Urteil des BVerwG vom 27.11.2007
Weisung, Amt, Beteiligungsrecht, Überstunden
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 1 WB 39.06
In dem Wehrbeschwerdeverfahren
des Bezirkspersonalrats beim ...amt für ..., K.,
vertreten durch den Vorsitzenden und Gruppensprecher der Soldaten
Hauptmann ... J.,
- Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt ... ,
... -
hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz als Vorsitzende,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Widmaier,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,
den ehrenamtlichen Richter Oberfeldarzt Bosse und
den ehrenamtlichen Richter Hauptmann Gros
am 27. November 2007 beschlossen:
Der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten ist unzuläs-
sig.
Der Rechtsstreit wird an das Verwaltungsgericht Mainz
verwiesen.
- 2 -
G r ü n d e :
I
Mit Schreiben vom 30. Juni 2005 gab der Präsident des ...amtes ... (im Folgen-
den: ...-Amt) die „Weisung Nr. 01 für die Beteiligung des ...-AmtBw an den Ta-
gen der offenen Tür des BWB am 16. und 17. Juli 2005“ bekannt. Die Weisung
enthielt - für die zum 50-jährigen Bestehen der Bundeswehr geplanten Veran-
staltungen - Vorgaben zur Vorbereitung und Umsetzung der Teilnahme des ...-
Amtes mit eigenen Produkten und Exponaten an den festgelegten Tagen. Zur
Umsetzung der Aufgabenstellung enthielt die Weisung Einzelaufträge u.a. an
die Abteilungen A, C, D und E sowie an das Zentrum für ... der Bundeswehr (im
Folgenden: ...-Zentrum). Unter „Sonstiges“ war in der Weisung Folgendes fest-
gelegt:
„Mehrarbeitsstunden und Überstunden sind, sofern diese
notwendig werden, rechtzeitig durch die zuständigen Vor-
gesetzten anzuordnen. Die Verwaltungsrichtlinie ‚Anord-
nen von Mehrarbeit und Überstunden’ Az.: 11-08-01 ist zu
beachten.“
Mit Schreiben vom 4. Juli 2005 an den Präsidenten des ...-Amtes bat der An-
tragsteller um Nachholung der nach seiner Ansicht zu Unrecht unterbliebenen
Beteiligung bei der genannten Weisung.
Nachdem der Präsident im Schreiben vom 8. Juli 2005 die Weisung als nicht
beteiligungspflichtig bezeichnet hatte, beanspruchte der Antragsteller in dem
nachfolgenden Schriftwechsel mit dem Präsidenten wiederholt ein Beteiligungs-
recht „gemäß Bundespersonalvertretungsgesetz i.V.m. dem Soldatenbeteili-
gungsgesetz“ (so im Schreiben vom 14. Juli 2005), weil die Weisung aus seiner
Sicht unstreitig Einfluss auf die Gestaltung des Dienstbetriebs nehme und in die
üblicherweise dienstfreie Zeit der Beschäftigten eingreife. Im Schreiben vom
2. September 2005 führte der Antragsteller ergänzend aus, dass der Präsident
nicht explizit die Teilnahme von Soldaten an der Veranstaltung ausgeschlossen
habe; deshalb finde § 24 SBG Anwendung. Tatsächlich seien auch Soldaten zu
Diensten im Rahmen der Veranstaltung eingeteilt worden. Darüber hinaus wer-
1
2
3
- 3 -
de gebeten, die Beteiligung bei weiteren Weisungen des ...-Amtes zur Teil-
nahme am „Tag der offenen Tür der Bundesregierung“ und an der „NATO CIS
Interoperabilitätsübung CATHODE EMISSION 2005“ sowie zur „Unterstützung
bei der industrieinternen Untersuchung in der 35./36. KW 2005 für das FüInfo-
Sys Heer“ einzuleiten. Diese drei Weisungen seien ebenfalls ohne personalver-
tretungsrechtliche Beteiligung erlassen worden.
Mit Schreiben vom 21. November 2005 wiederholte der Antragsteller gegenüber
dem Präsidenten des ...-Amtes sein Beteiligungsbegehren und machte
ergänzend geltend, er könne sich wie jede andere Personalvertretung mit Sol-
datengruppe auf § 52 Abs. 1 SBG und auf die Beteiligungsvorschriften nach
§§ 18 bis 30 SBG berufen, wenn und soweit das ...-Amt selbstregelnd tätig
werde, jedenfalls dann, wenn dazu keine Beteiligung nach dem Bundesperso-
nalvertretungsgesetz erfolge.
Mit Schreiben an den Antragsteller vom 15. Dezember 2005 legte der Präsident
des ...-Amtes dar, dass es sich bei der Weisung für den 16. und 17. Juli 2005
um eine allgemein gehaltene Regelung handele, die er im Rahmen seines Di-
rektionsrechts erlassen habe. Als möglicher Teilnehmerkreis kämen Beschäftig-
te aller Statusgruppen in Betracht. Weder die Weisung im Gesamten noch ein-
zelne Punkte der Weisung seien einzig und allein auf die Gruppe der Soldaten
bezogen. Dies sei jedoch unabdingbare Voraussetzung des § 52 Abs. 1 SBG.
Unter dem 21. Dezember 2005 legte der Antragsteller - auf der Grundlage eines
Beschlusses vom selben Tage - Beschwerde gegen die Weigerung der Dienst-
stelle vom 8. Juli, vom 6. August, vom 22. September und vom 15. Dezember
2005 ein, seine Beteiligung bei den genannten vier Weisungen durchzuführen.
Mit Schreiben vom 1. Februar 2006 an den Bundesminister der Verteidigung
und an den Amtschef des Streitkräfteamtes legte der Antragsteller weitere
Beschwerde ein, die er mit Schreiben vom 1. August 2006 an das Bun-
desverwaltungsgericht wiederholte.
4
5
6
- 4 -
Die Beschwerden vom 1. Februar und 1. August 2006 hat der Bundesminister
der Verteidigung - PSZ I 7 - als (Untätigkeits-)Anträge auf gerichtliche Ent-
scheidung gewertet und dem Senat mit seiner Stellungnahme vom
7. September 2006 vorgelegt.
Zur Begründung trägt der Antragsteller insbesondere vor:
Zwischen ihm und dem Präsidenten des ...-Amtes sei es bereits wiederholt zu
Meinungsverschiedenheiten über die korrekte Erfüllung der Unterrichtungs- und
Zusammenarbeitspflichten der Dienststelle nach dem Soldatenbeteiligungsge-
setz und dem Bundespersonalvertretungsgesetz gekommen. Mit den fraglichen
Weisungen habe der Präsident jeweils für dienstfreie Tage (auch Sonntage)
Einsätze seines Amtes verfügt. Damit habe er die Entscheidung, Dienst anzu-
ordnen, dem Grunde nach getroffen. Dies unterliege der Beteiligung. Denn sei-
ne Untergebenen hätten keine Entscheidung mehr gehabt, ob sie für einzelne
Mitarbeiter Dienst anordneten. Vielmehr habe ihnen nur die Personaleinteilung
und die Regelung von Einzelheiten oblegen. Deshalb sei schon die grundle-
gende Weisung des Präsidenten beteiligungspflichtig. Dieser könne sich nicht
darauf zurückziehen, die formale Anordnung auf Untergebene delegiert zu ha-
ben, soweit er selbst bereits bestimmte Dienste abschließend als solche festge-
legt habe; auch die beanspruchten Zeiträume seien bereits im Wesentlichen
festgelegt worden. Sein Beteiligungsrecht stütze er auf § 52 Abs. 1 i.V.m. § 24
SBG. Eine Maßnahme unterfalle § 52 Abs. 1 SBG auch dann, wenn sie an Sol-
daten gerichtet sei, Zivilpersonal aber in seinen Rechten berühre. Soweit er, der
Antragsteller, Beteiligungsrechte nach § 52 Abs. 1 SBG geltend mache, weil
und soweit davon im Rechtssinne gemäß § 38 Abs. 1 und 2 BPersVG Zi-
vilpersonal nicht „betroffen“ sei und damit die Sache „nur die Soldaten“ betreffe,
sei der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten, hier zum Senat, im Verfahren
nach § 16 SBG gegeben. Soweit hingegen eine „Betroffenheit“ von Beamten
und Arbeitnehmern im Sinne des § 38 BPersVG bejaht werde, besage zugleich
§ 49 Abs. 2 Satz 3 SBG, dass im Falle gemeinsamer Angelegenheiten der Sol-
daten und zivilen Beschäftigten die Verfahren nach dem Bundespersonalvertre-
tungsgesetz stattfänden, wofür das Beschlussverfahren nach § 83 BPersVG
eröffnet sei.
7
8
- 5 -
Der Antragsteller beantragt
festzustellen, dass
- die Weisung Nr. 01 des ...-AmtBw vom 30.06.2005
(Teilnahme am Tag der offenen Tür des BWB),
- die Weisung Nr. 01 des ...-AmtBw vom 01.08.2005
(Teilnahme am Tag der offenen Tür der Bundesregie-
rung),
- die Anordnung vom 07.04.2005 zur Unterstützung der
Übung CATHODE EMISSION 2005,
- die Anordnung vom 22.08.2005 zur Unterstützung der
industrieinternen Untersuchung 35./36. KW (2005)
der Mitbestimmung, hilfsweise der Anhörung und dem
Vorschlagsrecht sowie der vorherigen Unterrichtung des
Antragstellers unterlegen haben und dass diese Beteili-
gung nachzuholen ist,
hilfsweise
den Rechtsstreit an das zuständige Verwaltungsgericht
Mainz zu verweisen.
Der Bundesminister der Verteidigung beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Es könne offenbleiben, ob der Antragsteller als Personalvertretung nach dem
Bundespersonalvertretungsgesetz auf einer Mittelbehördenebene im Bereich
der Wehrverwaltung des Art. 87b GG Beteiligungsrechte nach dem Soldaten-
beteiligungsgesetz wahrnehmen könne. Entscheidend sei, dass die angegriffe-
nen Maßnahmen Beschäftigte und Soldaten nicht nur im ...-Amt selbst, sondern
auch in weiteren personalratsfähigen Dienststellen des Geschäftsbereichs die-
ses Amtes beträfen. Diese Maßnahmen hätten im Hinblick auf § 75 Abs. 3 Nr. 1
BPersVG grundsätzlich Beteiligungsrelevanz. Der Antragsteller habe jedoch
darauf verzichtet, die personalvertretungsrechtlichen Fragen in einem dafür
vorgesehenen personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren klären zu
lassen. Stattdessen habe der Antragsteller zu Unrecht im Wege des Wehrbe-
schwerdeverfahrens sein Beschwerdevorbringen ausschließlich auf die angeb-
liche Missachtung seiner Beteiligungsrechte aus § 24 SBG gestützt. Dieses
Vorbringen sei unbegründet, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein
9
10
11
- 6 -
entsprechendes Anhörungsrecht nicht gegeben seien. Bei den streitbefangenen
Maßnahmen handele es sich nicht um Angelegenheiten, die nur Soldaten
beträfen; sie seien vielmehr in ihrem personellen Anwendungsbereich an alle
Statusgruppen adressiert. Die Weisung für die Veranstaltungen am 16. und
17. Juli 2005 enthalte Bestimmungen zur Umsetzung der Projekte, ohne dabei
den Status der dafür zuständigen Angehörigen des ...-Amtes festzulegen. Diese
Weisung sowie die Weisung vom 1. August 2005 hätten ein Mitbestim-
mungsrecht des Antragstellers darüber auslösen können, ob überhaupt im Zu-
ständigkeitsbereich des Präsidenten des ...-Amtes die Ableistung von Über-
stunden an Wochenenden angeordnet werde. Diesem Mitbestimmungsrecht
entspreche jedoch kein Beteiligungsrecht aus dem Soldatenbeteiligungsgesetz,
weil § 24 SBG nur ein Anhörungsrecht zur konkreten Gestaltung des Dienstbe-
triebes der Soldaten eröffne und sich nicht zu der abstrakten Frage verhalte, ob
überhaupt Dienst - durch welche Statusgruppen im ...-Amt bzw. im ...-Zentrum
auch immer - geleistet werden solle. Der Erlass des Bundesministers der Ver-
teidigung - ... 1 - vom 6. April 2005 enthalte keine beteiligungspflichtigen Tatbe-
stände. Im Lotus-Notes-Mailverkehr sei am 7. April 2005 lediglich die Abtei-
lung A im ...-Amt angewiesen worden, gemäß dem ministeriellen Erlass die Un-
terstützung der Übung sicherzustellen. Auch die Anordnung des ...-Amtes vom
22. August 2005 unterliege nicht der Beteiligung der Stufenvertretung, weil sie
an eine nachgeordnete Dienststelle (...-Zentrum) gerichtet sei und das ...-Amt
als weisungserteilende Dienststelle an der Umsetzung der eigentlichen Unter-
stützungsmaßnahme, die gegebenenfalls Beteiligungsrechte auslösen könnte,
offensichtlich nicht beteiligt sei. Eine Anordnung zur Regelung des Dienstbe-
triebs im Sinne des § 24 SBG für das ...-Amt sei aus der Lotus-Notes-Mail vom
22. August 2005 nicht einmal ansatzweise zu entnehmen.
Wegen des Vorbringens im Einzelnen wird auf den Inhalt der Schriftsätze der
Beteiligten Bezug genommen. Die Verfahrensakte des Bundesministers der
Verteidigung - PSZ I 7 - 149/06 - hat dem Senat bei der Beratung vorgelegen.
12
- 7 -
II
Für den Hauptantrag ist der Rechtsweg nicht zu den Wehrdienstgerichten (hier
zum Bundesverwaltungsgericht - Wehrdienstsenate -) eröffnet, sondern zu den
allgemeinen Verwaltungsgerichten.
Streitigkeiten über Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretungen aller
Stufen, insbesondere darüber, wann sie zu beteiligen sind, gehören gemäß
§ 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG zur Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsge-
richte. § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG stellt insofern eine Generalklausel für alle
Rechtsfragen dar, die sich aus der Wahrnehmung von Aufgaben und Befugnis-
sen der Personalvertretungen ergeben (Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10. Aufl.
2004, § 83 Rn. 14 m.w.N.; Gronimus/Krisam/Wienzeck, Die Beteiligungsrechte
der Personalvertretungen, 5. Aufl. 2005, § 83 Rn. 7; Altvater/Hamer/Ohnesorg/
Peiseler, BPersVG, 5. Aufl. 2004, § 83 Rn. 10 und 11 m.w.N.). Rügt eine Stu-
fenvertretung, hier der Bezirkspersonalrat, die Verletzung ihrer Mitwirkungs-
oder Beteiligungsrechte, gilt die Rechtswegzuweisung des § 83 Abs. 1 Nr. 3
BPersVG für sie entsprechend (Gronimus u.a., a.a.O. § 82 Rn. 14; Ilbertz/
Widmaier, a.a.O. § 82 Rn. 28; vgl. auch § 53 Abs. 1 i.V.m. § 82 Abs. 4
BPersVG).
Das ...-Amt, eine Bundesoberbehörde innerhalb der Bundeswehrverwaltung im
Rüstungsbereich, ist eine (zivile) Dienststelle der Bundeswehr, bei der gemäß
§ 1 Satz 1 und § 53 Abs. 1 BPersVG ein Bezirkspersonalrat gebildet wird
(Gronimus, Die Beteiligungsrechte der Vertrauenspersonen in der Bundeswehr,
5. Aufl. 2005, § 53 SBG Rn. 21). Für Streitigkeiten des Antragstellers mit dem
Präsidenten des ...-Amtes über personalvertretungsrechtliche Beteiligungsrech-
te ist daher der Rechtsweg zu den allgemeinen Verwaltungsgerichten eröffnet.
Abweichend von der generellen Rechtswegzuweisung an die allgemeinen Ver-
waltungsgerichte in § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG ist der Rechtsweg zu den Wehr-
dienstgerichten (ausnahmsweise) nur dann eröffnet, wenn sich der bei einer
personalratsfähigen militärischen Dienststelle gebildete Personalrat auf eine
Behinderung in seinen Beteiligungsrechten in Angelegenheiten beruft, die
13
14
15
16
- 8 -
n u r die Soldaten betreffen (Beschlüsse vom 1. November 2001 - BVerwG
6 P 10.01 - BVerwGE 115, 223 = Buchholz 252 § 52 SBG Nr. 2, vom 24. März
2004 - BVerwG 1 WB 33.03 - PersV 2005, 273 und vom 26. Oktober 2006
- BVerwG 1 WB 17.06 - BVerwGE 127, 85 = Buchholz 450.1 § 9 WBO Nr. 1 =
NZWehrr 2007, 128). Mit der Zuweisung der Befugnisse der Vertrauensperson
an die Soldatenvertreter im Personalrat enthält § 52 Abs. 1 Satz 1 SBG eine
Maßgabe zum Personalvertretungsgesetz im Sinne des § 48 Satz 1 SBG, die
sich für den Bereich der Beteiligung in Angelegenheiten, die nur die Soldaten
betreffen, auch auf den Rechtsweg gemäß § 17 Abs. 1 WBO i.V.m. § 16 SBG
auswirkt (Beschluss vom 1. November 2001 a.a.O. S. 228 f.). In Angelegenhei-
ten hingegen, die nicht allein die Soldaten betreffen, stehen der Personalvertre-
tung (lediglich) die Beteiligungsrechte nach dem Bundespersonalvertretungs-
gesetz zu (§ 48 Satz 1 SBG). Kommt es darüber zum Streit, so entscheiden die
allgemeinen Verwaltungsgerichte nach § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG (Beschluss
vom 1. November 2001 a.a.O. S. 226). Der Antragsteller als Stufenvertretung
bei einer zivilen Dienststelle der Bundeswehr kann mit Rücksicht auf die ge-
setzliche Anordnung in § 48 SBG hinsichtlich des Rechtsweges zu den Wehr-
dienstgerichten keine weiterreichenden Rechte geltend machen als eine Per-
sonalvertretung im Sinne des § 1 Abs. 2 i.V.m. § 49 SBG.
Hiernach kann der Antragsteller die behauptete Behinderung in seinen Beteili-
gungsrechten nicht im Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten verfolgen, denn
die von ihm mit dem Hauptantrag angegriffenen vier Weisungen beziehen sich
nicht auf „Angelegenheiten, die nur die Soldaten betreffen“.
Das ...-Amt verfügt über etwa 1 380 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, von denen
rund 25 % Soldaten sind. Mit dem ihm nachgeordneten ...-Zentrum und seinen
Rechenzentren arbeiten in der Dienststelle insgesamt etwa 2 400 Mit-
arbeiterinnen und Mitarbeiter, von denen 20 % Soldaten sind. Das Amt wird
durch einen zivilen Präsidenten geleitet, den ein militärischer Vizepräsident ver-
tritt.
Die im Hauptantrag genannten vier Weisungen richten sich nicht (ausschließ-
lich) an die Soldaten im ...-Amt bzw. im ...-Zentrum, sondern - ohne Differenzie-
17
18
19
- 9 -
rung nach Beschäftigtengruppen - an alle Mitarbeiter, die für die Mitwirkung an
den Veranstaltungen bestimmt werden sollen. Dies ergibt sich eindeutig aus
dem Wortlaut der Weisungen. Der Präsident des ...-Amtes hat hinsichtlich der
ersten Weisung für die Veranstaltung am 16. und 17. Juli 2005 in seinem
Schreiben vom 15. Dezember 2005 außerdem bekräftigt, dass als möglicher
Teilnehmerkreis Beschäftigte aller Statusgruppen in Betracht kämen und seine
Weisung weder im Ganzen noch in einzelnen Punkten allein die Gruppe der
Soldaten betreffe. Die Weisungen bzw. Anordnungen richten sich umfassend
an die Beschäftigten des ...-Amtes bzw. des nachgeordneten ...-Zentrums, ohne
darin speziell die Soldaten zu benennen.
Ohne Erfolg behauptet der Antragsteller insoweit, er könne § 52 Abs. 1 SBG
auch dann für sich in Anspruch nehmen, wenn die streitbefangene Maßnahme
an Soldaten gerichtet sei und Zivilpersonal „in seinen Interessen berührt“; § 52
Abs. 1 SBG gelte insbesondere dann, wenn der Mitbestimmungstatbestand des
§ 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG nicht eingreife.
Die angefochtenen Weisungen betreffen ausdrücklich ohne Unterschied alle
Beschäftigten der dort genannten Dienststellen. Im Übrigen ist die Frage, ob ein
Beteiligungstatbestand nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG vorliegt, in der Be-
gründetheit des Anspruchs zu prüfen und damit nachrangig gegenüber der Be-
stimmung des zulässigen Rechtsweges. Die vom Bundesminister der Verteidi-
gung - PSZ I 7 - aufgeworfene Frage, ob der Antragsteller eine ordnungsgemä-
ße Beschlusslage für den Hilfsantrag herbeigeführt habe, ist für den Rechtsweg
unerheblich, denn die Entscheidung über den zulässigen Rechtsweg ist
- unabhängig von jedweder Antragsformulierung - von Amts wegen zu treffen
(§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG) und unterliegt nicht der individuellen Disposition der
Verfahrensbeteiligten. Mögliche - formelle - Mängel in der Antragstellung sind
nachrangig in der Zulässigkeit des Antrags zu prüfen (vgl. dazu Beschluss vom
5. Februar 2001 - BVerwG 6 B 8.01 - Buchholz 300 § 17 a GVG Nr. 18 S. 3 <4>
m.w.N. und KG Berlin, Beschluss vom 12. Juni 2007 - 1 W 175/05 - NVwZ-RR
2007, 832).
20
21
- 10 -
Auch der vom Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - betonte Umstand,
der Antragsteller habe durchgehend die Verletzung von Beteiligungsrechten
nach dem Soldatenbeteiligungsrecht gerügt, entfaltet insoweit keinerlei Bin-
dungswirkung bei der Bestimmung des zulässigen Rechtsweges.
Hiernach ist der Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten unzulässig.
Der Rechtsstreit ist deshalb an das sachlich und örtlich zuständige Verwal-
tungsgericht Mainz zu verweisen (§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG i.V.m. § 18 Abs. 3
Satz 1 und § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO). Die örtliche Zuständigkeit des Verwal-
tungsgerichts Mainz (auch) für Verfahren nach dem Bundespersonalvertre-
tungsgesetz, deren Beteiligte im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Verwal-
tungsgerichts Koblenz ihren (dienstlichen Wohn-)Sitz haben, ergibt sich aus § 3
Abs. 4 des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes über die Gliederung und die
Bezirke der Gerichte vom 5. Oktober 1977 (GVBl S. 333), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 28. September 2005 (GVBl S. 448).
Die Beteiligten sind zu der beabsichtigten Verweisung durch Verfügung des
Gerichts vom 6. November 2007 angehört worden (§ 17a Abs. 2 Satz 1 GVG).
Dr. Frentz Prof. Dr. Widmaier Dr. Langer
22
23
24
25