Urteil des BVerwG vom 22.05.2012, 1 C 8.11

Entschieden
22.05.2012
Schlagworte
Sicherheit, Aufenthaltserlaubnis, Organisation, Gefahr, Anerkannter Flüchtling, Historische Auslegung, Genfer Flüchtlingskonvention, Terrorismus, Bundesamt, Zugehörigkeit
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 1 C 8.11 OVG 7 A 11435/10

Verkündet am 22. Mai 2012

Werner als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 22. Mai 2012 durch die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Eckertz-Höfer, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Fricke sowie den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 24. März 2011 aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger, ein als Flüchtling anerkannter türkischer Staatsangehöriger kurdischer Volkszugehörigkeit, begehrt die Verlängerung seiner humanitären Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG.

2Auf seinen Asylantrag stellte das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge - jetzt: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) -

im Februar 1996 fest, dass die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG hinsichtlich der Türkei vorliegen. Daraufhin erteilte die Beklagte dem Kläger immer

wieder befristete Aufenthaltsbefugnisse. Zuletzt wurde ihm eine bis zum

1. August 2008 gültige Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG erteilt.

3Im März 2005 widerrief das Bundesamt die zu § 51 Abs. 1 AuslG getroffene

Feststellung wegen der veränderten Verhältnisse in der Türkei. Das Verwaltungsgericht hat den Widerrufsbescheid aufgehoben und die Beklagte zur Feststellung der Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG verpflichtet. Dem kam

das Bundesamt mit Bescheid vom 23. September 2005 nach.

4Den Antrag auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis lehnte die Beklagte mit

Bescheid vom 7. März 2008 ab. Die dagegen erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. Juli 2009 ab. Es hat seine Entscheidung darauf

gestützt, dass der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG

dem Anspruch des Klägers aus § 26 Abs. 3 AufenthG entgegenstehe. Der Kläger sei seit 2004 für den KONGRA-GEL (Volkskongress Kurdistan), die Nachfolgeorganisation der verbotenen PKK, aktiv. Er habe regelmäßig das dem

KONGRA-GEL nahestehende „Kurdische Kulturzentrum M.“ besucht und an

zahlreichen Veranstaltungen, internen Sitzungen („Frontarbeitertreffen“) sowie

PKK-Demonstrationen teilgenommen. PKK und KONGRA-GEL unterstützten

den Terrorismus. Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 28. Januar 2010 ab.

5Im Oktober 2009 forderte der Kläger die Beklagte auf, nunmehr über seinen

Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG

zu entscheiden. Mit Bescheid vom 12. Februar 2010 lehnte die Beklagte den

Antrag ab, da der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG

auch diesen Aufenthaltstitel sperre. Der Stadtrechtsausschuss der Beklagten

wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2010 zurück.

6Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es darauf abgestellt, dass der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG auch der

Erteilung bzw. Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2

AufenthG entgegenstehe, da er nicht von § 25 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1

Satz 2 AufenthG als spezieller Regelung verdrängt werde. Im Falle des Klägers

liege der Ausweisungsgrund des § 54 Nr. 5 AufenthG wegen seiner Aktivitäten

für den KONGRA-GEL vor.

7Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung des Klägers mit Urteil vom

24. März 2011 stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine

Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG zu erteilen (InfAuslR 2011,

257). Es ist der Auffassung, dass die Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 Satz 1

i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG in der Person des Klägers vorlägen, dieser Versagungsgrund jedoch durch § 25 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 AufenthG als

spezieller Ausschlussregelung verdrängt werde. Obwohl die Systematik des

Aufenthaltsgesetzes mit seinen vielfältigen Absehens- und Ausnahmeregelungen eher für die Gegenauffassung spreche, sehe sich der Senat durch dessen

Entstehungsgeschichte bestätigt. Denn vor 2005 habe der § 5 Abs. 4 AufenthG

entsprechende, damals in § 8 Abs. 1 Nr. 5 AuslG 1990 enthaltene Versagungsgrund nur für die im Ausländergesetz selbst geregelten Aufenthaltsgenehmigungen, nicht aber für die auf § 68 und § 70 AsylVfG beruhenden Ansprüche

anerkannter Asylberechtigter und Flüchtlinge gegolten. Die Gesetzesmaterialien

enthielten keinen Hinweis auf eine beabsichtigte Verschlechterung der Rechtslage. Zudem könne das primäre Ziel der Vorschrift, Terroristen und Unterstützer

vom Bundesgebiet fernzuhalten, bei Asylberechtigten und Flüchtlingen, die Abschiebungsschutz genössen, in der Regel nicht erreicht werden. Schließlich

vermeide diese Auffassung Ergebnisse, die Art. 21 Abs. 3 und Art. 24 Abs. 1

der Qualifikationsrichtlinie widersprächen. Deren sicherheitsrechtlich motivierte

Schranken griffen nicht in allen Fällen des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG

durch. Dann aber wäre eine Versagung der Aufenthaltserlaubnis unionsrechtswidrig.

8Die Beklagte macht zur Begründung der Revision geltend, das Berufungsgericht verkenne die Regelungssystematik der genannten Versagungsgründe.

Auch die historische Auslegung überzeuge nicht, denn vom Gesetzgeber könne

nicht verlangt werden, eine Verschlechterung der Rechtslage stets in der Gesetzesbegründung ausdrücklich zu kennzeichnen. Schließlich übersehe die

Auslegung der unionsrechtlichen Vorgaben, dass die Mitgliedstaaten die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis gemäß Art. 21 Abs. 3 der Qualifikations-

richtlinie ablehnen könnten, wenn es stichhaltige Gründe für die Annahme gebe, dass der Ausländer eine Gefahr für die Sicherheit eines Mitgliedstaates darstelle. Das sei beim Kläger wegen seiner Aktivitäten für den KONGRA-GEL der

Fall.

9Der Kläger verteidigt die angefochtene Entscheidung. Nach seiner Auffassung

findet § 5 Abs. 4 AufenthG keine Anwendung. Einem Flüchtling dürfe die Aufenthaltserlaubnis nur dann verweigert werden, wenn er aus schwerwiegenden

Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen worden sei.

10Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich am Verfahren beteiligt und tritt der

Entscheidung des Berufungsgerichts entgegen. Er macht geltend, der Gesetzgeber habe mit der Übernahme der §§ 68 und 70 AsylVfG in § 25 Abs. 1 und 2

AufenthG auch bezüglich der Ausnahmen von den allgemeinen Erteilungsvoraussetzungen in § 5 Abs. 3 AufenthG eine zusammenfassende Neuregelung

getroffen und diese nicht auf § 5 Abs. 4 AufenthG erstreckt. Selbst wenn die

Ausreisepflicht eines anerkannten Flüchtlings nicht durchsetzbar sei, bestehe

ein berechtigtes Interesse, dessen Aufenthaltsverfestigung zu verhindern.

Schließlich habe das Berufungsgericht den 28. Erwägungsgrund der Qualifikationsrichtlinie übersehen. Dort sei unionsrechtlich klargestellt, dass der Begriff

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auch für die Fälle gelte, in denen ein

Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehöre, die den internationalen Terrorismus unterstütze oder er eine derartige Vereinigung unterstütze.

II

11Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Die angefochtene Entscheidung beruht

auf der Verletzung revisiblen Rechts 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Berufungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass der Versagungsgrund des § 5

Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis

an einen anerkannten Flüchtling nicht anwendbar ist (1.). Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts gebietet jedoch eine Einschränkung dieses Versagungsgrundes auf Fälle, in denen der Flüchtling aus schwerwiegenden Gründen als

eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist

(2.). Da der Senat mangels ausreichender Feststellungen des Berufungsgerichts selbst nicht abschließend entscheiden kann, ob das Verhalten des Klägers diese erhöhte Gefahrenschwelle überschreitet, ist die Sache gemäß § 144

Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an das

Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (3.).

12Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei Klagen auf

Verpflichtung zur Erteilung eines Aufenthaltstitels grundsätzlich der Zeitpunkt

der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz (hier: 24. März

2011). Rechtsänderungen während des Revisionsverfahrens sind allerdings zu

beachten, wenn das Berufungsgericht - entschiede es anstelle des Bundesverwaltungsgerichts - sie zu berücksichtigen hätte (stRspr, etwa Urteil vom 11. Januar 2011 - BVerwG 1 C 1.10 - BVerwGE 138, 371 Rn. 10 m.w.N.). Maßgeblich

sind deshalb die Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes in der Fassung der

Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl I S. 162), zuletzt geändert durch

Gesetz vom 20. Dezember 2011 (BGBl I S. 2854).

13Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger als anerkannter Flüchtling die Voraussetzungen des § 25 Abs. 2 Satz 1

AufenthG erfüllt. Gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 AufenthG ist von der Regelerteilungsvoraussetzung, dass kein Ausweisungsgrund vorliegt 5 Abs. 1 Nr. 2

i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG), bei Erteilung eines Aufenthaltstitels u.a. nach § 25

Abs. 2 AufenthG abzusehen. Auch der besondere Versagungsgrund des § 25

Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 AufenthG, wonach einem Flüchtling kein

Aufenthaltstitel erteilt wird, wenn er aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen worden ist, greift nicht durch. Denn

der Kläger ist nicht ausgewiesen worden.

141. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 25 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2

AufenthG verdränge den Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG, trifft nicht

zu (Bäuerle, in: GK-AufenthG, Stand: Juni 2007, II-§ 5 AufenthG Rn. 197;

Wenger, in: Storr/Wenger, Kommentar zum Zuwanderungsrecht, 2. Auflage

2008, § 5 AufenthG Rn. 13; Maaßen, in: Kluth/Hund/Maaßen, Zuwanderungs-

recht, 2008, § 4 Rn. 542; a.A. OVG Saarlouis, Beschluss vom 10. November

2010 - 2 B 290/10 - juris Rn. 19 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 31. Januar 2006

- 10 K 2710/05 - juris Rn. 46 ff.; Burr, in: GK-AufenthG, Stand: Juni 2007, II-§ 25

AufenthG Rn. 18; Hailbronner, AuslR, § 25 AufenthG Rn. 13; Fränkel, in:

Hofmann/Hoffmann, Ausländerrecht (Handkommentar), 2008, § 25 AufenthG

Rn. 9; Huber, AufenthG, 2010, § 5 Rn. 28).

15Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 AufenthG ist die Erteilung eines Aufenthaltstitels zu

versagen, wenn einer der Ausweisungsgründe nach § 54 Nr. 5 bis 5b vorliegt.

Nach Satz 2 können von Satz 1 in begründeten Einzelfällen Ausnahmen zugelassen werden, wenn sich der Ausländer gegenüber den zuständigen Behörden

offenbart und glaubhaft von seinem sicherheitsgefährdenden Handeln Abstand

nimmt.

16Bereits vom Wortlaut her stützt die uneingeschränkt formulierte Rechtsfolge des

§ 5 Abs. 4 AufenthG eher die Annahme, dass dieser Versagungsgrund Geltung

für alle Aufenthaltstitel hat. Des Weiteren spricht der systematische Auslegungsbefund - wie vom Berufungsgericht selbst eingeräumt - für diese Auffassung. Denn der Gesetzgeber hat mit dem Zuwanderungsgesetz im Jahr 2004

die zuvor in §§ 68 und 70 AsylVfG 1992 enthaltenen aufenthaltsrechtlichen Ansprüche anerkannter Asylberechtigter und Flüchtlinge in das Aufenthaltsgesetz

eingefügt (BTDrucks 15/420 S. 79) und den humanitären Aufenthaltstiteln zugeordnet. Gleichzeitig wurden in § 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 AufenthG differenzierte Regelungen getroffen, nach denen von (einzelnen) Erteilungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 AufenthG bei einem Aufenthaltstitel nach Kapitel 2

Abschnitt 5 des Gesetzes abgesehen werden muss bzw. kann. Im Anschluss

an diese obligatorischen und fakultativen Absehensvorschriften findet sich der

hier im Streit stehende Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG mit dem

spezifischen Ausnahmegrund in Satz 2 der Vorschrift. Diese Vorgehensweise

belegt, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Anwendbarkeit der allgemeinen

Erteilungsvoraussetzungen für die humanitären Aufenthaltstitel eine in sich geschlossene Regelung geschaffen hat. Zu demselben Ergebnis führt die systematische Betrachtung aus der Perspektive der aufenthaltsrechtlichen Anspruchsnormen: Die Zusammenschau der bei den jeweiligen Aufenthaltstiteln

geregelten Vorschriften, die ein Absehen bzw. Abweichen von den allgemeinen

Erteilungsvoraussetzungen des § 5 AufenthG ermöglichen bzw. gebieten (vgl.

§ 18a Abs. 3, § 27 Abs. 3 Satz 2, § 28 Abs. 1 Satz 2 - 4, § 29 Abs. 2, Abs. 4

Satz 1, § 30 Abs. 3, § 33 Satz 1, § 34 Abs. 1, § 36 Abs. 1, § 38 Abs. 3, § 104a

Abs. 1 Satz 1 und § 104b AufenthG), lässt insoweit ein ausdifferenziertes und

damit abschließendes Regelungskonzept erkennen. Die gesetzliche Systematik

erhellt, dass § 5 Abs. 4 AufenthG - anders als die Vorgängernorm des § 8

Abs. 1 Nr. 5 AuslG 1990 i.d.F. des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom

9. Januar 2002 (BGBl I S. 361) - auch für den nunmehr im Aufenthaltsgesetz

geregelten Anspruch eines Flüchtlings auf Erteilung einer humanitären Aufenthaltserlaubnis aus § 25 Abs. 2 Satz 1 AufenthG Geltung beansprucht.

17Vor diesem Hintergrund vermag die Schlussfolgerung des Berufungsgerichts,

der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG werde durch § 25 Abs. 2 Satz 2

i.V.m. Abs. 1 Satz 2 AufenthG als spezielle und abschließende Regelung verdrängt, nicht zu überzeugen. Denn ebenso wie die nahezu wortgleichen früheren Regelungen in § 29 Abs. 2 AsylVfG 1982 und § 68 Abs. 2 und § 70 Abs. 2

AsylVfG 1992 dient die Norm lediglich der Synchronisierung mit dem besonderen Ausweisungsschutz für anerkannte Asylberechtigte und Flüchtlinge 56

Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 2 AufenthG). Bei diesen ist eine Ausweisung nur

aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung möglich. Ist der Ausländer aber bereits vor der bestandskräftigen Anerkennung ausgewiesen worden, sperrt nur eine auf qualifizierten Gründen beruhende Ausweisung die Titelerteilung (vgl. BTDrucks 9/1630 S. 24 zu § 29 Abs. 2 AsylVfG

1982, BTDrucks 12/2062 S. 38 f. zu § 68 Abs. 2 und § 70 Abs. 2 AsylVfG 1992

und BTDrucks 15/420 S. 111).

18Dieser Auslegungsbefund wird - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - durch die Gesetzesmaterialien zu § 5 Abs. 4 AufenthG sogar noch verstärkt. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs zum Zuwanderungsgesetz darf „Personen, bei denen es sich um gewaltbereite Extremisten, Terroristen oder Unterstützer von Terroristen handelt, […] kein Aufenthaltstitel erteilt

werden. Der Versagungsgrund gilt uneingeschränkt sowohl für Aufenthaltstitel, die im Ermessenswege erteilt werden können, als auch für solche, auf die

ein gesetzlicher Anspruch besteht.“ (BTDrucks 15/420 S. 70). Daraus folgt

zweifelsfrei, dass § 5 Abs. 4 AufenthG auch für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG gilt.

192. Die unionsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom

29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von

Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die

anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl EU Nr. L 304 S. 12; ber. ABl EU vom 5. August 2005

Nr. L 204 S. 24) - sog. Qualifikationsrichtlinie - stehen der Versagung der befristeten Aufenthaltserlaubnis an einen anerkannten Flüchtling gemäß § 5 Abs. 4

i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG nicht prinzipiell entgegen. Der Anwendungsvorrang

des Unionsrechts gebietet jedoch eine Einschränkung dieses Versagungsgrundes auf Fälle, in denen der Betroffene aus schwerwiegenden Gründen als eine

Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist.

20Die Qualifikationsrichtlinie enthält in Art. 24 Abs. 1 Satz 1 auf Unionsebene

erstmalig eine Anspruchsgrundlage für die Erteilung eines befristeten Aufenthaltstitels an einen anerkannten Flüchtling. Insoweit geht sie über die sich aus

der Genfer Flüchtlingskonvention - GFK - ergebenden völkerrechtlichen Verpflichtungen hinaus, die für die Signatarstaaten keine Vorgaben hinsichtlich der

aufenthaltsrechtlichen Stellung eines Flüchtlings enthalten. Nach Art. 24 Abs. 1

der Richtlinie 2004/83/EG stellen die Mitgliedstaaten so bald wie möglich nach

Zuerkennung des Schutzstatus und unbeschadet des Art. 21 Abs. 3 Personen,

denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist, einen Aufenthaltstitel

aus, der mindestens drei Jahre gültig und verlängerbar sein muss, es sei denn,

dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dem entgegenstehen. Daneben gilt nach Art. 21 der Richtlinie das Refoulement-Verbot:

Gemäß Absatz 1 der Vorschrift achten die Mitgliedstaaten den Grundsatz der

Nichtzurückweisung in Übereinstimmung mit ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen. Nach Absatz 2 kann ein Mitgliedstaat, sofern dies nicht aufgrund der in

Absatz 1 genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen untersagt ist, einen

Flüchtling unabhängig davon, ob er als solcher förmlich anerkannt ist oder nicht,

zurückweisen, wenn a) es stichhaltige Gründe für die Annahme gibt, dass er

eine Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaats darstellt, in dem er sich aufhält,

oder b) er eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Mitgliedstaats darstellt, weil

er wegen einer besonders schweren Straftat rechtskräftig verurteilt wurde.

Schließlich können die Mitgliedstaaten gemäß Absatz 3 den einem Flüchtling

erteilten Aufenthaltstitel widerrufen, beenden oder seine Verlängerung bzw. die

Erteilung eines Aufenthaltstitels ablehnen, wenn Absatz 2 auf die betreffende

Person Anwendung findet.

21Aus diesen Vorschriften ergibt sich ein abgestuftes unionsrechtliches Regelungskonzept für den Fall, dass einem Flüchtling der befristete Aufenthaltstitel

aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung versagt werden soll: Mit

dem Verweis „unbeschadet des Art. 21 Abs. 3“ stellt die Richtlinie in Art. 24

Abs. 1 klar, dass beide Vorschriften nebeneinander anwendbar sind. Während

die Richtlinie in Art. 24 Abs. 1 im 2. Halbsatz den Mitgliedstaaten die Versagung

des befristeten Aufenthaltstitels bei Vorliegen zwingender Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verbindlich vorgibt, eröffnet ihnen Art. 21 Abs. 3

die Möglichkeit, die Verlängerung oder Erteilung eines Aufenthaltstitels ablehnen zu können, wenn Absatz 2 auf den Flüchtling Anwendung findet. Der Verweis auf die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 bezieht sich sowohl auf die dort in den Buchstaben a) und b) genannten Gefahren als auch auf

den Vorbehalt des Einleitungssatzes „sofern dies nicht aufgrund der in Absatz 1

genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen untersagt ist“. Mit diesem Rekurs

auf die in Absatz 1 genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen hat Art. 21

Abs. 2 der Richtlinie das völkerrechtliche Refoulement-Verbot des Art. 33 GFK

als eigenständige unionsrechtliche Schranke der Zurückweisung übernommen.

Damit sind auch die Voraussetzungen für die Durchbrechung dieses Verbots in

Art. 33 Abs. 2 GFK und insbesondere die dort verankerte Gefahrenschwelle der

schwerwiegenden Gründe Bestandteil des sekundären Unionsrechts geworden.

Diese erhöhte Gefahrenschwelle gilt aber nicht nur für die Zurückweisung in

Art. 21 Abs. 2, sondern auch für die den Mitgliedstaaten belassene Möglichkeit,

einem Flüchtling gemäß Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 der Richtlinie keinen befristeten Aufenthaltstitel zu erteilen. Demzufolge darf ein Mitgliedstaat, wenn er von

der durch Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie eröffneten Option Gebrauch macht, einem Flüchtling den befristeten Aufenthaltstitel nur dann versagen, wenn dieser

aus schwerwiegenden Gründen (2.2) als eine Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaats (2.1) anzusehen ist.

222.1 Der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG bezweckt

den Schutz der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland in dem genannten

unionsrechtlichen Sinne. Denn nach dem 28. Erwägungsgrund der Richtlinie

2004/83/EG gilt der Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auch für die

Fälle, in denen ein Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehört, die den

internationalen Terrorismus unterstützt, oder er eine derartige Vereinigung unterstützt. Damit ist in der Qualifikationsrichtlinie selbst klargestellt, dass die mit

§ 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG beabsichtigte effektive Bekämpfung der

Vorfeldunterstützung des internationalen Terrorismus durch Absenkung der

Eingriffsschwelle (Urteil vom 15. März 2005 - BVerwG 1 C 26.03 - BVerwGE

123, 114 <126 ff.>) auch bei Anwendung auf anerkannte Flüchtlinge grundsätzlich unionsrechtlich gedeckt ist.

232.2 Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts gebietet - wie bereits erläutert -

mit Blick auf die in Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 und 1 der Qualifikationsrichtlinie

enthaltene erhöhte Gefahrenschwelle bei anerkannten Flüchtlingen eine Einschränkung dieses Versagungsgrundes auf Fälle, in denen der Betroffene aus

schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist. Anders als das nationale Aufenthaltsrecht, das

in § 56 Abs. 1 Satz 3 AufenthG schwerwiegende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in der Regel auch in Fällen des § 54 Nr. 5 AufenthG als

gegeben ansieht, enthält das Unionsrecht insoweit keine Regelvermutung, sondern verlangt eine individuelle Prüfung unter Berücksichtigung der Umstände

des jeweiligen Einzelfalles.

24Die Maßstäbe für die Schwelle der schwerwiegenden Gründe lassen sich in

Anlehnung an die ebenfalls an Art. 33 Abs. 2 GFK ausgerichtete Rechtsprechung zu der Ausschlussvorschrift des § 51 Abs. 3 Satz 1 AuslG 1990 (jetzt:

§ 60 Abs. 8 Satz 1 AufenthG) entwickeln. Danach reicht die bloße Unterstützung oder Zugehörigkeit zu einer Organisation im Sinne des § 54 Nr. 5

AufenthG für sich genommen noch nicht aus; vielmehr muss sich die von der

Organisation ausgehende Gefährdung in der Person des Ausländers konkretisieren. Schwerwiegende Gründe liegen regelmäßig nicht schon dann vor, wenn

der Betreffende sich für die Organisation etwa durch Teilnahme an deren Aktivitäten oder durch einzelne finanzielle Zuwendungen einsetzt. Vielmehr müssen

bei einer am Gewicht des Ausschlussgrundes ausgerichteten Wertung die vom

Ausländer ausgehenden Gefahren so gravierend sein, dass sie es rechtfertigen,

das Refoulement-Verbot des Art. 33 GFK zurücktreten zu lassen. Das ist typischerweise erst dann der Fall, wenn der Flüchtling eine Vereinigung, die den

Terrorismus unterstützt, in qualifizierter Weise, insbesondere durch eigene Gewaltbeiträge oder als Funktionär, unterstützt. Das kann sich daraus ergeben,

dass er durch eigene erhebliche Gewalttätigkeit oder -bereitschaft für die Ziele

der Organisation eintritt oder dass er durch seine strukturelle Einbindung in die

Organisation, etwa durch Ausübung einer aktiven Funktionärstätigkeit, deren

Gefährdungspotential mitträgt. Welche Art der Einbindung des Ausländers in

die Organisation erforderlich und ausreichend ist, um in seiner Person die erhöhte Gefahrenschwelle zu erreichen, lässt sich nicht abstrakt beantworten,

sondern hängt von einer wertenden Gesamtbetrachtung der Umstände des

Einzelfalles ab, u.a. auch von dem Grad der Gefährlichkeit der jeweiligen Organisation, der etwa durch ihre Struktur, Größe und Gewaltbereitschaft bestimmt

wird (vgl. Urteil vom 30. März 1999 - BVerwG 9 C 31.98 - BVerwGE 109, 1

<7 f., 10 f.> zu § 51 Abs. 3 Satz 1 AuslG 1990).

253. Dem Senat ist eine abschließende Entscheidung in der Sache mangels tatsächlicher Feststellungen zu der Frage, ob der Kläger wegen seiner Aktivitäten

für den KONGRA-GEL aus schwerwiegenden Gründen als Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist, nicht möglich. Die Sache ist deshalb unter Aufhebung der Berufungsentscheidung an das Berufungsgericht zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen

144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

26In dem neuen Berufungsverfahren wird das Oberverwaltungsgericht seine revisionsgerichtlich nicht zu beanstandende Würdigung, dass der KONGRA-GEL

eine Vereinigung ist, die den Terrorismus unterstützt, aktualisieren müssen.

Des Weiteren wird es vor allem der Frage nachzugehen haben, ob der Kläger

dem KONGRA-GEL angehört (hat) oder diesen unterstützt (hat) und ob ggf.

seine Aktivitäten für diese Organisation in einer wertenden Gesamtbetrachtung

die erhöhte Gefahrenschwelle überschreiten. Dazu ist der Sachverhalt zuallererst unter Ausschöpfung aller erreichbaren Beweismittel gemäß § 86 Abs. 1

VwGO dahingehend aufzuklären, ob der Kläger - was er selbst bestritten hat -

bei den ihm von der Beklagten entgegengehaltenen Veranstaltungen tatsächlich anwesend war. Bei der Aufklärung von Einzelheiten und Hintergründen der

betroffenen Veranstaltungen sowie der Rolle des Klägers hat das Berufungsgericht, wenn es auf die Erkenntnisse des Verfassungsschutzes zurückgreift, die

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verwertung von V-Mann-

Aussagen durch Ermittlungsbeamte als sog. Zeugen vom Hörensagen zu beachten (vgl. zuletzt BVerfG, Kammer-Beschluss vom 8. Oktober 2009 - 2 BvR

547/08 - NJW 2010, 925 m.w.N. und grundlegend Beschluss vom 26. Mai 1981

- 2 BvR 215/81 - BVerfGE 57, 250 <273 ff.>). Zusätzlich bestehen die besonderen Aufklärungsmöglichkeiten nach § 99 VwGO.

27Das Oberverwaltungsgericht hat, wenn es die Teilnahme des Klägers an einer

Veranstaltung der wertenden tatrichterlichen Gesamtbetrachtung zugrunde legen will, sich von dessen Anwesenheit Gewissheit 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO)

zu verschaffen. Zwar verlangt § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG für die Zugehörigkeit zu der Organisation bzw. deren individuelle Unterstützung nicht die

volle Überzeugungsgewissheit des Gerichts, sondern es reicht aus, dass Tatsachen diese Schlussfolgerung rechtfertigen (vgl. Urteil vom 25. Oktober 2011

- BVerwG 1 C 13.10 - Rn. 16 - zur Veröffentlichung in der Sammlung BVerwGE

bestimmt). Das abgesenkte Beweismaß steht insoweit auch bei Anwendung der

Vorschrift auf anerkannte Flüchtlinge im Einklang mit den Anforderungen des

Unionsrechts, da Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie

2004/83/EG stichhaltige Gründe für die Annahme einer Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaates ausreichen lässt. Soweit es allerdings um die Frage

geht, ob die Anknüpfungstatsachen, die als Indizien für die tatrichterliche

Schlussfolgerung der Zugehörigkeit zu einer Organisation bzw. deren individueller Unterstützung dienen sollen, tatsächlich vorliegen, lässt die Vorschrift das

Regelbeweismaß des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO unberührt.

28Neben der Teilnahme an Demonstrationen und Kundgebungen wird das Berufungsgericht mit Blick auf die erhöhte Gefahrenschwelle sein Augenmerk insbesondere der Teilnahme an den sog. „Frontarbeitertreffen“ zuwenden, die - so

zumindest die tatsächliche Würdigung des Verwaltungsgerichts im Urteil vom

7. Juli 2009 betreffend den Vorprozess um die Ablehnung der Niederlassungserlaubnis - der Zusammenkunft von Aktivisten unterhalb der leitenden Funktionärebene dienen. Eine aktive Teilnahme daran könnte - wiederum die tatsächliche Beurteilung des Verwaltungsgerichts unterstellt - für eine strukturelle Einbindung in die Organisation sprechen, durch die der Betreffende deren Gefährdungspotential mitträgt.

29Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Eckertz-Höfer Prof. Dr. Dörig Prof. Dr. Kraft

Fricke Dr. Maidowski

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 000

festgesetzt 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG).

Eckertz-Höfer Prof. Dr. Kraft Fricke

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Ausländerrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

AufenthG § 5 Abs. 4, § 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2; § 54 Nr. 5, § 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Satz 2 und 3, § 60 Abs. 8 AsylVfG 1982 § 29 Abs. 2 AsylVfG 1992 §§ 68, 70 AuslG 1990 § 8 Abs. 1 Nr. 5, § 51 Abs. 1 und 3 GFK Art. 33 Richtlinie 2004/83/EG Art. 21, 24 Abs. 1 Satz 1 VwGO § 108 Abs. 1 Satz 1

Stichworte:

Anwendungsvorrang; Aufenthaltserlaubnis; Ausweisungsgrund; Beweismaß; Flüchtling; Gefahr; Gefahrenschwelle; KONGRA-GEL; PKK; Refoulement- Verbot; Sachverhaltsaufklärung; Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland; Terrorismus; Überzeugungsgrundsatz; Versagungsgrund; Unterstützen.

Leitsätze:

1. Der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG gilt auch bei Erteilung einer humanitären Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts gebietet jedoch eine Einschränkung auf Fälle, in denen der anerkannte Flüchtling aus schwerwiegenden Gründen als Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist.

2. Ob ein Ausländer die Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG erfüllt, lässt sich nur nach einer umfassenden und konkreten Prüfung der Aktivitäten der Vereinigung und der Aktivitäten des Ausländers aufgrund einer tatrichterlichen wertenden Gesamtbetrachtung entscheiden (im Anschluss an das Urteil vom 15. März 2005 - BVerwG 1 C 26.03 - BVerwGE 123, 114).

3. § 54 Nr. 5 AufenthG verlangt hinsichtlich der Anknüpfungstatsachen, die als Indizien für die tatrichterliche Schlussfolgerung der Zugehörigkeit zu einer Organisation bzw. deren individueller Unterstützung dienen, die volle richterliche Überzeugungsgewissheit (im Anschluss an das Urteil vom 25. Oktober 2011 - BVerwG 1 C 13.10).

Urteil des 1. Senats vom 22. Mai 2012 - BVerwG 1 C 8.11

I. VG Neustadt a.d.W. vom 19.11.2010 - Az.: VG 2 K 629/10.NW - II. OVG Koblenz vom 24.03.2011 - Az.: OVG 7 A 11435/10 -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil