Urteil des BVerwG vom 21.01.2015

Grundsatz der Unmittelbarkeit, Ausschluss, Straftat, Mandat

BVerwGE: ja

Fachpresse: ja

Sachgebiet:

Kommunalrecht, einschließlich des Kommunalwahlrechts

Rechtsquelle/n:

GG Art. 28 Abs. 1 Satz 2

VwGO § 113 Abs. 1 Satz 4

RhPfGemO § 31 Abs. 1

Titelzeile:

Ausschluss eines Ratsmitgliedes aus dem Gemeinderat

Stichworte:

Fortsetzungsfeststellungsklage; Rehabilitierungsinteresse; Wahl; Kommunalwahl;

Wahlrecht, passives; Wahlrechtsgrundsätze; Unmittelbarkeit der Wahl; Gleichheit

der Wahl; Wahlrechtsgleichheit; Ausschluss aus dem Gemeinderat; Mandat,

Verlust des; Ansehensverlust; Vertrauensverlust; Repräsentation;

Funktionsfähigkeit des Gemeinderates; Arbeitsfähigkeit des Gemeinderates;

Ermessen.

Leitsatz/-sätze:

Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl gebietet, dass die Innehabung des

Mandats ohne Dazwischentreten eines dritten Willens auf die Wahlentscheidung

des Wählers zurückzuführen sein muss. Eine Entscheidung Dritter über den

Fortbestand des Mandats berührt den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl,

wenn sie den Erfolg des Wählervotums - das Gewähltsein - als solches in Frage

stellt, nicht hingegen, wenn sie den Mandatsverlust an wahlfremde Umstände

anknüpft.

Die Wahrung oder Wiederherstellung der Fähigkeit des Gemeinderates, seine

gesetzlichen Aufgaben wahrzunehmen, kann einen Grund des gemeinen Wohls

darstellen, der die mit dem Ausschluss eines Ratsmitgliedes verbundene

Einschränkung der passiven Wahlrechtsgleichheit zu rechtfertigen vermag.

Demgegenüber reicht die Absicht, das Ansehen des Gemeinderates oder das

Vertrauen der Wähler in dessen Integrität zu schützen, hierzu nicht hin.

Urteil des 10. Senats vom 21. Januar 2015 - BVerwG 10 C 11.14

I. VG Trier vom 8. Mai 2012

Az: VG 1 K 1302/11.TR

II. OVG Koblenz vom 15. März 2013

Az: OVG 10 A 10573/12

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 10 C 11.14

OVG 10 A 10573/12

Verkündet

am 21. Januar 2015

…

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 21. Januar 2015

durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Häußler

und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Hoock

für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 8. Mai 2012

und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-

Pfalz vom 15. März 2013 werden geändert. Es wird fest-

gestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 22. Sep-

tember 2011 rechtswidrig war.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

G r ü n d e :

Der Kläger wurde bei der Kommunalwahl am 7. Juni 2009 in den Rat der be-

klagten Stadt gewählt. Mit Beschluss vom 22. September 2011 schloss der Rat

ihn aus. Der Kläger hat den Ausschließungsbescheid angefochten; nach Ablauf

der Wahlperiode begehrt er noch die gerichtliche Feststellung, dass dieser Aus-

schluss rechtswidrig war.

Mit Urteil vom 22. Dezember 2010 verurteilte das Landgericht Trier den Kläger

wegen in Mittäterschaft begangener gefährlicher Körperverletzung zu einer

Freiheitsstrafe von sieben Monaten, deren Vollstreckung es zur Bewährung

- 3 -

aussetzte. Das Landgericht sah es als erwiesen an, dass der Kläger auf die

Nachricht hin, eine Gruppe politischer Gegner habe Wahlplakate seiner Partei

abgerissen, mehrere Gleichgesinnte organisiert und sich auf die Suche nach

den "Plakatabreißern" begeben habe. Ihm und einem Teil seiner Begleiter sei

es gelungen, einen bei der Verfolgung gestrauchelten "Plakatabreißer" zu stel-

len. Dieser habe von den Begleitern des Klägers etwa fünf Faustschläge gegen

den Kopf und fünf Tritte gegen den Rumpf erhalten. Der Kläger habe das Ge-

schehen selbst zwar lediglich beobachtet, sei aber dessen Hauptinitiator gewe-

sen; zudem habe die Gruppe einen gemeinsamen Tatplan verfolgt. Die Revisi-

on des Klägers gegen dieses Urteil verwarf der Bundesgerichtshof mit Be-

schluss vom 3. August 2011, seine Verfassungsbeschwerde wurde nicht zur

Entscheidung angenommen.

§ 31 Abs. 1 der rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung (GemO) sieht vor,

dass ein Ratsmitglied durch Beschluss des Gemeinderates aus diesem ausge-

schlossen werden kann, wenn es nach seiner Wahl durch Urteil eines deut-

schen Strafgerichts rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei

Monaten verurteilt wird und durch die Straftat die für ein Ratsmitglied erforderli-

che Unbescholtenheit verwirkt hat. Gestützt hierauf schloss der Rat der Beklag-

ten den Kläger - ohne dessen Mitwirkung - mit einstimmigem Beschluss vom

22. September 2011 aus dem Stadtrat aus. Die genannte Vorschrift schütze die

Lauterkeit und Sauberkeit der Verwaltung. Die Tätigkeit als Ratsmitglied und

damit als Vertreter der Bevölkerung setze ein Vertrauensverhältnis zwischen

den Vertretenen und den Vertretern voraus. Dieses sei hier in ganz besonde-

rem Maße gestört, nachdem der Kläger sich über das Recht und das staatliche

Gewaltmonopol hinweggesetzt, sich selbst zum Richter einer Sachbeschädi-

gung aufgeworfen und dabei in menschenverachtender Weise körperliche Ge-

walt gegen einen Wehrlosen eingesetzt habe. Damit habe sich der Kläger der

ihm durch die Wahl entgegengebrachten öffentlichen Achtung als unwürdig er-

wiesen. Der Wähler könne dem Kläger erst bei der nächsten Kommunalwahl

das Vertrauen verweigern. Während der Wahlperiode obliege es dem Stadtrat

sicherzustellen, dass die politische Willensbildung im Rat nur durch integre Mit-

glieder erfolge.

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Seine hiergegen erhobene Klage hat der Kläger im Wesentlichen damit be-

gründet, dass § 31 GemO verfassungswidrig sei. Durch das Grundgesetz und

die Landesverfassung von Rheinland-Pfalz würden auch für Kommunalwahlen

die Wahlrechtsgrundsätze garantiert. Besonders die Grundsätze der Allgemein-

heit, der Gleichheit und der Unmittelbarkeit der Wahl würden aber durch den

Ausschluss aus dem Stadtrat verletzt, weil sich die Mehrheit des Rates eines

politischen Gegners unter Berufung auf ein so unklares Merkmal wie die Unbe-

scholtenheit entledigen könne.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht

die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat zur

Begründung im Wesentlichen ausgeführt, § 31 Abs. 1 GemO lasse sich verfas-

sungsrechtlich nicht beanstanden. Die Vorschrift habe keinen strafrechtlichen

Charakter, weshalb die Gesetzgebungsbefugnis des Landes nicht durch das

Strafgesetzbuch des Bundes verdrängt sei. Sie sei auch hinlänglich bestimmt

gefasst. Schließlich verletze sie keinen der verfassungsrechtlich verbürgten

Wahlrechtsgrundsätze. Zwar stelle der Ausschluss aus dem Gemeinderat einen

Eingriff in die Allgemeinheit, die Gleichheit und die Unmittelbarkeit der Wahl

dar; diese Grundsätze beschränkten sich nicht auf die Erlangung des Mandats,

sondern umfassten auch das Recht des Gewählten, das Mandat während der

gesamten Wahlperiode auszuüben. Der Eingriff sei aber gerechtfertigt, weil

§ 31 Abs. 1 GemO bei der gebotenen verfassungskonformen Auslegung dem

Schutz von Rechtsgütern diene, die ihrerseits von der Verfassung legitimiert

und von mindestens gleichem Gewicht wie die Wahlrechtsgrundsätze seien.

Die Vorschrift diene dem Schutz des Ansehens der Gemeindevertretung. Die-

ses Schutzgut genieße zwar nicht generell und als solches, wohl aber dann

wenigstens gleichen verfassungsrechtlichen Rang, wenn es dazu diene, die

Funktionsfähigkeit des gewählten Organs zu sichern. Das sei hier der Fall, weil

dem Stadtrat die Funktion zukomme, das Gemeindevolk zu repräsentieren, und

weil seine Repräsentationsfähigkeit die Akzeptanz seiner Entscheidungen im

Gemeindevolk und diese wiederum dessen Vertrauen in die Integrität des Rates

voraussetze. Die gebotene Verhältnismäßigkeit sei dadurch herzustellen, dass

der Ausschluss nur in Anknüpfung an eine schwerwiegende Straftat verhängt

werden dürfe, sei es dass diese im Rahmen der Ratstätigkeit begangen worden

- 5 -

sei oder doch in einem hinreichend engen sachlichen Zusammenhang mit ihr

stehe - wie hier im Vorfeld einer Ratswahl -, sei es dass sie die charakterliche

Eignung als Ratsmitglied ausschließe. Außerdem müsse die Straftat sich in be-

sonderem Maß negativ auf das Ansehen des Gemeinderates auswirken. Die

umschriebenen Voraussetzungen lägen hier vor; der Ausschluss sei auch in

einem fehlerfreien Verfahren beschlossen worden.

Mit seiner Revision wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen. Gegen

das Berufungsurteil wendet er ein, der Ausschluss sei zur Erreichung des be-

haupteten Zieles, das Ansehen des Rates zu schützen, von vornherein unge-

eignet, weil er dessen Ansehen eher beschädige. Einen Ausschluss auf Zeit als

milderes Mittel habe der Gesetzgeber nicht erwogen. Das Verhältnis des § 31

GemO zu § 45 StGB sei unklar. Schon die strafrechtliche Vorschrift verletze

den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl. Das gelte erst recht für die kommu-

nalrechtliche Bestimmung, zumal die Wählbarkeit nur durch Richterspruch ab-

erkannt werden dürfe.

Bei der turnusmäßigen Kommunalwahl vom 25. Mai 2014 ist der Kläger nicht

mehr in den Stadtrat der Beklagten gewählt worden. Er beantragt seitdem,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 8. Mai 2012

und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-

Pfalz vom 15. März 2013 zu ändern und festzustellen,

dass der Bescheid der Beklagten vom 22. September

2011 rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses hält den nach dem Ende der Wahlperiode

gestellten Feststellungsantrag für unzulässig, äußert freilich verfassungsrecht-

liche Bedenken gegen § 31 Abs. 1 GemO.

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Die Revision hat Erfolg. Sie führt unter Abänderung der klagabweisenden Urtei-

le des Verwaltungs- wie des Oberverwaltungsgerichts zu der Feststellung, dass

der Ausschluss des Klägers aus dem Rat der Beklagten rechtswidrig war.

1. Mit dem Ablauf der Wahlperiode, für die der Kläger in den Rat der Beklagten

gewählt war, hat sich dessen ursprüngliches Begehren, den Ratsbeschluss

über den Ausschluss aufzuheben, erledigt. Der Kläger verfolgt sein Begehren

mit der Fortsetzungsfeststellungsklage weiter. Das ist zulässig. Namentlich ver-

fügt er über das hierfür nötige Interesse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

Allerdings behauptet der Kläger zu Unrecht eine Wiederholungsgefahr; auf die-

selbe Verurteilung dürfte ein erneuter Ausschluss nach einer der Verurteilung

erst nachfolgenden Kommunalwahl nicht gestützt werden. Auch ein Präjudizin-

teresse besteht nicht, denn mögliche Schadensersatzansprüche des Klägers

sind nicht ersichtlich; sein Hinweis auf entgangene Sitzungsgelder ist schon

deshalb verfehlt, weil diese Zahlungen nur einen sitzungsbedingten Nachteil

ausgleichen sollen, zu dem es mangels Sitzungsteilnahme nicht gekommen ist.

Ein objektives Rechtsklärungsinteresse ist ebenfalls nicht zu erkennen. Es setzt

einen sich typischerweise kurzfristig - vor der Möglichkeit gerichtlicher Klä-

rung - erledigenden Hoheitsakt voraus (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013

- 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 29 ff., 32 m.w.N.). Daran fehlt es hier

schon deshalb, weil immerhin zwei Instanzen noch vor Erledigung des Aus-

schließungsaktes über dessen Rechtmäßigkeit haben befinden können.

Entgegen der Ansicht des Vertreters des Bundesinteresses hat der Kläger aber

ein anzuerkennendes Rehabilitierungsinteresse in Bezug auf den hier umstrit-

tenen Stadtratsbeschluss der Beklagten. Die vom Kläger in den Vorinstanzen

erhobenen Einwände gegen die tatsächliche Richtigkeit des Strafurteils können

allerdings kein solches Interesse begründen, weil das Strafurteil rechtskräftig

und nicht Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist. Jedoch hat der Stadt-

rat der Beklagten mit dem umstrittenen Ausschließungsbeschluss aufgrund

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eines eigenständigen Unwerturteils eine zusätzliche Rechtsfolge gesetzt, die

eine über das Strafurteil hinausgehende Herabwürdigung des Klägers darstellt.

Die angestrebte Feststellung, dass dieser Beschluss rechtswidrig war, kann zu

der erwünschten Rehabilitierung führen, selbst wenn der Kläger den Beschluss

nicht wegen des in ihm gelegenen Unwerturteils, sondern wegen der verhäng-

ten Rechtsfolge angreift. Ein Klageerfolg ist jedenfalls geeignet, den Ansehens-

verlust des Klägers in den Augen der Öffentlichkeit zumindest teilweise wieder

auszugleichen.

2. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137

Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

a) Ohne Erfolg rügt der Kläger allerdings eine Verletzung von Art. 72 Abs. 1,

Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, dass

§ 31 Abs. 1 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz (GemO) i.d.F. der Be-

kanntmachung vom 31. Januar 1994 (GVBl. S. 153, m.sp.Änd.) nicht deshalb

mit Bundesrecht unvereinbar und nichtig ist, weil dem Landesgesetzgeber zu

seinem Erlass die Kompetenz gefehlt hätte. Das wäre nur der Fall, wenn § 31

Abs. 1 GemO eine Strafnorm wäre; denn der Bund hat insoweit von seiner

eigenen Gesetzgebungszuständigkeit für das Strafrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1

GG) durch den Erlass des Strafgesetzbuches und diverser strafrechtlicher Ne-

bengesetze abschließend Gebrauch gemacht (allg. Meinung; vgl. nur Kunig, in:

von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 74 Rn. 14;

Stettner, in: Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2006, Art. 74 Rn. 23; Niedobitek, in:

Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand 2007, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Rn. 59).

§ 31 Abs. 1 GemO stellt jedoch keine Strafnorm dar. Gegenstand einer Straf-

norm ist die Pönalisierung strafwürdigen Unrechts (BVerfG, Urteil vom 6. Juni

1967 - 2 BvR 375/60 u.a. - BVerfGE 22, 49 <79 ff.>; vgl. Urteil vom 10. Februar

2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE 109, 190 <211 ff.>). Das Berufungsge-

richt hat festgestellt, dass § 31 Abs. 1 GemO keinen solchen Zweck verfolgt.

Auch wenn sie an eine Kriminalstrafe anknüpft, so dient sie doch nicht ihrerseits

einem Strafzweck, bezieht also ihre sachliche Rechtfertigung nicht aus der An-

lasstat (BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004 - 2 BvR 834, 1588/02 - BVerfGE

109, 190 <215 ff.>).

- 8 -

Damit verfängt auch der Hinweis des Klägers auf §§ 45 ff. StGB nicht. Richtig

ist, dass diese Vorschriften den Verlust der Wählbarkeit vorsehen, was eben-

falls zum Mandatsverlust führt. Es handelt sich jedoch um eine spezifisch straf-

rechtliche Nebenfolge, die in der Rechtsprechung und Literatur deshalb ganz

überwiegend als Nebenstrafe bezeichnet wird. Hierfür ist ausschlaggebend,

dass sie nach Grund, Art und Höhe allein an den Unrechtsgehalt der abgeurteil-

ten Tat anknüpft und demzufolge die Wählbarkeit (und die Amtsträgerfähigkeit)

des Täters für bestimmte Zeit in jedweder Hinsicht, also für jedwedes Mandat

(und für jedwedes Amt) ausschließt. Demgegenüber ist für § 31 Abs. 1 GemO

nicht der Unrechts- oder Schuldgehalt der vom Strafgericht abgeurteilten Tat,

sondern die Auswirkung der Verurteilung auf die künftige Verwaltungstätigkeit

des Gemeinderates ausschlaggebend. Bezugspunkt dieser Beurteilung ist nicht

der Täter, sondern der Gemeinderat selbst. Es ist auch nicht erkennbar, dass

sich das Landesgesetz derart mit §§ 45 ff. StGB in Widerspruch setzt, dass den

Normadressaten widersprüchliche Normbefehle erreichen (vgl. BVerfG, Urteil

vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95 u.a. - BVerfGE 98, 106 <118 ff.>).

Stellt § 31 Abs. 1 GemO keine Strafnorm dar, so liegt auch der vom Kläger ge-

rügte Verstoß gegen das Verbot der Doppelbestrafung (Art. 103 Abs. 3 GG)

nicht vor.

b) Das Berufungsurteil beruht jedoch auf einer unzutreffenden Auslegung des

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Diese Bestimmung des Bundesverfassungsrechts

schreibt die so genannten Wahlrechtsgrundsätze auch für Gemeinderatswahlen

verbindlich vor (BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76 u.a. -

BVerfGE 47, 253 <276 f.>). Hiernach müssen Gemeinderatswahlen allgemein,

unmittelbar, frei, gleich und geheim sein. Daraus erwachsen den Wahlbürgern

subjektiv-öffentliche Rechte nicht nur für das aktive, sondern auch für das pas-

sive Wahlrecht (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 1996 - 2 BvL 4/95 -

BVerfGE 93, 373 <376> m.w.N.), das hier in Rede steht.

aa) Ohne Erfolg rügt der Kläger allerdings, dass das Berufungsgericht in

seinem Ausschluss aus dem Gemeinderat keine Verletzung des Grundsatzes

- 9 -

der Freiheit der Wahl gesehen hat. Die Freiheit des Klägers, sich als Kandidat

aufstellen und wählen zu lassen, ist nicht berührt. Um die Freiheit seiner Man-

datsausübung geht es ebenfalls nicht; die Ausschließung aus dem Stadtrat be-

trifft nicht das "Wie" der Mandatsausübung, sondern das "Ob" der Mandats-

innehabung überhaupt.

bb) Dass das Berufungsgericht die Grundsätze der Allgemeinheit und der Un-

mittelbarkeit nicht als verletzt erachtet hat, ist jedenfalls im Ergebnis richtig.

Beide Grundsätze sind nicht berührt.

(1) Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl soll den Ausschluss bestimmter

Teile der Bevölkerung - auch Einzelner - vom aktiven und passiven Wahlrecht

verhindern. Er dient damit der Gewährleistung des allgemeinen demokratischen

Prinzips (Trute, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012,

Art. 38 Rn. 19 m.w.N.). Die Allgemeinheit des passiven Wahlrechts wird durch

gesetzliche Beschränkungen der Wählbarkeit berührt, etwa durch ein bestimm-

tes Mindestalter, durch eine Mindestaufenthaltsdauer in der Gemeinde oder

durch Inkompatibilitätsregelungen (vgl. Art. 137 Abs. 1 GG), aber auch durch

Beschränkungen der Wählbarkeit Einzelner, wozu § 45 StGB ermächtigt (vgl.

dazu BVerfG, Beschlüsse vom 23. Oktober 1973 - 2 BvC 3/73 - BVerfGE 36,

139 <141 f.> und vom 21. September 1976 - 2 BvR 350/75 - BVerfGE 42, 312

<340 f.>; kritisch Meyer, in: Handbuch des Staatsrechts, Hrsg. Isensee/Kirchhof

Bd. 3, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 4; Trute, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kom-

mentar, 6. Aufl. 2012, Art. 38 Rn. 24). Eine derartige Entziehung der Wählbar-

keit steht hier jedoch nicht in Rede. Der Kläger darf unverändert bei politischen

Wahlen - auch bei Kommunalwahlen der Beklagten - kandidieren und sich wäh-

len lassen. Deshalb bedarf keiner Entscheidung, ob ihm darin beizupflichten

wäre, dass die Aberkennung der Wählbarkeit nur durch Richterspruch erfolgen

dürfte (vgl. in diesem Sinne die Venedig-Kommission der Parlamentarischen

Versammlung des Europarates, Code of Good Practice in Electoral Matters,

2002, sowie allgemein zur Verpflichtungskraft von völkerrechtlichen Grundsät-

zen BVerfG, Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 BvR 2333/08 u.a. - BVerfGE 128, 326

m.w.N.).

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(2) Auch der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl greift nicht ein. Er gebie-

tet, dass die Innehabung des Mandats unmittelbar, das heißt ohne Dazwischen-

treten (oder Mitwirken) eines dritten Willens auf die Wahlentscheidung des

Wählers zurückzuführen sein muss. Der Grundsatz verbietet mit anderen Wor-

ten, dass das Mandat statt vom Wähler von einem Dritten erteilt wird (vgl. Trute,

in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 6. Aufl. 2012, Art. 38 Rn. 27

m.w.N.).

Allerdings ist dem Berufungsgericht darin beizupflichten, dass die Geltung des

Grundsatzes nicht zeitlich auf die Dauer des Wahlverfahrens beschränkt wer-

den kann. Auch nach der ersten Zuteilung der Mandate und nach dem Beginn

der Amtsperiode der Vertretungskörperschaft kann die Rückführbarkeit des

Mandats allein auf die Entscheidung des Wählers noch in Frage gestellt wer-

den. Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl gebietet etwa, dass nachträg-

liche Veränderungen der Sitzzuteilung im Zuge von Wahlprüfungsverfahren sich

allein nach dem Wahlergebnis richten oder dass im Falle des späteren Rück-

tritts eines Gewählten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. November 1953 - 1 BvL

67/52 - BVerfGE 3, 45) das Nachrücken eines Ersatzbewerbers sich allein auf

die Wählerentscheidung zurückführen lässt. Die Unmittelbarkeit der Wahl wird

deshalb während der laufenden Amtsperiode der gewählten Vertretungskörper-

schaft berührt, wenn die Wirkung der Wählerentscheidung, das Mandat für die

gesamte (restliche) Amtsperiode zu verleihen, von Dritten als solche bestritten

wird, sei es dass ein Nachrücker dem ursprünglich Gewählten nachträglich wie-

der weichen soll (HessStGH, Urteil vom 7. Juli 1977 - P.St. 783 - NJW 1997,

2065), sei es dass die Partei, welche den Wahlbewerber aufgestellt hat, dessen

vorzeitigen Mandatsverzicht verlangt (sog. Rotation).

Dagegen wird der Grundsatz der Unmittelbarkeit durch den vorliegenden Aus-

schluss aus der Vertretungskörperschaft noch nicht berührt. Es ist verfehlt, je-

den von Dritten verfügten Mandatsverlust als Verletzung des Grundsatzes der

Unmittelbarkeit der Wahl anzusehen. Der Grundsatz stellt schon nach seinem

Wortlaut - "unmittelbar" - auf eine kausale Relation ab. Er ist nur betroffen,

wenn das Gewähltsein als solches durch eine Willensentscheidung Dritter

negiert wird.

- 11 -

Das bestätigt ein Blick auf den historischen Zweck des Unmittelbarkeitsgrund-

satzes. Ursprünglich richtete er sich auf den Ausschluss der mittelbaren Wahl

durch Wahlmänner; insofern ist der Grundsatz in Deutschland weitgehend ob-

solet, weil erfüllt. Eine neue Bedeutung erhält der Grundsatz durch die Gefahr

einer Mediatisierung der Wahlentscheidung durch die politischen Parteien (vgl.

BVerfG, Beschlüsse vom 11. November 1953 - 1 BvL 67/52 - BVerfGE 3, 45

<50>, vom 3. Juli 1957 - 2 BvR 9/56 - BVerfGE 7, 63 <68 f.>, vom 9. Juli 1957

- 2 BvL 30/56 - BVerfGE 7, 77 <84 f.> und vom 15. Februar 1978 - 2 BvR

134/76 u.a. - BVerfGE 47, 253 <279 f.>; vgl. auch Urteil vom 10. April 1997

- 2 BvF 1/95 - BVerfGE 95, 335 <350>). Beides betrifft zwar das Wahlverfahren,

hierbei aber gerade diejenigen Vorschriften, welche das Mandat des Gewählten

auf die Wahlentscheidung des Wählers zurückführen. Das schließt nicht aus,

dass der Grundsatz künftig noch zusätzliche Bedeutung erlangt; auch dann

aber steht der Kausalzusammenhang zwischen der Wahlentscheidung und dem

Gewähltsein des Wahlbewerbers inmitten. Insofern sichert der Grundsatz die

Verantwortlichkeit des Gewählten allein gegenüber den Wählern; er soll Legiti-

mation und Auftrag seines Mandats allein von seinen Wählern erhalten und

nicht auf Dritte zurückführen müssen oder dürfen.

Dann aber stellt nicht jede Entscheidung Dritter über den Fortbestand des Man-

dats eine Beeinträchtigung des Grundsatzes der Unmittelbarkeit der Wahl dar,

sondern nur eine solche, welche den Erfolg des Wählervotums - das Gewählt-

sein - als solches negiert. Unbenommen ist demgegenüber eine Entscheidung,

welche einen Mandatsverlust an wahlfremde Umstände knüpft. So wird durch

einen Mandatsverlust als Folge des Verlusts der Wählbarkeit - etwa der Staats-

angehörigkeit oder des Wohnsitzes in der Gemeinde - das Gewähltsein als sol-

ches nicht in Zweifel gezogen. Auch ein Mandatsverlust aus strafrechtlichen

Gründen (§ 45 StGB) oder - wie hier - aus Gründen der Wiederherstellung der

Funktionsfähigkeit des Rates stellt die Wahlentscheidung selbst nicht in Frage.

Deshalb wird der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl durch § 31 Abs. 1

GemO nicht berührt. Die Vorschrift ermächtigt den Rat - und damit einen ande-

ren als den Wähler - zwar, über den Fortbestand eines Mandats zu entschei-

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den. Jedoch zieht diese Entscheidung des Rates nicht das Gewähltsein des

Mandatsträgers in Zweifel, sondern knüpft an wahlfremde Umstände an.

cc) Das Berufungsurteil beruht jedoch auf einer unzutreffenden Handhabung

des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl.

(1) Ebenso wie der Grundsatz der Allgemeinheit ist der Grundsatz der Gleich-

heit der Wahl eng mit dem Demokratieprinzip verbunden. Deshalb garantiert er

die Gleichheit des Wahlrechts in formal-egalitärer Weise, so dass grundsätzlich

die eine Stimme auf das Wahlergebnis rechtlich denselben Einfluss ausüben

muss wie die andere (BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1957 - 2 BvE 2/56 -

BVerfGE 6, 84 <91>; stRspr). Auch dieser Grundsatz beherrscht nicht nur die

Erlangung des Mandats und damit die erste Zusammensetzung des gewählten

Organs, sondern ebenso den Fortbestand des Mandats und damit die Zusam-

mensetzung des Organs während der gesamten Wahlperiode (BVerfG, Be-

schluss vom 16. Januar 1996 - 2 BvL 4/95 - BVerfGE 93, 373 <377> m.w.N.).

Dass § 31 Abs. 1 GemO den Gemeinderat zu einer Ungleichbehandlung be-

stimmter Gemeinderatsmitglieder ermächtigt, steht außer Zweifel. Der Betroffe-

ne wird gegenüber den übrigen Gewählten ungleich behandelt, weil er sein

Mandat nicht länger ausüben darf. Anders als das Berufungsgericht meint, ist

hierfür unerheblich, ob die Wahl selbst eine Persönlichkeitswahl ist oder doch

- durch die Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens - jedenfalls Ele-

mente einer Persönlichkeitswahl enthält. Selbst im Falle einer reinen Listenwahl

ohne derartige Variationsmöglichkeiten beruht das Mandat eines jeden Rats-

mitgliedes auf einem für sämtliche (Listen-)Bewerber grundsätzlich gleichen

Wahlsystem (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. November 1953 - 1 BvL 67/52 -

BVerfGE 3, 45 <50 f.>), dessen Ergebnis durch den späteren Ausschluss eines

Gewählten verändert wird. Auf die Besonderheiten des rheinland-pfälzischen

Kommunalwahlsystems kommt es daher nicht an.

(2) Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schließt eine Ungleichbehandlung der Gewählten

zwar nicht schlechterdings aus, knüpft sie aber an zwingende Gründe des ge-

meinen Wohls, welche die Durchbrechung des demokratischen Prinzips der

- 13 -

formalen Stimmengleichheit rechtfertigen (BVerfG, Beschlüsse vom 9. März

1976 - 2 BvR 89/74 - BVerfGE 41, 399 <413> und vom 16. Januar 1996 - 2 BvL

4/95 - BVerfGE 93, 373 <377> m.w.N.). Das setzt voraus, dass die Gründe des

gemeinen Wohls ihrerseits von verfassungsrechtlichem Rang sind und ein dem

Wahlrechtsgrundsatz wenigstens entsprechendes Gewicht aufweisen (BVerfG,

Urteil vom 10. April 1997 - 2 BvC 3/96 - BVerfGE 95, 408 <418>), sei es dass

sie sich aus der Natur des Wahlvorgangs zwingend ergeben, sei es dass sie im

Konfliktfalle einem anderen Wahlrechtsgrundsatz zur Geltung verhelfen sollen,

sei es schließlich dass sie der Verwirklichung der mit der Wahl verfolgten Ziele

dienen (vgl. BVerfG, Urteile vom 29. September 1990 - 2 BvE 1/90 u.a. -

BVerfGE 82, 322 <338>, vom 10. April 1997 - 2 BvC 3/96 - BVerfGE 95, 408

<409> und vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <106 f.>; je-

weils m.w.N.).

Ausweislich Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zielt die Wahl des Gemeinderates darauf,

den Gemeinderat als Hauptvertretungsorgan des Gemeindevolkes zu bilden,

dem neben dem Bürgermeister die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben der

Gemeinde obliegt. Die Wahl verfehlte diesen ihren Zweck, wenn das gewählte

Vertretungsorgan seine Aufgaben nicht oder nur eingeschränkt wahrnehmen

könnte. Es ist deshalb anerkannt, dass die Wahrung oder Wiederherstellung

der Funktionsfähigkeit des Rates einen Grund des gemeinen Wohls darstellen

kann, der nach Rang und Gewicht eine Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit

zu legitimieren vermag. Voraussetzung ist allerdings, dass eine Beeinträchti-

gung der Funktionsfähigkeit typischerweise vorliegt oder hinlänglich konkret zu

erwarten ist und dass die Ungleichbehandlung eine Beseitigung dieser Störung

mit hinreichender Sicherheit verspricht (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar

2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <114>).

Das Berufungsgericht hat angenommen, dass die durch § 31 Abs. 1 GemO er-

möglichte Ungleichbehandlung gewählter Gemeinderatsmitglieder durch den

Zweck der Wahrung oder Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des Rates

gerechtfertigt werden könne. Allerdings hat es insofern nicht auf die Fähigkeit

des Rates abgestellt, seine Verwaltungsaufgaben zu erfüllen, sondern darauf,

ob der Rat imstande ist, das Gemeindevolk "richtig" zu repräsentieren, sowie im

- 14 -

Gegenzuge darauf, ob sich das Gemeindevolk durch den Rat angemessen re-

präsentiert sehe. Nur dann genieße der Rat das nötige Ansehen in der Bevölke-

rung, auf welches die Vorgängerregelung zu § 31 Abs. 1 GemO abgehoben

habe (LT-Drs. II 2/343 S. 986) und welches allein die Akzeptanz des Rates und

seiner Entscheidungen in der Bevölkerung gewährleisten könne (vgl. Barrot,

LKRZ 2012, 320 <322>). Damit kann eine Abweichung von der strengen Man-

datsgleichheit nicht gerechtfertigt werden. Zwar dient die Gemeindevertretung

der Vertretung des Gemeindevolkes und ist es Aufgabe der Wahl und des sie

ordnenden Wahlrechts, diese Vertretung zu bewerkstelligen. Jedoch gebietet

der Gesichtspunkt der Repräsentationsfähigkeit des gewählten Organs in erster

Linie eine Repräsentationsgenauigkeit und spricht damit gerade gegen eine

Veränderung des Wahlergebnisses, weshalb das Bundesverfassungsgericht

Benachteiligungen einzelner Abgeordneter bei der Ausübung ihres Mandats

gerade für unzulässig erklärte (BVerfG, Urteile vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88,

Wüppesahl - BVerfGE 80, 188 <219, 222> und vom 16. Juli 1991 - 2 BvE

1/91 - BVerfGE 84, 304 <321 f.>).

Andere Ungleichbehandlungen hat das Bundesverfassungsgericht nur in be-

sonderen Ausnahmelagen - und begrenzt auf diese - zugelassen. So hat es

eine parlamentarische Untersuchung des "Vorlebens" einzelner Abgeordneter

zu Zwecken der Aufklärung der Öffentlichkeit nur für die historische und politi-

sche Sonderlage der deutschen Wiedervereinigung gebilligt (BVerfG, Beschluss

vom 21. Mai 1996 - 2 BvE 1/95 - BVerfGE 94, 351 <367 ff.>; Urteil vom 20. Juli

1998 - 2 BvE 2/98 - BVerfGE 99, 19 <32>). Es ist nicht ersichtlich, dass die

nicht nur in Sonderlagen situativ anwendbare, sondern generelle Vorschrift des

§ 31 Abs. 1 GemO durch diese Judikatur gestützt werden könnte. Daran ver-

mag auch der Vortrag der Beklagten nichts zu ändern, ihr Stadtrat habe im vor-

liegenden Fall lediglich einen irrtumsbelasteten Wählerwillen korrigieren wollen

("Hätte der Wähler um die Strafverurteilung gewusst, hätte er den Kläger nicht

gewählt."). Das vermag die gesetzliche Vorschrift als solche nicht zu rechtferti-

gen (und trifft im Übrigen auch tatsächlich nicht zu, weil jedenfalls die - dann

später abgeurteilte - Straftat am Wahltag allgemein bekannt war).

- 15 -

3. Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig

(§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Zwar lässt sich § 31 Abs. 1 GemO - enger

als vom Berufungsgericht angenommen - verfassungskonform auslegen. Einer

solchen Auslegung der irrevisiblen Norm durch das Revisionsgericht steht auch

deren weitere berufungsgerichtliche Auslegung nicht entgegen, wenn diese

- wie hier - revisibles Recht verletzt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Okto-

ber 1986 - 7 C 79.85 - BVerwGE 75, 67 <72> m.w.N.). Bei zutreffender verfas-

sungskonformer Auslegung deckt § 31 Abs. 1 GemO aber nicht die von der Be-

klagten getroffene Ermessensentscheidung. Das ergibt sich aus den revisions-

rechtlich bindenden Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz (§ 137 Abs. 2

VwGO), ohne dass weitere Feststellungen erforderlich wären. Das Bundesver-

waltungsgericht kann daher in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3

Satz 1 Nr. 1 VwGO). Dies führt zur Änderung der Urteile der Vorinstanzen und

zu der vom Kläger begehrten Feststellung, dass sein Ausschluss aus dem Rat

der Beklagten rechtswidrig war.

a) Allerdings ist § 31 Abs. 1 GemO gültiges Recht. Entgegen der Auffassung

des Klägers ist die Vorschrift einer Auslegung zugänglich, die mit den Anforde-

rungen des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl vereinbar ist. Wie erwähnt,

setzt dies voraus, dass die Vorschrift dem Schutz der Funktionsfähigkeit des

Rates im Sinne seiner Fähigkeit, seine gesetzlichen Aufgaben wahrzunehmen,

dient, dass eine solche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit in den vom Ge-

setz erfassten Fällen typischerweise vorliegen oder eintreten kann und dass die

vom Gesetz vorgesehene Ungleichbehandlung eine Beseitigung dieser Störung

mit hinreichender Sicherheit verspricht (vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar

2008 - 2 BvK 1/07 - BVerfGE 120, 82 <114>). Das kann angenommen werden,

wenn ein Ratsmitglied wegen einer Straftat verurteilt wurde, die in sachlichem

Zusammenhang mit der Ratsarbeit steht und die die Arbeitsfähigkeit des Rates

so nachhaltig stört, dass deren Sicherstellung oder Wiederherstellung den Aus-

schluss des Ratsmitgliedes erfordert.

Richtig ist, dass sich eine solche Auslegung von der Vorstellung des histori-

schen Gesetzgebers, wie sie das Berufungsgericht ermittelt hat, entfernt. Dem

historischen Gesetzgeber ging es nicht um die Sicherung der Arbeitsfähigkeit

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des Rates, sondern um die Sicherung seines Ansehens in der Bevölkerung.

Damit allein ließe sich die Durchbrechung des verfassungsrechtlichen Grund-

satzes der Wahlrechtsgleichheit nicht rechtfertigen. Das zwingt indes nicht da-

zu, § 31 Abs. 1 GemO für verfassungswidrig zu erklären. Der Wortlaut der Vor-

schrift lässt zu, die Vorschrift zum Schutz der Arbeitsfähigkeit des Rates und

damit zu einem verfassungsrechtlich legitimen Zweck einzusetzen. Auch das

Berufungsgericht hat ihren Schutzzweck abweichend von der Vorstellung des

historischen Gesetzgebers definiert, auch wenn es insofern noch nicht weit ge-

nug gegangen ist. Ist eine gesetzliche Vorschrift hinsichtlich eines Teils ihres

Anwendungsbereichs verfassungskonform und kann sie derartig einschränkend

ausgelegt werden, verbietet es sich, sie auch insoweit und damit gänzlich als

verfassungswidrig und nichtig anzusehen.

§ 31 Abs. 1 GemO erlaubt den Ausschluss eines Ratsmitgliedes aus dem Rat,

wenn das Ratsmitglied - erstens - nach der Wahl zu einer Freiheitsstrafe von

mindestens drei Monaten verurteilt wurde und es - zweitens - durch die Straftat

die für ein Ratsmitglied erforderliche Unbescholtenheit verwirkt hat. Nach all-

gemeinem Sprachgebrauch ist, wer vorbestraft ist, nicht mehr unbescholten.

Die zweite Voraussetzung für den Ausschluss erlangt demzufolge gegenüber

der ersten nur dadurch selbstständige Bedeutung, dass Art und Maß der "Be-

scholtenheit" danach bestimmt werden muss, was "für ein Ratsmitglied erfor-

derlich" ist. Dies erlaubt und gebietet es, die Möglichkeit des Ausschlusses aus

dem Rat wegen einer Straftat in sachliche Beziehung zur Ratsarbeit sowie nach

Art und Gewicht zugleich in Beziehung zu dem demokratischen Prinzip zu set-

zen, dessen Wahrung das Gebot der Wahlrechtsgleichheit in erster Linie dient

und welches der Ausschluss relativiert.

Daraus ergibt sich zum einen, dass die Straftat in sachlichem Zusammenhang

mit der Ratsarbeit stehen muss. Dieser Zusammenhang besteht nicht nur bei

einer Straftat in der Ratssitzung oder in sonstiger Ausübung des Mandats, son-

dern etwa auch bei einer Straftat im Zuge des Kommunalwahlkampfs wie im

vorliegenden Falle oder eines sonstigen politischen Wahlkampfs. Insofern ist

dem Berufungsgericht beizupflichten. Ihm kann lediglich darin nicht gefolgt wer-

den, dass es auch Straftaten ohne jegliche politische Konnotation als mögliche

- 17 -

Anknüpfungstaten ansieht, wenn diese nur hinlänglich schwer wiegen; solchen

Taten fehlt der nötige sachliche Bezug zur Ratsarbeit.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich des Weiteren, dass die Straftat die Sorge

begründen muss, von dem Ratsmitglied gehe auch künftig eine Gefährdung der

Arbeitsfähigkeit des Rates aus. Im Kommunalrecht ist weithin anerkannt, dass

der Zweck, die Funktionsfähigkeit der Ratstätigkeit zu schützen, den zeitweili-

gen Ausschluss eines Ratsmitgliedes aus der laufenden Sitzung oder zusätzlich

für die folgende oder mehrere folgende Sitzungen in Anknüpfung an eine Stö-

rung der Sitzung erlaubt. Es ist möglich, dass das Verhalten eines Ratsmitglie-

des im Rat oder im sachlichen Zusammenhang mit der Ratsarbeit die Funk-

tionsfähigkeit des Rates derart gravierend beeinträchtigt, dass deren Schutz

den Ausschluss dieses Mitgliedes für den verbleibenden Rest der Wahlperiode

erforderlich macht. Das kommt namentlich in Betracht, wenn das Ratsmitglied

organisierte Gewalt als Mittel der politischen Auseinandersetzung eingesetzt

hat. Ein solches Verhalten stellt die freie demokratische Willensbildung im Rat

in Frage. Die Willensbildung im Rat setzt voraus, dass alle Ratsmitglieder ihr

Mandat frei von unzulässiger Einflussnahme, Druck und Einschüchterung

wahrnehmen und ihre Überzeugung und ihre politischen Anliegen in der Rats-

arbeit uneingeschränkt zum Ausdruck bringen können. Daran fehlt es, wenn sie

infolge des Verhaltens eines Ratskollegen damit rechnen müssen, dass dieser

auch künftig organisierte körperliche Gewalt als Mittel der politischen Auseinan-

dersetzung einsetzt. Solche Handlungen führen typischerweise zur Einschüch-

terung und sind geeignet, das eigene Verhalten im Rat in einer Weise zu beein-

flussen, die Konflikte mit diesem Ratskollegen zu vermeiden, zu mindern oder

zu verdecken sucht. All diese Reaktionen beeinträchtigen die freie politische

Auseinandersetzung im Rat und stellen damit die demokratische Grundlage der

gemeindlichen Aufgabenerfüllung in Frage.

b) Ob hiernach die gesetzlichen Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 GemO in der

gebotenen verfassungskonformen Auslegung vorlagen, ist nicht festgestellt. Der

Rat der beklagten Stadt hat jedenfalls von dem durch die Vorschrift eröffneten

Ermessen keinen dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Gebrauch

gemacht, obwohl dies geboten gewesen wäre (§ 1 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 40

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VwVfG). Der Stadtrat der Beklagten hat angenommen, dass § 31 Abs. 1 GemO

dem Schutz der Lauterkeit und Sauberkeit der Verwaltung und damit dem

Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen dem Gemeindevolk und dem Rat

als seiner Vertretung diene; dieses Vertrauensverhältnis hat er als gestört er-

achtet, zu seiner Wiederherstellung hat er den Ausschluss des Klägers verfügt.

Das entspricht zwar - wie gezeigt - der Vorstellung des historischen Gesetzge-

bers, wird indes den Anforderungen des Grundgesetzes nicht gerecht. Auf den

Schutz seiner Arbeits- und Funktionsfähigkeit, auch auf das hierzu nötige Ver-

trauen in die allseitige Friedfertigkeit der Ratsmitglieder untereinander, hat der

Rat den Ausschlussbeschluss hingegen nicht gestützt. Zudem hat er nicht ge-

prüft, ob die Gefahr für seine Arbeitsfähigkeit noch gegenwärtig fortbestand und

ob ihr mit dem Ausschluss des Klägers hinlänglich sicher begegnet werden

konnte. Entgegen der Auffassung des Klägers fehlt es daran allerdings nicht

schon, weil auch ein ausgeschlossenes Ratsmitglied versuchen könnte, gewalt-

sam gegen politische Gegner vorzugehen. Im Rat wäre die Gefahr entspre-

chender Störungen mit dem Ausschluss beseitigt. Gewaltsamen Störungen

durch Nichtmitglieder wäre nicht mit kommunalrechtlichen, sondern mit polizei-

und strafrechtlichen Maßnahmen zu begegnen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. Deiseroth

Dr. Held-Daab

Dr. Häußler

Hoock

- 19 -

B e s c h l u s s :

Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 20 000 €

festgesetzt.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rennert

Dr. Deiseroth

Dr. Held-Daab

Dr. Häußler

Hoock