Urteil des BVerwG vom 28.05.2013

Ukraine, Gefährdung, Berufliche Tätigkeit, Russland

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 1 WB 31.12

In dem Wehrbeschwerdeverfahren

des Herrn Major …,

…,

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte …,

… -

hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch

die Vorsitzende Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Langer,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Eppelt,

den ehrenamtlichen Richter Oberstleutnant Kuhnke und

den ehrenamtlichen Richter Oberstleutnant Ortenstein

am 28. Mai 2013 beschlossen:

Der Antrag wird zurückgewiesen.

- 2 -

G r ü n d e :

Der Antragsteller wendet sich gegen die Feststellung eines Sicherheitsrisikos in

seiner einfachen Sicherheitsüberprüfung (Ü 1/Sabotageschutz) und seiner er-

weiterten Sicherheitsüberprüfung (Ü 2/W 2).

Der 1978 geborene Antragsteller ist Berufssoldat; seine Dienstzeit endet vo-

raussichtlich am 30. November 2034. Zum Major wurde er am 22. November

2011 befördert. Der Antragsteller war seit dem 1. April 2010 als Logistikstabsof-

fizier und Staffelchef bei der … eingesetzt. Zum 1. September 2012 wurde er

auf einen Dienstposten als Organisationsstabsoffizier beim … in K. versetzt.

Für den Antragsteller war zuletzt am 15. Januar 2008 eine Aktualisierung seiner

erweiterten Sicherheitsüberprüfung (Ü 2/A 2) mit folgenden Auflagen, Ein-

schränkungen und personenbezogenen Hinweisen abgeschlossen worden:

„1. Dem Sicherheitsbeauftragten wird aufgegeben, den Betrof-

fenen über folgende Punkte schriftlich und aktenkundig (mit

Unterschrift des Betroffenen) zu belehren:

Solange die Ehefrau des Betroffenen (einzubeziehende

Person, ezP) die ukrainische Staatsangehörigkeit besitzt,

haben Reisen des Betroffenen und der ezP in die Ukraine

grundsätzlich zur Folge, dass hierdurch seine sicherheits-

empfindliche Verwendbarkeit in Frage gestellt wird.

Sofern der Betroffene und/oder die ezP gleichwohl in die

Ukraine reisen wollen, ist dies rechtzeitig vor Antritt der

Reise dem Sicherheitsbeauftragten schriftlich zu melden.

Besonderheiten/Auffälligkeiten während der Reise sind

dem Sicherheitsbeauftragten nach Rückkehr zu melden.

Der Betroffene hat die Entlassung seiner Ehefrau aus der

ukrainischen Staatsangehörigkeit zu melden. Eventuell

anfallende Kosten oder Gebühren werden nicht erstattet.

Der Betroffene hat über Kontakte von/zu Behörden von/

nach der Ukraine (auch zu diplomatischen Vertretungen in

der Bundesrepublik Deutschland) sowie über Veränderun-

gen in den persönlichen Beziehungen in/nach der Ukraine

zu berichten.

- 3 -

2. Der Sicherheitsbeauftragte unterrichtet den MAD über dies-

bezügliche Meldungen des Betroffenen.

3. Ein Einsatz in sicherheitsempfindlicher Tätigkeit in der Uk-

raine ist nicht zulässig.

4. Nach Ablauf von drei Jahren ist eine Wiederholungsüber-

prüfung einzuleiten, sofern der Betroffene dann noch in einer

sicherheitsempfindlichen Tätigkeit eingesetzt/eingeplant wird.“

Der Auflagenentscheidung lag zugrunde, dass die Ehefrau des Antragstellers

ukrainische Staatsangehörige war, sie nahe Angehörige sowie Eigentum und

Erbansprüche in der Ukraine hatte und der Antragsteller und seine Ehefrau

Reisen in die Ukraine durchführten und weitere Reisen dorthin beabsichtigten.

Am 12. April 2010 beauftragte der Sicherheitsbeauftragte des … den Militäri-

schen Abschirmdienst mit der Durchführung einer einfachen Sicherheitsüber-

prüfung (Ü 1/Sabotageschutz) und am 9. Februar 2011 wiederum mit einer ein-

fachen Sicherheitsüberprüfung sowie einer Wiederholungsüberprüfung zur er-

weiterten Sicherheitsüberprüfung (Ü 2/W 2). Der Antragsteller gab hierzu unter

dem 7. April 2010 und dem 7. Februar 2011 Sicherheitserklärungen ab. Im

Rahmen der Sicherheitsüberprüfungen wurde der Antragsteller am 30. Juni und

20. Juli 2010, seine Ehefrau am 4. August 2010 durch den Militärischen Ab-

schirmdienst befragt.

Unter dem 11. Mai 2011 teilte die Geheimschutzbeauftragte beim Streitkräfte-

amt dem Antragsteller mit, dass sie beabsichtige, die Sicherheitsüberprüfungen

mit der Feststellung eines Sicherheitsrisikos abzuschließen. Zur Begründung

führte sie aus, dass sich seit der Auflagenentscheidung vom 15. Januar 2008

neue sicherheitserhebliche Erkenntnisse ergeben hätten. Die Geheimschutzbe-

auftragte verwies hierzu insbesondere auf Erbansprüche und engere emotiona-

le Bindungen der Ehefrau des Antragstellers an ihr Heimatland, berufliche Rei-

sen und Kontakte der Ehefrau in die Russische Förderation, mangelnde Mit-

arbeit und mangelndes Sicherheitsbewusstsein der Ehefrau sowie regelmäßige

private Reisen in die Ukraine durch den Antragsteller und seine Ehefrau.

- 4 -

Mit Schreiben vom 4. Juni 2011 nahm der Antragsteller zu dem Anhörungs-

schreiben in ausführlicher Form Stellung und trat den Vorhaltungen Punkt für

Punkt entgegen. Insbesondere wies er darauf hin, dass er zwar unter Nr. 8.2

der Sicherheitserklärung fahrlässigerweise nur die privaten und nicht auch die

beruflichen Reisen seiner Ehefrau nach Russland angegeben habe, diese je-

doch in den Gesprächen mit dem Militärischen Abschirmdienst offengelegt ha-

be; es fehle daher lediglich an der Eintragung im Formblatt, nicht aber an der

Erklärung gegenüber dem Militärischen Abschirmdienst.

Am 9. September 2011 erhielt die Ehefrau des Antragstellers die deutsche

Staatsangehörigkeit, nachdem sie zuvor aus der ukrainischen Staatsangehörig-

keit entlassen worden war.

Mit Schreiben vom 12. September 2011 teilte die Geheimschutzbeauftragte

dem Antragsteller mit, dass sie ihn von dem Vorwurf unwahrer Angaben gegen-

über dem Militärischen Abschirmdienst freistelle. Nicht ausgeräumt seien aller-

dings ihre Bedenken bezüglich einer nachrichtendienstlichen Gefährdung. Die

Geheimschutzbeauftragte bat deshalb um Mitteilung, ob die Ehefrau zu einem

Verzicht auf berufliche Reisen in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken und

der Antragsteller und seine Ehefrau zu einem Verzicht auf private Reisen in die

Ukraine bereit seien.

Mit Schreiben vom 6. Oktober 2011 teilte der Antragsteller mit, dass er und sei-

ne Ehefrau nicht zu einer Reiseverzichtserklärung bereit seien. Der Arbeitgeber

seiner Ehefrau (…) sei sowohl in der Ukraine als auch in Russland tätig. Reisen

seiner Ehefrau in diese Länder seien zwar derzeit nicht zu erwarten, könnten

aber auch nicht ausgeschlossen werden; eine eingeschränkte Einsetzbarkeit

hätte berufliche Nachteile für seine Ehefrau zur Folge. Auch auf die privaten

Reisen nach Jalta/Krim (Ukraine) zu der dort lebenden Mutter der Ehefrau, ihrer

einzigen nahen Angehörigen, wolle man nicht verzichten. In der Zeit zwischen

2006 und 2011 seien er und seine Ehefrau insgesamt viermal dorthin gereist.

Die Möglichkeiten eines Reiseverzichts wurden am 7. Oktober 2011 nochmals

in einem Telefonat zwischen der Geheimschutzbeauftragten und dem Antrag-

steller ohne Ergebnis erörtert.

- 5 -

Mit formularmäßigem Bescheid vom 7. Oktober 2011 stellte die Geheimschutz-

beauftragte beim Streitkräfteamt fest, dass die einfache Sicherheitsüberprüfung

(Ü 1/Sabotageschutz) und die erweiterte Sicherheitsüberprüfung (Ü 2/W 2) Um-

stände ergeben hätten, die im Hinblick auf eine sicherheitsempfindliche Tätig-

keit ein Sicherheitsrisiko darstellten. Die Entscheidung umfasse auch die Ver-

wendung in einer sicherheitsempfindlichen Tätigkeit der Überprüfungsart Ü 1

(Verschlusssachenschutz). Die sicherheitsmäßige Bewertung durch die Ge-

heimschutzbeauftragte in den Entscheidungsgründen lautet dabei wie folgt:

„Seit meiner Auflagenentscheidung vom 15.01.2008 ha-

ben sich neue sicherheitserhebliche Erkenntnisse erge-

ben, die zu einer Neubewertung der Situation des Betrof-

fenen führen.

- Erbansprüche/engere emotionale Bindungen seiner Ehe-

frau an ihr Heimatland

- Berufliche Reisen und Kontakte seiner Ehefrau in Staa-

ten mit besonderen Sicherheitsrisiken (Russland)

- Mangelndes Sicherheitsbewusstsein·bei seiner Ehefrau

- Regelmäßige private Reisen in die Ukraine zur Schwie-

germutter des Betroffenen

Die zuständige Fachabteilung des MAD-Amts kommt zu

dem Ergebnis, dass die nachrichtendienstliche Gefähr-

dung des Betroffenen aufgrund der vielfältigen persönli-

chen und beruflichen Kontakte, der ausgeprägten emotio-

nalen Bindung seiner Ehefrau an die Ukraine und der

möglichen Erbansprüche als hoch einzustufen ist. Daran

ändert auch die zwischenzeitliche Entlassung aus der uk-

rainischen Staatsangehörigkeit nichts, da die Ehefrau des

Betroffenen schon beim russischen FSB bekannt ist. So-

fern der Betroffene hierzu vorträgt, dass seine Ehefrau le-

diglich an einem Abendessen teilgenommen habe, wel-

ches mutmaßlich von Personen gesponsert wurde, welche

dem nachrichtendienstlichen Bereich nahegestanden hät-

ten, und er daraus keine nachrichtendienstliche Gefähr-

dung erkennen könne, vermag dies an meiner Bewertung

nichts zu ändern. Für die Feststellung eines Sicherheitsri-

sikos gemäß ZDv 2/30 Nr. 2414 (2) ist kein Nachweis ei-

nes konkreten Kontaktes zu einem fremden Nachrichten-

dienst erforderlich. Denn aus Fürsorgegründen ist der

Dienstherr gehalten, bei tatsächlichen Anhaltspunkten ei-

ner nachrichtendienstlichen Gefährdung diese bereits im

Vorfeld auszuschließen, um den Betroffenen zu schützen.

Für eine Reduzierung der nachrichtendienstlichen Gefähr-

dung ist eine Reiseverzichtserklärung des Betroffenen und

- 6 -

seiner Ehefrau in die Ukraine und nach Russland unver-

zichtbar. Hierzu sind jedoch weder der Betroffene noch

dessen Ehefrau bereit.

Die Ukraine und Russland gehören zu den Staaten, die

durch das Bundesministerium des lnnern als Nationale Si-

cherheitsbehörde der Bundesrepublik … (Textteile fehlen).

Das intensive nachrichtendienstliche Interesse der Ukrai-

ne und Russlands an der Bundesrepublik Deutschland

und der Bundeswehr ist konkret belegt.

Es besteht die Besorgnis, dass der Betroffene oder seine

Ehefrau über ihre noch in der Ukraine lebenden nahen

Angehörigen, über mögliche spätere Erbansprüche sowie

aufgrund der Tatsache, dass seine Ehefrau im Rahmen

von beruflichen Reisen nach Russland bereits Kontakte

zum FSB hatte, durch einen ukrainischen oder russischen

Nachrichtendienst unter Druck gesetzt werden könnten,

um den Betroffenen auf diese Weise zu einer nachrich-

tendienstlichen Mitarbeit zu erpressen. Hieran ändert auch

die zwischenzeitlich erfolgte Entlassung aus der ukraini-

schen Staatsangehörigkeit nichts, da die Ehefrau des Be-

troffenen nach wie vor starke emotionale Bindungen an

die Ukraine hat. Dadurch ist sie einer höheren nachrich-

tendienstlichen Gefährdung ausgesetzt. Auch das man-

gelnde Sicherheitsbewusstsein seiner Ehefrau, welches

sie in den Befragungen durch den MAD gezeigt hat, trägt

zu einem unkalkulierbaren Risiko im Hinblick auf mögliche

Erpressungen durch ausländische Nachrichtendienste bei.

Das mangelnde Sicherheitsbewusstsein seiner Ehefrau

zeigte sich vor allem in ihren Äußerungen, dass sie bei

den Sicherheitsüberprüfungen Einsparpotential bei der

Bundeswehr sehe und mit dem MAD nur negative Erfah-

rungen gemacht habe. Derart zu erwartende Gefahren-

situationen hat der Dienstherr im Interesse der militäri-

schen Sicherheit, aber auch im Interesse des Betroffenen

und dem Interesse seiner Familie möglichst auszuschlie-

ßen.

Im Interesse der militärischen Sicherheit ist deshalb ein

Sicherheitsrisiko gemäß ZDv 2/30 Ziffer 2414 (2) festzu-

stellen.

Die positive Stellungnahme des Disziplinarvorgesetzten

vermag auch unter Berücksichtigung von Fürsorgeaspek-

ten an meiner Bewertung nichts zu ändern, da sie die hier

im Fokus stehende nachrichtendienstliche Gefährdung

des Betroffenen nicht kompensieren kann.“

- 7 -

Mit Schriftsatz seines Bevollmächtigten vom 21. Oktober 2011 erhob der An-

tragsteller Beschwerde gegen die Entscheidung der Geheimschutzbeauftrag-

ten, die der Bundesminister der Verteidigung - PSZ I 7 - mit Bescheid vom

27. Januar 2012 zurückwies.

Mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 29. Februar 2012 beantragte der

Antragsteller hiergegen die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts. Der

Antrag wurde vom Bundesminister der Verteidigung - R II 2 - mit seiner Stel-

lungnahme vom 11. Mai 2012 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung trägt der Antragsteller ergänzend insbesondere vor:

Die Tatsache, dass seine Ehefrau ukrainische Staatsbürgerin gewesen sei und

Kontakte zu ihrer in der Ukraine lebenden Mutter pflege, genüge nicht für die

Feststellung eines Sicherheitsrisikos. Der Beschwerdebescheid räume selbst

ein, dass sich die Situation seiner Ehefrau durch die Annahme der deutschen

Staatsangehörigkeit gegenüber der Auflagenentscheidung vom 15. Januar

2008 sogar verbessert habe. Neue sicherheitserhebliche Umstände könnten

weder in den Dienstreisen in die Russische Förderation noch in einem man-

gelnden Sicherheitsbewusstsein seiner Ehefrau gesehen werden. Häufige

Dienstreisen seien bisher nicht unternommen worden und auch in Zukunft nicht

geplant. Seine Ehefrau sei lediglich grundsätzlich durch ihr Arbeitsverhältnis

beim … verpflichtet, wegen ihrer Sprachkenntnisse eventuell in einen Staat mit

besonderen Sicherheitsrisiken zu reisen. Im Übrigen besuchten er, der Antrag-

steller, und seine Ehefrau lediglich etwa alle zwei Jahre deren Mutter. Seine

Ehefrau sei im Rahmen ihres Arbeitsverhältnisses beim … für die bauliche Si-

cherheit von Atomkraftwerken zuständig. Ihre Zuverlässigkeit sei deshalb be-

reits gemäß § 12b des Atomgesetzes i.V.m. der Atomrechtlichen Zuverlässig-

keitsüberprüfungs-Verordnung überprüft worden. Bei dieser Prüfung gehe es

nicht nur um den Schutz vor unbefugten Handlungen, die zur Entwendung oder

Freisetzung radioaktiver Stoffe führen könnten; vielmehr würden auch Auskünf-

te aus dem nachrichtendienstlichen Informationssystem bei der zuständigen

Verfassungsschutzbehörde eingeholt. Angesichts dessen verhalte sich die Ge-

heimschutzbeauftragte widersprüchlich, wenn sie bei seiner Ehefrau ein Si-

cherheitsrisiko oder mangelndes Sicherheitsempfinden sehe. Bestritten werde

- 8 -

ebenfalls die mangelnde Bereitschaft zur Mitarbeit seitens seiner Ehefrau. Sie

habe jederzeit alles offengelegt. Eine Reiseverzichtserklärung ihrerseits sei

nicht erforderlich und zumutbar.

Der Antragsteller beantragt,

den Bescheid der Geheimschutzbeauftragten beim Streit-

kräfteamt vom 7. Oktober 2011 in Gestalt des Beschwer-

debescheids des Bundesministers der Verteidigung

- PSZ I 7 - vom 27. Januar 2012 aufzuheben.

Der Bundesminister der Verteidigung beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er verweist darauf, dass in dem Anhörungsschreiben vom 11. Mai 2011 sechs

Dienstreisen der Ehefrau des Antragstellers nach Moskau, St. Petersburg und

Murmansk im Zeitraum von April 2008 bis Oktober 2009 aufgeführt worden sei-

en; der Antragsteller habe diese nicht bestritten. Im Übrigen sei bei der Feststel-

lung des Sicherheitsrisikos nicht davon ausgegangen worden, dass weitere

Dienstreisen in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken konkret geplant sei-

en, sondern dass diese in Zukunft nicht auszuschließen seien. Der Antragsteller

habe ferner für sich und seine Ehefrau mit Schreiben vom 6. Oktober 2011 so-

wie in dem Telefonat am 7. Oktober 2011 erklärt, dass ein Reiseverzicht nicht in

Betracht komme. Dies sei auch erfolgt, nachdem ihm für den Fall einer Reise-

verzichtserklärung eine erneute Auflagenentscheidung in Aussicht gestellt und

außerdem klargestellt worden sei, dass sich der Reiseverzicht für private Rei-

sen nicht auf familiäre Notfälle beziehe. Der Antragsteller habe vielmehr erklärt,

dass er beabsichtige, spätestens übernächstes Jahr wieder den Urlaub in der

Ukraine verbringen zu wollen.

Das mangelnde Sicherheitsbewusstsein der Ehefrau des Antragstellers zeige

sich unter anderem in ihrer Äußerung gegenüber dem Militärischen Abschirm-

dienst, dass sie bei den Sicherheitsüberprüfungen „Einsparpotenzial“ sehe.

Auch lasse ihre Bemerkung, „was sie denn schon zu verraten hätte“, erkennen,

dass sie sich der Gefährdung durch fremde Nachrichtendienste, der sie durch

- 9 -

ihre Reisen und ihre persönliche Situation ausgesetzt sei, nicht bewusst sei.

Gleiches gelte für ihr Misstrauen gegenüber dem Militärischen Abschirmdienst

und ihre Aussage, dass sie bisher negative Erfahrungen nur mit dem Militäri-

schen Abschirmdienst, nicht aber mit ausländischen Nachrichtendiensten ge-

macht habe. Unabhängig von den Umständen, unter denen diese Aussagen

gemacht worden seien, zeigten sie, dass es bei der Ehefrau des Antragstellers

an der erforderlichen Vorsicht und Aufmerksamkeit gegenüber einer möglichen

Kontaktaufnahme durch fremde Nachrichtendienste fehle.

Die atomrechtliche Zuverlässigkeitsprüfung diene ausschließlich dem vorbeu-

genden Sabotageschutz im Sinne der Entwendung oder Freisetzung von radio-

aktiven Stoffen, während das Sicherheitsüberprüfungsgesetz speziell auch dem

Schutz von Verschlusssachen diene. Die Sicherheitsüberprüfung nach dem Si-

cherheitsüberprüfungsgesetz gehe deshalb über die atomrechtliche Zuverläs-

sigkeitsüberprüfung hinaus, weil hier auch die Frage nach dem Bestehen einer

besonderen Gefährdungslage durch Anbahnungs- und Werbungsversuche

fremder Nachrichtendienste zu prüfen und hierzu weitergehende Überprüfungs-

akte als nach dem Atomrecht vorgesehen seien. Insgesamt seien deshalb die

bis dahin verfügten Auflagen nicht mehr ausreichend gewesen, um der nach-

richtendienstlichen Gefährdung des Antragstellers zu begegnen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Ak-

ten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des Bundesministers der Verteidi-

gung - R II 2 - Az.: … - und die Personalgrundakte des Antragstellers, Haupttei-

le A bis D, haben dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung hat keinen Erfolg.

1. Der Antrag ist zwar zulässig.

Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos gemäß § 14 Abs. 3 SÜG kann nach

ständiger Rechtsprechung des Senats durch einen Antrag auf gerichtliche Ent-

- 10 -

scheidung vor den Wehrdienstgerichten mit dem Ziel der Aufhebung des ent-

sprechenden Bescheids angefochten werden. Die aus § 17 Abs. 1 Satz 1 WBO

(hier i.V.m. § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO) folgende Zuständigkeit der Wehrdienstge-

richte für Streitigkeiten, die die dienstliche Verwendung eines Soldaten betref-

fen, erstreckt sich auch auf die Überprüfung sicherheitsrechtlicher Bescheide im

Sinne des § 14 Abs. 3 SÜG, weil mit der Feststellung des Geheimschutzbeauf-

tragten über die Frage des Bestehens eines Sicherheitsrisikos im Kern über die

sicherheitsrechtliche Eignung eines Soldaten für eine bestimmte dienstliche

Verwendung entschieden wird (vgl. zum Ganzen Beschluss vom 20. November

2012 - BVerwG 1 WB 21.12 und 1 WB 22.12 - juris Rn. 24 m.w.N.).

2. Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Der Bescheid der Geheimschutzbeauftragten beim Streitkräfteamt vom 7. Ok-

tober 2011 und der Beschwerdebescheid des Bundesministers der Verteidigung

vom 27. Januar 2012 sind rechtmäßig und verletzen den Antragsteller nicht in

seinen Rechten.

Die Überprüfung von Angehörigen der Bundeswehr auf Sicherheitsbedenken ist

eine vorbeugende Maßnahme, die Sicherheitsrisiken nach Möglichkeit aus-

schließen soll (stRspr, vgl. z.B. Beschluss vom 11. März 2008 - BVerwG 1 WB

37.07 - BVerwGE 130, 291 = Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 14

m.w.N.). Dabei obliegt es der zuständigen Stelle - hier: der Geheimschutzbeauf-

tragten beim Streitkräfteamt (Nr. 2416 ZDv 2/30) -, aufgrund einer an diesem

Zweck der Sicherheitsüberprüfung orientierten Gesamtwürdigung des Einzel-

falls die ihr übermittelten Erkenntnisse im Hinblick auf die vorgesehene Tätigkeit

zu bewerten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 14 Abs. 3 Satz 1 und 2 SÜG).

Der Geheimschutzbeauftragten steht bei der Entscheidung, ob in der Person

eines Soldaten ein Sicherheitsrisiko festzustellen ist, ein gerichtlich nur einge-

schränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Die gerichtliche Kontrolle be-

schränkt sich darauf, ob die Geheimschutzbeauftragte von einem unrichtigen

Sachverhalt ausgegangen ist, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzli-

chen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, allgemeingültige

- 11 -

Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen

Verfahrensvorschriften verstoßen hat (stRspr, vgl. Beschluss vom 21. Juli 2011

- BVerwG 1 WB 12.11 - BVerwGE 140, 384 = Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 25

m.w.N.; ferner Urteile vom 15. Februar 1989 - BVerwG 6 A

2.87 - BVerwGE 81, 258 <264> = Buchholz 236.1 § 59 SG Nr. 2 S. 7und vom

15. Juli 2004 - BVerwG 3 C 33.03 - BVerwGE 121, 257 <262> = Buchholz

442.40 § 29d LuftVG Nr. 1 S. 4 f.; Beschluss vom 1. Oktober 2009 - BVerwG

2 VR 6.09 - juris Rn. 15).

Wegen der präventiven Funktion der Sicherheitsüberprüfung und wegen des

hohen Ranges der zu schützenden Rechtsgüter liegt ein Sicherheitsrisiko be-

reits dann vor, wenn tatsächliche Anhaltspunkte - wie hier in Rede stehend - ei-

ne besondere Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder

Nachrichtendienste, insbesondere die Besorgnis der Erpressbarkeit, begründen

(§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG, Nr. 2414 Satz 1 Nr. 2 ZDv 2/30). Dabei hat im

Zweifel das Sicherheitsinteresse Vorrang vor anderen Belangen (§ 14 Abs. 3

Satz 3 SÜG). Die Feststellung eines Sicherheitsrisikos, die zugleich eine Pro-

gnose über die künftige Zuverlässigkeit und Integrität des Soldaten darstellt,

darf sich nicht auf eine vage Vermutung oder eine rein abstrakte Besorgnis

stützen. Dabei gibt es keine „Beweislast”, weder für den Soldaten dahingehend,

dass er die Sicherheitsinteressen der Bundeswehr bisher gewahrt hat und künf-

tig wahren wird, noch für die zuständige Stelle, dass der Soldat diesen Erwar-

tungen nicht gerecht geworden ist oder ihnen künftig nicht gerecht werden wird

(stRspr, vgl. Beschlüsse vom 18. Oktober 2001 - BVerwG 1 WB 54.01 - Buch-

holz 402.8 § 5 SÜG Nr. 11 S. 17, vom 8. März 2007 - BVerwG 1 WB 63.06 -

Rn. 22 und vom 22. Juli 2009 - BVerwG 1 WB 53.08 - Rn. 24; vgl. auch BVerfG,

Beschluss vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 - BVerfGE 39, 334 <353>).

Die Feststellung in dem Bescheid vom 7. Oktober 2011, dass wegen der per-

sönlichen und beruflichen Kontakte und Bindungen des Antragstellers und ins-

besondere seiner Ehefrau in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken (Ukrai-

ne, Russland) ein Sicherheitsrisiko vorliegt, hält die Grenzen des vorbezeichne-

ten Beurteilungsspielraums ein.

- 12 -

a) Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 SÜG soll in die erweiterte Sicherheitsüberprüfung

(§ 9 Abs. 1 Nr. 1 und 2 SÜG) u.a. der volljährige Ehegatte des Antragstellers

einbezogen werden. Es sind keine Umstände ersichtlich, nach denen - abwei-

chend von der Soll-Vorschrift - die Einbeziehung der Ehefrau des Antragstellers

ausnahmsweise hätte unterbleiben können (vgl. hierzu Beschluss vom 26. Juni

2007 - BVerwG 1 WB 37.06 - Rn. 34 m.w.N.). Für die Einschätzung, ob ein Si-

cherheitsrisiko vorliegt, konnten deshalb nicht nur den Antragsteller unmittelbar

betreffende Erkenntnisse, sondern auch tatsächliche Anhaltspunkte zur Person

seiner Ehefrau herangezogen werden (§ 5 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 SÜG).

b) Die Geheimschutzbeauftragte ist nicht von einem unrichtigen oder unvoll-

ständigen Sachverhalt ausgegangen.

Die Geheimschutzbeauftragte hat als - gegenüber der Auflagenentscheidung

vom 15. Januar 2008 - neue sicherheitserhebliche Erkenntnisse, die sie zu ei-

ner Neubewertung der Situation bewogen haben, Erbansprüche und engere

emotionale Bindungen der Ehefrau des Antragstellers an ihr Heimatland (Ukrai-

ne), berufliche Reisen und Kontakte der Ehefrau in Staaten mit besonderen Si-

cherheitsrisiken (Russische Förderation), mangelndes Sicherheitsbewusstsein

der Ehefrau sowie regelmäßige private Reisen (des Antragstellers und seiner

Ehefrau) in die Ukraine zur Mutter der Ehefrau angeführt. Diese Punkte hat die

Geheimschutzbeauftragte mit konkreten Umständen und Ereignissen unterlegt,

die ganz überwiegend von dem Antragsteller oder seiner Ehefrau selbst vorge-

tragen wurden oder als solche nicht strittig sind.

Hierzu zählen insbesondere das Wohnungseigentum der Ehefrau und ihrer

Mutter in der Ukraine (Entscheidungsgründe vom 7. Oktober 2011, S. 3; Schrei-

ben des Antragstellers vom 4. Juni 2011 unter Nr. 11), sechs Dienstreisen der

Ehefrau für deren früheren Arbeitgeber (…) in den Jahren 2008 und 2009 nach

Moskau, St. Petersburg und Murmansk einschließlich damit verbundener Kon-

takte zu russischen Verantwortlichen und Politikern (Entscheidungsgründe, S. 4

und 5; Schreiben vom 4. Juni 2011 unter Nr. 7 und 16 ff.) sowie drei jeweils

mehrwöchige Besuchs- und Urlaubsreisen der Ehefrau, überwiegend gemein-

sam mit dem Antragsteller, nach Jalta/Krim (Ukraine) in den Jahren 2006, 2007

- 13 -

und 2009 (Entscheidungsgründe, S. 6; Schreiben des Antragstellers vom

4. Juni 2011 unter Nr. 24 ff.); ein weiterer dreiwöchiger Urlaub in Jalta fand im

Sommer 2011 statt (Meldung des Antragstellers vom 9. September 2011). Hin-

sichtlich künftiger Dienstreisen in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken

(§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG) für den derzeitigen Arbeitgeber der Ehefrau

(…) hat die Geheimschutzbeauftragte nicht angenommen, dass solche Reisen

geplant seien, wohl aber - übereinstimmend mit der Erklärung des Antragstel-

lers (Schreiben vom 6. Oktober 2011 unter Nr. 1 und 2; Antragsschrift vom

29. Februar 2012, S. 4 unten) -, dass solche Reisen nicht ausgeschlossen wer-

den könnten und die Ehefrau sich insoweit in einer arbeitsvertraglichen Pflicht

sehe. Hinsichtlich künftiger privater Reisen in Staaten mit besonderen Sicher-

heitsrisiken hat der Antragsteller ausdrücklich erklärt, dass er aus familiären

Gründen weiterhin mit seiner Ehefrau und seiner Tochter zum Besuch und

Urlaub bei der Mutter der Ehefrau auf die Krim fahren wolle und werde; zu einer

Meldung im Vorfeld und einer Nachbereitung sei er bereit, nicht jedoch zu

einem Reiseverzicht (Schreiben vom 6. Oktober 2011 unter Nr. 3). Die Geheim-

schutzbeauftragte hat ferner zur Kenntnis genommen und berücksichtigt, dass

die Ehefrau während des Sicherheitsüberprüfungsverfahrens aus der ukraini-

schen Staatsangehörigkeit entlassen und die deutsche Staatsangehörigkeit er-

worben hat (Entscheidungsgründe, S. 8 und 9; Beschwerdebescheid vom

27. Januar 2012, S. 7); sie hat jedoch gleichzeitig die fortbestehende starke

emotionale Bindung der Ehefrau an die Ukraine betont. Den Vorwurf eines

mangelnden Sicherheitsbewusstseins der Ehefrau stützt die Geheimschutzbe-

auftragte vor allem auf das Verhalten der Ehefrau in den Befragungen durch

den Militärischen Abschirmdienst, in denen sie sich negativ über den Sinn der

Sicherheitsüberprüfung geäußert und fehlende Sensibilität für die Gefährdungs-

lage gezeigt habe (siehe im Einzelnen Entscheidungsgründe, S. 6 und 9; Be-

schwerdebescheid, S. 8). Der Antragsteller hat die diesbezüglichen Äußerun-

gen als solche nicht grundsätzlich in Abrede gestellt; er hat jedoch erklärt, dass

seine Ehefrau in den Befragungen eingeschüchtert und provoziert worden sei

und ihre Äußerungen einseitig und verfälschend herausgegriffen worden seien

(insb. Schreiben vom 4. Juni 2011 unter Nr. 27).

- 14 -

Insgesamt sind damit keine Fehler bei der Ermittlung des für die abschließende

Entscheidung bedeutsamen Sachverhalts ersichtlich. Vereinzelte, auf das Gan-

ze gesehen geringfügige Differenzen zwischen der Geheimschutzbeauftragten

und dem Antragsteller, etwa hinsichtlich des Einflusses der Umstände der Be-

fragung durch den Militärischen Abschirmdienst auf die dortigen Äußerungen

der Ehefrau oder hinsichtlich der Begriffswahl (z.B. Bezeichnung von vier Rei-

sen in 2006, 2007, 2009 und 2011 als „regelmäßige private Reisen in die Ukrai-

ne“), bewegen sich schwerpunktmäßig bereits im wertenden Bereich.

c) Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Geheimschutzbeauftragte in

dem dargelegten Sachverhalt tatsächliche Anhaltspunkte für eine besondere

Gefährdung durch Anbahnungs- und Werbungsversuche fremder Nachrichten-

dienste erkannt und deswegen das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos ange-

nommen hat (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG, Nr. 2414 Satz 1 Nr. 2 ZDv 2/30). Mit

dieser Einschätzung hat die Geheimschutzbeauftragte weder den anzuwenden-

den Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann,

verkannt noch allgemeingültige Wertmaßstäbe missachtet oder sachfremde

Erwägungen angestellt.

Die Geheimschutzbeauftragte hat das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos mit der

Besorgnis begründet (Entscheidungsgründe, S. 8 und 9), dass der Antragsteller

oder seine Ehefrau über deren noch in der Ukraine lebende nahe Angehörige,

über mögliche Erbansprüche sowie aufgrund der Tatsache, dass die Ehefrau im

Rahmen von beruflichen Reisen nach Russland bereits Kontakte zum russi-

schen Inlandsgeheimdienst (FSB) gehabt habe, durch einen ukrainischen oder

russischen Nachrichtendienst unter Druck gesetzt werden könnten, um den An-

tragsteller zu einer nachrichtendienstlichen Mitarbeit zu erpressen. Hieran än-

dere auch die zwischenzeitlich erfolgte Entlassung aus der ukrainischen Staats-

angehörigkeit nichts, weil die Ehefrau nach wie vor starke emotionale Bindun-

gen an die Ukraine habe und dadurch einer erhöhten nachrichtendienstlichen

Gefährdung ausgesetzt sei. Auch das mangelnde Sicherheitsbewusstsein der

Ehefrau, das sie in den Befragungen durch den Militärischen Abschirmdienst

gezeigt habe, trage zu einem unkalkulierbaren Risiko im Hinblick auf mögliche

Erpressungen durch ausländische Nachrichtendienste bei.

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Mit dieser wertenden Einschätzung hat die Geheimschutzbeauftragte nicht den

ihr zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten. Sie steht im Einklang mit

den Erläuterungen/Hinweisen Nr. 10 zu Nr. 2414 (2) (Anlage C 18/4 zur ZDv

2/30), wonach nach langjährigen Erfahrungen aus der Spionageabwehr fremde

Nachrichtendienste als Druckmittel u.a. verwandtschaftliche Beziehungen in

Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken nutzen und häufige Reisen in diese

Staaten den Betroffenen einer besonderen Gefährdung durch fremde Nachrich-

tendienste aussetzen. Die Russische Föderation und die Ukraine gehören in

diesem Sinne zu den Staaten, in denen nach Feststellung des Bundesministe-

riums des Innern als Nationaler Sicherheitsbehörde besondere Sicherheitsrisi-

ken für die mit sicherheitsempfindlicher Tätigkeit befassten Personen zu besor-

gen sind (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 17 SÜG i.V.m. der Staatenliste, Anlage C 2

Beilage 1/6 zur ZDv 2/30). Zutreffend ist auch die Erklärung der Geheimschutz-

beauftragten, dass es für die Feststellung eines Sicherheitsrisikos nicht auf den

Nachweis eines konkreten Kontakts zu einem fremden Nachrichtendienst an-

komme. Nach ständiger Rechtsprechung des Senats ist für die Annahme eines

Sicherheitsrisikos nicht erforderlich, dass die Gefährdung durch konkrete An-

bahnungsversuche bereits realisiert wurde; vielmehr soll dies gerade vermieden

werden (vgl. Beschluss vom 31. Juli 2002 - BVerwG 1 WB 21.02 - Buchholz

402.8 § 5 SÜG Nr. 13 S. 22 f. = NZWehrr 2003, 34).

Nicht zu beanstanden ist ferner, dass die Geheimschutzbeauftragte die Äuße-

rungen der Ehefrau des Antragstellers in den Befragungen durch den Militäri-

schen Abschirmdienst („Einsparpotenzial bei den Sicherheitsüberprüfungen“,

„nur negative Erfahrungen mit dem MAD“, „veraltetes Material bei der Bundes-

wehr“, „Was könnte sie schon verraten?“, etc.) als Ausdruck eines mangelnden

Sicherheitsbewusstseins gewertet hat. Dies gilt auch dann, wenn man - mit dem

Antragsteller - davon ausgeht, dass sich seine Ehefrau erst durch Provokatio-

nen des Befragers zu ihren negativen Äußerungen hat hinreißen lassen, weil -

gerade unter dem Blickwinkel einer möglichen nachrichtendienstlichen Gefähr-

dung - auch Äußerungen in einer unangenehmen Gesprächssituation Aussage-

wert haben können. Dafür, dass gegenüber seiner Ehefrau etwa unzulässige

Befragungsmethoden angewandt worden seien, hat der Antragsteller keinerlei

greifbare Anhaltspunkte vorgetragen.

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d) Die Geheimschutzbeauftragte war an der Feststellung eines Sicherheitsrisi-

kos auch nicht dadurch gehindert, dass die Ehefrau des Antragstellers für ihre

berufliche Tätigkeit beim … über eine positive Zuverlässigkeitsüberprüfung

nach § 12b des Atomgesetzes (AtG) i.V.m. der Verordnung über die Überprü-

fung der Zuverlässigkeit zum Schutz gegen Entwendung oder erhebliche Frei-

setzung radioaktiver Stoffe nach dem Atomgesetz (Atomrechtliche Zuverlässig-

keitsüberprüfungs-Verordnung - AtZüV) vom 1. Juli 1999 (BGBl I 1525), und

zwar gemäß § 2 Nr. 1, § 3 AtZüV in der höchsten Stufe (umfassende Zuverläs-

sigkeitsüberprüfung, Kategorie 1), verfügt (Bescheid des Bayerischen Staats-

ministeriums für Umwelt und Gesundheit vom 19. April 2011).

Die atomrechtliche Zuverlässigkeitsüberprüfung ist in ihrer Stufung nach Kate-

gorien (§ 2 AtZüV) und den dabei vorgeschriebenen Maßnahmen (§ 5 AtZüV)

zwar ähnlich aufgebaut wie die Überprüfung nach dem Sicherheitsüberprü-

fungsgesetz (§ 7 Abs. 1, § 12 SÜG). Gleichwohl stehen die Entscheidungen der

zuständigen Behörde nach der Atomrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprüfungs-

Verordnung einerseits und der Geheimschutzbeauftragten nach dem Sicher-

heitsüberprüfungsgesetz - mit dem ihr dabei zugewiesenen Beurteilungsspiel-

raum - andererseits selbstständig nebeneinander. Sie unterscheiden sich zu-

dem in ihrer Ausrichtung. Zweck der atomrechtlichen Zuverlässigkeitsüberprü-

fung ist (ausschließlich) der Schutz gegen unbefugte Handlungen, die zu einer

Entwendung oder einer erheblichen Freisetzung von radioaktiven Stoffen führen

können (siehe § 12b Abs. 1 Satz 1 AtG; § 1 Abs. 1 Satz 1, § 7 Abs. 1 Satz 1

und Abs. 2 Satz 1 AtZüV; vgl. auch BR-Drucks 185/99, S. 16, 18, 35 f.; Junker,

in: Danner/Theobald, Energierecht, Stand Dezember 2012, B 11 Rn. 11 f.). Die

Überprüfung nach dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz bezieht sich hingegen

im Kern auf den Verschlusssachen- und Geheimschutz (§ 1 Abs. 2 SÜG) und

soll Sicherheitsrisiken ausschließen, die nicht nur - wie bei der atomrechtlichen

Überprüfung - auf Zweifeln an der Zuverlässigkeit, sondern auch - wie hier - auf

einer unabhängig von Zuverlässigkeitsbedenken bestehenden besonderen

nachrichtendienstlichen Gefährdung (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SÜG) beruhen

können. Hinzu kommt die übergreifende Orientierung der Sicherheitsüberprü-

fung an der Gewährleistung der militärischen Sicherheit (Nr. 101 und Nr. 2401

Abs. 1 ZDv 2/30), die sich in der - im atomrechtlichen Verfahren nicht vorgese-

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henen - Beteiligung des Militärischen Abschirmdienstes als mitwirkender Be-

hörde (§ 3 Abs. 2 SÜG und § 1 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a und b MADG) wi-

derspiegelt.

Die Tatsache, dass das Bayerische Staatsministerium für Umwelt und Gesund-

heit unter dem Blickwinkel einer möglichen Entwendung oder Freisetzung von

radioaktiven Stoffen keine Bedenken gegen eine berufliche Tätigkeit der Ehe-

frau in Atomanlagen sieht, hat deshalb keine präjudizierende oder vorprägende

Bedeutung für die von der Geheimschutzbeauftragten innerhalb des ihr zuge-

wiesenen Beurteilungsspielraums selbstständig zu treffende Entscheidung, ob

aufgrund der bestehenden persönlichen und beruflichen Beziehungen der Ehe-

frau des Antragstellers in Staaten mit besonderen Sicherheitsrisiken das Risiko

besteht, dass diese von fremden Nachrichtendiensten durch Druck oder Er-

pressung benutzt werden, um den Antragsteller - direkt oder mittelbar über die

Ehefrau - zu einem Geheimnisverrat zu bewegen.

e) Die Entscheidung der Geheimschutzbeauftragten ist auch nicht deshalb feh-

lerhaft, weil sie nicht - wie bei ihrer Entscheidung vom 15. Januar 2008 - erneut

eine (positive) Entscheidung unter Auflagen, Einschränkungen oder personen-

bezogenen Sicherheitshinweisen (Nr. 2705 Abs. 1 ZDv 2/30) getroffen hat.

Auf der Grundlage der Annahme eines Sicherheitsrisikos kommt nach dem

Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Grundsatz des milderen Mittels) und unter Be-

achtung des Grundsatzes, dass im Zweifel das Sicherheitsinteresse Vorrang

vor anderen Belangen hat (§ 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG), ein gleichwohl positiver

Abschluss des Sicherheitsüberprüfungsverfahrens unter Auflagen, Einschrän-

kungen oder personenbezogenen Sicherheitshinweisen nur dann in Betracht,

wenn diese geeignet sind, die tatsächlichen Gründe für die nachrichtendienstli-

che Gefährdung auszuräumen. Kommt die Geheimschutzbeauftragte aufgrund

ihrer - nicht zu beanstandenden - Einschätzung zu dem Ergebnis, dass die

nachrichtendienstliche Gefährdung vor allem bei den Aufenthalten des Antrag-

stellers (privat) und seiner Ehefrau (beruflich und privat) in der Ukraine und der

Russischen Föderation besteht, so stellen bloße Melde- und Berichtspflichten,

wie sie in der Auflagenentscheidung vom 15. Januar 2008 vorgesehen waren,

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kein ausreichendes und damit kein gleich geeignetes Mittel zur Reduzierung

des Gefährdungspotenzials mehr dar. Die Geheimschutzbeauftragte durfte des-

halb unter dem Blickwinkel einer möglichen Auflagenentscheidung eine Reise-

verzichtserklärung des Antragstellers und seiner Ehefrau für Reisen in die Uk-

raine und nach Russland für erforderlich halten. Nachdem der Antragsteller und

seine Ehefrau nicht bereit waren, eine solche Erklärung abzugeben (Schreiben

vom 6. Oktober 2011, S. 3 am Ende), musste auch eine Auflagenentscheidung

nicht mehr in Betracht gezogen werden.

f) Im Ergebnis nicht zu beanstanden ist ferner die prognostische Einschätzung,

zu der sich allerdings erst der Beschwerdebescheid des Bundesministers der

Verteidigung (S. 9 unten) ausdrücklich äußert (vgl. zum prognostischen Ele-

ment in der Feststellung eines Sicherheitsrisikos Beschluss vom 11. März 2008

- BVerwG 1 WB 37.07 - BVerwGE 130, 291 = Buchholz 402.8 § 14 SÜG Nr. 14

). Die dortige - der Sache nach auch in der Entscheidung der

Geheimschutzbeauftragten enthaltene - Aussage, dass sich an den persönli-

chen Verhältnissen des Antragstellers und seiner Ehefrau und damit an den für

die Feststellung eines Sicherheitsrisikos maßgeblichen Umständen in den

nächsten Jahren nichts ändern werde, rechtfertigt die negative prognostische

Bewertung.

g) Schließlich liegt auch der geltend gemachte Verfahrensfehler nicht vor. Der

Antragsteller und seine Ehefrau hatten hinreichende Gelegenheit, sich zu den

für die Entscheidung erheblichen Tatsachen sowie speziell zur Abgabe einer

Reiseverzichtserklärung zu äußern. Das Schreiben vom 12. September 2011,

mit dem die Geheimschutzbeauftragte nochmals die Problematik beruflicher

und privater Reisen in die Ukraine und nach Russland darlegte, war zwar nur

an den Antragsteller adressiert. Das Schreiben wandte sich in der Sache jedoch

sowohl an den Antragsteller als auch an seine Ehefrau, was auch an den beige-

fügten separaten, inhaltlich unterschiedlichen Formularen einer Reiseverzichts-

erklärung ersichtlich ist. Dementsprechend nahm der Antragsteller mit seinem

Antwortschreiben vom 6. Oktober 2011 zu den angesprochenen Punkten nicht

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nur für sich, sondern auch für seine Ehefrau Stellung und erklärte, dass die an-

gebotenen Reiseverzichte für seine Ehefrau und ihn inakzeptabel seien.

Dr. von Heimburg

Dr. Langer

Dr. Eppelt