Urteil des BVerwG, Az. 1 WB 14.05

Vorläufiger Rechtsschutz, Rechtsverordnung, Beschränkung, Erlass
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
Beschluss
BVerwG 1 WB 14.05
In dem Wehrbeschwerdeverfahren
des Gesamtvertrauenspersonenausschusses beim Bundesministerium
der Verteidigung,
vertreten durch den Sprecher Oberleutnant …,
Bundesministerium der Verteidigung, Bonn,
- Bevollmächtigte:
Rechtsanwälte …,
…, … -
hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz als Vorsitzende,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Widmaier,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller
sowie
Oberfeldarzt Pippig und
Leutnant Balvert
als ehrenamtliche Richter
am 9. März 2006
b e s c h l o s s e n :
Der Antrag wird als unzulässig verworfen.
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G r ü n d e :
I
In Ausführung des Gesetzesauftrages in § 16 Abs. 12 des am 1. Januar 2005 in
Kraft getretenen Gesetzes zur Durchsetzung der Gleichstellung von Soldatinnen
und Soldaten der Bundeswehr (Soldatinnen- und Soldatengleichstellungsdurch-
setzungsgesetz - SDGleiG) erstellte das Bundesministerium der Verteidigung ei-
nen Entwurf der Verordnung über die Wahl der Gleichstellungsbeauftragten und
ihrer Stellvertreterin durch Soldatinnen der Bundeswehr (Gleichstellungsbeauf-
tragten-Wahlverordnung Soldatinnen - SGleibWV). Diesen Entwurf nebst beige-
fügter Begründung übersandte das federführende Referat R I 1 dem Antragsteller
am 13. Januar 2005 zur Kenntnisnahme.
Mit Lotus-Notes-Mail vom 17. Januar 2005 teilte der Antragsteller, vertreten durch
seinen damaligen Sprecher Oberstleutnant …, dem Bundesministerium der Ver-
teidigung mit, es handele sich nach seiner Auffassung bei dem Verordnungsent-
wurf um eine Grundsatzregelung im Sinne des § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG; deshalb
sei der Gesamtvertrauenspersonenausschuss (GVPA) gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1
SBG offiziell über den Entwurf der SGleibWV zu informieren und gemäß
Punkt B 4 b der Geschäftsordnung des Bundesministeriums der Verteidigung zu
beteiligen.
Das Bundesministerium der Verteidigung - PSZ III 4 - lehnte im Antwortschreiben
vom 18. Januar 2005 die Beteiligung des Antragstellers ab und führte zur Begrün-
dung aus, dass der Kernbereich hoheitlichen Handelns - wie die Gesetzgebungs-
tätigkeit oder der Erlass förmlicher Rechtsverordnungen aufgrund gesetzlicher
Ermächtigung - von einer Beteiligungspflicht nach § 37 Abs. 1 SBG ausgenommen
sei.
In seiner 89. Sitzung am 19. Januar 2005 beschloss der Antragsteller, Beschwer-
de gegen seine Nichtanhörung zum Entwurf der SGleibWV einzulegen, und be-
auftragte seinen Sprecher, das Verfahren zu betreiben.
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Mit Schreiben vom 24. Januar 2005 hat der Antragsteller, vertreten durch seinen
Sprecher, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt.
Diesen Antrag hat der Bundesminister der Verteidigung (BMVg) - PSZ I 7 - mit
seiner Stellungnahme vom 9. März 2005 dem Senat vorgelegt.
Zur Begründung trägt der Antragsteller insbesondere vor:
Die SGleibWV stelle eine beteiligungsbedürftige Grundsatzregelung im Sinne des
§ 37 Abs. 1 SBG dar, weil sie - über den Einzelfall hinausgehend - für eine abs-
trakte Vielzahl von Fällen gelte und das Bundesministerium der Verteidigung bei
der Umsetzung der Ermächtigung in § 16 Abs. 12 SDGleiG einen Ermessens-
spielraum habe. Die Regelung betreffe Soldatinnen im personell-organisatorischen
Bereich. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 37 Abs. 1 SBG gebe es keine
Beschränkung auf Vorschriften, die unterhalb des Ranges einer Verordnung
stünden. Diese Einschränkung dürfe auch nicht im Wege einer Interpretation
herbeigeführt werden, weil der Gesetzeswortlaut die Grenze der Auslegung bilde.
In den Motiven gebe es keine Hinweise auf einen Willen des Gesetzgebers, den
Geltungsbereich des § 37 Abs. 1 SBG einzuschränken. Außerdem sei er, der An-
tragsteller, in der Vergangenheit bereits bei Verordnungen, wie z.B. der Arbeits-
schutzgesetzanwendungsverordnung, angehört worden. Auch eine mögliche Be-
teiligung des Deutschen Bundeswehrverbandes nach § 35 a SG schließe die Be-
teiligungspflicht nach § 37 Abs. 1 SBG nicht aus, weil die letztgenannte Norm kei-
nen einschränkenden Vorbehalt kenne; der Gesetzgeber habe es dabei seinerzeit
in der Hand gehabt, ein solches Anhörungsrecht auszuschließen. Eine verfas-
sungskonforme Einschränkung des § 37 Abs. 1 SBG sei nicht zulässig, weil kein
Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliege. Zum einen sei der Verordnungs-
geber selbst nur mittelbar demokratisch legitimiert; zum anderen weise er, der An-
tragsteller, die gleiche demokratische Legitimation wie jener auf, weil durch das
Gesetz dem GVPA ein Anhörungsrecht eingeräumt und dieser Ausschuss gewählt
worden sei. Der Vergleich mit der Nichtbeteiligung des Hauptpersonalrats beim
Bundesministerium der Verteidigung bei Erlass von Verordnungen sei nicht zutref-
fend, weil der GVPA nicht durch eine Berufsorganisation beschickt werde.
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Der Antragsteller beantragt
festzustellen,
1.
dass die Nichtanhörung des GVPA rechtswidrig sei,
2.
dass das Beteiligungsverfahren unverzüglich einzuleiten sei und
3.
dass die streitige Rechtsverordnung bis zum Abschluss des Be-
teiligungsverfahrens auszusetzen sei.
Der BMVg beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er trägt im Wesentlichen vor:
Der Sinn und Zweck sowie die Regelungssystematik des § 37 Abs. 1 SBG forder-
ten eine Beschränkung auf Grundsatzregelungen im Binnenbereich der Streitkräf-
te, die auf der Ebene von Verwaltungsvorschriften, Erlassen, Weisungen oder Be-
fehlen stünden. Hierfür spreche auch der Wortlaut der Norm; nur so lasse sich
erklären, dass § 37 Abs. 1 Satz 3 SBG dem Antragsteller in Grundsatzangelegen-
heiten auch ein Mitbestimmungsrecht einräume, wenn ein solches Recht nach
dem Soldatenbeteiligungsgesetz für Vertrauenspersonen vorgesehen sei. Die Be-
teiligung erfülle ihren Zweck nur in der Teilhabe an exekutiver Staatsgewalt und
deren Kontrolle in Bezug auf Angehörige der Exekutive. Eine Erstreckung der Be-
teiligung auf Rechtsverordnungen als Gesetze im materiellen Sinn bedeute einen
Widerspruch zum Beteiligungszweck und eine Überschreitung des beteiligungs-
rechtlichen Mandats. Denn der Antragsteller stelle kein demokratisch legitimiertes
Organ dar. Die Rechtssetzungsbefugnis sei durch § 16 Abs. 12 SDGleiG allein auf
das Bundesministerium der Verteidigung und nicht ergänzend auf ein dort gebilde-
tes organisationsrechtlich verselbständigtes Beteiligungsorgan delegiert worden.
§ 35 a SG belege die fehlende Notwendigkeit für eine Ausdehnung des Beteili-
gungsmandats auf Gesetzes- und Verordnungsebene, weil dem Antragsteller die
verfassungsrechtlich begründbare Funktion bei der Gestaltung des Dienstrechts
fehle, wie sie beispielsweise dem Deutschen Bundeswehrverband oder der Ge-
werkschaft Verdi aufgrund Art. 9 GG zustehe. Die Interessen der Soldaten seien
durch die Beteiligung der letztgenannten Berufsverbände ausreichend gewahrt;
diese habe hier auch stattgefunden.
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Eine Beteiligung des Antragstellers an Rechtsverordnungen stehe außerdem im
Widerspruch zum Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip sowie zum Grundsatz der
Gewaltenteilung. Denn es fehle eine Legitimationsgrundlage für ein Mitgestal-
tungsrecht an letztlich politischen Grundentscheidungen, die in Rechtsverordnun-
gen näher ausgeführt würden. Die Argumentation des Antragstellers führe im Er-
gebnis dazu, dass auch formelle Gesetze der Beteiligung unterlägen; dies habe
wegen der verfahrensmäßigen Beschränkung des Gesetzesinitiativrechts eines
Verfassungsorgans einen Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG zur Folge. Außerdem
werde dem Antragsteller bei Zubilligung von Beteiligungsrechten bei Rechtsver-
ordnungen ein politisches Mandat zugeschrieben, welches jedoch nicht durch
Wahl verliehen worden sei. Aufgrund der mit dem Antragsteller vergleichbaren
Zweckrichtung des Hauptpersonalrats beim Bundesministerium der Verteidigung,
der beim Erlass von Rechtsverordnungen nicht beteiligt werde, gebe es keinen
sachlichen Grund für eine Privilegierung des GVPA auf der Ebene des Bundesmi-
nisteriums der Verteidigung. Im Übrigen habe die Vorläuferbestimmung zu § 37
Abs. 1 SBG - § 23 GVPA-Verordnung - in ihrer detaillierten Aufzählung der
Grundsatzregelungen keine Rechtsverordnungen oder Gesetze genannt; hätte der
Gesetzgeber des Soldatenbeteiligungsgesetzes deren Einbeziehung gewünscht,
hätte er dies angesichts der Bedeutung ausdrücklich klargestellt. Hieran habe sich
in der Nachfolgeregelung in § 37 Abs. 1 SBG offensichtlich nichts geändert. Das in
der Vergangenheit ohne ausreichende Rechtsgrundlage
geführte
Anhörungsverfahren bezüglich der Arbeitsschutzgesetzanwendungsverordnung
eröffne für den Antragsteller keinen Rechtsanspruch auf neuerliche Beteiligung an
einer Rechtsverordnung.
Wegen des Vorbringens im Einzelnen wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Be-
teiligten und der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des BMVg
- PSZ I 7 - … - hat dem Senat bei der Beratung vorgelegen.
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II
Der Antrag ist unzulässig.
Zwar hat der Antragsteller den richtigen Rechtsweg beschritten. Nach der Recht-
sprechung des Senats ist für den gerichtlichen Rechtsschutz der Vertrauensper-
son nach erfolglos durchgeführtem Beschwerdeverfahren gemäß § 16 SBG der
Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten eröffnet, wenn die Vertrauensperson gel-
tend macht, sie sei in der Ausübung der ihr nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz
eingeräumten Befugnisse behindert worden (Beschlüsse vom 10. November 1993
- BVerwG 1 WB 85.92 -
1994, 493 [LS]>, vom 18. Januar 1994 - BVerwG 1 WB 14.93 -
65 [66] = NZWehrr 1994, 117 = ZBR 1994, 256>, vom 26. September 2000
- BVerwG 1 WB 58.00 -
ZBR 2001, 217> und vom 24. März 2004 - BVerwG 1 WB 46.03 -
§ 23 SBG Nr. 3 = NZWehrr 2005, 29 = PersR 2004, 473>). Gegen eine Behinde-
rung der Vertrauensperson in ihren Rechten nach § 14 Abs. 1 SBG durch ein dem
Bundesministerium der Verteidigung zurechenbares Verhalten ist als Rechtsbehelf
unmittelbar der Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
- Wehrdienstsenate - gegeben (vgl. Beschlüsse vom 18. Januar 1994 - BVerwG
1 WB 14.93 - und vom 19. Mai 1998 - BVerwG 1 WB 82.97 -).
Dies gilt gemäß § 36 Abs. 5 SBG in gleicher Weise für Anträge des GVPA, mit
denen dieser eine Behinderung in der Ausübung seiner Befugnisse - hier eine Be-
einträchtigung seines Anhörungsrechts nach § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG - geltend
macht (Beschlüsse vom 27. August 1996 - BVerwG 1 WB 28.96 -
383 = NZWehrr 1997, 39 = ZBR 1996, 411 [LS]> und vom 19. Mai 1998 - BVerwG
1 WB 82.97 -).
Der Antragsteller ist auch antragsbefugt.
Dem steht die Regelung in § 1 Abs. 4 WBO, wonach im Wehrbeschwerdeverfah-
ren gemeinschaftliche Beschwerden unzulässig sind, nicht entgegen. Diese Vor-
schrift betrifft Beschwerden mehrerer Soldaten. Jeder von ihnen soll seine Ange-
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legenheit allein vertreten. Der GVPA besitzt zwar keine eigene Rechtspersönlich-
keit. In seinem gegenständlich beschränkten Wirkungskreis vertritt er aber kollek-
tive Interessen, die sich von den individuellen Interessen der einzelnen Soldaten
grundlegend unterscheiden. Als Antragsteller tritt er in Wehrbeschwerdeverfahren
der vorliegenden Art nicht als Gesamtheit seiner Mitglieder - als Mehrheit von Sol-
daten im Sinne von § 1 Abs. 4 WBO - auf, sondern das Gremium GVPA handelt
- insoweit vergleichbar einer juristischen Person - im eigenen Namen (Beschluss
vom 27. August 1996 - BVerwG 1 WB 28.96 - ).
Der Feststellungsantrag zu 1. ist jedoch unzulässig.
Der Antragsteller macht in der Sache die Verletzung bzw. Beeinträchtigung seines
Anhörungsrechts nach § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG geltend, ohne für die von ihm an-
gestrebte gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit seiner Nichtanhörung zum
Entwurf der SGleibWV das erforderliche Feststellungsinteresse darzulegen.
Ein Feststellungsantrag im beteiligungsrechtlichen Wehrbeschwerdeverfahren
kommt nur in Betracht, wenn die aus Sicht des Antragstellers beteiligungspflichtige
Maßnahme - ohne seine Beteiligung durchzuführen - durch Zeitablauf oder in
anderer Weise erledigt ist; dann kann er nach der auch im Wehrbeschwerdever-
fahren gemäß § 35 SG i.V.m. § 16 SBG i.w.V.m. §§ 17, 21 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1
WBO entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO einen
Feststellungsantrag stellen (Beschlüsse vom 24. März 2004 - BVerwG 1 WB
46.03 - und - BVerwG 1 WB 33.03 - jeweils m.w.N.).
Die vom Antragsteller angestrebte Anhörung zur SGleibWV hat sich - nach Betei-
ligung des Deutschen Bundeswehrverbandes, der Gewerkschaft Verdi und des
interministeriellen Arbeitskreises der Gleichstellungsbeauftragten der obersten
Bundesbehörden - mit der endgültigen Fassung dieser Wahlverordnung vom
12. Mai 2005 (BGBl I S. 1394) erledigt, die am 1. Juni 2005 in Kraft getreten ist.
Erledigt sich die aus Sicht des Beteiligungsorgans beteiligungsfähige oder beteili-
gungspflichtige Maßnahme, kann es - hier der GVPA - zur nachträglichen Klärung
der möglichen Verletzung seines Beteiligungsrechts ein Fortsetzungsfeststellungs-
interesse auf eine mögliche Wiederholungsgefahr stützen. Insoweit steht dem Be-
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teiligungsorgan das erforderliche Feststellungsinteresse zur Seite, wenn zwischen
den Verfahrensbeteiligten mit einiger Wahrscheinlichkeit auch künftig Streit über
das geltend gemachte Beteiligungsrecht auftreten wird und die Entscheidung über
den Feststellungsantrag deshalb unter Berücksichtigung der Wiederholungsgefahr
als richtungweisend für die Zukunft verstanden werden kann (Beschlüsse vom
24. März 2004 - BVerwG 1 WB 46.03 - und - BVerwG 1 WB 33.03 -
jeweils m.w.N.). Erforderlich ist insoweit, dass der Antragsteller über ei-
nen bestimmten Beteiligungseinzelfall hinaus die Klärung der dahinter stehenden
personalvertretungsrechtlichen Frage anstrebt. Dieses Rechtsschutzbegehren
kann sich unmittelbar aus dem Feststellungsantrag oder - im Wege der Ausle-
gung - aus seinem sonstigen Antragsvorbringen ergeben (Beschlüsse vom
26. September 2000 - BVerwG 1 WB 58.00 - und vom 24. März 2004
- BVerwG 1 WB 46.03 - und - BVerwG 1 WB 33.03 - ). Dem
Antragsteller obliegt insoweit eine Darlegungslast (vgl. Beschluss vom 24.März
2004 - BVerwG 1 WB 33.03 - ).
Diesen Voraussetzungen hat der Antragsteller in seinem Antragsvorbringen nicht
entsprochen. Er hat weder in seinem Antrag auf gerichtliche Entscheidung noch in
den Schreiben seiner Bevollmächtigten im gerichtlichen Verfahren auch nur an-
satzweise ein Feststellungsinteresse im Sinne einer Wiederholungsgefahr ausge-
führt und dargelegt.
Die Ausführungen des Antragstellers im gerichtlichen Antragsverfahren konzen-
trieren sich auf die SGleibWV. Der Antragsteller hat nicht dargetan, dass „mit eini-
ger Wahrscheinlichkeit“ eine baldige Änderung dieser Wahlverordnung oder eine
andere - allein - vom Bundesministerium der Verteidigung zu erlassende Rechts-
verordnung bevorsteht, die zwischen ihnen „auch künftig Streit über das geltend
gemachte Beteiligungsrecht“ erwarten lässt. Ebenso wenig hat der Antragsteller
einen Anhaltspunkt dafür vorgetragen, dass eine der gemäß § 72 Abs. 2 SG der
Verordnungsermächtigung für das Bundesministerium der Verteidigung unterlie-
genden Verordnungen in absehbarer Zeit geändert werden soll und aus diesem
Anlass eine erneute Kontroverse zur Anwendbarkeit des § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG
entstehen könnte.
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In diesem Zusammenhang kann offen bleiben, ob auch die weiteren Gründe eines
Feststellungsinteresses im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (Rehabilitie-
rungsinteresse, Absicht des Geltendmachens eines Schadenersatzanspruches
oder fortdauernde faktische Grundrechtsbeeinträchtigung; vgl. dazu Beschlüsse
vom 11. Dezember 2003 - BVerwG 1 WB 14.03 -
2004, 163> und - BVerwG 1 WB 24.03 - )
im beteiligungsrechtlichen Feststellungsverfahren nach § 16 SBG i.V.m. § 17
Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO anzuwenden sind. Denn insoweit fehlt es
an jeglichem Sachvortrag des Antragstellers.
Die Feststellungsanträge zu 2. und 3. sind gleichfalls unzulässig. Denn auch in-
soweit ist ein Feststellungsinteresse im dargelegten Sinne vom Antragsteller nicht
dargetan worden. Mit dem Feststellungsantrag zu 3. erstrebt der Antragsteller
überdies ein Verfahrensziel, welches im vorliegenden beteiligungsrechtlichen
Feststellungsverfahren nicht erreicht werden kann. Vorbeugender oder vorläufiger
Rechtsschutz kann nicht auf einen Feststellungsantrag (hier den Antrag zu 1.) be-
zogen werden. Darüber hinaus enthält die Wehrbeschwerdeordnung keine
Rechtsgrundlage dafür, eine bereits erlassene und in Kraft getretene Rechtsver-
ordnung „auszusetzen“.
Dr. Frentz Prof. Dr. Widmaier Dr. Müller
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