Urteil des BVerwG vom 09.03.2006

Vorläufiger Rechtsschutz, Rechtsverordnung, Beschränkung, Erlass

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

Beschluss

BVerwG 1 WB 14.05

In dem Wehrbeschwerdeverfahren

des Gesamtvertrauenspersonenausschusses beim Bundesministerium

der Verteidigung,

vertreten durch den Sprecher Oberleutnant …,

Bundesministerium der Verteidigung, Bonn,

- Bevollmächtigte:

Rechtsanwälte …,

…, … -

hat der 1. Wehrdienstsenat des Bundesverwaltungsgerichts durch

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Frentz als Vorsitzende,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Widmaier,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Müller

sowie

Oberfeldarzt Pippig und

Leutnant Balvert

als ehrenamtliche Richter

am 9. März 2006

b e s c h l o s s e n :

Der Antrag wird als unzulässig verworfen.

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G r ü n d e :

In Ausführung des Gesetzesauftrages in § 16 Abs. 12 des am 1. Januar 2005 in

Kraft getretenen Gesetzes zur Durchsetzung der Gleichstellung von Soldatinnen

und Soldaten der Bundeswehr (Soldatinnen- und Soldatengleichstellungsdurch-

setzungsgesetz - SDGleiG) erstellte das Bundesministerium der Verteidigung ei-

nen Entwurf der Verordnung über die Wahl der Gleichstellungsbeauftragten und

ihrer Stellvertreterin durch Soldatinnen der Bundeswehr (Gleichstellungsbeauf-

tragten-Wahlverordnung Soldatinnen - SGleibWV). Diesen Entwurf nebst beige-

fügter Begründung übersandte das federführende Referat R I 1 dem Antragsteller

am 13. Januar 2005 zur Kenntnisnahme.

Mit Lotus-Notes-Mail vom 17. Januar 2005 teilte der Antragsteller, vertreten durch

seinen damaligen Sprecher Oberstleutnant …, dem Bundesministerium der Ver-

teidigung mit, es handele sich nach seiner Auffassung bei dem Verordnungsent-

wurf um eine Grundsatzregelung im Sinne des § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG; deshalb

sei der Gesamtvertrauenspersonenausschuss (GVPA) gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1

SBG offiziell über den Entwurf der SGleibWV zu informieren und gemäß

Punkt B 4 b der Geschäftsordnung des Bundesministeriums der Verteidigung zu

beteiligen.

Das Bundesministerium der Verteidigung - PSZ III 4 - lehnte im Antwortschreiben

vom 18. Januar 2005 die Beteiligung des Antragstellers ab und führte zur Begrün-

dung aus, dass der Kernbereich hoheitlichen Handelns - wie die Gesetzgebungs-

tätigkeit oder der Erlass förmlicher Rechtsverordnungen aufgrund gesetzlicher

Ermächtigung - von einer Beteiligungspflicht nach § 37 Abs. 1 SBG ausgenommen

sei.

In seiner 89. Sitzung am 19. Januar 2005 beschloss der Antragsteller, Beschwer-

de gegen seine Nichtanhörung zum Entwurf der SGleibWV einzulegen, und be-

auftragte seinen Sprecher, das Verfahren zu betreiben.

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Mit Schreiben vom 24. Januar 2005 hat der Antragsteller, vertreten durch seinen

Sprecher, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts beantragt.

Diesen Antrag hat der Bundesminister der Verteidigung (BMVg) - PSZ I 7 - mit

seiner Stellungnahme vom 9. März 2005 dem Senat vorgelegt.

Zur Begründung trägt der Antragsteller insbesondere vor:

Die SGleibWV stelle eine beteiligungsbedürftige Grundsatzregelung im Sinne des

§ 37 Abs. 1 SBG dar, weil sie - über den Einzelfall hinausgehend - für eine abs-

trakte Vielzahl von Fällen gelte und das Bundesministerium der Verteidigung bei

der Umsetzung der Ermächtigung in § 16 Abs. 12 SDGleiG einen Ermessens-

spielraum habe. Die Regelung betreffe Soldatinnen im personell-organisatorischen

Bereich. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 37 Abs. 1 SBG gebe es keine

Beschränkung auf Vorschriften, die unterhalb des Ranges einer Verordnung

stünden. Diese Einschränkung dürfe auch nicht im Wege einer Interpretation

herbeigeführt werden, weil der Gesetzeswortlaut die Grenze der Auslegung bilde.

In den Motiven gebe es keine Hinweise auf einen Willen des Gesetzgebers, den

Geltungsbereich des § 37 Abs. 1 SBG einzuschränken. Außerdem sei er, der An-

tragsteller, in der Vergangenheit bereits bei Verordnungen, wie z.B. der Arbeits-

schutzgesetzanwendungsverordnung, angehört worden. Auch eine mögliche Be-

teiligung des Deutschen Bundeswehrverbandes nach § 35 a SG schließe die Be-

teiligungspflicht nach § 37 Abs. 1 SBG nicht aus, weil die letztgenannte Norm kei-

nen einschränkenden Vorbehalt kenne; der Gesetzgeber habe es dabei seinerzeit

in der Hand gehabt, ein solches Anhörungsrecht auszuschließen. Eine verfas-

sungskonforme Einschränkung des § 37 Abs. 1 SBG sei nicht zulässig, weil kein

Verstoß gegen das Demokratieprinzip vorliege. Zum einen sei der Verordnungs-

geber selbst nur mittelbar demokratisch legitimiert; zum anderen weise er, der An-

tragsteller, die gleiche demokratische Legitimation wie jener auf, weil durch das

Gesetz dem GVPA ein Anhörungsrecht eingeräumt und dieser Ausschuss gewählt

worden sei. Der Vergleich mit der Nichtbeteiligung des Hauptpersonalrats beim

Bundesministerium der Verteidigung bei Erlass von Verordnungen sei nicht zutref-

fend, weil der GVPA nicht durch eine Berufsorganisation beschickt werde.

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Der Antragsteller beantragt

festzustellen,

dass die Nichtanhörung des GVPA rechtswidrig sei,

dass das Beteiligungsverfahren unverzüglich einzuleiten sei und

dass die streitige Rechtsverordnung bis zum Abschluss des Be-

teiligungsverfahrens auszusetzen sei.

Der BMVg beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor:

Der Sinn und Zweck sowie die Regelungssystematik des § 37 Abs. 1 SBG forder-

ten eine Beschränkung auf Grundsatzregelungen im Binnenbereich der Streitkräf-

te, die auf der Ebene von Verwaltungsvorschriften, Erlassen, Weisungen oder Be-

fehlen stünden. Hierfür spreche auch der Wortlaut der Norm; nur so lasse sich

erklären, dass § 37 Abs. 1 Satz 3 SBG dem Antragsteller in Grundsatzangelegen-

heiten auch ein Mitbestimmungsrecht einräume, wenn ein solches Recht nach

dem Soldatenbeteiligungsgesetz für Vertrauenspersonen vorgesehen sei. Die Be-

teiligung erfülle ihren Zweck nur in der Teilhabe an exekutiver Staatsgewalt und

deren Kontrolle in Bezug auf Angehörige der Exekutive. Eine Erstreckung der Be-

teiligung auf Rechtsverordnungen als Gesetze im materiellen Sinn bedeute einen

Widerspruch zum Beteiligungszweck und eine Überschreitung des beteiligungs-

rechtlichen Mandats. Denn der Antragsteller stelle kein demokratisch legitimiertes

Organ dar. Die Rechtssetzungsbefugnis sei durch § 16 Abs. 12 SDGleiG allein auf

das Bundesministerium der Verteidigung und nicht ergänzend auf ein dort gebilde-

tes organisationsrechtlich verselbständigtes Beteiligungsorgan delegiert worden.

§ 35 a SG belege die fehlende Notwendigkeit für eine Ausdehnung des Beteili-

gungsmandats auf Gesetzes- und Verordnungsebene, weil dem Antragsteller die

verfassungsrechtlich begründbare Funktion bei der Gestaltung des Dienstrechts

fehle, wie sie beispielsweise dem Deutschen Bundeswehrverband oder der Ge-

werkschaft Verdi aufgrund Art. 9 GG zustehe. Die Interessen der Soldaten seien

durch die Beteiligung der letztgenannten Berufsverbände ausreichend gewahrt;

diese habe hier auch stattgefunden.

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Eine Beteiligung des Antragstellers an Rechtsverordnungen stehe außerdem im

Widerspruch zum Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip sowie zum Grundsatz der

Gewaltenteilung. Denn es fehle eine Legitimationsgrundlage für ein Mitgestal-

tungsrecht an letztlich politischen Grundentscheidungen, die in Rechtsverordnun-

gen näher ausgeführt würden. Die Argumentation des Antragstellers führe im Er-

gebnis dazu, dass auch formelle Gesetze der Beteiligung unterlägen; dies habe

wegen der verfahrensmäßigen Beschränkung des Gesetzesinitiativrechts eines

Verfassungsorgans einen Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG zur Folge. Außerdem

werde dem Antragsteller bei Zubilligung von Beteiligungsrechten bei Rechtsver-

ordnungen ein politisches Mandat zugeschrieben, welches jedoch nicht durch

Wahl verliehen worden sei. Aufgrund der mit dem Antragsteller vergleichbaren

Zweckrichtung des Hauptpersonalrats beim Bundesministerium der Verteidigung,

der beim Erlass von Rechtsverordnungen nicht beteiligt werde, gebe es keinen

sachlichen Grund für eine Privilegierung des GVPA auf der Ebene des Bundesmi-

nisteriums der Verteidigung. Im Übrigen habe die Vorläuferbestimmung zu § 37

Abs. 1 SBG - § 23 GVPA-Verordnung - in ihrer detaillierten Aufzählung der

Grundsatzregelungen keine Rechtsverordnungen oder Gesetze genannt; hätte der

Gesetzgeber des Soldatenbeteiligungsgesetzes deren Einbeziehung gewünscht,

hätte er dies angesichts der Bedeutung ausdrücklich klargestellt. Hieran habe sich

in der Nachfolgeregelung in § 37 Abs. 1 SBG offensichtlich nichts geändert. Das in

der Vergangenheit ohne ausreichende Rechtsgrundlage

geführte

Anhörungsverfahren bezüglich der Arbeitsschutzgesetzanwendungsverordnung

eröffne für den Antragsteller keinen Rechtsanspruch auf neuerliche Beteiligung an

einer Rechtsverordnung.

Wegen des Vorbringens im Einzelnen wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Be-

teiligten und der Akten Bezug genommen. Die Beschwerdeakte des BMVg

- PSZ I 7 - … - hat dem Senat bei der Beratung vorgelegen.

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Der Antrag ist unzulässig.

Zwar hat der Antragsteller den richtigen Rechtsweg beschritten. Nach der Recht-

sprechung des Senats ist für den gerichtlichen Rechtsschutz der Vertrauensper-

son nach erfolglos durchgeführtem Beschwerdeverfahren gemäß § 16 SBG der

Rechtsweg zu den Wehrdienstgerichten eröffnet, wenn die Vertrauensperson gel-

tend macht, sie sei in der Ausübung der ihr nach dem Soldatenbeteiligungsgesetz

eingeräumten Befugnisse behindert worden (Beschlüsse vom 10. November 1993

- BVerwG 1 WB 85.92 -

1994, 493 [LS]>, vom 18. Januar 1994 - BVerwG 1 WB 14.93 -

65 [66] = NZWehrr 1994, 117 = ZBR 1994, 256>, vom 26. September 2000

- BVerwG 1 WB 58.00 -

ZBR 2001, 217> und vom 24. März 2004 - BVerwG 1 WB 46.03 -

§ 23 SBG Nr. 3 = NZWehrr 2005, 29 = PersR 2004, 473>). Gegen eine Behinde-

rung der Vertrauensperson in ihren Rechten nach § 14 Abs. 1 SBG durch ein dem

Bundesministerium der Verteidigung zurechenbares Verhalten ist als Rechtsbehelf

unmittelbar der Antrag auf Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts

- Wehrdienstsenate - gegeben (vgl. Beschlüsse vom 18. Januar 1994 - BVerwG

1 WB 14.93 - und vom 19. Mai 1998 - BVerwG 1 WB 82.97 -).

Dies gilt gemäß § 36 Abs. 5 SBG in gleicher Weise für Anträge des GVPA, mit

denen dieser eine Behinderung in der Ausübung seiner Befugnisse - hier eine Be-

einträchtigung seines Anhörungsrechts nach § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG - geltend

macht (Beschlüsse vom 27. August 1996 - BVerwG 1 WB 28.96 -

383 = NZWehrr 1997, 39 = ZBR 1996, 411 [LS]> und vom 19. Mai 1998 - BVerwG

1 WB 82.97 -).

Der Antragsteller ist auch antragsbefugt.

Dem steht die Regelung in § 1 Abs. 4 WBO, wonach im Wehrbeschwerdeverfah-

ren gemeinschaftliche Beschwerden unzulässig sind, nicht entgegen. Diese Vor-

schrift betrifft Beschwerden mehrerer Soldaten. Jeder von ihnen soll seine Ange-

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legenheit allein vertreten. Der GVPA besitzt zwar keine eigene Rechtspersönlich-

keit. In seinem gegenständlich beschränkten Wirkungskreis vertritt er aber kollek-

tive Interessen, die sich von den individuellen Interessen der einzelnen Soldaten

grundlegend unterscheiden. Als Antragsteller tritt er in Wehrbeschwerdeverfahren

der vorliegenden Art nicht als Gesamtheit seiner Mitglieder - als Mehrheit von Sol-

daten im Sinne von § 1 Abs. 4 WBO - auf, sondern das Gremium GVPA handelt

- insoweit vergleichbar einer juristischen Person - im eigenen Namen (Beschluss

vom 27. August 1996 - BVerwG 1 WB 28.96 - ).

Der Feststellungsantrag zu 1. ist jedoch unzulässig.

Der Antragsteller macht in der Sache die Verletzung bzw. Beeinträchtigung seines

Anhörungsrechts nach § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG geltend, ohne für die von ihm an-

gestrebte gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit seiner Nichtanhörung zum

Entwurf der SGleibWV das erforderliche Feststellungsinteresse darzulegen.

Ein Feststellungsantrag im beteiligungsrechtlichen Wehrbeschwerdeverfahren

kommt nur in Betracht, wenn die aus Sicht des Antragstellers beteiligungspflichtige

Maßnahme - ohne seine Beteiligung durchzuführen - durch Zeitablauf oder in

anderer Weise erledigt ist; dann kann er nach der auch im Wehrbeschwerdever-

fahren gemäß § 35 SG i.V.m. § 16 SBG i.w.V.m. §§ 17, 21 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1

WBO entsprechend anwendbaren Vorschrift des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO einen

Feststellungsantrag stellen (Beschlüsse vom 24. März 2004 - BVerwG 1 WB

46.03 - und - BVerwG 1 WB 33.03 - jeweils m.w.N.).

Die vom Antragsteller angestrebte Anhörung zur SGleibWV hat sich - nach Betei-

ligung des Deutschen Bundeswehrverbandes, der Gewerkschaft Verdi und des

interministeriellen Arbeitskreises der Gleichstellungsbeauftragten der obersten

Bundesbehörden - mit der endgültigen Fassung dieser Wahlverordnung vom

12. Mai 2005 (BGBl I S. 1394) erledigt, die am 1. Juni 2005 in Kraft getreten ist.

Erledigt sich die aus Sicht des Beteiligungsorgans beteiligungsfähige oder beteili-

gungspflichtige Maßnahme, kann es - hier der GVPA - zur nachträglichen Klärung

der möglichen Verletzung seines Beteiligungsrechts ein Fortsetzungsfeststellungs-

interesse auf eine mögliche Wiederholungsgefahr stützen. Insoweit steht dem Be-

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teiligungsorgan das erforderliche Feststellungsinteresse zur Seite, wenn zwischen

den Verfahrensbeteiligten mit einiger Wahrscheinlichkeit auch künftig Streit über

das geltend gemachte Beteiligungsrecht auftreten wird und die Entscheidung über

den Feststellungsantrag deshalb unter Berücksichtigung der Wiederholungsgefahr

als richtungweisend für die Zukunft verstanden werden kann (Beschlüsse vom

24. März 2004 - BVerwG 1 WB 46.03 - und - BVerwG 1 WB 33.03 -

jeweils m.w.N.). Erforderlich ist insoweit, dass der Antragsteller über ei-

nen bestimmten Beteiligungseinzelfall hinaus die Klärung der dahinter stehenden

personalvertretungsrechtlichen Frage anstrebt. Dieses Rechtsschutzbegehren

kann sich unmittelbar aus dem Feststellungsantrag oder - im Wege der Ausle-

gung - aus seinem sonstigen Antragsvorbringen ergeben (Beschlüsse vom

26. September 2000 - BVerwG 1 WB 58.00 - und vom 24. März 2004

- BVerwG 1 WB 46.03 - und - BVerwG 1 WB 33.03 - ). Dem

Antragsteller obliegt insoweit eine Darlegungslast (vgl. Beschluss vom 24.März

2004 - BVerwG 1 WB 33.03 - ).

Diesen Voraussetzungen hat der Antragsteller in seinem Antragsvorbringen nicht

entsprochen. Er hat weder in seinem Antrag auf gerichtliche Entscheidung noch in

den Schreiben seiner Bevollmächtigten im gerichtlichen Verfahren auch nur an-

satzweise ein Feststellungsinteresse im Sinne einer Wiederholungsgefahr ausge-

führt und dargelegt.

Die Ausführungen des Antragstellers im gerichtlichen Antragsverfahren konzen-

trieren sich auf die SGleibWV. Der Antragsteller hat nicht dargetan, dass „mit eini-

ger Wahrscheinlichkeit“ eine baldige Änderung dieser Wahlverordnung oder eine

andere - allein - vom Bundesministerium der Verteidigung zu erlassende Rechts-

verordnung bevorsteht, die zwischen ihnen „auch künftig Streit über das geltend

gemachte Beteiligungsrecht“ erwarten lässt. Ebenso wenig hat der Antragsteller

einen Anhaltspunkt dafür vorgetragen, dass eine der gemäß § 72 Abs. 2 SG der

Verordnungsermächtigung für das Bundesministerium der Verteidigung unterlie-

genden Verordnungen in absehbarer Zeit geändert werden soll und aus diesem

Anlass eine erneute Kontroverse zur Anwendbarkeit des § 37 Abs. 1 Satz 1 SBG

entstehen könnte.

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In diesem Zusammenhang kann offen bleiben, ob auch die weiteren Gründe eines

Feststellungsinteresses im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (Rehabilitie-

rungsinteresse, Absicht des Geltendmachens eines Schadenersatzanspruches

oder fortdauernde faktische Grundrechtsbeeinträchtigung; vgl. dazu Beschlüsse

vom 11. Dezember 2003 - BVerwG 1 WB 14.03 -

2004, 163> und - BVerwG 1 WB 24.03 - )

im beteiligungsrechtlichen Feststellungsverfahren nach § 16 SBG i.V.m. § 17

Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 2 Satz 1 WBO anzuwenden sind. Denn insoweit fehlt es

an jeglichem Sachvortrag des Antragstellers.

Die Feststellungsanträge zu 2. und 3. sind gleichfalls unzulässig. Denn auch in-

soweit ist ein Feststellungsinteresse im dargelegten Sinne vom Antragsteller nicht

dargetan worden. Mit dem Feststellungsantrag zu 3. erstrebt der Antragsteller

überdies ein Verfahrensziel, welches im vorliegenden beteiligungsrechtlichen

Feststellungsverfahren nicht erreicht werden kann. Vorbeugender oder vorläufiger

Rechtsschutz kann nicht auf einen Feststellungsantrag (hier den Antrag zu 1.) be-

zogen werden. Darüber hinaus enthält die Wehrbeschwerdeordnung keine

Rechtsgrundlage dafür, eine bereits erlassene und in Kraft getretene Rechtsver-

ordnung „auszusetzen“.

Dr. Frentz Prof. Dr. Widmaier Dr. Müller

Pippig Balvert