Urteil des BVerwG vom 28.05.2008
Vertrauensperson, Beteiligungsrecht, Befehl, Form
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 1 WB 50.07
In dem Wehrbeschwerdeverfahren
des Bezirkspersonalrats beim ...kommando,
vertreten durch die Vorsitzende Frau ... und den
1. stellvertretenden Vorsitzenden Oberstabsfeldwebel ...,
...,
hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Golze,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,
den ehrenamtlichen Richter Oberst Reinelt und
die ehrenamtliche Richterin Oberfeldwebel Hemke
am 28. Mai 2008 beschlossen:
Der Antrag wird zurückgewiesen.
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G r ü n d e :
I
Der Antragsteller macht eine Verletzung seines Beteiligungsrechts nach dem
Soldatenbeteiligungsgesetz
bei einem Vorhaben des Befehlshabers
...kommando vom Januar 2007 geltend, mit dem dieser die Regeldienstzeit von
41 Stunden pro Woche für alle Soldaten und Soldatinnen im Kommandobereich
befehlen wollte.
Am 18. Januar 2007 übersandte der Chef des Stabes des ...kommandos dem
Antragsteller im Rahmen der vertrauensvollen Zusammenarbeit einen Befehls-
entwurf über die Festlegung der wöchentlichen Regelarbeitszeit auf mindestens
41 Stunden pro Woche für alle Soldaten und Soldatinnen im Bereich des
...kommandos zur Kenntnis. Der Antragsteller wies mit Schreiben vom
1. Februar 2007 darauf hin, dass der Vorgang seiner Beteiligung nach § 24
Abs. 1 und Abs. 5 Nr. 4 SBG unterliege und darum seine förmliche Beteiligung
einzuleiten sei. Das Ansinnen wurde vom Chef des Stabes mit Schreiben vom
2. Februar 2007 zurückgewiesen, weil ein Beteiligungsrecht der Gruppe der
Soldaten in der Funktion der Vertrauensperson der Soldaten auf der Ebene des
Bezirkspersonalrats nicht bestehe.
Dagegen legte der Antragsteller unter dem 16. Februar 2007 beim Chef des
Stabes des ...kommandos und erneut mit an den Inspekteur des Sanitätsdiens-
tes der Bundeswehr gerichtetem Schreiben vom 19. März 2007 gemäß § 16
SBG Beschwerde ein.
Die Beschwerde wurde mit Beschwerdebescheid des Inspekteurs des Sanitäts-
dienstes der Bundeswehr vom 31. Mai 2007, der Vorsitzenden des Antragstel-
lers ausgehändigt am 15. Juni 2007, zurückgewiesen. Zwar sei die Beschwer-
de, obwohl der beabsichtigte Befehl nicht erlassen worden wäre und auch in
Zukunft in dieser Form nicht mehr erlassen werden solle, zulässig, da für den
zusätzlich gestellten Feststellungsantrag ein besonderes Feststellungsinteresse
bestehe. Die Beschwerde sei aber unbegründet, weil dem Antragsteller als Be-
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zirkspersonalrat ein Beteiligungsrecht in Gruppenangelegenheiten der Soldaten
nicht zustehe.
Gegen diesen Bescheid legte der Antragsteller mit Schreiben vom 19. Juni
2007
,
eingegangen am selben Tag, weitere Beschwerde beim Bundesminister
der Verteidigung ein und erhob schließlich unter dem 15. Oktober 2007 Untätig-
keitsbeschwerde, die der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - als An-
trag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts gemäß § 21 Abs. 1
WBO wertete und dem Senat zur Entscheidung vorgelegt hat.
Zur Begründung seines Antrages führt der Antragsteller im Wesentlichen aus:
Kern des Verfahrens sei die Rechtsfrage, ob sich die Verweisung des § 52
Abs. 1 SBG auch auf Soldatenvertreter in Bezirkspersonalräten beziehe. Der
Feststellungsantrag sei wegen Wiederholungsgefahr zulässig, weil der Befehls-
haber des ...kommandos zwar den Befehlsentwurf nicht umgesetzt habe, das
Beteiligungsrecht des Antragstellers aber weiter generell bestreite. Unter „Sol-
datenvertreter“ im Sinne des § 52 Abs. 1 SBG seien alle Soldatenpersonalver-
tretungen zu verstehen. Da gemäß § 49 SBG Personalvertretungen auf allen
Ebenen gebildet würden, seien nach der Gesetzessystematik auch Soldaten-
vertreter auf allen Ebenen vorhanden. Dass es in der Systematik des Soldaten-
beteiligungsgesetzes keine Gruppenrechte der Soldaten auf der Ebene der Stu-
fenvertretung gebe, werde durch die ausdrückliche Regelung für den Hauptper-
sonalrat in § 35 Abs. 1 Satz 3 SBG widerlegt. Es sei nicht schlüssig, dass der
Gesetzgeber zwar soldatische Beteiligungen auf der Ortsebene und auf der
Ebene des Ministeriums ausdrücklich angeordnet habe, dies aber allein auf der
Ebene der Bezirkspersonalräte nicht möglich sein solle. Für örtliche Personalrä-
te verweise § 52 Abs. 1 SBG auf die Befugnisse nach §§ 18 bis 31 SBG. Zu-
sätzlich genössen sie die Befugnisse der Vertrauensperson in der Gestalt von
Versammlungen als Teil dieser Befugnisse (§ 32 Abs. 4, 7 SBG). Für die Solda-
tenvertreter des Hauptpersonalrats gelte § 52 SBG ebenfalls. Jedoch verdränge
§ 35 Abs. 1 Satz 3 SBG als lex specialis den § 52 SBG. Entsprechend gelte
§ 52 Abs. 1 SBG auch für die Bezirkspersonalvertretungen. Von Belang sei hier
der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juni 1999 - BVerwG
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6 P 6.98 -. In § 24 Abs. 5 und 6 SBG sowie in § 25 Abs. 3 SBG sei jeweils aus-
drücklich bestimmt, dass eine Beteiligung einzelner Vertrauenspersonen dann
erfolge, wenn und soweit nicht ein Gremium auf höherer Ebene beteiligt worden
sei. Hieraus folge, dass der Gesetzgeber die Beteiligung eines Gremiums auf
höherer Ebene durchgängig als die auch für die Verwaltung sinnvollere Form
der Beteiligung bewerte, weil und soweit damit schwerfällige parallele Beteili-
gungsverfahren vermieden oder wenigstens reduziert werden könnten. Dass
einzelne Wählergruppen verblieben, in denen entgegen den Vorgaben des Ge-
setzes keine wirksame Beteiligung an solchen Maßnahmen dienstlich zugelas-
sen werde (z.B. die Regimenter), biete keinen Vorwand für die Zielsetzung, alle
Soldaten des Befehlsbereichs möglichst gleich schlecht zu behandeln.
Im vorliegenden Fall sei ein Beteiligungsrecht aus § 24 Abs. 1 und 2 SBG ge-
geben. Zudem könne der Antragsteller auch sein sachgleiches Recht aus § 24
Abs. 5 Nr. 4 SBG geltend machen.
Die „sachgerechte Formulierung“ dem Senat überlassend beantragt der An-
tragsteller
festzustellen, dass
1. der Antragsteller bei Maßnahmen des ...kommandos,
welche dem Grunde nach einer Beteiligung nach dem
Soldatenbeteiligungsgesetz unterliegen, gemäß § 52
Abs. 1 SBG zu beteiligen ist,
2. der Antragsteller bei Maßnahmen nach Art des Be-
fehlsentwurfs des ...kommandos vom 18. Januar 2007
über die Festlegung einer wöchentlichen Regeldienst-
zeit im Kommandobereich gemäß § 52 Abs. 1, § 24
SBG zu beteiligen sei (insbesondere nach § 24 Abs. 1,
2 und 5 Nr. 4)
3. das Bundesministerium der Verteidigung verpflichtet
ist, bei entsprechenden Maßnahmen, soweit zu Un-
recht die Beteiligung unterblieben ist, für deren ord-
nungsgemäße Nachholung Sorge zu tragen.
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Der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er führt zur Begründung im Wesentlichen aus:
Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung sei zulässig. Insbesondere stehe dem
nicht entgegen, dass der Befehl zur Anordnung über die Festlegung der wö-
chentlichen Regeldienstzeit von 41 Stunden für die Soldaten im Kommandobe-
reich im Entwurfsstadium geblieben und tatsächlich nicht erlassen worden sei.
Der Inspekteur des Sanitätsdienstes der Bundeswehr habe in seinem Be-
schwerdebescheid Ausführungen zu den Rechten des Antragstellers gemacht,
die grundsätzlich geeignet seien, diesen in seiner Mandatsausübung zu beein-
trächtigen.
Der Antrag sei jedoch unbegründet. Dem Antragsteller stünden keine Beteili-
gungsrechte nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz zu. Der Wortlaut des § 52
Abs. 1 und 2 SBG sei insofern eindeutig, als er den Soldatenvertretern im Per-
sonalrat die Funktion einer Vertrauensperson zuordne. Die Funktion einer Ver-
trauensperson sei jedoch auf den Bereich der Ortsdienststellen begrenzt. Mit
der Integration der Soldaten in das System des Personalvertretungsrechts habe
keine Stufenvertretung nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz eingeführt, son-
dern lediglich die personalvertretungsrechtliche Mandatsausübung nach dem
Bundespersonalvertretungsgesetz ermöglicht werden sollen. Hätte der Gesetz-
geber eine andere Lösung gewollt, dann hätte er einen anderen Wortlaut wäh-
len müssen, der sich nicht an der Funktion als Vertrauensperson orientiere,
sondern die Wahrnehmung des materiellen Beteiligungsrechts nach dem Solda-
tenbeteiligungsgesetz den Soldatenvertretern im Personalrat in allgemeiner
Form zuweise. Der Gesetzgeber habe in Ermangelung von Stufenvertretungs-
ebenen eine Beteiligung nach § 21 Abs. 1 Satz 2 SBG vorgesehen. Es lägen
daher auch keine „Beteiligungslücken“ vor. Eine lückenlose Beteiligungshierar-
chie sei dem Soldatenbeteiligungsgesetz ohnehin fremd. Die Einbindung der
Soldaten in das System des Personalvertretungsrechts führe lediglich in den
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Angelegenheiten, in denen es zu einer Beteiligung nach dem Bundespersonal-
vertretungsgesetz kommen könne, zu einer Gleichstellung mit den zivilen Grup-
pen in der Stufenvertretung. In den Angelegenheiten der Soldaten verbleibe es
jedoch bei der Beteiligung nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz und damit
auch auf der Ortsebene, auf der Vertrauenspersonen diese Funktion wahrneh-
men könnten.
§ 35 Abs. 1 Satz 3 SBG sei keinesfalls als lex specialis zu deuten, der die an
sich gegebene Stufenvertretungskompetenz des Hauptpersonalrats nach dem
Soldatenbeteiligungsgesetz verdränge. § 35 Abs. 1 Satz 3 SBG sei vielmehr
eine notwendige Ergänzungsnorm im System des Soldatenbeteiligungsgeset-
zes, um eine Legitimation von Beschlüssen des Gesamtvertrauenspersonen-
ausschusses in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten für alle Soldatinnen
und Soldaten im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung
sicherzustellen. Auch der Gesamtvertrauenspersonenausschuss sei keine Stu-
fenvertretung, sondern ein besonderes Beteiligungsorgan auf der Ebene der
obersten Dienstbehörde.
Wegen des Vorbringens im Einzelnen wird auf den Inhalt der zwischen den Be-
teiligten gewechselten Schriftsätze und der Akten Bezug genommen. Die Be-
schwerdeakten des Inspekteurs des Sanitätsdienstes der Bundeswehr
- Az.: 25-05-11 WB 4/07 - und des Bundesministers der Verteidigung - PSZ I 7 -
Az.: 25-05-12 949/07 - haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.
II
Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist teilweise unzulässig (1.) und im
Übrigen unbegründet (2.).
1. Der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten ist gegeben (a). Von den vom
Antragsteller formulierten Sachanträgen ist bei sachgerechter Formulierung nur
der Sachantrag zu 2 zulässig, die Anträge zu 1 und 3 sind dagegen unzulässig
(b).
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a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.
zuletzt Beschluss vom 27. November 2007 - BVerwG 1 WB 39.06 - juris
Rn. 13 ff.) gehören Streitigkeiten über Aufgaben und Befugnisse der Personal-
vertretung aller Stufen, insbesondere darüber, wann sie zu beteiligen sind,
grundsätzlich gemäß § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG zur Zuständigkeit der allge-
meinen Verwaltungsgerichte. § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG stellt insofern eine
Generalklausel für alle Rechtsfragen dar, die sich aus der Wahrnehmung von
Aufgaben und Befugnissen der Personalvertretungen ergeben (Ilbertz/
Widmaier, BPersVG, 10. Aufl. 2004, § 83 Rn. 14 m.w.N.; Gronimus/Krisam/
Wienzeck, Die Beteiligungsrechte der Personalvertretungen, 5. Aufl. 2005, § 83
Rn. 7; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, BPersVG, 5. Aufl. 2004, § 83 Rn. 10
und 11 m.w.N.). Rügt eine Stufenvertretung, hier der Bezirkspersonalrat, die
Verletzung ihrer Mitwirkungs- oder Beteiligungsrechte, gilt die Rechtswegzu-
weisung des § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG für sie entsprechend (Gronimus/
Krisam/Wienzeck, a.a.O. § 82 Rn. 14; Ilbertz/Widmaier, a.a.O. § 82 Rn. 28; vgl.
auch § 53 Abs. 1 i.V.m. § 82 Abs. 4 BPersVG).
Abweichend von der generellen Rechtswegzuweisung an die allgemeinen Ver-
waltungsgerichte ist der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten (ausnahms-
weise) dann eröffnet, wenn sich der bei einer personalratsfähigen militärischen
Dienststelle gebildete Personalrat auf eine Behinderung in seinen Beteiligungs-
rechten in Angelegenheiten beruft, die nur die Soldaten betreffen (Beschlüsse
vom 1. November 2001 - BVerwG 6 P 10.01 - BVerwGE 115, 223 = Buchholz
252 § 52 SBG Nr. 2, vom 24. März 2004 - BVerwG 1 WB 33.03 - PersV 2005,
273, vom 26. Oktober 2006 - BVerwG 1 WB 17.06 - BVerwGE 127, 85 =
Buchholz 450.1 § 9 WBO Nr. 1 = NZWehrr 2007, 128 und vom 27. November
2007 a.a.O. Rn. 16). Mit der Zuweisung der Befugnisse der Vertrauensperson
an die Soldatenvertreter im Personalrat enthält § 52 Abs. 1 Satz 1 SBG eine
Maßgabe zum Personalvertretungsgesetz im Sinne des § 48 Satz 1 SBG, die
sich für den Bereich der Beteiligungen und Angelegenheiten, die nur die Solda-
ten betreffen, auch auf den Rechtsweg gemäß § 17 Abs. 1 WBO i.V.m. § 16
SBG auswirkt (Beschluss vom 1. November 2001 a.a.O. S. 228 f.).
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Nach § 1 Nr. 3 der Verordnung über die Bildung von Bezirkspersonalräten bei
militärischen Dienststellen vom 8. Februar 1991 (BGBl I S. 424), zuletzt geän-
dert durch Verordnung vom 28. August 2001 (BGBl I S. 2289), ist das ...kom-
mando eine den Behörden der Mittelstufe nach § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG ent-
sprechende militärische Dienststelle, bei der ein Bezirkspersonalrat gebildet
wird. Da der Antragsteller im vorliegenden Verfahren geltend macht, durch den
beabsichtigten Befehl des Befehlshabers ...kommando über die Festlegung der
regelmäßigen Dienstzeit der Soldatinnen und Soldaten im Zuständigkeitsbe-
reich des ...kommandos in seinen Beteiligungsrechten verletzt zu sein, und da
sich dieser beabsichtigte Befehl ausschließlich auf Soldatinnen und Soldaten
bezog, ist der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten eröffnet. Sachlich zu-
ständig ist gemäß § 21 Abs. 1 WBO das Bundesverwaltungsgericht.
b) aa) Der Sachantrag zu 1 ist als allgemeiner Feststellungsantrag unzulässig.
Dabei kann dahinstehen, ob sich die Formulierung des Antrages auf ein konkre-
tes Rechtsverhältnis oder auf eine allgemeine Rechtsfrage bezieht, denn jeden-
falls folgt die Unzulässigkeit des Antrages aus der im Wehrbeschwerdeverfah-
ren entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Da-
nach kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Antragsteller seine
Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte ver-
folgen können (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 21. November 1995 - BVerwG
1 WB 35.95 - Buchholz 311 § 17 WBO Nr. 6 und zuletzt vom 11. März 2008
- BVerwG 1 WB 36.07 - m.w.N.). Dies gilt auch im Falle der Erledigung des ur-
sprünglichen Leistungs- oder Verpflichtungsbegehrens im Verhältnis zu einem
möglichen Fortsetzungsfeststellungsantrag entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4
VwGO.
Mit seiner Beschwerde vom 16. Februar 2007 wollte der Antragsteller die Ver-
pflichtung des Befehlshabers ...kommando erreichen, ihn, den Antragsteller, vor
Erlass des beabsichtigten Befehls zu beteiligen. Im Rahmen dieses Begehrens,
das nach Erledigung vom Antragsteller nunmehr bei sachgerechter Formulie-
rung mit dem Sachantrag zu 2 (dazu bb) als Fortsetzungsfeststellungsantrag
weiterverfolgt wird, kann die dem Feststellungsantrag zu 1 zugrunde liegende
allgemeine Rechtsfrage geklärt werden.
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bb) Mit dem Sachantrag zu 2 nimmt der Antragsteller Bezug auf den Befehls-
entwurf, der Anlass für die Beschwerde vom 16. Februar 2007 war. Das ur-
sprüngliche Verpflichtungsbegehren hat sich dadurch erledigt, dass der Be-
fehlshaber des ...kommandos davon Abstand genommen hat, den beabsichtig-
ten Befehl zu erlassen. In einem solchen Fall kann der Beschwerdeführer nach
der auch im Wehrbeschwerdeverfahren entsprechend anwendbaren Vorschrift
des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zu einem Fortsetzungsfeststellungsantrag
übergehen (vgl. hierzu Beschlüsse vom 8. Mai 2001 - BVerwG 1 WB 15.01 -
Buchholz 442.40 § 30 LuftVG Nr. 6 = NZWehrr 2001, 165 m.w.N. und vom
29. Januar 2008 - BVerwG 1 WB 21.07 -; speziell zum Verfahren nach § 16
SBG: Beschluss vom 24. März 2004 - BVerwG 1 WB 46.03 - Buchholz 252 § 23
SBG Nr. 3). Dieses Begehren hat der Antragsteller mit dem Sachantrag zu 2
hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht. Da Gegenstand eines Feststel-
lungsantrages nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO im Wehrbeschwerdeverfahren
nur die Feststellung sein kann, dass die getroffene Maßnahme oder die Ableh-
nung einer begehrten Maßnahme rechtswidrig war, ist die Formulierung des
Feststellungsantrages auf die konkrete Maßnahme zu beziehen. Zusätze, wo-
nach sich die Rechtswidrigkeit aus einem bestimmten Rechtsgrund ergeben
soll, sind nicht zulässig. Der Antrag ist daher sachgerecht dahin zu formulieren,
dass der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass es rechtswidrig gewesen wäre, den
beabsichtigten Befehl über die Festlegung einer wöchent-
lichen Regeldienstzeit im Kommandobereich entspre-
chend dem Entwurf vom 18. Januar 2007 zu erlassen, oh-
ne den Antragsteller vorher zu beteiligen.
Der so formulierte Antrag ist zulässig, insbesondere hat der Antragsteller das
erforderliche besondere Feststellungsinteresse hinreichend dargetan. Dieses
kann sich im Falle des § 16 SBG nach der Rechtsprechung des Senats aus
einer Wiederholungsgefahr ergeben (vgl. Beschluss vom 24. März 2004 a.a.O.),
wenn zwischen den Verfahrensbeteiligten mit einiger Wahrscheinlichkeit auch
künftig Streit über das geltend gemachte Beteiligungsrecht auftreten wird und
der Feststellungsantrag deshalb unter Berücksichtigung der Wiederholungsge-
fahr als richtungsweisend für die Zukunft verstanden werden kann (vgl. Be-
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schlüsse vom 2. März 1994 -- vom
26. September 2000 -- Buchholz 252 § 16 SBG Nr. 1 und
vom 11. Juli 1995 --<475> m.w.N.). Er-
forderlich ist insoweit, dass der Antragsteller über einen bestimmten Beteili-
gungseinzelfall hinaus die Klärung der dahinter stehenden personalvertretungs-
rechtlichen Frage anstrebt.
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Auch der Bundesminister der Verteidi-
gung - PSZ I 7 - geht davon aus, dass sich die im Zusammenhang mit dem be-
absichtigten Befehl streitigen Fragen nach den Beteiligungsrechten des An-
tragstellers im Zusammenhang mit anderen Maßnahmen des Befehlshabers
des ...kommandos für den Kommandobereich, soweit sie nur Soldaten betref-
fen, jederzeit wieder stellen können.
cc) Der Sachantrag zu 3 ist schon deswegen unzulässig, weil das damit verfolg-
te Begehren, den Bundesminister der Verteidigung zu verpflichten, für die ord-
nungsgemäße Nachholung zu Unrecht unterbliebener Beteiligungen Sorge zu
tragen, nicht Gegenstand des vorangegangenen Beschwerdeverfahrens war.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats wird der Antrag auf gerichtliche
Entscheidung des Wehrdienstgerichts - wenn ein Beschwerdeverfahren stattge-
funden hat - allein durch die Beschwerdeschrift bestimmt. Denn Gegenstand
des Antrags auf gerichtliche Entscheidung ist die ursprünglich mit der Be-
schwerde angefochtene Maßnahme oder Unterlassung in der Gestalt, die sie
durch den Beschwerdebescheid gefunden hat (Beschlüsse vom 27. Juli 1977
- BVerwG 1 WB 19.76 - BVerwGE 53, 321 <325>, vom 27. Februar 2003
- BVerwG 1 WB 55.02 - Buchholz 311 § 17 WBO Nr. 51 = NZWehrr 2003, 171
und zuletzt vom 31. Januar 2007 - BVerwG 1 WB 53.06 -). Ein über das Be-
schwerdeverfahren hinausgehendes Begehren kann vom Senat nicht berück-
sichtigt werden, weil die Wehrbeschwerdeordnung ein der Klageänderung oder
Klageerweiterung vergleichbares Rechtsinstitut nicht kennt (Beschlüsse vom
20. Juli 1995 - BVerwG 1 WB 118.94 - Buchholz 236.1 § 10 SG Nr. 11 =
NZWehrr 1996, 65, vom 27. Februar 2003 a.a.O. und vom 31. Januar 2007
a.a.O.).
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Es kommt hinzu, dass der Antragsteller mit seinem Antrag zu 3 der Sache nach
das Einschreiten des Bundesministers der Verteidigung im Wege der Dienst-
aufsicht begehrt. Das Ergebnis oder die Durchführung einer dienstaufsichtlichen
Prüfung sind indes der wehrdienstgerichtlichen Nachprüfung regelmäßig entzo-
gen (Beschlüsse vom 29. April 1999 - BVerwG 1 WB 82.98 -, vom 14. Dezem-
ber 2000 - BVerwG 1 WB 107, 113.00 - und vom 26. Juni 2007 - BVerwG 1 WB
3.07 -). Die Dienstaufsicht obliegt dem zuständigen Vorgesetzten nicht gegen-
über den Untergebenen und dient damit nicht der Wahrung der Rechte eines
Soldaten im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO. Der Soldat hat insoweit keinen
Anspruch darauf, dass eine Maßnahme in Ausübung der Dienstaufsicht durch
einen höheren Vorgesetzten aufgehoben wird. Der das Ergebnis einer
dienstaufsichtlichen Prüfung eröffnende Bescheid oder die Unterlassung einer
dienstaufsichtlichen Prüfung stellen deshalb dem Soldaten gegenüber keine
anfechtbaren truppendienstlichen Maßnahmen gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 WBO
dar. Sie können daher nicht Gegenstand eines Antrags auf gerichtliche Ent-
scheidung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO oder § 21 Abs. 1 WBO sein. Nichts
anderes gilt für Anträge von Vertrauenspersonen oder Personalvertretungen im
Zusammenhang mit Beschwerden nach § 16 SBG.
2. Soweit der Antrag auf gerichtliche Entscheidung zulässig ist, ist er unbegrün-
det. Dem Antragsteller stand ein Anspruch auf Beteiligung vor Erlass des ge-
planten Befehls des ...kommandos, mit dem die Dienstzeit für die unterstellten
Soldatinnen und Soldaten geregelt werden sollte, nicht zu. Das Soldatenbeteili-
gungsgesetz sieht eine Beteiligung der Gruppe der Soldaten im Bezirksperso-
nalrat in Angelegenheiten, die allein die Soldaten betreffen, nicht vor. Etwas
anderes ergibt sich entgegen der Ansicht des Antragstellers insbesondere auch
nicht aus § 52 Abs. 1 SBG.
Gemäß § 48 Satz 1 SBG gilt das Personalvertretungsgesetz für Soldaten (nur)
nach Maßgabe der „§§ 48 bis 51“ (gemeint offenbar §§ 49 bis 52 SBG - vgl.
dazu Beschlüsse vom 23. Juni 1999 - BVerwG 6 P 6.98 - Buchholz 252 § 2
SBG Nr. 2 S. 1 <2> und vom 1. November 2001 - BVerwG 6 P 10.01 - Buchholz
252 § 52 SBG Nr. 2 S. 1 <4>). Danach werden in anderen als den in § 2 Abs. 1
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SBG genannten Dienststellen und Einrichtungen, in denen die Beteiligung der
Soldatinnen und Soldaten durch Vertrauenspersonen wahrgenommen wird, von
Soldaten Personalvertretungen gewählt, wobei diese eine weitere Gruppe im
Sinne des § 5 BPersVG bilden (§ 49 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 SBG). Für
Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen, bestimmt § 52 Abs. 1 Satz 1
SBG, dass die Soldatenvertreter die Befugnisse der Vertrauenspersonen ha-
ben. Die Regelung ist aus rechtssystematischen Gründen - wie das Bundes-
verwaltungsgericht in dem Beschluss vom 1. November 2001 (a.a.O. S. 4 f.;
vgl. auch Müller, Die Beteiligungsrechte der Soldaten in den Streitkräften der
Bundeswehr, 2001, S. 44) im Einzelnen ausgeführt hat - dahin auszulegen,
dass in den Fällen des § 52 Abs. 1 SBG die Beteiligungsrechte nach dem Sol-
datenbeteiligungsgesetz an die Stelle derjenigen nach dem Bundespersonalver-
tretungsgesetz treten. In den Bereichen, in denen nach § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG
Personalvertretungen für Soldaten gewählt werden, stehen demnach in Ange-
legenheiten, die nur die Soldaten betreffen, der Personalvertretung (nur) die
Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen zu, wobei deren Aufgaben (mit
Ausnahme von Angelegenheiten nach der Wehrbeschwerdeordnung und der
Wehrdisziplinarordnung - vgl. insoweit § 52 Abs. 2 SBG) von den Soldatenver-
tretern wahrgenommen werden. Einerseits sind die Beteiligungsrechte der Per-
sonalvertretung auf die im Soldatenbeteiligungsgesetz für die Vertrauensperso-
nen vorgesehenen Beteiligungsrechte beschränkt, andererseits können die
Soldatenvertreter im Personalrat nur insoweit die Funktionen der Vertrauens-
person übernehmen, als in den Dienststellen und Einrichtungen nach § 2 Abs. 1
SBG Vertrauenspersonen tätig werden. Das ist, worauf der Bundesminister der
Verteidigung zu Recht hinweist, grundsätzlich nur im jeweiligen örtlichen Be-
reich der Fall. Soweit darüber hinaus Versammlungen von Vertrauenspersonen
nach § 32 SBG oder der Gesamtvertrauenspersonenausschuss nach § 35 SBG
Beteiligungsrechte wahrnehmen, ist die Beteiligung der durch Personalräte rep-
räsentierten Soldatinnen und Soldaten jeweils gesondert geregelt. So sieht § 32
Abs. 4 SBG für die Versammlungen der Vertrauenspersonen vor, dass soweit
für den jeweiligen Bereich Personalvertretungen gebildet worden sind, die Mit-
glieder der Gruppe der Soldaten dieser Personalvertretung, die die Rechte in
den Angelegenheiten nach der Wehrdisziplinarordnung und der Wehrbe-
schwerdeordnung ausüben - also die in § 52 Abs. 2 SBG bestimmten Solda-
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ten - zu den Versammlungen der Vertrauenspersonen hinzutreten. Für den Ge-
samtvertrauenspersonenausschuss regelt § 35 Abs. 1 Satz 3 SBG, dass die
Soldatenvertreter im Hauptpersonalrat beim Bundesministerium der Verteidi-
gung als weitere Mitglieder zum Gesamtvertrauenspersonenausschuss hinzu-
treten. Spezielle Regelungen für die Mitglieder von Stufenvertretungen (§§ 53,
54 BPersVG) finden sich dagegen im Soldatenbeteiligungsgesetz nicht. Damit
hat der Gesetzgeber des Soldatenbeteiligungsgesetzes der besonderen Gliede-
rung militärischer Bereiche Rechnung getragen. Das Modell der Stufenvertre-
tungen beruht auf einem dreistufigen Verwaltungsaufbau und lässt sich deshalb
in dieser Form auf den militärischen Bereich mit seinen viel größeren hierarchi-
schen Gliederungen nicht übertragen.
Auch die Systematik des Soldatenbeteiligungsgesetzes lässt keinen anderen
Schluss zu. Danach hat der Grundsatz der dienststellengebundenen Beteili-
gung für dieses Gesetz zentrale Bedeutung. Sowohl die Bestimmungen über
die Vertrauenspersonenversammlungen (§ 32 SBG) als auch die über den Ge-
samtvertrauenspersonenausschuss (§§ 35 - 37 SBG) stehen dazu nicht im Wi-
derspruch, sondern ergänzen ihn. Das Soldatenbeteiligungsgesetz in der Fas-
sung vom 20. Februar 1997 sollte die in der Vergangenheit immer wieder, nicht
zuletzt durch den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages erhobene
Forderung erfüllen, die Beteiligung der Soldaten qualitativ und quantitativ zu
verbessern (vgl. Wolf, SBG, 43. Aktualisierung November 2007, Einleitung,
Rn. 1). Als wesentliche Schritte zur Erreichung dieses Ziels wurden zusätzliche
Beteiligungsmöglichkeiten der Vertrauenspersonen, der Vertrauenspersonen-
versammlungen und des Gesamtvertrauenspersonenausschusses in das Sol-
datenbeteiligungsgesetz eingefügt, um so auf der einen Seite die Stellung des
Soldatenbeteiligungsgesetzes als typisches vom Bundespersonalvertretungs-
gesetz abweichendes Soldatenvertretungsrecht beizubehalten - unter anderem
um die Effektivität und Einsatzfähigkeit der Streitkräfte weiter zu steigern - und
auf der anderen Seite umfangreichere (Soldaten-)Beteiligungsmöglichkeiten zu
eröffnen (vgl. BTDrucks 13/5740 S. 16 Allgemeines). Die Ausweitung der Betei-
ligungsrechte der Soldaten erfolgte dabei nicht durch Rückgriff auf die Systema-
tik des Bundespersonalvertretungsgesetzes. Vielmehr hielt der Gesetzgeber an
den Verfahrensgrundsätzen des Soldatenbeteiligungsgesetzes fest und hat für
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den Bereich des Soldatenbeteiligungsgesetzes statt der Einführung einer dem
Bundespersonalvertretungsgesetz entsprechenden Stufenvertretung in beson-
ders gelagerten Fällen auf Ortsebene und auf der Ebene des Bundesministeri-
ums der Verteidigung zusätzliche, gesetzlich eng begrenzte Beteiligungsmög-
lichkeiten der Vertrauenspersonen geschaffen. Form und Inhalt der Beteiligung
des Gesamtvertrauenspersonenausschusses passten sich dabei der Beteili-
gung der Vertrauenspersonen an (vgl. BTDrucks 13/5740 S. 21 zu Nummer 33
<§ 35>).
Das Gremium wurde als ein besonderes Instrument geschaffen, das
neben den Hauptpersonalrat tritt. Gerade dies verdeutlicht den Willen des Ge-
setzgebers, eine Stufenvertretung im Sinne des Bundespersonalvertretungsge-
setzes im Soldatenbeteiligungsgesetz nicht vorzusehen, sondern das dienst-
stellengebundene Vertretungssystem beizubehalten. Eine Vermischung beider
Systeme sollte verhindert werden und stattdessen eine klare Aufgabenvertei-
lung zwischen den Angelegenheiten der Vertrauenspersonen (Gesamtvertrau-
enspersonenausschuss) und denen der Personalvertretung (Hauptpersonalrat)
erfolgen. Eine systemwidrige Aufgabenverschiebung in der Art, dass die Solda-
tenvertreter des Hauptpersonalrats, die nur einen (kleineren) Teil der Mitglieder
des Gesamtvertrauenspersonenausschusses ausmachen, in Gruppenangele-
genheiten weitergehende Beteiligungsrechte als der Gesamtvertrauensperso-
nenausschuss haben könnten, wird somit verhindert.
Bei dieser Systematik von Soldatenbeteiligungsgesetz einerseits und (teilwei-
ser) Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes auch auf militärische
Dienststellen unter Einbeziehung der Soldaten andererseits kann allein aus der
Formulierung in § 52 Abs. 1 SBG („die Soldatenvertreter“) entgegen der Ansicht
des Antragstellers nicht geschlossen werden, die Vorschrift wolle notwendiger-
weise allen in Personalräte gewählten Soldaten Mitbestimmungsrechte auch in
Gruppenangelegenheiten einräumen. Vielmehr wird durch die vom Senat ver-
tretene Auslegung der Vorschrift gerade erreicht, dass sich die Vertretung der
Soldaten in nur sie betreffenden Angelegenheiten materiell nicht dadurch unter-
scheidet, ob für ihren Bereich Vertrauenspersonen oder Mitglieder einer Perso-
nalvertretung gewählt worden sind. Der Umfang der beteiligungsrechtlichen
Stellung des einzelnen Soldaten soll nicht vom Zufall seiner Zugehörigkeit zu
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einer nicht personalratsfähigen Einheit oder einer personalratsfähigen Dienst-
stelle abhängig sein (vgl. Wolf, a.a.O. § 52 Rn. 1a).
Eine Gleichbehandlung in diesem Sinne kann nur sichergestellt werden, wenn
in Gruppenangelegenheiten der Soldaten personalratsfähige Dienststellen nicht
durch eine teilweise Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes privi-
legiert werden. Bei der vom Antragsteller vertretenen gegenteiligen Ansicht kä-
men aber systemwidrig die Grundsätze der Stufenvertretung nach dem Bun-
despersonalvertretungsgesetz zum Tragen. Dadurch unterlägen z.B. Maßnah-
men des ...kommandos im nachgeordneten Bereich der Beteiligung des Be-
zirkspersonalrats, während vergleichbare Maßnahmen eines Sanitätskomman-
dos für den unterstellten Bereich beteiligungsfrei blieben bzw. lediglich einer
Beteiligung im Rahmen des § 21 Abs. 1 Satz 2 SBG unterfielen.
Soweit der Antragsteller meint, die Wahrnehmung der Beteiligungsrechte für
den Kommandobereich durch die Soldatenvertreter im Bezirkspersonalrat sei
wesentlich effektiver und deswegen vorzugswürdig gegenüber der Beteiligung
einer Vielzahl von Vertrauenspersonen im nachgeordneten Bereich, verkennt
er, dass dies ausschließlich rechtspolitische Überlegungen sind, die die vom
Gesetzgeber gewählte Systematik und die getroffenen Regelungen nicht än-
dern können. Die Vorschriften des § 21 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 SBG zeigen
vielmehr, dass der Gesetzgeber durchaus gesehen hat, dass Maßnahmen hö-
herer Kommandobehörden in die von der jeweiligen Vertrauensperson vertrete-
nen Bereiche hineinwirken und gegebenenfalls das Beteiligungsrecht der Ver-
trauensperson tangieren können. Ob die Anwendung des § 21 Abs. 1 Satz 2
SBG - wie der Bundesminister der Verteidigung vorträgt - voraussetzt, dass
dem Disziplinarvorgesetzten bei der Umsetzung von Befehlen oder sonstigen
Maßnahmen vorgesetzter Kommandobehörden ein Spielraum verbleibt, bedarf
hier keiner Entscheidung. Soweit in § 24 Abs. 5 und 6 SBG und in § 25 Abs 3
SBG das Beteiligungsrecht der Vertrauensperson u.a. davon abhängig ist, dass
kein Gremium der Vertrauenspersonen beteiligt wurde, soll dies Doppelbeteili-
gungen ausschließen, lässt aber entgegen der Ansicht des Antragstellers nicht
den Schluss zu, der Gesetzgeber habe einer übergreifenden Beteiligung gene-
rell den Vorzug gegeben und deswegen auch - soweit möglich - die Beteiligung
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des Bezirkspersonalrats an Stelle der Vertrauenspersonen vorgesehen. Insbe-
sondere stellen die Soldatenvertreter im Bezirkspersonalrat ersichtlich kein
„Gremium der Vertrauenspersonen“ im Sinne der genannten Vorschriften dar.
Sofern es mangels einer Stufenvertretung in den vornehmlich unterhalb der
Kommandoebenen angesiedelten personalratslosen militärischen Dienststellen
zu „Beteiligungslücken“ kommt, ist dies vom Gesetzgeber so gewollt oder je-
denfalls in Kauf genommen worden, um den Besonderheiten des militärischen
Bereichs gegenüber der allgemeinen Verwaltung Rechnung zu tragen. Es wäre
allein Sache des Gesetzgebers, dies gegebenenfalls zu ändern.
Golze Dr. Frentz Dr. Langer
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