560
HV Art. 137
HGO §§ 92, 99, 135, 139, 140, 142
HKO §§ 52, 53, 54
FAG-HE § 37
Stichworte:
Kreisumlage; Umlagesatz; Haushaltsausgleich; Haushaltsdefizit;
Haushaltsnotlage; Überschuldung; Kommunalaufsicht; Rechtsaufsicht;
"Einmischungsaufsicht"; Weisung, aufsichtliche; Aufsichtsmaßnahme;
Anordnung, aufsichtliche; Ersatzvornahme; Selbstverwaltung, kommunale; Kreis;
Landkreis; Gemeinde; Finanzausstattung; Finanzausgleich, kommunaler;
Ausgleichsstock; Finanzhoheit; Schuldenbremse.
Leitsätze:
1. Eine landesrechtliche Pflicht der kommunalen Aufgabenträger zum
Haushaltsausgleich und zur Verringerung eines Haushaltsdefizits ist mit der
Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG
vereinbar.
2. Die Kommunalaufsichtsbehörde darf der Kommune innerhalb eines für diese
eröffneten Gestaltungsspielraums grundsätzlich nicht eine bestimmte Maßnahme
alternativlos vorschreiben. Anderes kann gelten, wenn angesichts des
absehbaren zeitlichen Auslaufens einer realisierbaren Handlungsmöglichkeit
keine realisierbare Alternative mehr besteht.
3. Eine aufsichtsbehördliche Anweisung zur Festlegung eines bestimmten
Kreisumlagesatzes muss ausreichend Rücksicht auf den Finanzbedarf der
kreisangehörigen Gemeinden nehmen.
4. Ein Gemeindeverband ist von seinen landesrechtlichen Pflichten zum
Haushaltsausgleich nicht bundesverfassungsrechtlich dadurch freigestellt, dass
er eine unzureichende Finanzierung vom Land erhält.
Urteil des 10. Senats vom 16. Juni 2015 - BVerwG 10 C 13.14
I. VG Kassel vom 14. Februar 2012
Az: VG 3 K 936/10.KS
II. VGH Kassel vom 14. Februar 2013
Az: VGH 8 A 816/12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 10 C 13.14
VGH 8 A 816/12
Verkündet
am 16. Juni 2015
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juni 2015
durch
den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rublack
für Recht erkannt:
Die Revision wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger, ein hessischer Landkreis, wendet sich gegen eine kommunalauf-
sichtliche Anweisung des beklagten Landes, für das Haushaltsjahr 2010 den
Hebesatz für die Kreisumlage zu erhöhen.
Der Kreistag des Klägers beschloss am 11. Dezember 2009 in der Haushalts-
satzung für das Jahr 2010 einen Hebesatz für die Kreisumlage in Höhe von
32,5 %. Die vom Kläger in einer Bürgermeisterversammlung angehörten Ge-
meinden hatten sich gegen eine Erhöhung des Kreisumlagesatzes gewandt.
Zusammen mit der Schulumlage von 22,5 % ergab sich danach eine Umlage-
verpflichtung der kreisangehörigen Gemeinden gegenüber dem Kreis von ins-
gesamt 55 %.
Mit Bescheid vom 15. April 2010 genehmigte die Kommunalaufsicht des Be-
klagten die Haushaltssatzung unter der aufschiebenden Bedingung einer Erhö-
hung des Hebesatzes für die Kreis- und Schulumlage um 3 % auf insgesamt
58 %. Andernfalls werde der Beklagte den Kläger entsprechend aufsichtlich
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anweisen. Zur Begründung verwies der Beklagte auf das Haushaltsdefizit des
Klägers in Höhe von 34 Mio. €, das größte Defizit unter den hessischen Land-
kreisen. Von einer Kreisumlageerhöhung könne allerdings in dem Umfang, in
dem der Kläger die veranschlagten ordentlichen Aufwendungen noch reduziere,
abgesehen werden.
Eine Erhöhung der Umlage lehnte der Kreistag jedoch ab, weil der Kreishaus-
halt nicht zu Lasten der Gemeinden saniert werden solle, während das Land
sich aus der Aufgabenfinanzierung des Kreises zurückziehe. Es sei beabsich-
tigt, gegen eine kommunalaufsichtliche Anweisung Klage zu erheben.
Daraufhin wies der Beklagte den Kläger mit kommunalaufsichtlicher Verfügung
vom 9. Juli 2010 an, die Kreisumlage bis zum 30. Juli 2010 auf 35,5 % festzu-
setzen, ordnete die sofortige Vollziehung der Anweisung an und drohte die Er-
satzvornahme an. Der Kläger verletze seine Pflicht zum Haushaltsausgleich
aus § 92 der Hessischen Gemeindeordnung (HGO). Er sei nach § 37 Abs. 1
des Finanzausgleichsgesetzes (FAG-HE) verpflichtet, eine Kreisumlage zu er-
heben, soweit die sonstigen Einnahmen zum Haushaltsausgleich nicht aus-
reichten. Bereits für das Haushaltsjahr 2009 sei der Kläger darauf hingewiesen
worden, dass eine Erhöhung der Kreisumlage angesichts seiner defizitären Si-
tuation unumgänglich sei. Nach der Konsolidierungsleitlinie des Hessischen
Ministeriums des Innern und für Sport liege die Obergrenze für einen Gesamt-
hebesatz aus Kreis- und Schulumlage mit Rücksicht auf die Gemeinden bei
58 %. Bis zu dieser Grenze halte der Beklagte die Kreise zur Hebung ihres Um-
lagesatzes an. Die Gemeinden könnten zum Ausgleich unverschuldeter Rech-
nungsfehlbeträge beim Land Finanzhilfen aus dem Landesausgleichsstock be-
antragen.
Nachdem der Kläger der Anweisung nicht nachkam, setzte der Beklagte mit
Bescheid vom 2. August 2010 im Wege der Ersatzvornahme den Hebesatz für
die Kreisumlage auf 35,5 % fest. Der Kläger erließ auf dieser Grundlage Umla-
gebescheide. Hiergegen legten sämtliche kreisangehörigen Gemeinden Wider-
spruch ein.
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Der Kläger hat am 14. Juli 2010 Klage gegen die Anweisungsverfügung vom
9. Juli 2010 erhoben. Mit Urteil vom 14. Februar 2012 hat das Verwaltungsge-
richt den Bescheid aufgehoben, soweit der Kläger darin zur Festsetzung des
Kreisumlagesatzes auf 35,5 % angewiesen worden war. Den ursprünglich wei-
teren Antrag auf Rückgängigmachung der Vollziehung der Anweisungsverfü-
gung hat der Kläger im erstinstanzlichen Verfahren zurückgenommen; insoweit
hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt. Zur Begründung hat das
Verwaltungsgericht ausgeführt, die Kommunalaufsicht könne eine rechtswidrige
Haushaltssatzung lediglich beanstanden. Eine Anweisung zu konkreten Maß-
nahmen in Bezug auf einen Haushaltsausgleich greife in unzulässiger Weise in
den Gestaltungsspielraum des Kreises sein.
Mit Berufungsurteil vom 14. Februar 2013 hat der Verwaltungsgerichtshof das
erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Für den Beklagten
habe kommunalaufsichtlicher Handlungsbedarf bestanden, nachdem der Kläger
seine Pflicht zum Haushaltsausgleich wiederholt nicht beachtet habe. Der Klä-
ger sei in seiner anhaltenden defizitären Situation nach § 92 Abs. 3 HGO i.V.m.
§ 37 FAG-HE zur Erhebung der Kreisumlage mindestens in der angewiesenen
Höhe verpflichtet gewesen. Zuweisungen aus dem Landeshaushaltsstock habe
er nicht beantragt. Er habe daher den unter Berücksichtigung der Belange der
zahlungspflichtigen Gemeinden höchstmöglichen Hebesatz festsetzen müssen.
Die Grenze, welche sowohl den Finanzbedarf des Klägers als auch die Leis-
tungsfähigkeit der zahlungspflichtigen Städte und Gemeinden berücksichtige,
liege nach den Berechnungen des Beklagten bei 58 %. Diesen der Konsolidie-
rungsleitlinie des Innenministeriums entnommenen Erfahrungswert habe der
Beklagte seiner Anweisung zugrunde legen dürfen. Die genannte, auch für die
übrigen Landkreise geltende Obergrenze habe auch der Kläger inzwischen im
Rahmen der Verhandlungen über Entschuldungshilfen nach dem hessischen
Schutzschirmgesetz akzeptiert. Die kommunalaufsichtliche Anweisung sei je-
denfalls zur Verringerung des Defizits des Klägers geeignet, auch wenn sie
nicht zum Ausgleich des gesamten Haushaltsdefizits führe. Sie sei mit der ver-
fassungsrechtlichen Garantie der Selbstverwaltung des Klägers vereinbar. Der
Beklagte habe über längere Zeit letztlich erfolglose Verhandlungen mit dem
Kläger über eine Ausgabenreduzierung und Einnahmeerhöhung geführt. Der
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Kläger habe sich nicht einmal an sein eigenes Haushaltskonsolidierungskon-
zept gehalten. Die Kommunalaufsicht habe ihre Maßnahme nicht auf eine Be-
anstandung der Haushaltssatzung beschränken müssen. Nach den Vorbera-
tungen sei deutlich gewesen, dass mit einer Beanstandung keine Erhöhung des
Hebesatzes und damit keine Verringerung des Defizits hätte erreicht werden
können. Außerdem wäre sie mit den Nachteilen einer vorläufigen Haushaltsfüh-
rung verbunden gewesen, welche nicht für einen längerfristigen Einsatz ge-
dacht sei. Die Verhältnismäßigkeit der Anweisung werde nicht dadurch in Frage
gestellt, dass das Land möglicherweise seine Finanzierungspflichten gegenüber
dem Kläger verletzt habe. Diese seien nicht Gegenstand des Verfahrens.
Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend, das Berufungsurteil
verletze ihn in seinen Rechten aus Art. 28 Abs. 2 GG. Er habe gegenüber dem
beklagten Land einen Anspruch auf finanzielle Ausstattung zur Erledigung der
eigenen und der ihm übertragenen Aufgaben. Seine Haushaltsnotlage sei nicht
durch eine eigene Pflichtverletzung herbeigeführt worden. Der Verstoß gegen
die Pflicht, ihn auskömmlich auszustatten, liege vielmehr in der Sphäre des Be-
klagten. Demgegenüber trügen die Gemeinden keine Verantwortung für seine
Finanznot. Der in der angefochtenen Anweisung vorgesehene Kreisumlagesatz
sei willkürlich und unverhältnismäßig. Die konkreten Verhältnisse im Landkreis
seien nicht geprüft worden. Die Anweisungsverfügung greife in sein Recht auf
eigenverantwortliche Festlegung des Hebesatzes ein. Seine Entscheidung, den
Hebesatz bei insgesamt 55 % zu belassen, sei mit Rücksicht auf die finanzielle
Situation der kreisangehörigen Gemeinden getroffen worden.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
14. Februar 2013 zu ändern und die Berufung des Beklag-
ten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom
14. Februar 2012 zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
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- 6 -
Er ist der Auffassung, das Selbstverwaltungsrecht des Klägers werde durch die
Verpflichtung zum Haushaltsausgleich begrenzt. Bei Vorliegen der landesrecht-
lichen Voraussetzungen bestehe unabhängig von den Ursachen des Haus-
haltsdefizits eine Rechtspflicht zur Erhöhung der Kreisumlage. Eine mangelhaf-
te Ausstattung des Klägers durch das Land sei weder in tatsächlicher Hinsicht
belegt, noch folge sie aus der zwischenzeitlichen Entscheidung des Hessischen
Staatsgerichtshofs vom 21. Mai 2013 - P.St. 2361 - (NVwZ 2013, 1151). Die
von ihm, dem Beklagten, angesetzte Obergrenze für eine Kreisumlage in Höhe
von 58 % stelle einen hinreichenden finanziellen Spielraum für die umlagepflich-
tigen Gemeinden sicher. Für fast alle kreisangehörigen Gemeinden habe sich
im Jahr 2010 auch nach diesem Hebesatz eine geringere Umlagehöhe ergeben
als im Vorjahr. Zum Zeitpunkt der Anweisung sei nicht bekannt gewesen, dass
die finanzielle Situation der kreisangehörigen Gemeinden vergleichbar schlecht
wie diejenige des Klägers gewesen sei. Der Beklagte habe seine Finanzaufsicht
über den Kläger in ermessensfehlerfreier Weise im Rahmen des bestehenden
Systems des kommunalen Finanzausgleichs ausgeübt.
Der Vertreter des Bundesinteresses verweist darauf, dass die Verpflichtung des
Kreises zum Haushaltsausgleich durch das Recht der Gemeinden auf finanziel-
le Mindestausstattung begrenzt sei. Auch den Kreisen komme ein Recht auf
Mindestausstattung gegenüber dem Land zu.
II
Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angegriffene Berufungsurteil ver-
stößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
1. Das Berufungsgericht ist konkludent von der Zulässigkeit der Klage und da-
mit auch von einem Rechtsschutzbedürfnis des Klägers für die Anfechtung der
Anweisungsverfügung des Beklagten vom 9. Juli 2010 ausgegangen. Das ist
revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Kläger ist durch den Verwaltungs-
akt der kommunalaufsichtlichen Anweisungsverfügung (vgl. BVerwG, Urteil vom
9. Juli 1964 - 8 C 29.63 - BVerwGE 19, 121 <123>) auch nach Ablauf des
Haushaltsjahres 2010 im Hinblick auf die Einschränkung seines Selbstverwal-
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tungsrechts beschwert und sieht sich den Widersprüchen der kreisangehörigen
Gemeinden gegen die vom Beklagten verlangte und mit dessen nachfolgender
Ersatzvornahme vom 2. August 2010 umgesetzte Erhöhung der Kreisumlage
ausgesetzt. Dass der Kläger nicht auch gegen die kommunalaufsichtliche Er-
satzvornahme vorgegangen ist, ändert nichts. Ob eine kommunalrechtliche Er-
satzvornahme ein der Bestandskraft fähiger eigenständiger Grundverwaltungs-
akt oder eine Maßnahme des Vollstreckungsrechts ist, bestimmt sich nach den
jeweiligen landesrechtlichen Normen der Gemeindeordnung (vgl. dazu Lange,
Kommunalrecht, 2013, S. 1167, 1169). Die hier im Berufungsurteil konkludent
getroffene Bewertung, dass es für die Zulässigkeit der gegen die Anweisungs-
verfügung gerichteten Klage einer Anfechtung auch der Ersatzvornahme nicht
bedurfte, unterliegt daher nicht der revisionsgerichtlichen Prüfung. Im Übrigen
wäre ein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers jedenfalls dadurch gegeben, dass
er im Falle eines Obsiegens im vorliegenden Verfahren einen Anspruch auf er-
messensfehlerfreie Entscheidung über eine Rücknahme der Ersatzvornahme
des Beklagten vom 2. August 2010 geltend machen könnte.
2. Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht die Klage in
Abänderung des erstinstanzlichen Urteils als unbegründet abgewiesen. Prü-
fungsmaßstab ist insofern allein die verfassungsrechtliche Gewährleistung der
kommunalen Selbstverwaltung des Klägers aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 und 3
Halbs. 1 GG. Die revisionsgerichtliche Überprüfung muss von dem Inhalt der
irrevisiblen Vorschriften des Landesrechts ausgehen, den das Berufungsgericht
durch Auslegung ermittelt und seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat (§ 173
VwGO i.V.m. § 560 ZPO; BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 -
BVerwGE 138, 89 <91 f.>). Bundesrecht kann allerdings eine verfassungskon-
forme Auslegung der irrevisiblen landesrechtlichen Normen durch das Revisi-
onsgericht gebieten (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 2014 - 9 C
6.13 - juris Rn. 11).
Die angegriffene Verfügung greift in die kommunale Finanzhoheit des Klägers
als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ein, welche die Befugnis zu
einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen
eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens beinhaltet (BVerfG, Beschlüsse
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vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 <369> und vom 10. Juni
1969 - 2 BvR 480/61 - BVerfGE 26, 172 <181>; Urteil vom 24. Juli 1979 - 2 BvK
1/78 - BVerfGE 52, 95 <117>; Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvR
1808/82, 2 BvR 1809/82, 2 BvR 1810/82 - BVerfGE 71, 25 <36>). Die für Kreise
als Gemeindeverbände und für Gemeinden gleichermaßen geltende Gewähr-
leistung der finanziellen Eigenverantwortung ist notwendiges Korrelat der ei-
genverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung; sie ist durch die Ergänzung des
Art. 28 Abs. 2 GG um Satz 3, wonach die Gewährleistung der Selbstverwaltung
auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfasst, klarstellend
verstärkt worden (BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 2010 - 2 BvR 2185/04,
2 BvR 2189/04 - BVerfGE 125, 141 <160>; BVerwG, Urteile vom 27. Oktober
2010 - 8 C 43.09 - BVerwGE 138, 89 <94 f.> und vom 31. Januar 2013 - 8 C
1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 11). Zu den von der Finanzautonomie des Krei-
ses umfassten Entscheidungen gehört auch die Festsetzung der Höhe der lan-
desrechtlich vorgesehenen Kreisumlage.
Die den Gemeindeverbänden gewährleistete Garantie der kommunalen Selbst-
verwaltung kann allerdings vom Gesetzgeber ausgestaltet und beschränkt wer-
den. Unter den in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG normierten Gesetzesvorbehalt fallen
auch landesrechtliche Regelungen über die staatliche Kommunalaufsicht, wie
sie hier nach den Feststellungen des Berufungsgerichts in § 54 Abs. 1 der
Hessischen Landeskreisordnung (HKO) i.V.m. §§ 135 ff. HGO bestehen. Die
staatliche Rechtsaufsicht über die Kreise ist wie bei den Gemeinden ein verfas-
sungsrechtlich gebotenes Korrelat der kommunalen Selbstverwaltung (BVerfG,
Beschluss vom 21. Juni 1988 - 2 BvR 602/83, 2 BvR 974/83 - BVerfGE 78, 331
<341>; BVerwG, Urteile vom 9. Juli 1964 - 8 C 29.63 - BVerwGE 19, 121
<122 f.> und vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 - BVerwGE 138, 89 <97>). Bei
der Erhebung der Kreisumlage besteht im Hinblick auf die Selbstverwaltungsga-
rantie des Art. 28 Abs. 2 GG lediglich eine staatliche Rechts-, aber keine Fach-
aufsicht. Dies sieht nach den Feststellungen des Berufungsgerichts auch
Art. 137 Abs. 3 der Hessischen Verfassung (HV) vor.
3. Die Voraussetzung für ein kommunalaufsichtliches Einschreiten des Beklag-
ten gegenüber dem Kläger im Wege einer Anweisung nach § 54 HKO i.V.m.
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§ 139 HGO, die Verletzung einer dem Kläger obliegenden Verpflichtung, war
hier gegeben.
a) aa) Das Berufungsgericht hat den landesrechtlichen Normen des § 52 Abs. 1
HKO i.V.m. § 92 Abs. 3 Satz 1 HGO eine Pflicht des Klägers zum Haushalts-
ausgleich entnommen, von der nur in Ausnahmefällen abgewichen werden dür-
fe. Lasse die Haushaltsnotlage eines kommunalen Aufgabenträgers einen voll-
ständigen Ausgleich trotz äußerster Sparsamkeit und Ausschöpfung aller Ein-
nahmequellen nicht zu, so bestehe jedenfalls eine Pflicht, das Haushaltsdefizit
so gering wie möglich zu halten.
Diese Auslegung des Landesrechts ist mit der Gewährleistung der kommunalen
Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. dazu bereits BVerwG,
Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 - BVerwGE 138, 89 <98>). Die landes-
rechtliche Verpflichtung, einen Haushaltsausgleich herbeizuführen, jedenfalls
aber sich ihm so weit wie möglich anzunähern, sichert den Gestaltungsspiel-
raum des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung in der Zukunft. Sie
schränkt zwar den gegenwärtigen Entscheidungsspielraum der Kommune ein,
kommt jedoch dem langfristigen Erhalt ihrer Handlungsmöglichkeiten zugute
und dient damit der Gewährleistung der in Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Auto-
nomie. Auf welchem Wege das Ziel des Haushaltsausgleichs erreicht wird, liegt
dabei - soweit unterschiedliche Konsolidierungsmaßnahmen in Betracht kom-
men - in der Gestaltungsfreiheit des kommunalen Trägers. Lässt die gegenwär-
tige Haushaltsnotlage einen vollständigen Haushaltsausgleich nicht zu, ist auch
eine Pflicht zur Defizitminimierung bei Wahrung eines vorhandenen Gestal-
tungsspielraumes des Trägers der kommunalen Selbstverwaltung mit der
Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.
Keiner Erörterung bedarf, ob auch die Verpflichtungen von Bund und Ländern
aus den verfassungsrechtlichen Regelungen zur Haushaltsdisziplin (sog. Schul-
denbremse, vgl. Art. 109 Abs. 3 GG) sowie ihre unionsrechtlich begründeten
Stabilitätsverpflichtungen (Art. 126 Abs. 2 AEUV, Art. 109 Abs. 2 GG) auf die
Rechtsposition der in Art. 109 Abs. 3 GG nicht ausdrücklich genannten Träger
der kommunalen Selbstverwaltung einwirken (kritisch hierzu Waldhoff, Rechts-
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fragen der Umsetzung der grundgesetzlichen Schuldenbremse in der Verfas-
sung für das Land Nordrhein-Westfalen, Rechtsgutachten für den Landtag
Nordrhein-Westfalen vom 19. Februar 2015, LT-Information 16/249, S. 37 ff.).
Auf die rechtlichen Folgen der Schuldenbremse für das Verhältnis zwischen
dem Kreis und dem Land kommt es hier schon deswegen nicht an, weil das
Haushaltsjahr 2010 noch nicht vom zeitlichen Anwendungsbereich der grund-
gesetzlichen Schuldenbremse erfasst wird (vgl. Art. 143 d Abs. 1 GG).
bb) Der Kläger hat seine aus § 52 Abs. 1 HKO i.V.m. § 92 Abs. 3 Satz 1 HGO
folgende Pflicht zur Aufstellung eines für das Jahr 2010 ausgeglichenen Haus-
halts verletzt. Nach den unbestrittenen Feststellungen des Tatsachengerichts
war für jenes Haushaltsjahr nach dem vom Kreistag beschlossenen Haushalt
ein Defizit von 34 Mio. € zu erwarten. Infolge dessen hätte die Bilanz für 2010
sogar ein negatives Eigenkapital erreicht.
Die berufungsgerichtliche Annahme einer Pflichtverletzung ist revisionsrechtlich
nicht schon deshalb zu beanstanden, weil dem Kläger ein Beitrag zur Haus-
haltskonsolidierung trotz aller Anstrengungen nicht möglich gewesen wäre. Ne-
ben der vom Beklagten verfügten Erhöhung der Kreisumlage waren im Verlaufe
der Verhandlungen der Beteiligten auch Einsparmöglichkeiten auf der Ausga-
benseite des klägerischen Haushaltes genannt worden, deren Anrechnung auf
die Erhöhung des Kreisumlagesatzes der Beklagte in seiner aufschiebend be-
dingten Haushaltsgenehmigung zunächst zugestanden hatte. Der Kläger hat
nicht in Abrede gestellt, dass er noch Ausgabenkürzungen hätte beschließen
können. Sein Vortrag, er nehme zu 99 % Pflichtaufgaben wahr, schließt nicht
aus, dass er die ihm übertragenen Aufgaben im Einzelnen noch sparsamer hät-
te erledigen können. Unabhängig davon, welches Ausmaß an Einsparungen
dabei erreichbar gewesen wäre, war der Kläger jedenfalls im Umfang der ihm
möglichen Sparmaßnahmen und Umlageerhöhung landesrechtlich zur Annähe-
rung an einen Haushaltsausgleich verpflichtet.
Seiner gesetzlichen Pflicht zur Minimierung des Haushaltsdefizits kann sich der
klagende Kreis auch nicht durch Verweis auf eine seiner Auffassung nach unzu-
reichende Finanzierung durch das beklagte Land entziehen. Solange es ihm
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möglich ist, Maßnahmen zur Haushaltssanierung zu ergreifen, ist es aus Sicht
der Garantie der Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht zu beanstanden,
wenn er landesrechtlich zu entsprechendem Handeln verpflichtet ist. Hiervon ist
die Frage zu trennen, ob eine kommunalaufsichtliche Verfügung zur Verringe-
rung des Haushaltsdefizits verhältnismäßig ist, wenn das Land als Träger der
Kommunalaufsicht wegen unzureichender Finanzierung eine Mitverantwortung
am Haushaltsnotstand des Kreises trägt (dazu unten 6.).
b) aa) Der Verwaltungsgerichtshof hat darüber hinaus den landesrechtlichen
Vorschriften der § 53 Abs. 2 HKO und § 37 FAG-HE über die Erhebung der
Kreisumlage wegen der anhaltenden Haushaltsnotlage des Klägers dessen
Verpflichtung entnommen, den Kreisumlagesatz auf das unter Berücksichtigung
der Belange der kreisangehörigen Gemeinden Höchstmögliche festzusetzen.
Auch hiergegen ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern.
Nach § 53 Abs. 2 HKO kann der Landkreis, soweit seine sonstigen Einnahmen
oder Erträge und Einzahlungen nicht ausreichen, um seinen Bedarf zu decken,
nach den hierfür geltenden Vorschriften eine Kreisumlage von den kreisangehö-
rigen Gemeinden erheben. § 37 Abs. 1 FAG-HE sieht eine Verpflichtung der
Landkreise zur Erhebung einer Kreisumlage von ihren Gemeinden vor, soweit
die sonstigen Erträge und Einzahlungen der Landkreise und die Leistungen
nach dem Finanzausgleichsgesetz zum Ausgleich des Haushalts und zum Aus-
gleich von Fehlbeträgen aus Vorjahren nicht ausreichen. Das Berufungsurteil
sieht in § 37 Abs. 1 FAG-HE eine Vorschrift, welche die Ermächtigung zur Um-
lageverpflichtung nach § 53 Abs. 2 HKO ausfüllt und wegen der defizitären
Haushaltssituation des Klägers zu einer Rechtspflicht verdichtet, die Grenze
des bei Rücksichtnahme auf die Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Ge-
meinden Möglichen auszuschöpfen.
Diese Auslegung der landesrechtlichen Vorschriften steht mit den Grundsätzen
in Einklang, die das Bundesverwaltungsgericht in seiner bisherigen Rechtspre-
chung zur Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden bei der
Erhebung der Kreisumlage entwickelt hat. Hiernach darf der Kreis seine eige-
nen Aufgaben und Interessen nicht einseitig und rücksichtslos gegenüber den-
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jenigen der kreisangehörigen Gemeinden durchsetzen. Dies folgt aus dem in
Art. 28 Abs. 2 GG angelegten Grundsatz des Gleichrangs des Finanzbedarfes
eines jeden Verwaltungsträgers im kreiskommunalen Raum. Neben dem Gebot
der interkommunalen Gleichbehandlung der kreisangehörigen Gemeinden, dem
Verbot der Einebnung von Steuerkraftunterschieden zwischen den Gemeinden
und der Achtung der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung für eine eige-
ne gemeindliche Steuerhoheit hat der umlageerhebende Kreis auch zu gewähr-
leisten, dass die durch Art. 28 Abs. 2 GG gebotene finanzielle Mindestausstat-
tung der Gemeinden nicht unterschritten wird. Die Garantie des Kerngehalts der
kommunalen Selbstverwaltung der Gemeinden zieht der Kreisumlageerhebung
eine absolute Grenze dort, wo sie zu einer strukturell unzureichenden Finanz-
ausstattung der kreisangehörigen Gemeinden führen und ihnen dadurch die
Möglichkeit zu einem eigenständigen und eigenverantwortlichen Handeln neh-
men würde (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE
145, 378 <380 ff., 391>). Die eigene finanzielle Notlage stellt den Kreis nicht
von der Pflicht zur Beachtung des Kernbereichs der gemeindlichen Selbstver-
waltung frei. Vielmehr muss sich der Kreis bei unzureichender eigener Finanz-
ausstattung seinerseits an das Land (den Landesgesetzgeber) halten und kann
seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen (BVerwG,
Urteil vom 31. Januar 2013 a.a.O. Rn. 37).
Die Grenze für den höchstmöglichen Kreisumlagesatz, den der finanziell notlei-
dende Kreis nach § 37 Abs. 1 FAG-HE festzusetzen hat, liegt nach dem Beru-
fungsurteil dort, wo die Leistungsfähigkeit der zahlungspflichtigen Gemeinden
endet. Diese Auslegung der nur beschränkt revisionsgerichtlich zu überprüfen-
den landesrechtlichen Norm trägt dem Schutz der finanziellen Mindestausstat-
tung der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG hinreichend Rechnung.
bb) Nach den tatsächlichen Feststellungen des angegriffenen Urteils hätte der
Kläger den Kreisumlagesatz für das Haushaltsjahr 2010 weit über die Grenze
des den zahlungspflichtigen Gemeinden Zumutbaren hinaus bei ca. 70 % fest-
setzen müssen, um zu einem ausgeglichenen Haushalt zu kommen. Angesichts
der Größenordnung seines Defizits musste er aufgrund des dargestellten Lan-
desrechts den höchstmöglichen Kreisumlagesatz unabhängig davon ausschöp-
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fen, ob auch auf der Ausgabenseite des Haushaltes noch Einsparungen mög-
lich waren. Es begegnet daher aus Sicht des Bundesrechts keinen Bedenken,
dass der Verwaltungsgerichtshof dem Kläger bei der Entscheidung über den
konkreten Kreisumlagesatz abverlangt hat, seine Kräfte zur Sanierung des not-
leidenden Haushalts bis zur Grenze des ihm rechtlich Möglichen anzuspannen.
Das Berufungsurteil stellt ausdrücklich fest, dass die Grenze des unter Berück-
sichtigung der Belange der zahlungspflichtigen Gemeinden Möglichen nach den
Berechnungen des Beklagten bei insgesamt 58 % der Bemessungsgrundlagen
einschließlich einer Kreisumlage von 35,5 % lag und dass dieser Hebesatz den
Finanzbedarf des Klägers wie auch die Leistungsfähigkeit der zahlungspflichti-
gen Städte und Gemeinden berücksichtigte. Gegen diese tatsächlichen Fest-
stellungen ist der Kläger nicht mit revisionsrechtlichen Verfahrensrügen vorge-
gangen. Er hat auch in der Sache nicht geltend gemacht, mit der vom Beklag-
ten angewiesenen Höhe der Kreisumlage werde die Leistungsfähigkeit aller
oder einzelner kreisangehöriger Gemeinden überschritten. Nach dem von den
Tatsacheninstanzen ermittelten Ablauf des kommunalaufsichtlichen Verfahrens
wie auch nach eigenem Vortrag hat der Kläger die finanzielle Belastbarkeit der
betroffenen Gemeinden im Übrigen selbst nicht konkret ermittelt, sondern sich
auf Angaben in einer Bürgermeisterversammlung gestützt, wonach die Ge-
meinden bei einer Anhebung des Umlagesatzes in finanzielle Schwierigkeiten
gerieten.
4. Lagen nach alldem die Voraussetzungen für ein aufsichtliches Einschreiten
vor, so war der Beklagte nicht auf das Aufsichtsmittel einer Beanstandung nach
§ 54 HKO i.V.m. § 138 HGO beschränkt, sondern durfte dem Kläger durch eine
Anweisung nach § 54 HKO i.V.m. § 139 HGO eine Erhöhung des Kreisumlage-
satzes um 3 % vorgeben.
Nach § 54 HKO i.V.m. § 138 HGO (Beanstandung) kann die Aufsichtsbehörde
Beschlüsse und Anordnungen des Kreises, die das Recht verletzen, aufheben,
während sie den Kreis nach § 54 HKO i.V.m. § 139 HGO bei Vorliegen einer
Pflicht- oder Aufgabenverletzung anweisen kann, innerhalb einer bestimmten
Frist das Erforderliche zu veranlassen. Das Berufungsgericht hat ausgeführt,
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dass eine reine Beanstandung des Beschlusses des Kreistages über den
Kreisumlagesatz nicht geeignet gewesen wäre, um eine Verringerung des Defi-
zits des Klägers zu gewährleisten. Dagegen lässt sich nichts erinnern.
a) Die Kommunalaufsicht darf allerdings nicht im Wege einer "Einmischungs-
aufsicht" in Entscheidungsspielräume eindringen, die sich den kommunalen
Aufgabenträgern eröffnen (BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 1988 - 2 BvR
602/83, 974/83 - BVerfGE 78, 331 <341, 343>). Einnahmen- wie ausgabensei-
tig Maßnahmen zum Haushaltsausgleich zu ergreifen, ist Aufgabe der Ent-
scheidungsgremien des kommunalen Aufgabenträgers. Innerhalb eines beste-
henden Gestaltungsspielraums ist es der Kommunalaufsicht untersagt, der
Kommune bestimmte Maßnahmen alternativlos vorzuschreiben. Auf der Aus-
gabenseite ist die Aufsichtsbehörde grundsätzlich darauf beschränkt, eine Re-
duzierung der Mittel für freiwillige Leistungen insgesamt anzumahnen, ohne
konkrete Mittel oder einzelne Ansätze vorzuschreiben. Entsprechendes muss
für die Einnahmenseite gelten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C
43.09 - BVerwGE 138, 89 Rn. 24 f.).
Erfüllt der kommunale Aufgabenträger seine Pflichten nicht, ist die Aufsichtsbe-
hörde freilich nach sachgerechter Ausübung ihres Entschließungs- und Aus-
wahlermessens zur Beanstandung und Aufhebung einer pflichtwidrigen Maß-
nahme befugt (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 8 C 43.09 - BVerwGE
138, 89 Rn. 26). Besteht zudem in Anbetracht der haushaltswirtschaftlichen
Beschlüsse des kommunalen Aufgabenträgers und des unmittelbar bevorste-
henden zeitlichen Auslaufens einer realisierbaren Handlungsmöglichkeit, um
der Rechtswidrigkeit des kommunalen Handelns abzuhelfen, keine Auswahl
alternativ zu ergreifender verschiedener Maßnahmen mehr, darf die Aufsichts-
behörde im Rahmen ihrer Rechtsaufsicht auch weitergehend in die Selbstver-
waltung der Kommune eingreifen und ihr aufgeben, in welcher Weise sie einen
gesetzeskonformen Zustand herzustellen hat. Dabei hat sie die schonendste,
am wenigsten in die Gestaltungsautonomie des kommunalen Aufgabenträgers
eingreifende Maßnahme zu wählen.
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b) Nach diesem Maßstab ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte den Klä-
ger zu einer Erhöhung des Kreisumlagesatzes angewiesen hat. Er hat damit
eine effektive Aufsichtsmaßnahme gewählt, ohne durch Vorgaben zu konkreten
Haushaltseinsparungen noch weitergehend in den kommunalpolitischen Gestal-
tungsspielraum des Klägers einzugreifen. Hinzu kommt, dass eine Kreisumla-
geerhöhung nach § 37 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 FAG-HE nur noch bis zum
31. August des Haushaltsjahres 2010 zulässig war. Angesichts des drohenden
Auslaufens des Zeitraumes für diese Haushaltsmaßnahme war die Aufsichts-
behörde unabhängig davon, ob eine Fortführung der vorläufigen Haushaltsfüh-
rung nach § 52 HKO i.V.m. § 99 HGO rechtlich möglich und haushaltswirt-
schaftlich geeignet gewesen wäre, nicht gehalten, sich auf rein kassatorische
aufsichtliche Maßnahmen gegenüber dem Kläger zu beschränken. Sie musste
im Rahmen des nach Art. 28 Abs. 2 GG Zulässigen ein möglichst effektives
Aufsichtsmittel wählen und mit Blick auf den herannahenden Zeitpunkt des § 37
Abs. 5 FAG-HE auch berücksichtigen, dass zur rechtswirksamen Umsetzung
eines Haushaltskonsolidierungsbeitrages noch Zeit für eine Ersatzvornahme
bleiben musste. Dies schränkte den Spielraum des Beklagten, dem klagenden
Kreis erneut Gelegenheit zu eigenem gestalterischen Handeln zu geben, zu-
sätzlich ein. Der Beklagte musste nach den über mehrere Monate geführten
erfolglosen Verhandlungen mit dem Kläger und dessen ausdrücklichen Bekun-
dungen außerdem davon ausgehen, dass der Kreistag weder eine Erhöhung
des Umlagesatzes noch Einsparmaßnahmen in gleich wirksamer Höhe erlas-
sen würde.
Der Beklagte war in diesem Stadium des Aufsichtsverfahrens auch nicht ver-
pflichtet, in seiner Anweisung eine Möglichkeit der Anrechnung von Einspar-
maßnahmen, welche der Kreistag etwa noch hätte fassen können, auf den Um-
fang der Kreisumlageerhöhung vorzusehen. Zwar hatte er noch in seiner auf-
schiebend bedingten Genehmigung der Haushaltssatzung eine solche Anrech-
nung in Aussicht gestellt und dadurch besondere Rücksicht auf den zum dama-
ligen Zeitpunkt bestehenden Gestaltungsspielraum des Kreises genommen. Er
war aber nicht verpflichtet, nach fruchtlosem Ablauf der in der Genehmigung
gesetzten Frist beim Erlass seiner kommunalaufsichtlichen Anweisung dassel-
be, dem Kreis entgegenkommende Aufsichtskonzept beizubehalten. Um einen
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spürbaren Beitrag zur Haushaltskonsolidierung des Klägers zu erzielen, war die
angewiesene Umlageerhöhung unabhängig von etwaigen zusätzlichen Spar-
maßnahmen auf der Ausgabenseite erforderlich. Es war nach den berufungsge-
richtlichen Tatsachenfeststellungen deutlich, dass eine dreiprozentige Hebe-
satzerhöhung angesichts der Größenordnung des klägerischen Haushaltsdefi-
zits für sich genommen bei weitem nicht zu einem Haushaltsausgleich führen,
gleichwohl in jedem Falle einen greifbaren Beitrag zur Defizitminimierung dar-
stellen würde. Eine Anrechnungsmöglichkeit für Einsparungen auf die Umlage-
erhöhung wäre zudem in der Kürze der bis Ende August 2010 verbleibenden
Zeit kaum mehr praktikabel gewesen, weil sich die Aufsichtsbehörde vor einer
Reduzierung der angewiesenen Umlageerhöhung hätte vergewissern müssen,
dass angebotene Einsparmaßnahmen tatsächlich umsetzbar waren.
Nimmt man den gesamten Verlauf des kommunalaufsichtlichen Einwirkens des
Beklagten auf den Kläger für das Haushaltsjahr 2010 in den Blick, dann ist dem
Kläger nicht alternativlos eine einzelne Konsolidierungsmaßnahme vorgegeben
worden. Vielmehr hat die Aufsichtsbehörde ihm Gelegenheit zu eigenen Gestal-
tungsentscheidungen gegeben, bevor sie ihre Verfügung auf eine effektive
Maßnahme konzentriert hat, die nach dem 31. August nicht mehr hätte getrof-
fen werden können. Damit hat sie sich im Interesse der langfristigen Sanierung
der Kreisfinanzen im Rahmen einer zulässigen Kommunalaufsicht gehalten.
5. a) Auch die in der angefochtenen Verfügung angewiesene Höhe des Hebe-
satzes für die Kreisumlage begegnet keinen revisionsrechtlichen Bedenken.
Zwar kommt es für die Frage, ob eine dem Finanzbedarf des Kreises dienende
Kreisumlageerhöhung hinreichend Rücksicht auf den Finanzbedarf der Ge-
meinden nimmt, auf die Verhältnisse der konkreten kreisangehörigen und um-
lagepflichtigen Gemeinden an (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C
1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 14). Dem wird ein landesweit angelegter rechne-
rischer Maßstab, wie ihn hier der Beklagte und das Berufungsgericht der hessi-
schen Konsolidierungsleitlinie entnommen haben, nicht ohne Weiteres gerecht.
Wie oben ausgeführt, hat der Kläger jedoch keine Verfahrensrügen gegen die
Feststellung in dem Berufungsurteil erhoben, dass eine Umlageverpflichtung in
der angewiesenen Höhe die hier konkret zu betrachtenden kreisangehörigen
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Gemeinden nicht über Gebühr in Anspruch nahm. Revisionsgerichtlich ist daher
davon auszugehen, dass der vom Hessischen Ministerium des Innern und für
Sport für die Kommunalaufsicht vorgegebene Orientierungswert einer Umlage-
höhe von insgesamt 58 % im Haushaltsjahr 2010 nicht in die von Art. 28 Abs. 2
GG gewährleistete finanzielle Mindestausstattung der kreisangehörigen Ge-
meinden eingriff.
b) Der Beklagte hat nach dem revisionsrechtlich bindend festgestellten Sach-
verhalt auch nicht seine Ermittlungspflichten verletzt, die ihm bei der Wahrneh-
mung seiner kommunalaufsichtlichen Befugnisse oblagen, um eine gegenüber
den kreisangehörigen Gemeinden hinreichend rücksichtsvolle Erhöhung des
Hebesatzes zu gewährleisten. Auch insoweit hat der Kläger keine Verfahrens-
rügen gegenüber den berufungsgerichtlichen Feststellungen erhoben, dass der
Rückgriff auf den landesweiten Erfahrungswert - der wohl eher einen verwal-
tungsinternen Orientierungswert darstellte - den Verhältnissen im klägerischen
Landkreis angemessen war und dieser Wert vom Kläger inzwischen akzeptiert
werde.
Legt der Kreis selbst den Kreisumlagesatz fest, so ist er verpflichtet, den eige-
nen Finanzbedarf und denjenigen der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermit-
teln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offen zu legen, um den Ge-
meinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen
(vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378
Rn. 14). Dafür wäre es nicht ausreichend, wenn sich der Kreis allein auf einen
landesweiten Orientierungswert stützen würde. Der kreiseigene Finanzbedarf
wird von diesem konkret ermittelt. Für den gleichrangigen Bedarf der umlage-
pflichtigen Gemeinden kann nichts anderes gelten.
Weist die Kommunalaufsicht den Kreis zu einer konkret bemessenen Umlage-
erhöhung an und hat der Kreis bislang keine hinreichenden eigenen Ermittlun-
gen zum Finanzbedarf aller betroffenen kommunalen Träger durchgeführt, dann
muss sie ihrerseits gewährleisten, dass der angewiesene Umlagesatz auf aus-
reichende Feststellungen gestützt werden kann. Sie darf den Kreis nicht zu ei-
ner rechtswidrigen Maßnahme anhalten, sondern hat allein auf die Einhaltung
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seiner Verpflichtungen hinzuwirken. Kommt der Kreis der Anweisung nicht nach
und muss diese im Wege der kommunalrechtlichen Ersatzvornahme umgesetzt
werden, dann wirkt die getroffene Maßnahme für und gegen den Kreis, als
wenn dieser sie selbst getroffen hätte (vgl. Lange, Kommunalrecht, 2013,
S. 1162 f.). Der Kreis sieht sich möglicherweise Rechtsmitteln der umlagebelas-
teten Gemeinden gegen die von der Kommunalaufsicht verfügte Erhöhung des
Hebesatzes ausgesetzt. Die Aufsichtsbehörde muss daher sicherstellen, dass
die Maßnahme einer gerichtlichen Überprüfung anhand der für den Kreis gel-
tenden rechtlichen Anforderungen standhält. Dies schließt allerdings nicht aus,
dass die Aufsichtsbehörde die zur Festlegung des Umlagesatzes erforderlichen
Ermittlungen angesichts ihrer eingeschränkteren praktischen Handlungsmög-
lichkeiten anders führt als der Kreis bei eigenem Handeln. Soweit die Kommu-
nalaufsicht in einem ersten Schritt von einem landesweiten Richtwert für eine
maximale Umlagehöhe ausgeht, so ist es Sache des Kreises, im Rahmen der
gebotenen Anhörung vor einer rechtswirksamen Verfügung zur Festsetzung
des Hebesatzes konkret darzutun, dass die Grenze der Leistungsfähigkeit der
kreisangehörigen Gemeinden mit diesem Wert überschritten wäre. Dies hat der
Kläger hier jedoch weder im kommunalaufsichtlichen Verwaltungsverfahren
noch im Verfahren vor den Tatsachengerichten geltend gemacht.
6. Die angegriffene Anweisungsverfügung greift schließlich nicht unverhältnis-
mäßig in die Finanzhoheit des Klägers ein.
Die Auswahl des aufsichtlichen Mittels ist nicht zu beanstanden. Sie war darauf
gerichtet und geeignet, dem Kläger zur Sicherung seiner künftigen Gestaltungs-
freiheit Mehreinnahmen zu verschaffen. Weniger intensiv in die Finanzhoheit
des Klägers eingreifende und dabei gleich geeignete Maßnahmen standen nicht
zur Verfügung.
Die Maßnahme war auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Hierzu hat das
Berufungsgericht mit Recht angenommen, die Verhältnismäßigkeit der angegrif-
fenen Anweisungsverfügung werde durch eine etwaige unzureichende Finanz-
ausstattung des Klägers nicht in Frage gestellt. Das Berufungsgericht hat eine
solche Minderausstattung seitens des beklagten Landes im Hinblick auf
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Art. 137 Abs. 5 HV und § 28 Abs. 2 FAG-HE zwar für möglich gehalten, hat
hierzu aber - nach seiner Rechtsauffassung folgerichtig - keine tatsächlichen
Feststellungen getroffen.
Es bedarf vorliegend keiner Entscheidung, ob auch den Gemeindeverbänden
entsprechend ihrer aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG folgenden Garantie eines Min-
destaufgabenbestandes (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR
2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331 <352>) wie den Gemeinden (vgl.
BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 <379>)
ein Recht auf aufgabenadäquate finanzielle Ausstattung sowie auf eine abwä-
gungsfeste finanzielle Mindestausstattung im "Kernbereich" ihrer Selbstverwal-
tungsgarantie zukommt (offen gelassen auch in: BVerfG, Beschluss vom
7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363 <386>; Urteil vom
20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433/04, 2 BvR 2434/04 - BVerfGE 119, 331
<361>). Denn der Kläger hat nicht alle Möglichkeiten genutzt, auf Grundlage
bestehenden Landesrechts zusätzliche Finanzmittel beim Land zu erwirken (a).
Zudem würde sich ein Anspruch auf (ergänzende) Finanzierung zur Gewähr-
leistung der angemessenen Ausstattung des Kreises an den Landesgesetzge-
ber richten. Er würde jedoch nicht die Kommunalaufsicht als Exekutivbehörde in
die Lage versetzen, von Maßnahmen abzusehen, deren es nach geltendem
Gesetzesrecht zur Sicherung rechtmäßigenden Handelns der Kreise bedarf (b).
a) Wie das Berufungsgericht angemerkt hat, könnten sich weitere Finanzie-
rungspflichten des Landes gegenüber dem Kläger für das hier relevante Haus-
haltsjahr 2010 bereits aus der bestehenden einfachgesetzlichen Regelung des
§ 28 Abs. 2 FAG-HE ergeben haben. Diese Vorschrift sieht bei außergewöhnli-
chen Belastungen oder Härten bei der Durchführung des Finanzausgleichsge-
setzes sowie des Gemeindefinanzreformgesetzes des Landes Hessen die Mög-
lichkeit einer Gewährung von Zuweisungen nicht nur an Gemeinden, sondern
ausdrücklich auch an Landkreise vor. Zwar sehen die entsprechenden "Richtli-
nien über die Gewährung von Zuweisungen aus dem Landesausgleichsstock"
des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport vom 17. Februar 2009
(StAnz. 2009, S. 581 ff.) in Ziffer I Abs. 3 ab dem Jahr 2003 im Hinblick auf die
Regelung in § 37 Abs. 1 FAG-HE keine Gewährung von Zuweisungen an Land-
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kreise mehr vor und verweisen die Kreise damit auf das ihnen zur Finanzierung
ihrer Aufgabenwahrnehmung gesetzlich gewährte Instrument der Kreisumlage;
die Möglichkeit des Belastungs- oder Härteausgleichs soll dann nur die Folgen
einer Überspannung der Gemeindehaushalte infolge der Kreisumlageerhebung
mildern. Ob diese Richtlinie mit der gesetzlichen Regelung in § 28 Abs. 2 FAG-
HE vereinbar ist, ist offen. Wie das Berufungsurteil feststellt, hat der Kläger Mit-
tel aus dem Landesausgleichsstock nicht beantragt und damit auf eine rechtli-
che Klärung etwaiger gesetzlicher Ansprüche verzichtet. Bereits dies schließt
eine Unverhältnismäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Durchsetzung seiner
Pflicht zur Annäherung an einen Haushaltsausgleich aus.
Des Weiteren hätte der Kläger verfassungsgerichtlich gegen eine seiner Auf-
fassung nach unzureichende Finanzausstattung durch das Land vorgehen kön-
nen. Auch insoweit hat er es unterlassen, über seine bisherigen Finanzie-
rungsmittel hinausgehende Finanzierungsansprüche gerichtlich klären zu las-
sen.
b) Dass der Kreis sich wegen einer unzureichenden finanziellen Ausstattung an
das Land (den Landesgesetzgeber) halten muss, hat das Bundesverwaltungs-
gericht bereits entschieden (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 -
BVerwGE 145, 378 Rn. 37). Mit dem jeweiligen Landesfinanzausgleichsgesetz
gestaltet der Landesgesetzgeber ein differenziert austariertes Gesamtsystem
der wechselseitigen Finanzierungspflichten und Zuweisungsrechte der Aufga-
benträger im Lande. Hierbei kommt ihm nach der Rechtsprechung der Landes-
verfassungsgerichte ein nur beschränkt überprüfbarer Gestaltungsspielraum zu
(vgl. VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. Mai 2014 - 9/12 - Städte- und
Gemeinderat 2014, Nr. 7-8, 45 = juris Rn. 36; StGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 10. Mai 1999 - GR 2/97 - DÖV 1999, 687 <690>; VerfGH Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 14. Februar 2012 - VGH N 3/11 - NVwZ 2012, 1034 <1035>; Thürin-
ger VerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - VerfGH 28/03 - NVwZ-RR 2005, 665
<671>; Thüringer VerfGH, Urteil vom 18. März 2010 - VerfGH 52/08 - ThürVBl.
2010, 152 <153>; im Kontext des Länderfinanzausgleichs nach Art. 107 GG vgl.
BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1986 - 2 BvF 1/83 u.a. - BVerfGE 72, 330 <391,
395 ff.>). Innerhalb seines Gestaltungsspielraums hat der Landesgesetzgeber
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auch eine fehlerfreie Ermittlungs- und Verteilungsmethodik zu wählen (vgl.
VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 6. Mai 2014 a.a.O. Rn. 37; VerfGH
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 14. Februar 2012 a.a.O. S. 1036 f.). Eine entspre-
chende gestalterische Kompetenz, um die Angemessenheit des Teilbereichs
des Finanzausgleichs zwischen Land und Kreis zu ermitteln und zu bewerten,
kommt der Kommunalaufsichtsbehörde demgegenüber nicht zu.
Zu den maßgeblichen Finanzierungsquellen des Kreises gehört auch die in § 37
FAG-HE verankerte Kreisumlage selbst. Sie ist damit ihrerseits Verteilungsregel
des Finanzausgleichs (vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. März 1997 - 8 B
130.96 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 109, 40 <41>; Urteil vom 31. Januar 2013
- 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 <380 f.>; zur historischen Entwicklung vgl.
BVerfG, Beschluss vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 - BVerfGE 23, 353 <366 f.>)
und Teil des Systems, welches insgesamt eine hinreichende Finanzausstattung
u.a. der Kreise sicherstellen soll. Die Kommunalaufsichtsbehörde ist gemäß
Art. 20 Abs. 3 GG an die im Finanzausgleichsgesetz enthaltenen Vorgaben für
die Umlageerhebungspflicht des Kreises gebunden und hat deren Einhaltung
durch den Kreis zu gewährleisten. Auch insofern kommt ihr eine Befugnis zur
Korrektur der dort getroffenen gesetzgeberischen Entscheidungen nicht zu; das
Aufsichtsermessen ist zu einer solchen Korrektur nicht eröffnet.
7. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Deiseroth
Dr. Held-Daab
Dr. Häußler
Dr. Rublack
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51
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 15 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Deiseroth
Dr. Held-Daab
Dr. Häußler
Dr. Rublack