Urteil des BVerwG, Az. 10 C 11.14

Grundsatz der Unmittelbarkeit, Ausschluss, Straftat, Mandat
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Kommunalrecht, einschließlich des Kommunalwahlrechts
Rechtsquelle/n:
GG Art. 28 Abs. 1 Satz 2
VwGO § 113 Abs. 1 Satz 4
RhPfGemO § 31 Abs. 1
Titelzeile:
Ausschluss eines Ratsmitgliedes aus dem Gemeinderat
Stichworte:
Fortsetzungsfeststellungsklage; Rehabilitierungsinteresse; Wahl; Kommunalwahl;
Wahlrecht, passives; Wahlrechtsgrundsätze; Unmittelbarkeit der Wahl; Gleichheit
der Wahl; Wahlrechtsgleichheit; Ausschluss aus dem Gemeinderat; Mandat,
Verlust des; Ansehensverlust; Vertrauensverlust; Repräsentation;
Funktionsfähigkeit des Gemeinderates; Arbeitsfähigkeit des Gemeinderates;
Ermessen.
Leitsatz/-sätze:
Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl gebietet, dass die Innehabung des
Mandats ohne Dazwischentreten eines dritten Willens auf die Wahlentscheidung
des Wählers zurückzuführen sein muss. Eine Entscheidung Dritter über den
Fortbestand des Mandats berührt den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl,
wenn sie den Erfolg des Wählervotums - das Gewähltsein - als solches in Frage
stellt, nicht hingegen, wenn sie den Mandatsverlust an wahlfremde Umstände
anknüpft.
Die Wahrung oder Wiederherstellung der Fähigkeit des Gemeinderates, seine
gesetzlichen Aufgaben wahrzunehmen, kann einen Grund des gemeinen Wohls
darstellen, der die mit dem Ausschluss eines Ratsmitgliedes verbundene
Einschränkung der passiven Wahlrechtsgleichheit zu rechtfertigen vermag.
Demgegenüber reicht die Absicht, das Ansehen des Gemeinderates oder das
Vertrauen der Wähler in dessen Integrität zu schützen, hierzu nicht hin.
Urteil des 10. Senats vom 21. Januar 2015 - BVerwG 10 C 11.14
I. VG Trier vom 8. Mai 2012
Az: VG 1 K 1302/11.TR
II. OVG Koblenz vom 15. März 2013
Az: OVG 10 A 10573/12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 10 C 11.14
OVG 10 A 10573/12
Verkündet
am 21. Januar 2015
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. Januar 2015
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hoock
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 8. Mai 2012
und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-
Pfalz vom 15. März 2013 werden geändert. Es wird fest-
gestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. Sep-
tember 2011 rechtswidrig war.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger wurde bei der Kommunalwahl am 7. Juni 2009 in den Rat der be-
klagten Stadt gewählt. Mit Beschluss vom 22. September 2011 schloss der Rat
ihn aus. Der Kläger hat den Ausschließungsbescheid angefochten; nach Ablauf
der Wahlperiode begehrt er noch die gerichtliche Feststellung, dass dieser Aus-
schluss rechtswidrig war.
Mit Urteil vom 22. Dezember 2010 verurteilte das Landgericht Trier den Kläger
wegen in Mittäterschaft begangener gefährlicher Körperverletzung zu einer
Freiheitsstrafe von sieben Monaten, deren Vollstreckung es zur Bewährung
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aussetzte. Das Landgericht sah es als erwiesen an, dass der Kläger auf die
Nachricht hin, eine Gruppe politischer Gegner habe Wahlplakate seiner Partei
abgerissen, mehrere Gleichgesinnte organisiert und sich auf die Suche nach
den "Plakatabreißern" begeben habe. Ihm und einem Teil seiner Begleiter sei
es gelungen, einen bei der Verfolgung gestrauchelten "Plakatabreißer" zu stel-
len. Dieser habe von den Begleitern des Klägers etwa fünf Faustschläge gegen
den Kopf und fünf Tritte gegen den Rumpf erhalten. Der Kläger habe das Ge-
schehen selbst zwar lediglich beobachtet, sei aber dessen Hauptinitiator gewe-
sen; zudem habe die Gruppe einen gemeinsamen Tatplan verfolgt. Die Revisi-
on des Klägers gegen dieses Urteil verwarf der Bundesgerichtshof mit Be-
schluss vom 3. August 2011, seine Verfassungsbeschwerde wurde nicht zur
Entscheidung angenommen.
§ 31 Abs. 1 der rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung (GemO) sieht vor,
dass ein Ratsmitglied durch Beschluss des Gemeinderates aus diesem ausge-
schlossen werden kann, wenn es nach seiner Wahl durch Urteil eines deut-
schen Strafgerichts rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei
Monaten verurteilt wird und durch die Straftat die für ein Ratsmitglied erforderli-
che Unbescholtenheit verwirkt hat. Gestützt hierauf schloss der Rat der Beklag-
ten den Kläger - ohne dessen Mitwirkung - mit einstimmigem Beschluss vom
22. September 2011 aus dem Stadtrat aus. Die genannte Vorschrift schütze die
Lauterkeit und Sauberkeit der Verwaltung. Die Tätigkeit als Ratsmitglied und
damit als Vertreter der Bevölkerung setze ein Vertrauensverhältnis zwischen
den Vertretenen und den Vertretern voraus. Dieses sei hier in ganz besonde-
rem Maße gestört, nachdem der Kläger sich über das Recht und das staatliche
Gewaltmonopol hinweggesetzt, sich selbst zum Richter einer Sachbeschädi-
gung aufgeworfen und dabei in menschenverachtender Weise körperliche Ge-
walt gegen einen Wehrlosen eingesetzt habe. Damit habe sich der Kläger der
ihm durch die Wahl entgegengebrachten öffentlichen Achtung als unwürdig er-
wiesen. Der Wähler könne dem Kläger erst bei der nächsten Kommunalwahl
das Vertrauen verweigern. Während der Wahlperiode obliege es dem Stadtrat
sicherzustellen, dass die politische Willensbildung im Rat nur durch integre Mit-
glieder erfolge.
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Seine hiergegen erhobene Klage hat der Kläger im Wesentlichen damit be-
gründet, dass § 31 GemO verfassungswidrig sei. Durch das Grundgesetz und
die Landesverfassung von Rheinland-Pfalz würden auch für Kommunalwahlen
die Wahlrechtsgrundsätze garantiert. Besonders die Grundsätze der Allgemein-
heit, der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl würden aber durch den
Ausschluss aus dem Stadtrat verletzt, weil sich die Mehrheit des Rates eines
politischen Gegners unter Berufung auf ein so unklares Merkmal wie die Unbe-
scholtenheit entledigen könne.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht
die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat zur
Begründung im Wesentlichen ausgeführt, § 31 Abs. 1 GemO lasse sich verfas-
sungsrechtlich nicht beanstanden. Die Vorschrift habe keinen strafrechtlichen
Charakter, weshalb die Gesetzgebungsbefugnis des Landes nicht durch das
Strafgesetzbuch des Bundes verdrängt sei. Sie sei auch hinlänglich bestimmt
gefasst. Schließlich verletze sie keinen der verfassungsrechtlich verbürgten
Wahlrechtsgrundsätze. Zwar stelle der Ausschluss aus dem Gemeinderat einen
Eingriff in die Allgemeinheit, die Gleichheit und die Unmittelbarkeit der Wahl
dar; diese Grundsätze beschränkten sich nicht auf die Erlangung des Mandats,
sondern umfassten auch das Recht des Gewählten, das Mandat während der
gesamten Wahlperiode auszuüben. Der Eingriff sei aber gerechtfertigt, weil
§ 31 Abs. 1 GemO bei der gebotenen verfassungskonformen Auslegung dem
Schutz von Rechtsgütern diene, die ihrerseits von der Verfassung legitimiert
und von mindestens gleichem Gewicht wie die Wahlrechtsgrundsätze seien.
Die Vorschrift diene dem Schutz des Ansehens der Gemeindevertretung. Die-
ses Schutzgut genieße zwar nicht generell und als solches, wohl aber dann
wenigstens gleichen verfassungsrechtlichen Rang, wenn es dazu diene, die
Funktionsfähigkeit des gewählten Organs zu sichern. Das sei hier der Fall, weil
dem Stadtrat die Funktion zukomme, das Gemeindevolk zu repräsentieren, und
weil seine Repräsentationsfähigkeit die Akzeptanz seiner Entscheidungen im
Gemeindevolk und diese wiederum dessen Vertrauen in die Integrität des Rates
voraussetze. Die gebotene Verhältnismäßigkeit sei dadurch herzustellen, dass
der Ausschluss nur in Anknüpfung an eine schwerwiegende Straftat verhängt
werden dürfe, sei es dass diese im Rahmen der Ratstätigkeit begangen worden
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sei oder doch in einem hinreichend engen sachlichen Zusammenhang mit ihr
stehe - wie hier im Vorfeld einer Ratswahl -, sei es dass sie die charakterliche
Eignung als Ratsmitglied ausschließe. Außerdem müsse die Straftat sich in be-
sonderem Maß negativ auf das Ansehen des Gemeinderates auswirken. Die
umschriebenen Voraussetzungen lägen hier vor; der Ausschluss sei auch in
einem fehlerfreien Verfahren beschlossen worden.
Mit seiner Revision wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen. Gegen
das Berufungsurteil wendet er ein, der Ausschluss sei zur Erreichung des be-
haupteten Zieles, das Ansehen des Rates zu schützen, von vornherein unge-
eignet, weil er dessen Ansehen eher beschädige. Einen Ausschluss auf Zeit als
milderes Mittel habe der Gesetzgeber nicht erwogen. Das Verhältnis des § 31
GemO zu § 45 StGB sei unklar. Schon die strafrechtliche Vorschrift verletze
den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl. Das gelte erst recht für die kommu-
nalrechtliche Bestimmung, zumal die Wählbarkeit nur durch Richterspruch ab-
erkannt werden dürfe.
Bei der turnusmäßigen Kommunalwahl vom 25. Mai 2014 ist der Kläger nicht
mehr in den Stadtrat der Beklagten gewählt worden. Er beantragt seitdem,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 8. Mai 2012
und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-
Pfalz vom 15. März 2013 zu ändern und festzustellen,
dass der Bescheid der Beklagten vom 22. September
2011 rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses hält den nach dem Ende der Wahlperiode
gestellten Feststellungsantrag für unzulässig, äußert freilich verfassungsrecht-
liche Bedenken gegen § 31 Abs. 1 GemO.
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II
Die Revision hat Erfolg. Sie führt unter Abänderung der klagabweisenden Urtei-
le des Verwaltungs- wie des Oberverwaltungsgerichts zu der Feststellung, dass
der Ausschluss des Klägers aus dem Rat der Beklagten rechtswidrig war.
1. Mit dem Ablauf der Wahlperiode, für die der Kläger in den Rat der Beklagten
gewählt war, hat sich dessen ursprüngliches Begehren, den Ratsbeschluss
über den Ausschluss aufzuheben, erledigt. Der Kläger verfolgt sein Begehren
mit der Fortsetzungsfeststellungsklage weiter. Das ist zulässig. Namentlich ver-
fügt er über das hierfür nötige Interesse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).
Allerdings behauptet der Kläger zu Unrecht eine Wiederholungsgefahr; auf die-
selbe Verurteilung dürfte ein erneuter Ausschluss nach einer der Verurteilung
erst nachfolgenden Kommunalwahl nicht gestützt werden. Auch ein Präjudizin-
teresse besteht nicht, denn mögliche Schadensersatzansprüche des Klägers
sind nicht ersichtlich; sein Hinweis auf entgangene Sitzungsgelder ist schon
deshalb verfehlt, weil diese Zahlungen nur einen sitzungsbedingten Nachteil
ausgleichen sollen, zu dem es mangels Sitzungsteilnahme nicht gekommen ist.
Ein objektives Rechtsklärungsinteresse ist ebenfalls nicht zu erkennen. Es setzt
einen sich typischerweise kurzfristig - vor der Möglichkeit gerichtlicher Klä-
rung - erledigenden Hoheitsakt voraus (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013
- 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 29 ff., 32 m.w.N.). Daran fehlt es hier
schon deshalb, weil immerhin zwei Instanzen noch vor Erledigung des Aus-
schließungsaktes über dessen Rechtmäßigkeit haben befinden können.
Entgegen der Ansicht des Vertreters des Bundesinteresses hat der Kläger aber
ein anzuerkennendes Rehabilitierungsinteresse in Bezug auf den hier umstrit-
tenen Stadtratsbeschluss der Beklagten. Die vom Kläger in den Vorinstanzen
erhobenen Einwände gegen die tatsächliche Richtigkeit des Strafurteils können
allerdings kein solches Interesse begründen, weil das Strafurteil rechtskräftig
und nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist. Jedoch hat der Stadt-
rat der Beklagten mit dem umstrittenen Ausschließungsbeschluss aufgrund
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eines eigenständigen Unwerturteils eine zusätzliche Rechtsfolge gesetzt, die
eine über das Strafurteil hinausgehende Herabwürdigung des Klägers darstellt.
Die angestrebte Feststellung, dass dieser Beschluss rechtswidrig war, kann zu
der erwünschten Rehabilitierung führen, selbst wenn der Kläger den Beschluss
nicht wegen des in ihm gelegenen Unwerturteils, sondern wegen der verhäng-
ten Rechtsfolge angreift. Ein Klageerfolg ist jedenfalls geeignet, den Ansehens-
verlust des Klägers in den Augen der Öffentlichkeit zumindest teilweise wieder
auszugleichen.
2. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
a) Ohne Erfolg rügt der Kläger allerdings eine Verletzung von Art. 72 Abs. 1,
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, dass
§ 31 Abs. 1 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz (GemO) i.d.F. der Be-
kanntmachung vom 31. Januar 1994 (GVBl. S. 153, m.sp.Änd.) nicht deshalb
mit Bundesrecht unvereinbar und nichtig ist, weil dem Landesgesetzgeber zu
seinem Erlass die Kompetenz gefehlt hätte. Das wäre nur der Fall, wenn § 31
Abs. 1 GemO eine Strafnorm wäre; denn der Bund hat insoweit von seiner
eigenen Gesetzgebungszuständigkeit für das Strafrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1
GG) durch den Erlass des Strafgesetzbuches und diverser strafrechtlicher Ne-
bengesetze abschließend Gebrauch gemacht (allg. Meinung; vgl. nur Kunig, in:
von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 74 Rn. 14;
Stettner, in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2006, Art. 74 Rn. 23; Niedobitek, in:
Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand 2007, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Rn. 59).
§ 31 Abs. 1 GemO stellt jedoch keine Strafnorm dar. Gegenstand einer Straf-
norm ist die Pönalisierung strafwürdigen Unrechts (BVerfG, Urteil vom 6. Juni
1967 - 2 BvR 375/60 u.a. - BVerfGE 22, 49 <79 ff.>; vgl. Urteil vom 10. Februar
2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <211 ff.>). Das Berufungsge-
richt hat festgestellt, dass § 31 Abs. 1 GemO keinen solchen Zweck verfolgt.
Auch wenn sie an eine Kriminalstrafe anknüpft, so dient sie doch nicht ihrerseits
einem Strafzweck, bezieht also ihre sachliche Rechtfertigung nicht aus der An-
lasstat (BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE
109, 190 <215 ff.>).
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Damit verfängt auch der Hinweis des Klägers auf §§ 45 ff. StGB nicht. Richtig
ist, dass diese Vorschriften den Verlust der Wählbarkeit vorsehen, was eben-
falls zum Mandatsverlust führt. Es handelt sich jedoch um eine spezifisch straf-
rechtliche Nebenfolge, die in der Rechtsprechung und Literatur deshalb ganz
überwiegend als Nebenstrafe bezeichnet wird. Hierfür ist ausschlaggebend,
dass sie nach Grund, Art und Höhe allein an den Unrechtsgehalt der abgeurteil-
ten Tat anknüpft und demzufolge die Wählbarkeit (und die Amtsträgerfähigkeit)
des Täters für bestimmte Zeit in jedweder Hinsicht, also für jedwedes Mandat
(und für jedwedes Amt) ausschließt. Demgegenüber ist für § 31 Abs. 1 GemO
nicht der Unrechts- oder Schuldgehalt der vom Strafgericht abgeurteilten Tat,
sondern die Auswirkung der Verurteilung auf die künftige Verwaltungstätigkeit
des Gemeinderates ausschlaggebend. Bezugspunkt dieser Beurteilung ist nicht
der Täter, sondern der Gemeinderat selbst. Es ist auch nicht erkennbar, dass
sich das Landesgesetz derart mit §§ 45 ff. StGB in Widerspruch setzt, dass den
Normadressaten widersprüchliche Normbefehle erreichen (vgl. BVerfG, Urteil
vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95 u.a. - BVerfGE 98, 106 <118 ff.>).
Stellt § 31 Abs. 1 GemO keine Strafnorm dar, so liegt auch der vom Kläger ge-
rügte Verstoß gegen das Verbot der Doppelbestrafung (Art. 103 Abs. 3 GG)
nicht vor.
b) Das Berufungsurteil beruht jedoch auf einer unzutreffenden Auslegung des
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Bestimmung des Bundesverfassungsrechts
schreibt die so genannten Wahlrechtsgrundsätze auch für Gemeinderatswahlen
verbindlich vor (BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76 u.a. -
BVerfGE 47, 253 <276 f.>). Hiernach müssen Gemeinderatswahlen allgemein,
unmittelbar, frei, gleich und geheim sein. Daraus erwachsen den Wahlbürgern
subjektiv-öffentliche Rechte nicht nur für das aktive, sondern auch für das pas-
sive Wahlrecht (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 1996 - 2 BvL 4/95 -
BVerfGE 93, 373 <376> m.w.N.), das hier in Rede steht.
aa) Ohne Erfolg rügt der Kläger allerdings, dass das Berufungsgericht in
seinem Ausschluss aus dem Gemeinderat keine Verletzung des Grundsatzes
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der Freiheit der Wahl gesehen hat. Die Freiheit des Klägers, sich als Kandidat
aufstellen und wählen zu lassen, ist nicht berührt. Um die Freiheit seiner Man-
datsausübung geht es ebenfalls nicht; die Ausschließung aus dem Stadtrat be-
trifft nicht das "Wie" der Mandatsausübung, sondern das "Ob" der Mandats-
innehabung überhaupt.
bb) Dass das Berufungsgericht die Grundsätze der Allgemeinheit und der Un-
mittelbarkeit nicht als verletzt erachtet hat, ist jedenfalls im Ergebnis richtig.
Beide Grundsätze sind nicht berührt.
(1) Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl soll den Ausschluss bestimmter
Teile der Bevölkerung - auch Einzelner - vom aktiven und passiven Wahlrecht
verhindern. Er dient damit der Gewährleistung des allgemeinen demokratischen
Prinzips (Trute, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012,
Art. 38 Rn. 19 m.w.N.). Die Allgemeinheit des passiven Wahlrechts wird durch
gesetzliche Beschränkungen der Wählbarkeit berührt, etwa durch ein bestimm-
tes Mindestalter, durch eine Mindestaufenthaltsdauer in der Gemeinde oder
durch Inkompatibilitätsregelungen (vgl. Art. 137 Abs. 1 GG), aber auch durch
Beschränkungen der Wählbarkeit Einzelner, wozu § 45 StGB ermächtigt (vgl.
dazu BVerfG, Beschlüsse vom 23. Oktober 1973 - 2 BvC 3/73 - BVerfGE 36,
139 <141 f.> und vom 21. September 1976 - 2 BvR 350/75 - BVerfGE 42, 312
<340 f.>; kritisch Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Hrsg. Isensee/Kirchhof
Bd. 3, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 4; Trute, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kom-
mentar, 6. Aufl. 2012, Art. 38 Rn. 24). Eine derartige Entziehung der Wählbar-
keit steht hier jedoch nicht in Rede. Der Kläger darf unverändert bei politischen
Wahlen - auch bei Kommunalwahlen der Beklagten - kandidieren und sich wäh-
len lassen. Deshalb bedarf keiner Entscheidung, ob ihm darin beizupflichten
wäre, dass die Aberkennung der Wählbarkeit nur durch Richterspruch erfolgen
dürfte (vgl. in diesem Sinne die Venedig-Kommission der Parlamentarischen
Versammlung des Europarates, Code of Good Practice in Electoral Matters,
2002, sowie allgemein zur Verpflichtungskraft von völkerrechtlichen Grundsät-
zen BVerfG, Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 BvR 2333/08 u.a. - BVerfGE 128, 326
m.w.N.).
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(2) Auch der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl greift nicht ein. Er gebie-
tet, dass die Innehabung des Mandats unmittelbar, das heißt ohne Dazwischen-
treten (oder Mitwirken) eines dritten Willens auf die Wahlentscheidung des
Wählers zurückzuführen sein muss. Der Grundsatz verbietet mit anderen Wor-
ten, dass das Mandat statt vom Wähler von einem Dritten erteilt wird (vgl. Trute,
in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 38 Rn. 27
m.w.N.).
Allerdings ist dem Berufungsgericht darin beizupflichten, dass die Geltung des
Grundsatzes nicht zeitlich auf die Dauer des Wahlverfahrens beschränkt wer-
den kann. Auch nach der ersten Zuteilung der Mandate und nach dem Beginn
der Amtsperiode der Vertretungskörperschaft kann die Rückführbarkeit des
Mandats allein auf die Entscheidung des Wählers noch in Frage gestellt wer-
den. Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl gebietet etwa, dass nachträg-
liche Veränderungen der Sitzzuteilung im Zuge von Wahlprüfungsverfahren sich
allein nach dem Wahlergebnis richten oder dass im Falle des späteren Rück-
tritts eines Gewählten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. November 1953 - 1 BvL
67/52 - BVerfGE 3, 45) das Nachrücken eines Ersatzbewerbers sich allein auf
die Wählerentscheidung zurückführen lässt. Die Unmittelbarkeit der Wahl wird
deshalb während der laufenden Amtsperiode der gewählten Vertretungskörper-
schaft berührt, wenn die Wirkung der Wählerentscheidung, das Mandat für die
gesamte (restliche) Amtsperiode zu verleihen, von Dritten als solche bestritten
wird, sei es dass ein Nachrücker dem ursprünglich Gewählten nachträglich wie-
der weichen soll (HessStGH, Urteil vom 7. Juli 1977 - P.St. 783 - NJW 1997,
2065), sei es dass die Partei, welche den Wahlbewerber aufgestellt hat, dessen
vorzeitigen Mandatsverzicht verlangt (sog. Rotation).
Dagegen wird der Grundsatz der Unmittelbarkeit durch den vorliegenden Aus-
schluss aus der Vertretungskörperschaft noch nicht berührt. Es ist verfehlt, je-
den von Dritten verfügten Mandatsverlust als Verletzung des Grundsatzes der
Unmittelbarkeit der Wahl anzusehen. Der Grundsatz stellt schon nach seinem
Wortlaut - "unmittelbar" - auf eine kausale Relation ab. Er ist nur betroffen,
wenn das Gewähltsein als solches durch eine Willensentscheidung Dritter
negiert wird.
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Das bestätigt ein Blick auf den historischen Zweck des Unmittelbarkeitsgrund-
satzes. Ursprünglich richtete er sich auf den Ausschluss der mittelbaren Wahl
durch Wahlmänner; insofern ist der Grundsatz in Deutschland weitgehend ob-
solet, weil erfüllt. Eine neue Bedeutung erhält der Grundsatz durch die Gefahr
einer Mediatisierung der Wahlentscheidung durch die politischen Parteien (vgl.
BVerfG, Beschlüsse vom 11. November 1953 - 1 BvL 67/52 - BVerfGE 3, 45
<50>, vom 3. Juli 1957 - 2 BvR 9/56 - BVerfGE 7, 63 <68 f.>, vom 9. Juli 1957
- 2 BvL 30/56 - BVerfGE 7, 77 <84 f.> und vom 15. Februar 1978 - 2 BvR
134/76 u.a. - BVerfGE 47, 253 <279 f.>; vgl. auch Urteil vom 10. April 1997
- 2 BvF 1/95 - BVerfGE 95, 335 <350>). Beides betrifft zwar das Wahlverfahren,
hierbei aber gerade diejenigen Vorschriften, welche das Mandat des Gewählten
auf die Wahlentscheidung des Wählers zurückführen. Das schließt nicht aus,
dass der Grundsatz künftig noch zusätzliche Bedeutung erlangt; auch dann
aber steht der Kausalzusammenhang zwischen der Wahlentscheidung und dem
Gewähltsein des Wahlbewerbers inmitten. Insofern sichert der Grundsatz die
Verantwortlichkeit des Gewählten allein gegenüber den Wählern; er soll Legiti-
mation und Auftrag seines Mandats allein von seinen Wählern erhalten und
nicht auf Dritte zurückführen müssen oder dürfen.
Dann aber stellt nicht jede Entscheidung Dritter über den Fortbestand des Man-
dats eine Beeinträchtigung des Grundsatzes der Unmittelbarkeit der Wahl dar,
sondern nur eine solche, welche den Erfolg des Wählervotums - das Gewählt-
sein - als solches negiert. Unbenommen ist demgegenüber eine Entscheidung,
welche einen Mandatsverlust an wahlfremde Umstände knüpft. So wird durch
einen Mandatsverlust als Folge des Verlusts der Wählbarkeit - etwa der Staats-
angehörigkeit oder des Wohnsitzes in der Gemeinde - das Gewähltsein als sol-
ches nicht in Zweifel gezogen. Auch ein Mandatsverlust aus strafrechtlichen
Gründen (§ 45 StGB) oder - wie hier - aus Gründen der Wiederherstellung der
Funktionsfähigkeit des Rates stellt die Wahlentscheidung selbst nicht in Frage.
Deshalb wird der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl durch § 31 Abs. 1
GemO nicht berührt. Die Vorschrift ermächtigt den Rat - und damit einen ande-
ren als den Wähler - zwar, über den Fortbestand eines Mandats zu entschei-
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den. Jedoch zieht diese Entscheidung des Rates nicht das Gewähltsein des
Mandatsträgers in Zweifel, sondern knüpft an wahlfremde Umstände an.
cc) Das Berufungsurteil beruht jedoch auf einer unzutreffenden Handhabung
des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl.
(1) Ebenso wie der Grundsatz der Allgemeinheit ist der Grundsatz der Gleich-
heit der Wahl eng mit dem Demokratieprinzip verbunden. Deshalb garantiert er
die Gleichheit des Wahlrechts in formal-egalitärer Weise, so dass grundsätzlich
die eine Stimme auf das Wahlergebnis rechtlich denselben Einfluss ausüben
muss wie die andere (BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1957 - 2 BvE 2/56 -
BVerfGE 6, 84 <91>; stRspr). Auch dieser Grundsatz beherrscht nicht nur die
Erlangung des Mandats und damit die erste Zusammensetzung des gewählten
Organs, sondern ebenso den Fortbestand des Mandats und damit die Zusam-
mensetzung des Organs während der gesamten Wahlperiode (BVerfG, Be-
schluss vom 16. Januar 1996 - 2 BvL 4/95 - BVerfGE 93, 373 <377> m.w.N.).
Dass § 31 Abs. 1 GemO den Gemeinderat zu einer Ungleichbehandlung be-
stimmter Gemeinderatsmitglieder ermächtigt, steht außer Zweifel. Der Betroffe-
ne wird gegenüber den übrigen Gewählten ungleich behandelt, weil er sein
Mandat nicht länger ausüben darf. Anders als das Berufungsgericht meint, ist
hierfür unerheblich, ob die Wahl selbst eine Persönlichkeitswahl ist oder doch
- durch die Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens - jedenfalls Ele-
mente einer Persönlichkeitswahl enthält. Selbst im Falle einer reinen Listenwahl
ohne derartige Variationsmöglichkeiten beruht das Mandat eines jeden Rats-
mitgliedes auf einem für sämtliche (Listen-)Bewerber grundsätzlich gleichen
Wahlsystem (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. November 1953 - 1 BvL 67/52 -
BVerfGE 3, 45 <50 f.>), dessen Ergebnis durch den späteren Ausschluss eines
Gewählten verändert wird. Auf die Besonderheiten des rheinland-pfälzischen
Kommunalwahlsystems kommt es daher nicht an.
(2) Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schließt eine Ungleichbehandlung der Gewählten
zwar nicht schlechterdings aus, knüpft sie aber an zwingende Gründe des ge-
meinen Wohls, welche die Durchbrechung des demokratischen Prinzips der
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formalen Stimmengleichheit rechtfertigen (BVerfG, Beschlüsse vom 9. März
1976 - 2 BvR 89/74 - BVerfGE 41, 399 <413> und vom 16. Januar 1996 - 2 BvL
4/95 - BVerfGE 93, 373 <377> m.w.N.). Das setzt voraus, dass die Gründe des
gemeinen Wohls ihrerseits von verfassungsrechtlichem Rang sind und ein dem
Wahlrechtsgrundsatz wenigstens entsprechendes Gewicht aufweisen (BVerfG,
Urteil vom 10. April 1997 - 2 BvC 3/96 - BVerfGE 95, 408 <418>), sei es dass
sie sich aus der Natur des Wahlvorgangs zwingend ergeben, sei es dass sie im
Konfliktfalle einem anderen Wahlrechtsgrundsatz zur Geltung verhelfen sollen,
sei es schließlich dass sie der Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele
dienen (vgl. BVerfG, Urteile vom 29. September 1990 - 2 BvE 1/90 u.a. -
BVerfGE 82, 322 <338>, vom 10. April 1997 - 2 BvC 3/96 - BVerfGE 95, 408
<409> und vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <106 f.>; je-
weils m.w.N.).
Ausweislich Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zielt die Wahl des Gemeinderates darauf,
den Gemeinderat als Hauptvertretungsorgan des Gemeindevolkes zu bilden,
dem neben dem Bürgermeister die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben der
Gemeinde obliegt. Die Wahl verfehlte diesen ihren Zweck, wenn das gewählte
Vertretungsorgan seine Aufgaben nicht oder nur eingeschränkt wahrnehmen
könnte. Es ist deshalb anerkannt, dass die Wahrung oder Wiederherstellung
der Funktionsfähigkeit des Rates einen Grund des gemeinen Wohls darstellen
kann, der nach Rang und Gewicht eine Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit
zu legitimieren vermag. Voraussetzung ist allerdings, dass eine Beeinträchti-
gung der Funktionsfähigkeit typischerweise vorliegt oder hinlänglich konkret zu
erwarten ist und dass die Ungleichbehandlung eine Beseitigung dieser Störung
mit hinreichender Sicherheit verspricht (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar
2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <114>).
Das Berufungsgericht hat angenommen, dass die durch § 31 Abs. 1 GemO er-
möglichte Ungleichbehandlung gewählter Gemeinderatsmitglieder durch den
Zweck der Wahrung oder Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Rates
gerechtfertigt werden könne. Allerdings hat es insofern nicht auf die Fähigkeit
des Rates abgestellt, seine Verwaltungsaufgaben zu erfüllen, sondern darauf,
ob der Rat imstande ist, das Gemeindevolk "richtig" zu repräsentieren, sowie im
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Gegenzuge darauf, ob sich das Gemeindevolk durch den Rat angemessen re-
präsentiert sehe. Nur dann genieße der Rat das nötige Ansehen in der Bevölke-
rung, auf welches die Vorgängerregelung zu § 31 Abs. 1 GemO abgehoben
habe (LT-Drs. II 2/343 S. 986) und welches allein die Akzeptanz des Rates und
seiner Entscheidungen in der Bevölkerung gewährleisten könne (vgl. Barrot,
LKRZ 2012, 320 <322>). Damit kann eine Abweichung von der strengen Man-
datsgleichheit nicht gerechtfertigt werden. Zwar dient die Gemeindevertretung
der Vertretung des Gemeindevolkes und ist es Aufgabe der Wahl und des sie
ordnenden Wahlrechts, diese Vertretung zu bewerkstelligen. Jedoch gebietet
der Gesichtspunkt der Repräsentationsfähigkeit des gewählten Organs in erster
Linie eine Repräsentationsgenauigkeit und spricht damit gerade gegen eine
Veränderung des Wahlergebnisses, weshalb das Bundesverfassungsgericht
Benachteiligungen einzelner Abgeordneter bei der Ausübung ihres Mandats
gerade für unzulässig erklärte (BVerfG, Urteile vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88,
Wüppesahl - BVerfGE 80, 188 <219, 222> und vom 16. Juli 1991 - 2 BvE
1/91 - BVerfGE 84, 304 <321 f.>).
Andere Ungleichbehandlungen hat das Bundesverfassungsgericht nur in be-
sonderen Ausnahmelagen - und begrenzt auf diese - zugelassen. So hat es
eine parlamentarische Untersuchung des "Vorlebens" einzelner Abgeordneter
zu Zwecken der Aufklärung der Öffentlichkeit nur für die historische und politi-
sche Sonderlage der deutschen Wiedervereinigung gebilligt (BVerfG, Beschluss
vom 21. Mai 1996 - 2 BvE 1/95 - BVerfGE 94, 351 <367 ff.>; Urteil vom 20. Juli
1998 - 2 BvE 2/98 - BVerfGE 99, 19 <32>). Es ist nicht ersichtlich, dass die
nicht nur in Sonderlagen situativ anwendbare, sondern generelle Vorschrift des
§ 31 Abs. 1 GemO durch diese Judikatur gestützt werden könnte. Daran ver-
mag auch der Vortrag der Beklagten nichts zu ändern, ihr Stadtrat habe im vor-
liegenden Fall lediglich einen irrtumsbelasteten Wählerwillen korrigieren wollen
("Hätte der Wähler um die Strafverurteilung gewusst, hätte er den Kläger nicht
gewählt."). Das vermag die gesetzliche Vorschrift als solche nicht zu rechtferti-
gen (und trifft im Übrigen auch tatsächlich nicht zu, weil jedenfalls die - dann
später abgeurteilte - Straftat am Wahltag allgemein bekannt war).
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3. Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig
(§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Zwar lässt sich § 31 Abs. 1 GemO - enger
als vom Berufungsgericht angenommen - verfassungskonform auslegen. Einer
solchen Auslegung der irrevisiblen Norm durch das Revisionsgericht steht auch
deren weitere berufungsgerichtliche Auslegung nicht entgegen, wenn diese
- wie hier - revisibles Recht verletzt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Okto-
ber 1986 - 7 C 79.85 - BVerwGE 75, 67 <72> m.w.N.). Bei zutreffender verfas-
sungskonformer Auslegung deckt § 31 Abs. 1 GemO aber nicht die von der Be-
klagten getroffene Ermessensentscheidung. Das ergibt sich aus den revisions-
rechtlich bindenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz (§ 137 Abs. 2
VwGO), ohne dass weitere Feststellungen erforderlich wären. Das Bundesver-
waltungsgericht kann daher in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3
Satz 1 Nr. 1 VwGO). Dies führt zur Änderung der Urteile der Vorinstanzen und
zu der vom Kläger begehrten Feststellung, dass sein Ausschluss aus dem Rat
der Beklagten rechtswidrig war.
a) Allerdings ist § 31 Abs. 1 GemO gültiges Recht. Entgegen der Auffassung
des Klägers ist die Vorschrift einer Auslegung zugänglich, die mit den Anforde-
rungen des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl vereinbar ist. Wie erwähnt,
setzt dies voraus, dass die Vorschrift dem Schutz der Funktionsfähigkeit des
Rates im Sinne seiner Fähigkeit, seine gesetzlichen Aufgaben wahrzunehmen,
dient, dass eine solche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit in den vom Ge-
setz erfassten Fällen typischerweise vorliegen oder eintreten kann und dass die
vom Gesetz vorgesehene Ungleichbehandlung eine Beseitigung dieser Störung
mit hinreichender Sicherheit verspricht (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar
2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <114>). Das kann angenommen werden,
wenn ein Ratsmitglied wegen einer Straftat verurteilt wurde, die in sachlichem
Zusammenhang mit der Ratsarbeit steht und die die Arbeitsfähigkeit des Rates
so nachhaltig stört, dass deren Sicherstellung oder Wiederherstellung den Aus-
schluss des Ratsmitgliedes erfordert.
Richtig ist, dass sich eine solche Auslegung von der Vorstellung des histori-
schen Gesetzgebers, wie sie das Berufungsgericht ermittelt hat, entfernt. Dem
historischen Gesetzgeber ging es nicht um die Sicherung der Arbeitsfähigkeit
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des Rates, sondern um die Sicherung seines Ansehens in der Bevölkerung.
Damit allein ließe sich die Durchbrechung des verfassungsrechtlichen Grund-
satzes der Wahlrechtsgleichheit nicht rechtfertigen. Das zwingt indes nicht da-
zu, § 31 Abs. 1 GemO für verfassungswidrig zu erklären. Der Wortlaut der Vor-
schrift lässt zu, die Vorschrift zum Schutz der Arbeitsfähigkeit des Rates und
damit zu einem verfassungsrechtlich legitimen Zweck einzusetzen. Auch das
Berufungsgericht hat ihren Schutzzweck abweichend von der Vorstellung des
historischen Gesetzgebers definiert, auch wenn es insofern noch nicht weit ge-
nug gegangen ist. Ist eine gesetzliche Vorschrift hinsichtlich eines Teils ihres
Anwendungsbereichs verfassungskonform und kann sie derartig einschränkend
ausgelegt werden, verbietet es sich, sie auch insoweit und damit gänzlich als
verfassungswidrig und nichtig anzusehen.
§ 31 Abs. 1 GemO erlaubt den Ausschluss eines Ratsmitgliedes aus dem Rat,
wenn das Ratsmitglied - erstens - nach der Wahl zu einer Freiheitsstrafe von
mindestens drei Monaten verurteilt wurde und es - zweitens - durch die Straftat
die für ein Ratsmitglied erforderliche Unbescholtenheit verwirkt hat. Nach all-
gemeinem Sprachgebrauch ist, wer vorbestraft ist, nicht mehr unbescholten.
Die zweite Voraussetzung für den Ausschluss erlangt demzufolge gegenüber
der ersten nur dadurch selbstständige Bedeutung, dass Art und Maß der "Be-
scholtenheit" danach bestimmt werden muss, was "für ein Ratsmitglied erfor-
derlich" ist. Dies erlaubt und gebietet es, die Möglichkeit des Ausschlusses aus
dem Rat wegen einer Straftat in sachliche Beziehung zur Ratsarbeit sowie nach
Art und Gewicht zugleich in Beziehung zu dem demokratischen Prinzip zu set-
zen, dessen Wahrung das Gebot der Wahlrechtsgleichheit in erster Linie dient
und welches der Ausschluss relativiert.
Daraus ergibt sich zum einen, dass die Straftat in sachlichem Zusammenhang
mit der Ratsarbeit stehen muss. Dieser Zusammenhang besteht nicht nur bei
einer Straftat in der Ratssitzung oder in sonstiger Ausübung des Mandats, son-
dern etwa auch bei einer Straftat im Zuge des Kommunalwahlkampfs wie im
vorliegenden Falle oder eines sonstigen politischen Wahlkampfs. Insofern ist
dem Berufungsgericht beizupflichten. Ihm kann lediglich darin nicht gefolgt wer-
den, dass es auch Straftaten ohne jegliche politische Konnotation als mögliche
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Anknüpfungstaten ansieht, wenn diese nur hinlänglich schwer wiegen; solchen
Taten fehlt der nötige sachliche Bezug zur Ratsarbeit.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich des Weiteren, dass die Straftat die Sorge
begründen muss, von dem Ratsmitglied gehe auch künftig eine Gefährdung der
Arbeitsfähigkeit des Rates aus. Im Kommunalrecht ist weithin anerkannt, dass
der Zweck, die Funktionsfähigkeit der Ratstätigkeit zu schützen, den zeitweili-
gen Ausschluss eines Ratsmitgliedes aus der laufenden Sitzung oder zusätzlich
für die folgende oder mehrere folgende Sitzungen in Anknüpfung an eine Stö-
rung der Sitzung erlaubt. Es ist möglich, dass das Verhalten eines Ratsmitglie-
des im Rat oder im sachlichen Zusammenhang mit der Ratsarbeit die Funk-
tionsfähigkeit des Rates derart gravierend beeinträchtigt, dass deren Schutz
den Ausschluss dieses Mitgliedes für den verbleibenden Rest der Wahlperiode
erforderlich macht. Das kommt namentlich in Betracht, wenn das Ratsmitglied
organisierte Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung eingesetzt
hat. Ein solches Verhalten stellt die freie demokratische Willensbildung im Rat
in Frage. Die Willensbildung im Rat setzt voraus, dass alle Ratsmitglieder ihr
Mandat frei von unzulässiger Einflussnahme, Druck und Einschüchterung
wahrnehmen und ihre Überzeugung und ihre politischen Anliegen in der Rats-
arbeit uneingeschränkt zum Ausdruck bringen können. Daran fehlt es, wenn sie
infolge des Verhaltens eines Ratskollegen damit rechnen müssen, dass dieser
auch künftig organisierte körperliche Gewalt als Mittel der politischen Auseinan-
dersetzung einsetzt. Solche Handlungen führen typischerweise zur Einschüch-
terung und sind geeignet, das eigene Verhalten im Rat in einer Weise zu beein-
flussen, die Konflikte mit diesem Ratskollegen zu vermeiden, zu mindern oder
zu verdecken sucht. All diese Reaktionen beeinträchtigen die freie politische
Auseinandersetzung im Rat und stellen damit die demokratische Grundlage der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Frage.
b) Ob hiernach die gesetzlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 GemO in der
gebotenen verfassungskonformen Auslegung vorlagen, ist nicht festgestellt. Der
Rat der beklagten Stadt hat jedenfalls von dem durch die Vorschrift eröffneten
Ermessen keinen dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Gebrauch
gemacht, obwohl dies geboten gewesen wäre (§ 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 40
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VwVfG). Der Stadtrat der Beklagten hat angenommen, dass § 31 Abs. 1 GemO
dem Schutz der Lauterkeit und Sauberkeit der Verwaltung und damit dem
Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen dem Gemeindevolk und dem Rat
als seiner Vertretung diene; dieses Vertrauensverhältnis hat er als gestört er-
achtet, zu seiner Wiederherstellung hat er den Ausschluss des Klägers verfügt.
Das entspricht zwar - wie gezeigt - der Vorstellung des historischen Gesetzge-
bers, wird indes den Anforderungen des Grundgesetzes nicht gerecht. Auf den
Schutz seiner Arbeits- und Funktionsfähigkeit, auch auf das hierzu nötige Ver-
trauen in die allseitige Friedfertigkeit der Ratsmitglieder untereinander, hat der
Rat den Ausschlussbeschluss hingegen nicht gestützt. Zudem hat er nicht ge-
prüft, ob die Gefahr für seine Arbeitsfähigkeit noch gegenwärtig fortbestand und
ob ihr mit dem Ausschluss des Klägers hinlänglich sicher begegnet werden
konnte. Entgegen der Auffassung des Klägers fehlt es daran allerdings nicht
schon, weil auch ein ausgeschlossenes Ratsmitglied versuchen könnte, gewalt-
sam gegen politische Gegner vorzugehen. Im Rat wäre die Gefahr entspre-
chender Störungen mit dem Ausschluss beseitigt. Gewaltsamen Störungen
durch Nichtmitglieder wäre nicht mit kommunalrechtlichen, sondern mit polizei-
und strafrechtlichen Maßnahmen zu begegnen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Deiseroth
Dr. Held-Daab
Dr. Häußler
Hoock
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B e s c h l u s s :
Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 20 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert
Dr. Deiseroth
Dr. Held-Daab
Dr. Häußler
Hoock