Urteil des BVerwG vom 13.03.2006

Mangel des Verfahrens, Disziplinarverfahren, Umdeutung, Anschuldigung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 1 D 3.06

VG 38 K 4760/04.BDG

In dem Disziplinarverfahren

g e g e n

hat der Disziplinarsenat des Bundesverwaltungsgerichts

am 13. März 2006

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. M ü l l e r und Dr. H e i t z

beschlossen:

Auf die Berufung des Polizeimeisters … wird das Urteil des

Verwaltungsgerichts … vom 14. November 2005 aufgeho-

ben.

Die Sache wird zur nochmaligen Verhandlung und Entschei-

dung an das Verwaltungsgericht … zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der abschließenden Ent-

scheidung vorbehalten.

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G r ü n d e :

In dem durch Verfügung vom 5. Juni 2000 eingeleiteten, aber bis zur Beendigung

anhängiger Strafverfahren ausgesetzten förmlichen Disziplinarverfahren gegen

den Beamten hat die Einleitungsbehörde am 21. Juli 2004 Disziplinarklage erho-

ben mit dem Ziel, den Beamten gemäß § 10 BDG aus dem Beamtenverhältnis zu

entfernen.

Das Verwaltungsgericht …, das gemäß § 85 Abs. 3 BDG die unzulässige Diszipli-

narklage mit Zustimmung der Einleitungsbehörde in eine Anschuldigung nach der

Bundesdisziplinarordnung umgedeutet und das Verfahren nach altem Recht fort-

geführt hat, hat den Beamten durch Urteil vom 14. November 2005 unter Bewilli-

gung eines Unterhaltsbeitrags aus dem Dienst entfernt.

Hiergegen hat der Beamte rechtzeitig Berufung eingelegt mit dem Hauptantrag,

die Disziplinarklage abzuweisen. Er macht geltend, die vom Verwaltungsgericht

vorgenommene Umdeutung der unzulässigen Klage sei verfahrensfehlerhaft.

Den Verfahrensbeteiligten ist Gelegenheit gegeben worden, sich zu einer Ent-

scheidung des Senats nach § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO zu äußern.

II.

Die Berufung hat insoweit Erfolg, als das erstinstanzliche Urteil aufzuheben und

das Verfahren an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen ist.

Nach § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO kann der Senat durch Beschluss das Urteil aufheben

und die Sache zur nochmaligen Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen,

wenn schwere Mängel des Verfahrens vorliegen. Diese Vorschrift ist hier anwend-

bar. Ihre Voraussetzungen sind gegeben. Zwar ist es grundsätzlich möglich, eine

Disziplinarklageschrift in eine Anschuldigungsschrift umzudeuten. Das auf diese

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Weise eingeleitete Verfahren nach der Bundesdisziplinarordnung leidet aber an

einem schweren Mangel. Der Senat macht von der gesetzlich eröffneten Möglich-

keit der Zurückverweisung Gebrauch.

1. Das durch Verfügung vom 5. Juni 2000 nach § 33 BDO eingeleitete förmliche

Disziplinarverfahren ist gemäß § 85 Abs. 3 Satz 1 BDG auch nach Inkrafttreten

des Bundesdisziplinargesetzes am 1. Januar 2002 nach bisherigem Recht, d.h.

nach den Verfahrensregeln und -grundsätzen der Bundesdisziplinarordnung fort-

zuführen. Für die Anschuldigung und die Durchführung des gerichtlichen Verfah-

rens gilt ebenfalls das bisherige Recht (§ 85 Abs. 3 Satz 2 BDG). Dies führt zur

Anwendbarkeit des § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO. Zugleich wird dadurch die Anwendbar-

keit des disziplinarbehördlichen und -gerichtlichen Verfahrensrechts nach dem

Bundesdisziplinargesetz insgesamt ausgeschlossen.

2. Das Disziplinarverfahren ist gemäß § 85 Abs. 3 und 7 BDG, § 67 Abs. 1 BDO

als Altverfahren beim Verwaltungsgericht anhängig geworden. Nach § 67 Abs. 1

BDO tritt Rechtshängigkeit mit Eingang der Anschuldigungsschrift ein. Die von der

Einleitungsbehörde gefertigte und beim Verwaltungsgericht eingereichte Diszipli-

narklageschrift im Sinne des § 52 Abs. 1 BDG als Teil einer - hier unzulässigen -

Disziplinarklageerhebung kann - für sich gesehen - in eine Anschuldigungsschrift

im Sinne des § 65 BDO umgedeutet werden. Entsprechend dem Zweck einer

Umdeutung, wie er u.a. in § 140 BGB und § 47 VwVfG zum Ausdruck kommt (vgl.

dazu auch BVerfGE 89, 266 <272>), ist eine Umdeutung vorzunehmen, wenn ein

fehlerhafter Rechtsakt (z.B. Rechtsgeschäft, Verwaltungsakt) entsprechend dem

(mutmaßlichen) Willen seines Urhebers als anderer, aber zielidentischer und

rechtmäßiger Rechtsakt aufrechterhalten werden kann. Ein solcher Fall ist hier

gegeben. Die Einleitungsbehörde, die die Disziplinarklageschrift gefertigt hatte, ist

gemäß § 85 Abs. 4 Satz 2 BDG auch für die Fertigung einer Anschuldigungsschrift

zuständig; ferner hat sie sich gegenüber dem Verwaltungsgericht mit einer

Umdeutung ihrer unzulässigen Disziplinarklage in eine Anschuldigung einverstan-

den erklärt. Die Disziplinarklageschrift im Sinne des § 52 Abs. 1 BDG ist auch

umdeutungsfähig. Sie entspricht von ihrer verfahrensrechtlichen Funktion her im

Wesentlichen der Anschuldigungsschrift nach § 65 BDO und betrifft schwerwie-

gende Dienstvergehen (vgl. Köhler/Ratz, BDG, 3. Aufl., § 52 Rn. 2; vgl. auch

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BTDrucks 14/4659 S. 48, zu § 52 BDG). Einer zulässigen Umdeutung steht hier

auch nicht entgegen, dass der wahre Anschuldigungswille der Einleitungsbehörde

nur durch eingehende Auslegung der Klageschrift zu ermitteln ist, wie bereits das

Verwaltungsgericht dargelegt hat (UA S. 6).

3. Das nach bisherigem Recht durchzuführende Verfahren leidet an einem schwe-

ren Mangel, weil eine Untersuchung gemäß §§ 56 ff. BDO nicht stattgefunden hat.

Die von der Einleitungsbehörde am 5. Juni 2000 angeordnete Durchführung einer

Untersuchung war bis zur Klärung der Vorwürfe in den anhängigen Strafverfahren

gemäß § 17 Abs. 2 BDO ausgesetzt; die Bestellung eines Untersuchungsführers

unterblieb. Dieser Zustand wurde zuletzt mit Verfügung vom 24. März 2003 ver-

längert. Eine Untersuchung wurde nicht durchgeführt. Wie der Senat mit Be-

schluss vom 7. Juni 1999 - BVerwG 1 DB 12.99 - m.w.N. ausgeführt hat, ist nach

dem Wortlaut des § 56 Abs. 1 Satz 1 BDO im förmlichen Disziplinarverfahren die

Durchführung der Untersuchung der Regelfall. Sie ist grundsätzlich eine wesentli-

che Voraussetzung für den gerichtlichen Verfahrensabschnitt und bildet das Kern-

stück des förmlichen Disziplinarverfahrens. Hierfür spricht auch die besondere

verfahrensrechtliche Ausgestaltung der Untersuchung, die die umfassende Aufklä-

rung der gegen den Beamten erhobenen Vorwürfe und die hierfür erforderliche

Erhebung der Beweise zum Ziel hat. Das Ergebnis der Untersuchung dient nicht

nur der Vorbereitung der Anschuldigungsschrift, sondern bildet in der Regel auch

die Grundlage für die Entscheidung der Disziplinargerichte (vgl. § 74 Abs. 1

Satz 3, § 87 BDO). So gilt in der gesamten Untersuchung - im Gegensatz zum

Vorermittlungsverfahren - für den Beamten und seinen Verteidiger der Grundsatz

der Parteiöffentlichkeit und der Beweisteilhabe (vgl. §§ 59, 61, 40 Abs. 1 Satz 3

BDO). Der nach § 56 Abs. 1 Satz 2 BDO mögliche Verzicht auf die Untersuchung

bildet dagegen eine nicht zuletzt im Interesse des Beamten eng zu verstehende

Ausnahme. Bei der Prüfung der Voraussetzungen dieser Vorschrift ist daher ein

strenger Maßstab anzulegen. Im Regelfall darf das mit besseren Erkenntnismög-

lichkeiten ausgestaltete Untersuchungsverfahren dem Beamten nicht vorenthalten

werden. Es ist gerade Aufgabe der Untersuchung, in einer umfassenden Beweis-

aufnahme unter Beteiligung des Beamten einen zweifelhaften Sachverhalt aufzu-

klären.

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Die Voraussetzungen für ein Absehen von der Untersuchung gemäß § 56 Abs. 1

Satz 2 BDO lagen hier nicht vor. Nach dieser Vorschrift kann von der Durchfüh-

rung einer Untersuchung abgesehen werden, wenn der Beamte in den Vorermitt-

lungen, insbesondere zu den Feststellungen eines rechtskräftigen Strafurteils, die

zu seinem Nachteil verwendet werden sollen, gehört worden ist und der Sachver-

halt sowie die für die Bemessung einer Disziplinarmaßnahme bedeutsamen Um-

stände aufgeklärt sind; die Einleitungsbehörde hat dem Beamten davon Kenntnis

zu geben. Fehlt es hier bereits an einer entsprechenden Unterrichtung des Beam-

ten und seines Verteidigers, so war das stillschweigende Absehen von der Durch-

führung einer Untersuchung auch in der Sache fehlerhaft. Vorermittlungen mit ei-

ner - auch abschließenden - Anhörung des Beamten (vgl. § 26 Abs. 2 und Abs. 4

Satz 4 BDO) hatten nicht stattgefunden. Bindende strafgerichtliche Feststellungen

gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BDO hinsichtlich des Vorwurfs 1 (Schwerbehinderten-

ausweis) lagen nicht vor; das Strafverfahren war gemäß § 153 a StPO eingestellt

worden. Zwar hat der Beamte den Vorfall selbst nicht geleugnet. Er hat jedoch die

Tatumstände im Klageverfahren wesentlich differenzierter dargestellt; vor "Erhe-

bung der Disziplinarklage" waren hierzu notwendige Ermittlungen unterblieben.

Dies gilt auch für den Vorwurf 7 (Vortäuschen einer Straftat, Versicherungsbetrug).

Zwar lagen insoweit bindende strafrichterliche Feststellungen vor. Diese schnitten

jedoch nicht jedes entscheidungserhebliche Verteidigungsvorbringen des Beamten

ab, hier insbesondere zur Frage einer erheblich verminderten Schuldfähigkeit zur

Tatzeit. Die Bindungswirkung des rechtskräftigen Strafurteils bezieht sich insoweit

nur auf die Feststellung, dass der Beamte damals nicht schuldunfähig im Sinne

von § 20 StGB war. Zu den Voraussetzungen des § 21 StGB liegen bislang keine

tatsächlichen Feststellungen vor. Der dem Beamten zum Vorwurf gemachte

Sachverhalt konnte also von der Einleitungsbehörde weder als unstreitig noch als

abschließend aufgeklärt angesehen werden. Schließlich war nach der zu Unrecht

verweigerten Aktenübersendung an den Verteidiger (vgl. dazu § 40 Abs. 1 Satz 4,

§ 25 BDO, § 147 Abs. 4 StPO; dazu Köhler/Ratz, BDO, 2. Aufl., § 40 Rn. 8

m.w.N.) auch eine abschließende Äußerung des Beamten gemäß § 63 BDO

unterblieben.

4. Der Senat verweist die Sache gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO an das Verwal-

tungsgericht zurück. Der schwere Mangel des Verfahrens kann von der Einlei-

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tungsbehörde gemäß § 85 Abs. 3 BDG, §§ 56 ff. BDO durch Bestellung eines Un-

tersuchungsführers, Durchführung der Untersuchung - gegebenenfalls mit Einho-

lung eines Sachverständigengutachtens zur Frage verminderter Schuldfähigkeit

des Beamten zur Tatzeit - und abschließender Anhörung sowie Entscheidung

darüber, ob das Verfahren eingestellt oder aber eine Anschuldigungsschrift einge-

reicht werden soll (vgl. § 85 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 Satz 2 BDG, §§ 64, 65

BDO), geheilt werden. Da eine Aussetzung des Verfahrens in der Berufungsin-

stanz und Rückgabe der Disziplinarklageschrift unmittelbar an die Einleitungsbe-

hörde zur Beseitigung des Mangels gesetzlich nicht vorgesehen ist - sie ist gemäß

§ 67 Abs. 4 BDO allein im ersten Rechtszug zulässig -, kommt nur eine Zurück-

verweisung der Sache gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 3 BDO in Betracht mit der Anregung

an das Verwaltungsgericht, gemäß § 67 Abs. 4 BDO zu verfahren (vgl. Urteil vom

4. September 1991 - BVerwG 1 D 35.90 - BVerwGE 93, 151 <156 f.>; Urteil vom

20. Juni 2000 - BVerwG 1 D 2.99 -; vgl. auch Beschluss vom 7. Juni 1999 a.a.O.

zur Verfahrensaussetzung wegen unterbliebener Untersuchung).

Das Verwaltungsgericht ist auch befugt, nach § 67 Abs. 4 BDO vorzugehen. Nach

dieser Vorschrift beschließt das Gericht die Aussetzung des Verfahrens u.a. dann,

wenn das Disziplinarverfahren an wesentlichen Verfahrensmängeln leidet; der

Kammervorsitzende hat die Anschuldigungsschrift zur Beseitigung der Mängel

zurückzugeben, und zwar - nach Auflösung der Behörde des Bundesdisziplinar-

anwalts - an die Einleitungsbehörde unmittelbar (vgl. § 85 Abs. 4 BDG; dazu Urteil

vom 20. Januar 2004 - BVerwG 1 D 33.02 - BVerwGE 120, 33 <44 f.>).

Die Einleitungsbehörde wird bei der Fertigung einer Anschuldigungsschrift nach

§ 65 BDO gegebenenfalls zu beachten haben, dass zu deren notwendigem Inhalt

die Darstellung der Tatsachen gehört, in denen ein Dienstvergehen gesehen wird.

Der dem Beamten zur Last gelegte Sachverhalt muss deutlich bezeichnet werden.

Es muss klar erkennbar sein, aus welchen Tatsachen ihm Vorwürfe gemacht wer-

den. Hierzu gehört eine so hinreichende Substantiierung, dass dem Beamten eine

sachgerechte Verteidigung möglich und das Disziplinargericht in der Lage ist, den

in bestimmter Hinsicht erhobenen und dem Umfange nach klar abgegrenzten

Vorwürfen nachzugehen, ohne seinerseits genötigt zu sein, aus einem allgemei-

nen Sachverhalt nach seinem eigenen pflichtgemäßen Ermessen und ohne Vor-

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gabe durch einen klar umrissenen Anschuldigungswillen das herauszuschälen,

was als Verletzung der Beamtenpflichten in Betracht kommt. Andernfalls kann die

Anschuldigungsschrift ihrer am Opportunitätsprinzip orientierten Aufgabe, Grund-

lage und Umgrenzung des förmlichen Disziplinarverfahrens bestimmt anzugeben,

nicht gerecht werden (vgl. dazu u.a. Urteil vom 8. September 1988 - BVerwG 1 D

70.87 - RiA 1989, 133 <134>; Beschluss vom 8. März 1985 - BVerwG 1 DB

16.85 - BVerwGE 76, 347 <349>).

Das Beschleunigungsgebot (vgl. jetzt § 4 BDG) steht der Zurückverweisung schon

deshalb nicht entgegen, weil diese zur Sicherstellung der für das vorgerichtliche

Verfahren geregelten Verfahrensgarantien, insbesondere soweit diese den Beam-

ten besser stellen als im Gerichtsverfahren (vgl. dazu Beschluss vom 1. Juni 1992

- BVerwG 1 DB 21.91 - BVerwGE 93, 250 <254>), unvermeidbar ist.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Albers Müller Heitz

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Formelles Beamtendisziplinarrecht

Fachpresse:

nein

Rechtsquellen:

BDG § 52 Abs. 1, § 85 Abs. 3, 4 und 7

BDO § 56 Abs. 1, §§ 64, 65, 67 Abs. 1 und 4, § 85 Abs. 1 Nr. 3

Stichworte:

Altfall nach BDO; Zurückverweisung der Sache; schwerer Verfahrensmangel (un-

terbliebene Untersuchung); Disziplinarklageschrift; Anschuldigungsschrift; Umdeu-

tung; Rückgabe der Anschuldigungsschrift zur Mängelbeseitigung.

Beschluss des Disziplinarsenats vom 13. März 2006 - BVerwG 1 D 3.06

I. VG … vom 14.11.2005 - Az.: VG 38 K 4760/04.BDG -