Urteil des BVerwG vom 03.11.2006
Genehmigung, Erlass, Flurbereinigung, Einheit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 10 B 19.06
OVG 15 KF 27/04
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. November 2006
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Dr. h.c. Hien,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen und die Richterin
am Bundesverwaltungsgericht Buchberger
beschlossen:
Die Beschwerde der Klägerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen Ober-
verwaltungsgerichts vom 2. November 2005 wird zurück-
gewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Klägerin.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1
und 2 sind nicht erstattungsfähig.
Der Wert des Streitgegenstandes für das Beschwerdever-
fahren wird auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der Rechtssache kommt nicht die von der
Beschwerde geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung zu (§ 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO). Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob nach einem erlassenen Planfeststellungsbeschluss im
Sinne von § 41 Abs. 3 des FlurbG eingetretene Verände-
rungen der Sach- und Rechtslage, die sich bis zum Erlass
des Widerspruchsbescheides gemäß § 141 Abs. 1 Nr. 1
FlurbG verwirklichen, von der Widerspruchsbehörde auch
in Drittanfechtungsfällen stets zu beachten sind.
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Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, weil sie anhand des
Gesetzes und bereits vorliegender Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts beantwortet werden kann.
Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO hat die Widerspruchsbehörde die Ausgangs-
entscheidung in vollem Umfang, in tatsächlicher wie in rechtlicher Hinsicht, auf
ihre Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit zu überprüfen. In der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass für die Widerspruchs-
behörde grundsätzlich die Rechtslage bei Erlass ihrer Widerspruchsentschei-
dung maßgeblich ist; sie hat eine während des Vorverfahrens eintretende Än-
derung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich zu berücksichtigen, sofern sich
aus dem materiellen Recht nicht Abweichendes ergibt (stRspr, vgl. etwa Urteile
vom 6. April 1955 - BVerwG 5 C 76.54 - BVerwGE 2, 55 <62 f.>, vom 23. Mai
1975 - BVerwG 4 C 73.73 - BVerwGE 48, 247 <249 f.> und vom 26. Februar
1992 - BVerwG 8 C 24.90 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG/BauGB Nr. 63
S. 70, Beschluss vom 30. April 1996 - BVerwG 6 B 77.95 - Buchholz 310 § 79
VwGO Nr. 32 S. 5). Grund dafür ist, dass das Ausgangsverfahren mit dem Wi-
derspruchsverfahren eine verfahrensmäßige Einheit bildet und erst mit dem
Widerspruchsbescheid abgeschlossen wird (vgl. Urteile vom 18. April 1986
- BVerwG 8 C 81.83 - Buchholz 316 § 3 VwVfG Nr. 2 S. 3 und vom 1. Dezem-
ber 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <181>). Erst der Wider-
spruchsbescheid gibt dem Ausgangsverwaltungsakt seine endgültige, für den
Verwaltungsprozess maßgebliche Gestalt (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Dies ent-
spricht auch allgemeiner Ansicht im Schrifttum (vgl. Dolde/Porsch, in: Schoch/
Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 13. Erg.-Lfg. April 2006, § 68
Rn. 45 f.; Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 68 Rn. 196 ff.;
Eyermann/Rennert, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 68 Rn. 14; Kopp/Schenke, VwGO,
14. Aufl. 2005, § 68 Rn. 15; Kothe, in: Redeker/von Oertzen, VwGO, 14. Aufl.
2004, § 73 Rn. 15; Funke-Kaiser, in: Bader, VwGO, 3. Aufl. 2005, § 68 Rn. 7).
Einschränkungen dieses Grundsatzes können sich - wie erwähnt - allerdings
aus dem materiellen Recht ergeben. So hat das Bundesverwaltungsgericht für
den Fall des Drittwiderspruchs gegen eine Baugenehmigung entschieden, dass
Rechtsänderungen, die während des Vorverfahrens zu Lasten des Bauherrn
eintreten, mit Blick auf die ihm mit der Baugenehmigung eingeräumte Rechts-
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position nicht zu berücksichtigen sind (vgl. Urteil vom 19. September 1969
- BVerwG 4 C 18.67 - Buchholz 406.11 § 34 BBauG Nr. 25 S. 59 = NJW 1970,
263 f.; Beschluss vom 23. April 1998 - BVerwG 4 B 40.98 - Buchholz 406.11 § 9
BauGB Nr. 87 S. 43 f. = NVwZ 1998, 1179); ähnlich hat es für ein vor In-
krafttreten des Wasserhaushaltsgesetzes verliehenes, mit einem Drittwider-
spruch angegriffenes Benutzungsrecht entschieden (vgl. Urteil vom 10. April
1968 - BVerwG 4 C 35.67 - Buchholz 445.4 § 15 WHG Nr. 1 S. 2 f. = DVBl
1968, 597). Eine Übertragung dieser Rechtsprechung auf den Fall des Drittwi-
derspruchs gegen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung hat das Bun-
desverwaltungsgericht dagegen mit Blick auf die Regelung in § 17 und § 67
Abs. 4 BImSchG verneint (Urteil vom 18. Mai 1982 - BVerwG 7 C 42.80 -
BVerwGE 65, 313 <315 ff.>).
Für den hier zu beurteilenden Fall eines Widerspruchs gegen den Wege- und
Gewässerplan gemäß § 41 Abs. 1 FlurbG gilt nach dem Vorstehenden eben-
falls der Grundsatz, dass maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechts-
lage durch die Widerspruchsbehörde der Zeitpunkt ihrer eigenen Entscheidung
ist. Aus dem materiellen Recht, also aus dem Flurbereinigungsrecht, ergeben
sich keine Besonderheiten, die eine Abweichung von diesem Grundsatz gebie-
ten.
Soweit sich die Beschwerde auf Entscheidungen des Bundesverwaltungsge-
richts beruft, wonach im Fachplanungsrecht regelmäßig die Sach- und Rechts-
lage im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses maßgeblich
sei (vgl. etwa Urteile vom 23. April 1997 - BVerwG 11 A 7.97 - BVerwGE 104,
337 <347> und vom 1. April 2004 - BVerwG 4 C 2.03 - BVerwGE 120, 276
<283>), verkennt sie, dass diese Rechtsprechung darauf beruht, dass im all-
gemeinen Planfeststellungsrecht der Rechtsbehelf des Widerspruchs im Regel-
fall ausgeschlossen ist (§ 74 Abs. 1, § 70 VwVfG). Demgegenüber eröffnet
§ 141 Abs. 1 FlurbG ausdrücklich die Möglichkeit des Widerspruchs gegen den
Plan nach § 41 FlurbG. Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 FlurbG hat die Flurbereini-
gungsbehörde begründeten Widersprüchen abzuhelfen; sie kann darüber hin-
aus auch andere Änderungen des Flurbereinigungsplans vornehmen, wenn sie
sie für erforderlich hält (§ 60 Abs. 1 Satz 2 FlurbG) und ihn auch noch nach der
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Ausführungsanordnung (§§ 61, 63 FlurbG) unter den weiteren Voraussetzun-
gen des § 64 FlurbG ändern oder ergänzen. Deswegen vermag die Beschwer-
de nicht zu überzeugen, wenn sie unter Hinweis auf die Einheit der Rechtsord-
nung geltend macht, der maßgebliche Beurteilungszeitpunkt müsse im Flurbe-
reinigungsrecht derselbe sein wie im sonstigen Planfeststellungsrecht. Dem
steht entgegen, dass nach dem obigen Grundsatz auf das jeweils Geltung be-
anspruchende materielle Recht abzustellen ist, hier also auf die besonderen
Regelungen des Flurbereinigungsrechts. Dies schließt ein, dass selbst inner-
halb dieses Rechtsgebiets, je nach dem materiellrechtlichen Gegenstand der
Prüfung, ein unterschiedlicher Beurteilungszeitpunkt maßgeblich sein kann.
Deshalb ist es kein Widerspruch zu dem oben wiedergegebenen Grundsatz,
dass es für die Beurteilung der Wertgleichheit von Abfindung und Einlage, wenn
der (vorzeitigen) Ausführungsanordnung eine vorläufige Besitzeinweisung
vorangegangen ist, derjenige Zeitpunkt maßgeblich ist, zu dem der Rechts-
wechsel eingetreten ist (vgl. Urteil vom 30. April 1969 - BVerwG 4 C 236.65 -
Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 17 S. 5 f.), während im Übrigen, wenn weder
eine vorläufige Besitzeinweisung noch eine (vorzeitige) Ausführungsanordnung
ergangen sind, in flurbereinigungsrechtlichen Abfindungsstreitigkeiten für die
gerichtliche Prüfung grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der
letzten mündlichen Verhandlung vor dem Flurbereinigungsgericht maßgebend
ist (vgl. Beschluss vom 1. Juli 1991 - BVerwG 5 B 59.91 - Buchholz 424.01
§ 144 FlurbG Nr. 15 S. 5 f.; vgl. auch Schwantag, in: Seehusen/Schwede,
FlurbG, 7. Aufl. 1997, § 44 Rn. 20).
Ohne Erfolg verweist die Beschwerde auf die oben dargestellte Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts zu Nachbarwidersprüchen gegen eine
Baugenehmigung. Dass danach auf den Zeitpunkt des Erlasses der Bauge-
nehmigung abzustellen ist, beruht im Wesentlichen auf der Erwägung, dass
die dem Bauherrn mit der Baugenehmigung zuerkannte Rechtsposition vom
Schutzbereich der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG) umfasst werde und
ihm grundsätzlich zu belassen sei oder allenfalls gegen Entschädigung entzo-
gen werden dürfe (vgl. Urteil vom 19. September 1969 a.a.O. S. 59 f.). Mit die-
ser Konstellation ist der Drittwiderspruch gegen den Wege- und Gewässerplan
nach § 41 Abs. 1 FlurbG schon deshalb nicht vergleichbar, weil es an einer
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ähnlich geschützten Rechtsposition eines Begünstigten fehlt. Der Teilnehmer-
gemeinschaft, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 16 Satz 2
FlurbG) die Herstellung und Unterhaltung der gemeinschaftlichen Anlagen (§ 42
Abs. 1 Satz 1 FlurbG) obliegt, mithin auch die des Wege- und Gewässerplans,
kommt eine solche Rechtsposition nicht zu; sie ist lediglich Sachwalterin der
keineswegs einheitlichen, nicht selten sogar gegenläufigen Interessen der
einzelnen Teilnehmer. Die Teilnehmer der Flurbereinigung selber (§ 10 Nr. 1
FlurbG) sind nicht Adressaten des Planfeststellungsbeschlusses nach § 41
FlurbG. Durch die Feststellung bzw. Genehmigung des Wege- und Gewässer-
plans tritt eine unmittelbare gegenwärtige materielle Rechtsbetroffenheit des
einzelnen Teilnehmers nicht ein; diese können ihn deshalb auch nicht unmittel-
bar anfechten (Urteil vom 6. Februar 1986 - BVerwG 5 C 40.84 - BVerwGE 74,
1 <5 ff.>). Von daher fehlt es an einer dem Inhaber einer Baugenehmigung ver-
gleichbaren Rechtsposition, die davor zu schützen wäre, dass ihr Bestand
durch eine nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses eintretende Änderung
der Sach- oder Rechtslage in Frage gestellt würde.
Soweit sich die Beschwerde schließlich auf die Kommentierung von Steuer be-
ruft (FlurbG, 2. Aufl. 1967, § 141 Rn. 14, S. 547), wonach die obere Flurberei-
nigungsbehörde die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes grundsätzlich nach
den rechtlichen Verhältnissen zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen habe, ist
diese Ansicht vereinzelt geblieben und ersichtlich überholt. Letzteres gilt auch
für die dort angeführte Entscheidung aus der Anfangszeit des Bundesverwal-
tungsgerichts (Beschluss vom 19. November 1953 - BVerwG 1 B 95.53 -
BVerwGE 1, 35 <36 ff.>).
Danach war im vorliegenden Streitfall die obere Flurbereinigungsbehörde be-
rechtigt und verpflichtet, auf den zulässigen Widerspruch der beigeladenen Na-
turschutzvereine hin den Umstand zu berücksichtigen, dass das im Plangebiet
gelegene Gewässersystem der Artlandbäche nach Feststellung bzw. Genehmi-
gung des Wege- und Gewässerplans in das Nachmeldeverfahren zur Umset-
zung der sog. Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) mit dem Ziel der Auf-
nahme in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung (sog. FFH-
Gebiete) einbezogen worden ist, und diese Änderung der Sach- und Rechtsla-
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ge zum Anlass zu nehmen, den Planfeststellungsbeschluss wegen Fehlens
einer FFH-Verträglichkeitsprüfung gemäß § 34c Abs. 1 Satz 1 NdsNatSchG
aufzuheben.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; es entspricht der Billig-
keit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und 2 nicht für er-
stattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO), weil diese im Beschwerdever-
fahren keinen Antrag gestellt und sich damit auch keinem Kostenrisiko ausge-
setzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO). Die Festsetzung des Wertes des Streit-
gegenstandes beruht auf § 52 Abs. 2, § 47 Abs. 1 und 3 GKG.
Dr. h.c. Hien Domgörgen Buchberger
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Flurbereinigungsrecht
Fachpresse: ja
Verwaltungsprozessrecht
Rechtsquellen:
FlurbG
§ 41 Abs. 1 und 3, §§ 60, 141 Abs. 1
VwGO
§ 68 Abs. 1 Satz 1, § 79 Abs. 1 Nr. 1
VwVfG
§§ 70, 74 Abs. 1
FFH-RL
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Stichworte:
Flurbereinigung; Planfeststellungsbeschluss; Wege- und Gewässerplan;
Beurteilung der Sach- und Rechtslage; maßgeblicher Zeitpunkt; Widerspruchs-
bescheid; Widerspruchsbehörde; obere Flurbereinigungsbehörde; Entschei-
dungsbefugnis; Änderung; Aufhebung; Nachmeldung eines FFH-Gebietes.
Leitsatz:
Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Wege- und Gewäs-
serplans gemäß § 41 Abs. 1 FlurbG durch die Widerspruchsbehörde ist die
Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides.
Daher hat die obere Flurbereinigungsbehörde im Rahmen ihrer Entscheidung
über den zulässigen Widerspruch eines anerkannten Naturschutzvereins zu
berücksichtigen, dass ein im Plangebiet gelegenes Gewässersystem nach
Feststellung bzw. Genehmigung des Plans in das Nachmeldeverfahren zur
Umsetzung der sog. Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) mit dem Ziel der
Aufnahme in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung (sog.
FFH-Gebiete) einbezogen worden ist.
Beschluss des 10. Senats vom 3. November 2006 - BVerwG 10 B 19.06
I. OVG Lüneburg vom 02.11.2005 - Az.: OVG 15 KF 27/04 -