Urteil des BVerwG, Az. 10 C 12.14

Vorbehalt des Gesetzes, Nichteinhaltung der Frist, Ermächtigung, Gesetzliche Frist
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Finanzdienstleistungsrecht
Rechtsquelle/n:
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 80 Abs. 1
EAEG 2003 § 8
EdWBeitrV 2003 §§ 1, 2
VwVfG § 32 Abs. 1, 5
Titelzeile:
Ausschlussfrist für Antrag auf Reduzierung der Bemessungs-
grundlage für Jahresbeitrag zur Entschädigungseinrichtung für
Wertpapierhandelsunternehmen
Stichworte:
abzugsfähige Erträge; Antragsfrist; Ausschlussfrist; Beitrag; Beitragserhebung;
Beitragsminderung; Bemessungsfaktor; Bemessungsgrundlage; Bemes-
sungskritierien; Berufsausübungsfreiheit; Bestimmtheit; Bestimmtheitsgebot;
Bruttoprovisionsaufwand; Bruttoerträge aus Finanzgeschäften; Demokratiegebot;
Entschädigungseinrichtung; Entschädigungseinrichtung für Wertpapierhandels-
unternehmen; Finanzgeschäfte; Finanzinstitut; Fristversäumung; Geschäfts-
struktur; gesetzliche Ermächtigung; Geschäftstätigkeit; gesicherte Geschäfte;
Gleichbehandlung, Gleichheit; Grundrechtsrelevanz; institutionelle Kunden;
Jahresbeitrag; Minderung der Beitragsbemessungsgrundlage; Nachweis;
Nachweisfrist; Natur der Sache; Nettoerträge; Parlamentsvorbehalt,Stabilisierung
des Finanzdienstleistungsmarktes; Ungleichbehandlung; Verhältnismäßigkeit;
Verordnungsermächtigung, Versäumung der Frist; Vorbehalt des Gesetzes;
Wesentlichkeitstheorie; Wiedereinsetzung in den vorigen Stand.
Leitsatz/-sätze:
1. § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003 begründet eine Ausschlussfrist, nach deren
Ablauf eine Reduzierung der Bemessungsgrundlage für den Jahresbeitrag zur
Entschädigungseinrichtung für Wertpapierhandelsunternehmen nicht mehr
beansprucht werden kann.
2. Die Regelung über die Ausschlussfrist bedarf weder im Hinblick auf Art. 80
Abs. 1 GG noch aus anderen verfassungsrechtlichen Gründen einer über § 8
Abs. 3 EAEG 2003 hinausgehenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.
Urteil des 10. Senats vom 22. Januar 2015 - BVerwG 10 C 12.14
I. VG Berlin vom 18. März 2011
Az: VG 4 K 49.10
II. OVG Berlin-Brandenburg vom 18. April 2013
Az: OVG 1 B 56.11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 10 C 12.14
OVG 1 B 56.11
verkündet
am 22. Januar 2015
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. Januar 2015
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler und Dr. Keller
am 22. Januar 2015 für Recht erkannt:
Die Revision wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin, ein Finanzdienstleistungsinstitut, wendet sich gegen die Höhe des
von der Beklagten auf der Grundlage des Einlagensicherungs- und Anlegerent-
schädigungsgesetzes (EAEG) geforderten Jahresbeitrags für 2007.
Sie verfügt seit 1998 über eine Erlaubnis zur Erbringung der Anlagevermittlung,
der Abschlussvermittlung und der Finanzportfolioverwaltung im Sinne des § 1
Abs. 1a Satz 2 Nr. 1, 2 und 3 Kreditwesengesetz (KWG). Sie ist nicht befugt,
sich Eigentum oder Besitz an Geldern oder Wertpapieren von Kunden zu ver-
schaffen oder Eigenhandel zu betreiben.
Mit Schreiben vom 4. April 2007 wies die Beklagte darauf hin, dass die Klägerin
zur Ermittlung des Jahresbeitrags für das Jahr 2007 den Jahresabschluss für
das letzte Geschäftsjahr mit dem dazugehörigen Prüfungsbericht bis spätestens
zum 1. Juli 2007 bei der Beklagten einzureichen habe. Falls die Klägerin die
Sonderregelung des § 2 Abs. 2 der Verordnung über die Beiträge zu der Ent-
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schädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditan-
stalt für Wiederaufbau (EdWBeitrV) in Anspruch nehmen wolle, wonach be-
stimmte Bruttoprovisionserträge und Bruttoerträge aus Finanzgeschäften nach
den dort im Einzelnen genannten Maßgaben bei der Beitragsbemessung unbe-
rücksichtigt bleiben könnten, müsse sie das beigefügte Formular, ausgefüllt und
von einem Wirtschaftsprüfer bestätigt, ebenfalls bis spätestens zum 1. Juli 2007
bei der Beklagten einreichen.
Nachdem die Beklagte mit Schreiben vom 4. Juli 2007 die Mitteilung der not-
wendigen Daten erneut angemahnt hatte, übersandte die Klägerin am 10. Juli
2007 per Telefax das ausgefüllte Formular für die Beitragserhebung 2007.
Darin gab sie an, dass bei der Beitragsfestsetzung von ihren insgesamt mit-
geteilten Bruttoprovisionserträgen in Höhe von knapp 10,764 Millionen €
Erträge in Höhe von ca. 7,893 Millionen € unberücksichtigt bleiben sollten; da-
bei handele es sich um Erträge in Höhe von ca. 1,605 Millionen €, die an Kun-
den zurückerstattet und zugleich als Bruttoprovisionsaufwand ausgewiesen
worden seien, sowie um 90 % derjenigen Erträge aus Geschäften mit Kunden,
die keinen Anspruch auf Entschädigung nach dem Einlagensicherungs- und
Anlegerentschädigungsgesetz hätten ("institutionelle Kunden"). In einer E-Mail
vom 30. Juli 2007 teilte die Klägerin der Beklagten ferner mit, dass sie die Un-
terlagen bereits am 19. Juni 2007 per Post versandt habe; nachdem diese of-
fenbar nicht angekommen seien, sei das ausgefüllte Formular auf die Mahnung
hin am 10. Juli 2007 nochmals per Telefax und im Original übersandt worden.
Das Original ging am 31. Juli 2007 bei der Beklagten ein.
Mit Bescheid vom 7. August 2007 setzte die Beklagte den Jahresbeitrag für
2007 auf 37 673,99 € fest. Den dagegen eingelegten Widerspruch und den im
Hinblick auf die Fristversäumnis gestellten Antrag der Klägerin auf Wiederein-
setzung in den vorigen Stand wies die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungs-
aufsicht (BaFin) mit Widerspruchsbescheid vom 27. März 2009 mit der Maßga-
be zurück, dass der Jahresbeitrag für 2007 unter Hinzurechnung eines Ver-
spätungszuschlags auf 47 092,49 € festgesetzt werde; zugleich setzte sie eine
Widerspruchsgebühr in Höhe von 1 350 € fest.
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Mit Bescheid vom 9. März 2011 nahm die Beklagte den angefochtenen Be-
scheid hinsichtlich des Verspätungszuschlags zurück. Im Termin zur münd-
lichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat die Beklagte zudem die
Gebühr für den Widerspruchsbescheid auf 900 € herabgesetzt. Daraufhin
haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für
erledigt erklärt, soweit der angefochtene Bescheid geändert worden war.
Mit Urteil vom 18. März 2011 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren einge-
stellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt er-
klärt haben. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen.
Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom
18. April 2013 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausge-
führt: Die Berücksichtigung der von der Klägerin geltend gemachten Abzugsbe-
träge nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und 5 EdWBeitrV sei ausgeschlossen, weil
die Nachweise erst nach dem 1. Juli 2007 erbracht worden seien. Bei dieser
Frist handele es sich um eine materielle Ausschlussfrist, so dass eine Wieder-
einsetzung in den vorigen Stand unzulässig sei. Die Ausschlussfrist beruhe auf
der dem Verordnungsgeber in § 8 Abs. 3 Satz 1 EAEG erteilten Ermächtigung,
die ihrerseits den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genüge. Sie
stehe auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang.
Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, die
Ausschlussfrist des § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV sei unwirksam, weil die Rege-
lung gegen den Vorbehalt des Gesetzes in Form des Parlamentsvorbehalts ver-
stoße, keine im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichende gesetzliche
Verordnungsermächtigung zur Regelung von Ausschlusstatbeständen vorhan-
den sei und kein besonderes öffentliches Interesse an einem Ausschlusstat-
bestand bestehe. Selbst wenn man in § 8 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1 EAEG eine
gesetzliche Verordnungsermächtigung sehen sollte, sei diese jedenfalls nicht
hinreichend bestimmt. Die Ausschlussfrist genüge zudem nicht dem verfas-
sungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgebot.
Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. März
2011 und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-
Brandenburg vom 18. April 2013 zu ändern und den Be-
scheid der Beklagten vom 7. August 2007 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheids der Bundesanstalt für Finanz-
dienstleistungsaufsicht vom 27. März 2009, geändert
durch den Bescheid der Beklagten vom 9. März 2011,
aufzuheben, soweit ein höherer Jahresbeitrag 2007 als
4 429,81 € festgesetzt wurde.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich im Wesentlichen auf die Darlegungen im an-
gegriffenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts.
II
Die Revision der Klägerin ist nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom
7. August 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bundesanstalt
für Finanzdienstleistungsaufsicht vom 27. März 2009 in der Fassung des Ände-
rungsbescheids der Beklagten vom 9. März 2011 ist hinsichtlich des auf
37 673,99 € festgesetzten Jahresbeitrags für 2007 rechtmäßig und verletzt die
Klägerin nicht in ihren Rechten.
1. Die Festsetzung des Jahresbeitrags für 2007 findet ihre Rechtsgrundlage in
§ 8 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 des Einlagensicherungs- und Anle-
gerentschädigungsgesetz i.d.F. des Gesetzes zur Modernisierung des Invest-
mentwesens und zur Besteuerung von Investmentvermögen vom 15. Dezember
2003 (BGBl. I S. 2676, im Folgenden: EAEG 2003) i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 1 Satz 1
Nr. 5 Halbs. 1 der Verordnung über die Beiträge zu der Entschädigungseinrich-
tung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau
i.d.F. der Zweiten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Beiträge
zu der Entschädigungseinrichtung der Wertpapierhandelsunternehmen bei der
Kreditanstalt für Wiederaufbau vom 5. Juni 2003 (BGBl. I S. 849, im Folgenden:
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EdWBeitrV 2003). Davon ist auch das Berufungsgericht im angegriffenen Urteil
ausgegangen.
Entgegen der Auffassung der Revision musste die Beklagte bei der Ermittlung
der beitragsrelevanten Bruttoprovisionserträge und Bruttoerträge aus Finanzge-
schäften die von der Klägerin geltend gemachten Beträge nach § 2 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 (Bruttoprovisionserträge, die an Kunden zurückerstattet wurden
und zugleich als Bruttoprovisionsaufwand ausgewiesen werden) und Nr. 5
EdWBeitrV 2003 (90 % der Bruttoerträge aus Geschäften mit Kunden, die nach
§ 3 Abs. 2 EAEG 2003 keinen Anspruch auf Entschädigung haben) nicht abzie-
hen. Ein Abzug dieser Beträge ist gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003
ausgeschlossen. Denn die Klägerin hatte den Nachweis über die Höhe der un-
ter bestimmten Voraussetzungen abzugsfähigen Erträge nicht spätestens bis
zum 1. Juli 2007 erbracht. Diese Frist hatte die Klägerin versäumt, weil sie nach
den auch von ihr nicht in Zweifel gezogenen Feststellungen des Berufungsge-
richts das ausgefüllte Formular, mit dem sie die Abzugsbeträge geltend ge-
macht hatte, erst am 10. Juli 2007 per Telefax und am 31. Juli 2007 im Original
an die Beklagte übermittelte.
2. Bei der Frist des § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003 handelt es sich um eine
Ausschlussfrist, die für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich ist
und nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte steht. Nach Ablauf
einer solchen Frist kann der Anspruch nicht mehr geltend gemacht werden, so-
fern das einschlägige Recht keine Ausnahme vorsieht (vgl. BVerwG, Urteile
vom 22. Oktober 1993 - 6 C 10.92 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen
Nr. 111 m.w.N. und vom 10. Dezember 2013 - 8 C 25.12 - Buchholz 451.178
EEG Nr. 2 Rn. 12). Letzteres ist hier nicht der Fall.
Nach deren Wortlaut können die in der Vorschrift aufgezählten Beträge bei der
Ermittlung der beitragsrelevanten Bruttoprovisionserträge und Bruttoerträge aus
Finanzgeschäften unberücksichtigt bleiben, wenn das Institut gegenüber der
Entschädigungseinrichtung den von einem Wirtschaftsprüfer oder einer Wirt-
schaftsprüfungsgesellschaft bestätigten Nachweis über die Höhe dieser Erträge
bis spätestens 1. Juli erbringt. Bereits dieser Normtext macht deutlich, dass im
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Falle der Versäumung der normierten Frist die an Kunden zurückerstatteten
oder als Bruttoprovisionsaufwand ausgewiesenen Bruttoprovisionserträge
(Nr. 1) und Bruttoerträge aus Geschäften mit Kunden ("institutionelle Kunden")
ohne Entschädigungsanspruch (Nr. 5) bei der Ermittlung der Bemessungs-
grundlagen des Jahresbeitrags nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.
Das ergibt sich auch aus der Systematik der Vorschrift des § 2 EdWBeitrV
2003, insbesondere aus dem Regelungszusammenhang ihres Absatzes 2 mit
den Absätzen 4 und 5, sowie dem daraus ableitbaren Zweck der Fristregelung.
Nach § 2 Abs. 4 EdWBeitrV 2003 haben die Institute der Entschädigungsein-
richtung vor Fälligkeit des Jahresbeitrags "bis spätestens 1. Juli (Ausschluss-
frist)" eines Jahres die für die Bemessung des Jahresbeitrags nach den Absät-
zen 1 bis 3 notwendigen, von einem Wirtschaftsprüfer oder einer Wirtschafts-
prüfungsgesellschaft bestätigten Daten mitzuteilen, sofern bis zu diesem Zeit-
punkt nicht der festgestellte Jahresabschluss für das letzte Geschäftsjahr mit
dem dazugehörigen Prüfungsbericht (oder in den Fällen des Abs. 3 die letzte
Einnahmenüberschussrechnung des Instituts der Entschädigungseinrichtung)
eingereicht worden ist. Diese Regelung bezieht sich, wie sich aus dem Verweis
auf die Absätze 1 bis 3 ergibt, auch auf § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003. Der
Klammerzusatz "Ausschlussfrist" bringt dabei deutlich zum Ausdruck, dass ein
Anspruch auf Abzug nach § 2 Abs. 2 EdWBeitrV 2003 bei Nichteinhaltung der
Frist nicht entstehen soll.
Für den Fall, dass die Daten nach § 2 Abs. 4 EdWBeitrV 2003 (oder der Jah-
resabschluss oder die Einnahmenüberschussrechnung) am 1. Juli nicht vorlie-
gen, sieht § 2 Abs. 5 Satz 1 EdWBeitrV 2003 zudem vor, dass die Entschädi-
gungseinrichtung nach einer Fristsetzung von einem Monat das 1,25fache des
Jahresbeitrags als Abschlagszahlung festsetzt, der unter Berücksichtigung des
Umfangs und der Struktur der Geschäfte des Instituts oder einer Gruppe ver-
gleichbarer Institute anhand geeigneter Unterlagen geschätzt wird. Werden die
Daten nach § 2 Abs. 4 EdWBeitrV 2003 bis zum 31. Dezember nachgereicht, ist
nach § 2 Abs. 5 Satz 2 EdWBeitrV 2003 der Jahresbeitrag nach Maßgabe des
Absatzes 1 mit einem Zuschlag von 25 % zu berechnen; die Abschlagszahlung
wird auf diesen Jahresbeitrag angerechnet. Liegen die Daten nach Absatz 4
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auch am 31. Dezember nicht vor, so bestimmt § 2 Abs. 5 Satz 3 EdWBeitrV
2003, dass der Betrag der Abschlagszahlung als Jahresbeitrag gilt.
Diese differenzierten fristbezogenen Regelungen machen deutlich, dass es
materiell-rechtlich für die Bemessungsgrundlage und damit für die Höhe des
von den Instituten aufzubringenden Jahresbeitrags durchweg auf die Vorlage
bestimmter Nachweise gegenüber der Entschädigungseinrichtung innerhalb der
in der Verordnung fixierten Frist entscheidend ankommt. Nur dann entsteht
die - antragsabhängige - Berechtigung, die von der jeweiligen Vorschrift erfass-
ten Erträge von der Beitragsbemessungsgrundlage abzuziehen. Wird die Frist
versäumt, kommt der Tatbestand des § 2 Abs. 2 EdWBeitrV 2003 nicht zum
Zuge.
Die vorliegend im Streit stehenden Abzugsmöglichkeiten nach § 2 Abs. 2
Satz 1 Nr. 1 und 5 EdWBeitrV 2003 unterliegen damit der Bedingung, dass das
Finanzinstitut gegenüber der Entschädigungseinrichtung jeweils den von einem
Wirtschaftsprüfer oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft bestätigten Nach-
weis über die Höhe dieser dem Grunde nach von der Bemessungsgrundlage
abzugsfähigen Erträge spätestens bis zum 1. Juli erbringt. Die in § 2 Abs. 4
EdWBeitrV 2003 erfolgte ausdrückliche Kennzeichnung dieser Frist als "Aus-
schlussfrist" lässt den damit verfolgten Zweck erkennen, dass nach deren Ab-
lauf die Abzugsmöglichkeit ausgeschlossen ist. Die Ausschlussfrist soll sicher-
stellen, dass die Entschädigungseinrichtung nach ihrem Verstreichen nicht
mehr mit der Geltendmachung von - das Beitragsaufkommen unter Umständen
erheblich mindernden - Abzugsbeträgen rechnen muss. Dies dient dem Rege-
lungszweck, der Entschädigungseinrichtung möglichst frühzeitig und verlässlich
hinreichende Klarheit über die Beitragsbemessungsgrundlagen und damit über
das zu erwartende Beitragsaufkommen zu verschaffen, um so zur Stabilität der
Finanzierungsgrundlagen im Interesse einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfül-
lung der Einrichtung beizutragen.
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3. Die Ausschlussfrist des § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003 ist wirksam. Sie
beruht auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die den
Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG (dazu nachfolgend a) und dem Geset-
zesvorbehalt genügt (dazu b). Die Ausschlussregelung hält sich auch im Rah-
men der gesetzlichen Ermächtigung (dazu c) und ist zudem materiell-rechtlich
mit höherrangigem Recht vereinbar (dazu d).
a) Die Beitragsverordnung (EdWBeitrV 2003) mit der in Rede stehenden Aus-
schlussfrist hat ihre gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 8 Abs. 3 Satz 1
EAEG 2003. Diese Ermächtigung ist genügend bestimmt; sie genügt den ver-
fassungsrechtlichen Anforderungen, an die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG eine Ver-
ordnungsermächtigung knüpft. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht mit Ur-
teil vom 21. April 2004 für die Beitragsregelung als solche bereits entschieden
(- 6 C 20.03 - BVerwGE 120, 311 <327 ff.>); das Bundesverfassungsgericht ist
dem mit Beschluss vom 24. November 2009 gefolgt (- 2 BvR 1387/04 -
BVerfGE 124, 348 <381 f.>). Daran ist auch in Ansehung der Ausschlussfrist
festzuhalten.
Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteil-
ten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Durch die Notwendigkeit, das
"Ausmaß" der erteilten Ermächtigung zu bestimmen, untersagt Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG der Legislative "maß"-lose Delegationen ihrer Rechtsetzungsgewalt.
Bei kostenorientierten Abgaben wie dem vorliegenden Beitrag fordert das Be-
stimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Rege-
lungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörde ausschließt
(BVerfG, Beschluss vom 24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 - BVerfGE 124,
348 <382>). Dem ist hier genügt.
Die Beitragspflicht als solche, ihre Jährlichkeit und ihre Maßstäbe gehen mit
hinreichender Deutlichkeit aus § 8 EAEG 2003 hervor. Die Ermächtigung in § 8
Abs. 3 Satz 1 EAEG 2003, "das Nähere" über die Jahresbeiträge durch Rechts-
verordnung zu regeln, schließt dabei naturgemäß die Ermächtigung zur Rege-
lung des Beitragsermittlungs- und -erhebungsverfahrens ein. Dabei durfte der
Verordnungsgeber sowohl Mitwirkungsobliegenheiten der Beitragspflichtigen
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vorsehen als auch Fristen bestimmen. Das Gesetz gibt in § 8 Abs. 2 Satz 1
EAEG 2003 vor, dass die Institute verpflichtet sind, die Jahresbeiträge jeweils
zum 30. September eines Jahres zu leisten. Hieraus wird deutlich, dass die Bei-
tragsermittlung und -erhebung fristgebunden durchzuführen ist. Das legt frist-
gebundene Mitwirkungspflichten nahe. Hinzu kommt, dass § 9 EAEG 2003 den
Instituten gebietet, der Entschädigungseinrichtung den festgestellten Jahresab-
schluss mit dem zugehörigen Prüfungsbericht unverzüglich einzureichen. Dass
der Jahresabschluss eine wichtige Grundlage für die Beitragsbemessung ist,
liegt auf der Hand. Mit Blick auf das Beitragsziel 30. September ist damit deut-
lich, dass die verzögerte Vorlage des Jahresabschlusses zu Nachteilen bei der
Beitragsbemessung führen kann. Ebenso liegt wegen der in § 8 Abs. 3
EAEG 2003 aufgezählten Kriterien nahe, dass in die Beitragsermittlung auch
Umstände einfließen, die aus dem Jahresabschluss nicht ersichtlich sind, so
dass insofern gesonderte Vorlagepflichten und gegebenenfalls -fristen vorgese-
hen werden müssen.
b) Ohne Verstoß gegen Bundesrecht hat das Berufungsgericht im angegriffe-
nen Urteil auch angenommen, die Normierung der Ausschlussfrist in § 2 Abs. 2
Satz 1 EdWBeitrV 2003 sei nicht, über die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1
Satz 2 GG hinausgehend, einem förmlichen Parlamentsgesetz vorbehalten.
Anderes ergibt sich auch nicht aus der von der Klägerin angeführten so ge-
nannten Wesentlichkeitstheorie.
Der verfassungsrechtliche Vorbehalt des Gesetzes erfordert, dass staatliches
Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legi-
timiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen
selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es
danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt
sich jedoch nur mit Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart
des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die Tatsache, dass eine
Frage politisch umstritten ist, führt für sich genommen nicht dazu, dass diese
als "wesentlich" verstanden werden müsste (vgl. u.a. BVerfG, Urteil vom 14. Juli
1998 - 1 BvR 1640/97 - BVerfGE 98, 218 <251>).
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Erfüllt eine Rechtsverordnung die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG,
so ergeben sich unter diesem Gesichtspunkt im Allgemeinen keine weiterge-
henden verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Notwendigkeit eines
förmlichen Parlamentsgesetzes. Denn die verfassungsrechtlichen Anforderun-
gen an eine Verordnungsermächtigung sind durch Art. 80 Abs. 1 GG in spezifi-
scher Weise konkretisiert. Die Grundrechtsrelevanz der auf der Grundlage einer
Rechtsverordnung möglichen behördlichen Maßnahmen und Eingriffe begrün-
det für sich genommen noch keinen spezifischen Vorbehalt zugunsten eines
Parlamentsgesetzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1991 - 3 C 45.90 -
BVerwGE 89, 121 = juris Rn. 59). Gesteigerte, über Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG
hinausgehende Anforderungen an die Bestimmtheit eines Parlamentsgesetzes,
das zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, können sich allenfalls aus
einzelnen grundrechtlichen Gewährleistungen ergeben (dazu noch unten d).
Die in § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003 getroffene Regelung beseitigt auch
keine durch Gesetz geschaffene Rechtsposition. Die Beitragshöhe ergibt sich
nicht - auch nicht in Teilen - schon aus dem Gesetz, sondern insgesamt erst
aus der EdW-Beitragsverordnung.
c) Die Regelung in der EdW-Beitragsverordnung, dass bestimmte Erträge bei
der Ermittlung der beitragsrelevanten Bruttoprovisionserträge und Bruttoerträge
nur dann unberücksichtigt bleiben können, wenn das Institut gegenüber der
Entschädigungseinrichtung den von einem Wirtschaftsprüfer oder einer Wirt-
schaftsprüfergesellschaft bestätigten Nachweis über die Höhe dieser Erträge
bis spätestens 1. Juli erbringt (§ 2 Abs. 2 Satz 1 a.E. EdWBeitrV 2003), hält
sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Diese bestimmt insofern, dass
durch Rechtsverordnung das Nähere über die Jahresbeiträge zu regeln und
dass dabei Art und Umfang der gesicherten Geschäfte sowie die Anzahl, Größe
und Geschäftsstruktur der der Entschädigungseinrichtung zugeordneten Institu-
te zu berücksichtigen sind (§ 8 Abs. 3 Satz 1 EAEG 2003). Diese Vorgaben
sind beachtet.
Daran könnte allerdings gezweifelt werden, wenn die Beitragsregelung der
Rechtsverordnung zwar die Art der der Entschädigungseinrichtung zugeordne-
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ten Institute berücksichtigen würde, nicht jedoch stets auch Art und Umfang der
gesicherten Geschäfte, namentlich wenn der Beitrag grundsätzlich allein nach
der Art des jeweiligen Instituts bemessen würde und eine weitere Differenzie-
rung nach Art und Umfang der gesicherten Geschäfte vom Vorliegen zusätzli-
cher, besonderer Voraussetzungen - etwa von der Geltendmachung und vom
Nachweis innerhalb einer Ausschlussfrist - abhängig wäre. So liegt es aber
nicht. Die Bemessung des grundsätzlichen Jahresbeitrags allein nach § 2
Abs. 1 EdWBeitrV 2003 berücksichtigt nicht nur in den sechs Ziffern des Sat-
zes 1 die Art des jeweiligen Instituts, sondern differenziert innerhalb einer jeden
Institutsgruppe zusätzlich nach Art und Umfang der betriebenen Geschäfte, in-
dem in Teilsätzen mehrere Geschäftsarten unterschieden und ihnen jeweils
besondere Beitragssätze zugeordnet werden. Eine Beitragsbemessung berück-
sichtigt die durch § 8 Abs. 3 Satz 1 EAEG 2003 vorgegebenen Kriterien mithin
auch dann bereits vollständig, wenn § 2 Abs. 2 EdWBeitrV 2003 - aus welchen
Gründen auch immer - nicht zur Anwendung gelangt.
Daran ändert auch nichts, dass erst der fristgerechte Nachweis nach § 2 Abs. 2
EdWBeitrV 2003 vermeidet, dass in die Beitragsberechnung auch Geschäfte
einfließen, die durch die Entschädigungseinrichtung nicht "gesichert" sind. Es
ist freilich richtig, dass § 8 Abs. 3 Satz 1 EAEG 2003 eine Beitragsberechnung
unter Berücksichtigung von Art und Umfang der "gesicherten" Geschäfte gebie-
tet. Die "Berücksichtigung" von Art und Umfang der gesicherten Geschäfte
schließt jedoch fristgebundene Nachweisobliegenheiten jedenfalls dann nicht
aus, wenn die relevanten Umstände ohne die Mitwirkung der Betroffenen nicht
oder nur mit übermäßigem Aufwand zu ermitteln sind. Deshalb schließt § 8
Abs. 3 Satz 1 EAEG 2003 nicht aus, die Beiträge auf der Grundlage eines be-
stimmten Verfahrens zu berechnen, das bei ungenügender Mitwirkung der Be-
troffenen zur Einbeziehung auch ungesicherter Geschäfte führen kann. Die
Vorgabe des Gesetzes, dass die Beitragsregelung der Verordnung Art und Um-
fang der "gesicherten" Geschäfte berücksichtigen muss, steht daher einem ge-
stuften Verfahren wie dem vorliegenden nicht entgegen, demzufolge auf einer
ersten Bemessungsstufe - nach § 2 Abs. 1 EdWBeitrV 2003 - solche Umstände
Berücksichtigung finden, die sich aus dem Jahresabschluss oder der Einnah-
meüberschussrechnung ablesen lassen, und andere Umstände, die das Institut
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nur gesondert offenbaren kann, erst auf einer zweiten Stufe - nach § 2 Abs. 2
EdWBeitrV 2003 - und nur auf fristgebundenen Nachweis hin zugrunde gelegt
werden. Die Abstufung entfernt sich damit nicht von der materiellen Wertung
des Gesetzes, die Beitragsbemessung an den "gesicherten" Geschäften auszu-
richten, sondern trägt lediglich allein den Besonderheiten in der Ermittlung sol-
cher Umstände Rechnung, welche aus dem allgemeinen Jahresabschluss nicht
hervorgehen.
§ 2 Abs. 2 EdWBeitrV 2003 überschreitet die gesetzliche Ermächtigung auch
nicht allein damit, dass die dort genannten Umstände nur auf besonderen
Nachweis und nur bei Nachweis innerhalb einer besonderen Frist Berücksichti-
gung finden. § 8 Abs. 3 Satz 1 EAEG 2003 lässt sich nichts dafür entnehmen,
ob für bestimmte Umstände besondere Nachweispflichten oder besondere Fris-
ten vorgesehen oder nicht vorgesehen werden dürfen. Zu derartigen Verfah-
rensfragen verhält sich die gesetzliche Ermächtigung nicht. Ihr diesbezügliches
Schweigen kann auch nicht als Verbot gedeutet werden. Im Gegenteil geht das
Gesetz selbst von Mitwirkungspflichten der Finanzdienstleistungsinstitute aus,
wie nicht zuletzt § 9 EAEG 2003 zeigt, der die Institute verpflichtet, der Ent-
schädigungseinrichtung, der sie zugeordnet sind, den festgestellten Jahresab-
schluss mit dem dazugehörigen Prüfungsbericht unverzüglich einzureichen so-
wie auf Verlangen alle Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen. Ferner
sieht § 8 Abs. 2 Satz 1 EAEG 2003 vor, dass die Institute jeweils zum
30. September ihre Jahresbeiträge leisten müssen, und unterwirft die Beitrags-
pflicht damit selbst einer besonderen Frist.
d) Die Ausschlussfristregelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003 verstößt
auch materiell-rechtlich nicht gegen höherrangiges Recht.
aa) Namentlich verletzt sie nicht das Grundrecht der Berufsausübungsfreiheit
(Art. 12 Abs. 1 GG). Schutzgut desist (auch) die Erwerbs-
zwecken dienende freie unternehmerische Betätigung. Diese wird durch die
Auferlegung von Beitragspflichten eingeschränkt (so schon BVerwG, Urteil vom
21. April 2004 - 6 C 20.03 - BVerwGE 120, 311). Aus Art. 2 Abs. 1 GG ergibt
sich kein weitergehender Schutz.
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Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG erlaubt Eingriffe in die Berufsfreiheit nur auf der
Grundlage einer gesetzlichen Regelung, die Umfang und Grenzen des Eingriffs
deutlich erkennen lässt. Dabei muss der Gesetzgeber selbst alle wesentlichen
Entscheidungen treffen, soweit sie gesetzlicher Regelung zugänglich sind
(BVerfG, Beschluss vom 12. Juni 1990 - 1 BvR 355/86 - BVerfGE 82, 209
<224>; BVerwG, Beschluss vom 7. September 1992 - 7 NB 2.92 - BVerwGE
90, 359 <362>). Allerdings gebietet Art. 12 Abs. 1 GG nicht, dass Einschrän-
kungen der Berufsausübungsfreiheit stets unmittelbar durch den staatlichen
Gesetzgeber angeordnet werden müssen. Dies darf - in den durch Art. 80
Abs. 1 GG gezogenen Grenzen - auch durch die von ihm ermächtigte Exekutive
geschehen. Das ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des Art. 12 Abs. 1
Satz 2 GG ("oder aufgrund eines Gesetzes").
Beschränkungen der Berufsausübungsfreiheit sind nach ständiger Rechtspre-
chung nur dann mitvereinbar, wenn sie vernünftigen Zwe-
cken des Gemeinwohls im Sinne des Grundgesetzes dienen und dem Grund-
satz der Verhältnismäßigkeit genügen (stRspr; vgl.
-259>). Wie das Bundes-
verwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden
haben, sind die Errichtung der Entschädigungseinrichtung und die Abgabener-
hebung durch sachgerechte und vernünftige Gemeinwohlerwägungen begrün-
det (BVerwG, Urteil vom 21. April 2004 - 6 C 20.03 - BVerwGE 120, 311;
BVerfG, Beschluss vom 24. November 2009 - 2 BvR 1387/04 - BVerfGE 124,
348). Auch dass die Beitragsregelung die Berücksichtigung bestimmter günsti-
ger Umstände von einem Nachweis binnen Frist abhängig macht, beschwert
das beitragspflichtige Institut nicht unverhältnismäßig. Sowohl die Nachweis-
pflicht als solche als auch die Ausschlussfrist dienen legitimen Zwecken, sind
hierzu geeignet und erforderlich und stehen zu ihren Zwecken nicht außer Ver-
hältnis. Das gilt für die Nachweispflicht schon deshalb, weil diese Umstände
betrifft, deren Berücksichtigung sich zugunsten des beitragspflichtigen Instituts
auswirkt, die in dessen Kenntnissphäre liegen und aus dem allgemeinen Jah-
resabschluss allein nicht hervorgehen. Es gilt aber auch für die Ausschlussfrist.
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Die Ausschlussfrist bezweckt, die Beitragsermittlung und -erhebung turnus-
mäßig möglichst bis zum 30. September des Jahres abzuschließen. Damit
sollen der Entschädigungseinrichtung die zur Wahrnehmung ihrer gesetzlichen
Aufgabe benötigten liquiden Mittel verschafft werden. Zugleich soll Klarheit über
das gesamte Beitragsaufkommen des Jahres bestehen, um Kalkulationssicher-
heit für das kommende Geschäfts- oder Entschädigungsjahr zu erlangen; nur
so lässt sich der Bedarf ergänzender Entschädigungsmittel ermessen, welcher
die Erhebung von Sonderbeiträgen oder eine Kreditaufnahme erforderlich
macht. Schließlich ist die gleichmäßige und gleichzeitige Beitragserhebung
Ausdruck der gesetzlich angeordneten solidarischen Finanzierung der Entschä-
digung durch alle beitragspflichtigen Institute. All dies sind legitime Zwecke des
gemeinen Wohls.
Dass die Ausschlussfrist geeignet ist, diese Zwecke zu erreichen, liegt auf der
Hand. Sie ist aber auch erforderlich. Hiergegen kann nicht eingewendet wer-
den, dass der Verordnungsgeber die Wirkungen von Fristversäumnissen mit
der Änderungsverordnung vom 17. August 2009 (Vierte Verordnung zur Ände-
rung der Verordnung über die Beiträge zu der Entschädigungseinrichtung der
Wertpapierhandelsunternehmen bei der Kreditanstalt für Wiederaufbau -
BGBl. I S. 2881) abgeschwächt hat. Ebenso wie dem Gesetzgeber, so kommt
dem Verordnungsgeber bei der Beurteilung desjenigen, was er für erforderlich
ansieht, um seine Regelungszwecke zu erreichen, ein Spielraum zu. Ihm kann
namentlich nicht entgegengehalten werden, dass er eine Regelung späterhin
durch eine mildere Regelung ersetzt, weil er diese nunmehr für ausreichend
erachtet. Dem Verordnungsgeber muss zugebilligt werden, die Entwicklung zu
beobachten und seine Regelung an eine veränderte Einschätzung anzupassen.
Das gilt namentlich im vorliegenden Fall, in welchem der große Entschädi-
gungsfall Phoenix Anlass zu einer grundlegenden Überarbeitung und Neufas-
sung der EdW-Beitragsverordnung geboten hat.
Die Ausschlussfrist ist schließlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Sie
steht zu Gewicht und Bedeutung der Zwecke, die mit ihr verfolgt werden, nicht
außer Verhältnis. Hierfür muss zum einen in Rechnung gestellt werden, dass
die Frist ebenso wie das gesamte Beitragsbemessungsverfahren Finanzdienst-
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leistungsinstitute betrifft, welche - aufs Ganze ihrer Branche gesehen - von der
Entschädigungseinrichtung profitieren und für die die Beachtung derartiger Ver-
fahrensregelungen zum gewöhnlichen Geschäftsbetrieb zählt. Derartige Fi-
nanzdienstleistungsinstitute müssen wissen, dass Nachlässigkeiten in der Ge-
schäftsführung finanzielle Nachteile nach sich ziehen, zumal sie gerade auf die
in Rede stehende Frist drei Monate vor ihrem Ablauf von der Beklagten regel-
mäßig ausdrücklich hingewiesen werden. Schließlich ist zu bedenken, dass die
Höhe des Jahresbeitrags eines Instituts durch § 1 Satz 2 EdW-BeitrV 2003 auf
höchstens 10 % des Jahresüberschusses des Instituts begrenzt wird. All dies
macht die Folgen eines Fristversäumnisses - auch eines unverschuldeten - zu-
mutbar. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass diese Folgen nach
§ 5 EdW-BeitrV 2003 auch auf Sonderbeiträge durchschlagen und dadurch ein
mehrfaches Gewicht erlangen können; diese Folgen betreffen nicht die Verfah-
rensregelung zur Ermittlung des Jahresbeitrags, sondern diejenige zum Son-
derbeitrag und können deshalb nur dem Sonderbeitrag entgegengehalten wer-
den.
bb) Die Ausschlussfrist verletzt auch nicht den allgemeinen Gleichheitssatz
(Art. 3 Abs. 1 GG). Dieser findet hier in der Ausprägung als Willkürverbot An-
wendung, weil die Regelung nicht an unverfügbare personenbezogene Merk-
male anknüpft oder sich Art. 3 Abs. 3 GG annähert; damit sind Gründe für eine
strengere Bindung nicht gegeben (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember
2014 - 1 BvL 21/12 - NJW 2015, 303 Rn. 121 m.w.N.). Als Willkürverbot ge-
bietet Art. 3 Abs. 1 GG, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches
ungleich zu behandeln. Für vom Gesetz- und Verordnungsgeber geschaffene
Regelungssysteme ergibt sich hieraus das Gebot, nur solche Differenzierungen
vorzusehen, für welche ein sachlich einleuchtender Grund besteht. Dem ist hier
genügt.
Unter diesem Gesichtspunkt könnten allerdings Einwände dagegen erhoben
werden, dass mit der Versäumung der Nachweisfrist des 1. Juli allein mit Blick
auf § 2 Abs. 2 EdWBeitrV 2003 gravierende Nachteile verbunden sind, während
das Fristen- und Sanktionensystem des § 2 Abs. 5 EdWBeitrV 2003 im Übrigen
mit "weicheren" Regelungen auskommt. Liegen der Jahresabschluss oder die
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Einnahmeüberschussrechnung oder die weiteren für die Beitragsbemessung
relevanten Daten am 1. Juli nicht vor, soll die Entschädigungseinrichtung zu-
nächst eine Nachfrist von einem Monat setzen. Unklar bleibt, was gilt, wenn die
Unterlagen innerhalb dieser Nachfrist vorgelegt werden. Solange sie nicht vor-
liegen, setzt die Entschädigungseinrichtung das 1,25fache des Jahresbeitrags
als Abschlagszahlung fest, der unter Berücksichtigung des Umfangs und der
Struktur der Geschäfte des Instituts oder einer Gruppe vergleichbarer Institute
anhand geeigneter Unterlagen geschätzt wird (§ 2 Abs. 5 Satz 1 EdWBeitrV
2003). Werden die fehlenden Daten bis zum 31. Dezember nachgereicht, ist der
Jahresbeitrag anhand dieser Daten "spitz" zu berechnen und mit einem Zu-
schlag von 25 % zu versehen (§ 2 Abs. 5 Satz 2 EdWBeitrV 2003); liegen sie
auch am 31. Dezember nicht vor, gilt der Betrag der Abschlagszahlung als Jah-
resbeitrag (§ 2 Abs. 5 Satz 3 EdWBeitrV 2003). § 2 Abs. 5 Satz 2 EdWBeitrV
2003 bezieht aber sowohl die Schätzung als auch die "spitze" Berechnung al-
lein auf § 2 Abs. 1 EdWBeitrV 2003 und nimmt die Abzüge nach § 2 Abs. 2
EdWBeitrV 2003 hiervon aus. Die Vorschrift sieht also ein abgestuftes Fristen-
und Sanktionensystem vor, das nur mit Blick auf die Abzüge nach § 2 Abs. 2
EdWBeitrV 2003 "hart", im Übrigen aber flexibel ist.
Diese Regelung ist gleichwohl systemgerecht und daher mit dem allgemeinen
Gleichheitssatz vereinbar. Hierfür ist erforderlich und ausreichend, dass für die
strengere Behandlung der Abzüge nach § 2 Abs. 2 EdWBeitrV 2003 ein sach-
lich einleuchtender Grund vorhanden ist. Insofern hat die Beklagte darauf ver-
wiesen, dass die von dieser Bestimmung erfassten Umstände aus dem Jahres-
abschluss oder der Einnahmeüberschussrechnung nicht ersichtlich sind, son-
dern gesondert geltend gemacht und nachgewiesen werden müssen. Dies ist
ein zureichender Grund. Ob dieser auch das Ausmaß der Verschiedenbehand-
lung trägt, ist keine Frage des Willkürverbots, sondern der Verhältnismäßigkeit.
4. Die Versäumung der in § 2 Abs. 2 Satz 1 EdWBeitrV 2003 normierten Aus-
schlussfrist hat zur Folge, dass eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand,
die ansonsten zu gewähren ist, wenn jemand ohne Verschulden verhindert war,
eine gesetzliche Frist einzuhalten, nicht in Betracht kommt. Das folgt aus § 32
Abs. 1 und 5 VwVfG, wonach die Wiedereinsetzung unzulässig ist, wenn sich
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aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Das muss nicht
ausdrücklich im Gesetzeswortlaut so vorgesehen sein. Es reicht aus, wenn es
Sinn und Zweck der Regelung ist, einen verspäteten Antragsteller endgültig von
der Anspruchsberechtigung auszuschließen (vgl. BVerwG, Beschluss vom
20. Dezember 1990 - 7 B 167.90 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 133;
Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 32 Rn. 64 m.w.N.).
Unabhängig davon liegen die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Wieder-
einsetzung in den vorigen Stand ohnehin nicht vor. Die Klägerin hat nicht
glaubhaft gemacht, dass sie ohne eigenes Verschulden gehindert war, die Un-
terlagen für die geltend gemachten Abzugsbeträge bis zum 1. Juli 2007 bei der
Beklagten einzureichen. Das wird von ihr, wie sie in der mündlichen Verhand-
lung vor dem Senat bestätigt hat, auch nicht in Zweifel gezogen.
5. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert Dr. Deiseroth Dr. Held-Daab
Dr. Häußler Dr. Keller
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
33 244,18 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 3 GKG).
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert Dr. Deiseroth Dr. Held-Daab
Dr. Häußler Dr. Keller
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