Urteil des BVerwG, Az. 1 C 8.11

Sicherheit, Aufenthaltserlaubnis, Organisation, Gefahr
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 1 C 8.11
OVG 7 A 11435/10
Verkündet
am 22. Mai 2012
Werner
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 22. Mai 2012
durch die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Eckertz-Höfer,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Fricke sowie
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 24. März 2011
aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Kläger, ein als Flüchtling anerkannter türkischer Staatsangehöriger kurdi-
scher Volkszugehörigkeit, begehrt die Verlängerung seiner humanitären Auf-
enthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG.
Auf seinen Asylantrag stellte das Bundesamt für die Anerkennung ausländi-
scher Flüchtlinge - jetzt: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) -
im Februar 1996 fest, dass die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG hin-
sichtlich der Türkei vorliegen. Daraufhin erteilte die Beklagte dem Kläger immer
wieder befristete Aufenthaltsbefugnisse. Zuletzt wurde ihm eine bis zum
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1. August 2008 gültige Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG er-
teilt.
Im März 2005 widerrief das Bundesamt die zu § 51 Abs. 1 AuslG getroffene
Feststellung wegen der veränderten Verhältnisse in der Türkei. Das Verwal-
tungsgericht hat den Widerrufsbescheid aufgehoben und die Beklagte zur Fest-
stellung der Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG verpflichtet. Dem kam
das Bundesamt mit Bescheid vom 23. September 2005 nach.
Den Antrag auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis lehnte die Beklagte mit
Bescheid vom 7. März 2008 ab. Die dagegen erhobene Klage wies das Verwal-
tungsgericht mit Urteil vom 7. Juli 2009 ab. Es hat seine Entscheidung darauf
gestützt, dass der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG
dem Anspruch des Klägers aus § 26 Abs. 3 AufenthG entgegenstehe. Der Klä-
ger sei seit 2004 für den KONGRA-GEL (Volkskongress Kurdistan), die Nach-
folgeorganisation der verbotenen PKK, aktiv. Er habe regelmäßig das dem
KONGRA-GEL nahestehende „Kurdische Kulturzentrum M.“ besucht und an
zahlreichen Veranstaltungen, internen Sitzungen („Frontarbeitertreffen“) sowie
PKK-Demonstrationen teilgenommen. PKK und KONGRA-GEL unterstützten
den Terrorismus. Den Antrag auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberver-
waltungsgericht mit Beschluss vom 28. Januar 2010 ab.
Im Oktober 2009 forderte der Kläger die Beklagte auf, nunmehr über seinen
Antrag auf Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG
zu entscheiden. Mit Bescheid vom 12. Februar 2010 lehnte die Beklagte den
Antrag ab, da der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG
auch diesen Aufenthaltstitel sperre. Der Stadtrechtsausschuss der Beklagten
wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27. Mai 2010 zurück.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es da-
rauf abgestellt, dass der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG auch der
Erteilung bzw. Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2
AufenthG entgegenstehe, da er nicht von § 25 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1
Satz 2 AufenthG als spezieller Regelung verdrängt werde. Im Falle des Klägers
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liege der Ausweisungsgrund des § 54 Nr. 5 AufenthG wegen seiner Aktivitäten
für den KONGRA-GEL vor.
Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung des Klägers mit Urteil vom
24. März 2011 stattgegeben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine
Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG zu erteilen (InfAuslR 2011,
257). Es ist der Auffassung, dass die Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 Satz 1
i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG in der Person des Klägers vorlägen, dieser Versa-
gungsgrund jedoch durch § 25 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 AufenthG als
spezieller Ausschlussregelung verdrängt werde. Obwohl die Systematik des
Aufenthaltsgesetzes mit seinen vielfältigen Absehens- und Ausnahmeregelun-
gen eher für die Gegenauffassung spreche, sehe sich der Senat durch dessen
Entstehungsgeschichte bestätigt. Denn vor 2005 habe der § 5 Abs. 4 AufenthG
entsprechende, damals in § 8 Abs. 1 Nr. 5 AuslG 1990 enthaltene Versagungs-
grund nur für die im Ausländergesetz selbst geregelten Aufenthaltsgenehmi-
gungen, nicht aber für die auf § 68 und § 70 AsylVfG beruhenden Ansprüche
anerkannter Asylberechtigter und Flüchtlinge gegolten. Die Gesetzesmaterialien
enthielten keinen Hinweis auf eine beabsichtigte Verschlechterung der Rechts-
lage. Zudem könne das primäre Ziel der Vorschrift, Terroristen und Unterstützer
vom Bundesgebiet fernzuhalten, bei Asylberechtigten und Flüchtlingen, die Ab-
schiebungsschutz genössen, in der Regel nicht erreicht werden. Schließlich
vermeide diese Auffassung Ergebnisse, die Art. 21 Abs. 3 und Art. 24 Abs. 1
der Qualifikationsrichtlinie widersprächen. Deren sicherheitsrechtlich motivierte
Schranken griffen nicht in allen Fällen des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG
durch. Dann aber wäre eine Versagung der Aufenthaltserlaubnis unionsrechts-
widrig.
Die Beklagte macht zur Begründung der Revision geltend, das Berufungsge-
richt verkenne die Regelungssystematik der genannten Versagungsgründe.
Auch die historische Auslegung überzeuge nicht, denn vom Gesetzgeber könne
nicht verlangt werden, eine Verschlechterung der Rechtslage stets in der Ge-
setzesbegründung ausdrücklich zu kennzeichnen. Schließlich übersehe die
Auslegung der unionsrechtlichen Vorgaben, dass die Mitgliedstaaten die Ver-
längerung der Aufenthaltserlaubnis gemäß Art. 21 Abs. 3 der Qualifikations-
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richtlinie ablehnen könnten, wenn es stichhaltige Gründe für die Annahme ge-
be, dass der Ausländer eine Gefahr für die Sicherheit eines Mitgliedstaates dar-
stelle. Das sei beim Kläger wegen seiner Aktivitäten für den KONGRA-GEL der
Fall.
Der Kläger verteidigt die angefochtene Entscheidung. Nach seiner Auffassung
findet § 5 Abs. 4 AufenthG keine Anwendung. Einem Flüchtling dürfe die Auf-
enthaltserlaubnis nur dann verweigert werden, wenn er aus schwerwiegenden
Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen worden sei.
Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich am Verfahren beteiligt und tritt der
Entscheidung des Berufungsgerichts entgegen. Er macht geltend, der Gesetz-
geber habe mit der Übernahme der §§ 68 und 70 AsylVfG in § 25 Abs. 1 und 2
AufenthG auch bezüglich der Ausnahmen von den allgemeinen Erteilungsvo-
raussetzungen in § 5 Abs. 3 AufenthG eine zusammenfassende Neuregelung
getroffen und diese nicht auf § 5 Abs. 4 AufenthG erstreckt. Selbst wenn die
Ausreisepflicht eines anerkannten Flüchtlings nicht durchsetzbar sei, bestehe
ein berechtigtes Interesse, dessen Aufenthaltsverfestigung zu verhindern.
Schließlich habe das Berufungsgericht den 28. Erwägungsgrund der Qualifika-
tionsrichtlinie übersehen. Dort sei unionsrechtlich klargestellt, dass der Begriff
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auch für die Fälle gelte, in denen ein
Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehöre, die den internationalen Ter-
rorismus unterstütze oder er eine derartige Vereinigung unterstütze.
II
Die Revision der Beklagten hat Erfolg. Die angefochtene Entscheidung beruht
auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Das Beru-
fungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass der Versagungsgrund des § 5
Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG bei der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
an einen anerkannten Flüchtling nicht anwendbar ist (1.). Der Anwendungsvor-
rang des Unionsrechts gebietet jedoch eine Einschränkung dieses Versagungs-
grundes auf Fälle, in denen der Flüchtling aus schwerwiegenden Gründen als
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eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist
(2.). Da der Senat mangels ausreichender Feststellungen des Berufungsge-
richts selbst nicht abschließend entscheiden kann, ob das Verhalten des Klä-
gers diese erhöhte Gefahrenschwelle überschreitet, ist die Sache gemäß § 144
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (3.).
Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei Klagen auf
Verpflichtung zur Erteilung eines Aufenthaltstitels grundsätzlich der Zeitpunkt
der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz (hier: 24. März
2011). Rechtsänderungen während des Revisionsverfahrens sind allerdings zu
beachten, wenn das Berufungsgericht - entschiede es anstelle des Bundesver-
waltungsgerichts - sie zu berücksichtigen hätte (stRspr, etwa Urteil vom 11. Ja-
nuar 2011 - BVerwG 1 C 1.10 - BVerwGE 138, 371 Rn. 10 m.w.N.). Maßgeblich
sind deshalb die Bestimmungen des Aufenthaltsgesetzes in der Fassung der
Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl I S. 162), zuletzt geändert durch
Gesetz vom 20. Dezember 2011 (BGBl I S. 2854).
Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Klä-
ger als anerkannter Flüchtling die Voraussetzungen des § 25 Abs. 2 Satz 1
AufenthG erfüllt. Gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 AufenthG ist von der Regelertei-
lungsvoraussetzung, dass kein Ausweisungsgrund vorliegt (§ 5 Abs. 1 Nr. 2
i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG), bei Erteilung eines Aufenthaltstitels u.a. nach § 25
Abs. 2 AufenthG abzusehen. Auch der besondere Versagungsgrund des § 25
Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 AufenthG, wonach einem Flüchtling kein
Aufenthaltstitel erteilt wird, wenn er aus schwerwiegenden Gründen der öffentli-
chen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen worden ist, greift nicht durch. Denn
der Kläger ist nicht ausgewiesen worden.
1. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 25 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 2
AufenthG verdränge den Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG, trifft nicht
zu (Bäuerle, in: GK-AufenthG, Stand: Juni 2007, II-§ 5 AufenthG Rn. 197;
Wenger, in: Storr/Wenger, Kommentar zum Zuwanderungsrecht, 2. Auflage
2008, § 5 AufenthG Rn. 13; Maaßen, in: Kluth/Hund/Maaßen, Zuwanderungs-
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recht, 2008, § 4 Rn. 542; a.A. OVG Saarlouis, Beschluss vom 10. November
2010 - 2 B 290/10 - juris Rn. 19 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 31. Januar 2006
- 10 K 2710/05 - juris Rn. 46 ff.; Burr, in: GK-AufenthG, Stand: Juni 2007, II-§ 25
AufenthG Rn. 18; Hailbronner, AuslR, § 25 AufenthG Rn. 13; Fränkel, in:
Hofmann/Hoffmann, Ausländerrecht (Handkommentar), 2008, § 25 AufenthG
Rn. 9; Huber, AufenthG, 2010, § 5 Rn. 28).
Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 AufenthG ist die Erteilung eines Aufenthaltstitels zu
versagen, wenn einer der Ausweisungsgründe nach § 54 Nr. 5 bis 5b vorliegt.
Nach Satz 2 können von Satz 1 in begründeten Einzelfällen Ausnahmen zuge-
lassen werden, wenn sich der Ausländer gegenüber den zuständigen Behörden
offenbart und glaubhaft von seinem sicherheitsgefährdenden Handeln Abstand
nimmt.
Bereits vom Wortlaut her stützt die uneingeschränkt formulierte Rechtsfolge des
§ 5 Abs. 4 AufenthG eher die Annahme, dass dieser Versagungsgrund Geltung
für alle Aufenthaltstitel hat. Des Weiteren spricht der systematische Ausle-
gungsbefund - wie vom Berufungsgericht selbst eingeräumt - für diese Auffas-
sung. Denn der Gesetzgeber hat mit dem Zuwanderungsgesetz im Jahr 2004
die zuvor in §§ 68 und 70 AsylVfG 1992 enthaltenen aufenthaltsrechtlichen An-
sprüche anerkannter Asylberechtigter und Flüchtlinge in das Aufenthaltsgesetz
eingefügt (BTDrucks 15/420 S. 79) und den humanitären Aufenthaltstiteln zu-
geordnet. Gleichzeitig wurden in § 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 AufenthG differenzier-
te Regelungen getroffen, nach denen von (einzelnen) Erteilungsvoraussetzun-
gen des § 5 Abs. 1 und 2 AufenthG bei einem Aufenthaltstitel nach Kapitel 2
Abschnitt 5 des Gesetzes abgesehen werden muss bzw. kann. Im Anschluss
an diese obligatorischen und fakultativen Absehensvorschriften findet sich der
hier im Streit stehende Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG mit dem
spezifischen Ausnahmegrund in Satz 2 der Vorschrift. Diese Vorgehensweise
belegt, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der Anwendbarkeit der allgemeinen
Erteilungsvoraussetzungen für die humanitären Aufenthaltstitel eine in sich ge-
schlossene Regelung geschaffen hat. Zu demselben Ergebnis führt die syste-
matische Betrachtung aus der Perspektive der aufenthaltsrechtlichen An-
spruchsnormen: Die Zusammenschau der bei den jeweiligen Aufenthaltstiteln
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geregelten Vorschriften, die ein Absehen bzw. Abweichen von den allgemeinen
Erteilungsvoraussetzungen des § 5 AufenthG ermöglichen bzw. gebieten (vgl.
§ 18a Abs. 3, § 27 Abs. 3 Satz 2, § 28 Abs. 1 Satz 2 - 4, § 29 Abs. 2, Abs. 4
Satz 1, § 30 Abs. 3, § 33 Satz 1, § 34 Abs. 1, § 36 Abs. 1, § 38 Abs. 3, § 104a
Abs. 1 Satz 1 und § 104b AufenthG), lässt insoweit ein ausdifferenziertes und
damit abschließendes Regelungskonzept erkennen. Die gesetzliche Systematik
erhellt, dass § 5 Abs. 4 AufenthG - anders als die Vorgängernorm des § 8
Abs. 1 Nr. 5 AuslG 1990 i.d.F. des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom
9. Januar 2002 (BGBl I S. 361) - auch für den nunmehr im Aufenthaltsgesetz
geregelten Anspruch eines Flüchtlings auf Erteilung einer humanitären Aufent-
haltserlaubnis aus § 25 Abs. 2 Satz 1 AufenthG Geltung beansprucht.
Vor diesem Hintergrund vermag die Schlussfolgerung des Berufungsgerichts,
der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 AufenthG werde durch § 25 Abs. 2 Satz 2
i.V.m. Abs. 1 Satz 2 AufenthG als spezielle und abschließende Regelung ver-
drängt, nicht zu überzeugen. Denn ebenso wie die nahezu wortgleichen frühe-
ren Regelungen in § 29 Abs. 2 AsylVfG 1982 und § 68 Abs. 2 und § 70 Abs. 2
AsylVfG 1992 dient die Norm lediglich der Synchronisierung mit dem besonde-
ren Ausweisungsschutz für anerkannte Asylberechtigte und Flüchtlinge (§ 56
Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 2 AufenthG). Bei diesen ist eine Ausweisung nur
aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung mög-
lich. Ist der Ausländer aber bereits vor der bestandskräftigen Anerkennung aus-
gewiesen worden, sperrt nur eine auf qualifizierten Gründen beruhende Aus-
weisung die Titelerteilung (vgl. BTDrucks 9/1630 S. 24 zu § 29 Abs. 2 AsylVfG
1982, BTDrucks 12/2062 S. 38 f. zu § 68 Abs. 2 und § 70 Abs. 2 AsylVfG 1992
und BTDrucks 15/420 S. 111).
Dieser Auslegungsbefund wird - entgegen der Auffassung des Berufungsge-
richts - durch die Gesetzesmaterialien zu § 5 Abs. 4 AufenthG sogar noch ver-
stärkt. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs zum Zuwanderungsge-
setz darf „Personen, bei denen es sich um gewaltbereite Extremisten, Terroris-
ten oder Unterstützer von Terroristen handelt, […] kein Aufenthaltstitel erteilt
werden. … Der Versagungsgrund gilt uneingeschränkt sowohl für Aufenthaltsti-
tel, die im Ermessenswege erteilt werden können, als auch für solche, auf die
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ein gesetzlicher Anspruch besteht.“ (BTDrucks 15/420 S. 70). Daraus folgt
zweifelsfrei, dass § 5 Abs. 4 AufenthG auch für die Erteilung einer Aufenthalts-
erlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG gilt.
2. Die unionsrechtlichen Vorgaben der Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom
29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von
Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die
anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu ge-
währenden Schutzes (ABl EU Nr. L 304 S. 12; ber. ABl EU vom 5. August 2005
Nr. L 204 S. 24) - sog. Qualifikationsrichtlinie - stehen der Versagung der befris-
teten Aufenthaltserlaubnis an einen anerkannten Flüchtling gemäß § 5 Abs. 4
i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG nicht prinzipiell entgegen. Der Anwendungsvorrang
des Unionsrechts gebietet jedoch eine Einschränkung dieses Versagungsgrun-
des auf Fälle, in denen der Betroffene aus schwerwiegenden Gründen als eine
Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist.
Die Qualifikationsrichtlinie enthält in Art. 24 Abs. 1 Satz 1 auf Unionsebene
erstmalig eine Anspruchsgrundlage für die Erteilung eines befristeten Aufent-
haltstitels an einen anerkannten Flüchtling. Insoweit geht sie über die sich aus
der Genfer Flüchtlingskonvention - GFK - ergebenden völkerrechtlichen Ver-
pflichtungen hinaus, die für die Signatarstaaten keine Vorgaben hinsichtlich der
aufenthaltsrechtlichen Stellung eines Flüchtlings enthalten. Nach Art. 24 Abs. 1
der Richtlinie 2004/83/EG stellen die Mitgliedstaaten so bald wie möglich nach
Zuerkennung des Schutzstatus und unbeschadet des Art. 21 Abs. 3 Personen,
denen die Flüchtlingseigenschaft zuerkannt worden ist, einen Aufenthaltstitel
aus, der mindestens drei Jahre gültig und verlängerbar sein muss, es sei denn,
dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung dem ent-
gegenstehen. Daneben gilt nach Art. 21 der Richtlinie das Refoulement-Verbot:
Gemäß Absatz 1 der Vorschrift achten die Mitgliedstaaten den Grundsatz der
Nichtzurückweisung in Übereinstimmung mit ihren völkerrechtlichen Verpflich-
tungen. Nach Absatz 2 kann ein Mitgliedstaat, sofern dies nicht aufgrund der in
Absatz 1 genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen untersagt ist, einen
Flüchtling unabhängig davon, ob er als solcher förmlich anerkannt ist oder nicht,
zurückweisen, wenn a) es stichhaltige Gründe für die Annahme gibt, dass er
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eine Gefahr für die Sicherheit des Mitgliedstaats darstellt, in dem er sich aufhält,
oder b) er eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Mitgliedstaats darstellt, weil
er wegen einer besonders schweren Straftat rechtskräftig verurteilt wurde.
Schließlich können die Mitgliedstaaten gemäß Absatz 3 den einem Flüchtling
erteilten Aufenthaltstitel widerrufen, beenden oder seine Verlängerung bzw. die
Erteilung eines Aufenthaltstitels ablehnen, wenn Absatz 2 auf die betreffende
Person Anwendung findet.
Aus diesen Vorschriften ergibt sich ein abgestuftes unionsrechtliches Rege-
lungskonzept für den Fall, dass einem Flüchtling der befristete Aufenthaltstitel
aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung versagt werden soll: Mit
dem Verweis „unbeschadet des Art. 21 Abs. 3“ stellt die Richtlinie in Art. 24
Abs. 1 klar, dass beide Vorschriften nebeneinander anwendbar sind. Während
die Richtlinie in Art. 24 Abs. 1 im 2. Halbsatz den Mitgliedstaaten die Versagung
des befristeten Aufenthaltstitels bei Vorliegen Gründe der öffentli-
chen Sicherheit oder Ordnung verbindlich vorgibt, eröffnet ihnen Art. 21 Abs. 3
die Möglichkeit, die Verlängerung oder Erteilung eines Aufenthaltstitels ableh-
nen zu können, wenn Absatz 2 auf den Flüchtling Anwendung findet. Der Ver-
weis auf die Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 21 Abs. 2 bezieht sich so-
wohl auf die dort in den Buchstaben a) und b) genannten Gefahren als auch auf
den Vorbehalt des Einleitungssatzes „sofern dies nicht aufgrund der in Absatz 1
genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen untersagt ist“. Mit diesem Rekurs
auf die in Absatz 1 genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen hat Art. 21
Abs. 2 der Richtlinie das völkerrechtliche Refoulement-Verbot des Art. 33 GFK
als eigenständige unionsrechtliche Schranke der Zurückweisung übernommen.
Damit sind auch die Voraussetzungen für die Durchbrechung dieses Verbots in
Art. 33 Abs. 2 GFK und insbesondere die dort verankerte Gefahrenschwelle der
Gründe Bestandteil des sekundären Unionsrechts geworden.
Diese erhöhte Gefahrenschwelle gilt aber nicht nur für die Zurückweisung in
Art. 21 Abs. 2, sondern auch für die den Mitgliedstaaten belassene Möglichkeit,
einem Flüchtling gemäß Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 der Richtlinie keinen befris-
teten Aufenthaltstitel zu erteilen. Demzufolge darf ein Mitgliedstaat, wenn er von
der durch Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie eröffneten Option Gebrauch macht, ei-
nem Flüchtling den befristeten Aufenthaltstitel nur dann versagen, wenn dieser
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aus schwerwiegenden Gründen (2.2) als eine Gefahr für die Sicherheit des Mit-
gliedstaats (2.1) anzusehen ist.
2.1 Der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG bezweckt
den Schutz der Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland in dem genannten
unionsrechtlichen Sinne. Denn nach dem 28. Erwägungsgrund der Richtlinie
2004/83/EG gilt der Begriff der öffentlichen Sicherheit und Ordnung auch für die
Fälle, in denen ein Drittstaatsangehöriger einer Vereinigung angehört, die den
internationalen Terrorismus unterstützt, oder er eine derartige Vereinigung un-
terstützt. Damit ist in der Qualifikationsrichtlinie selbst klargestellt, dass die mit
§ 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG beabsichtigte effektive Bekämpfung der
Vorfeldunterstützung des internationalen Terrorismus durch Absenkung der
Eingriffsschwelle (Urteil vom 15. März 2005 - BVerwG 1 C 26.03 - BVerwGE
123, 114 <126 ff.>) auch bei Anwendung auf anerkannte Flüchtlinge grundsätz-
lich unionsrechtlich gedeckt ist.
2.2 Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts gebietet - wie bereits erläutert -
mit Blick auf die in Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 und 1 der Qualifikationsrichtlinie
enthaltene erhöhte Gefahrenschwelle bei anerkannten Flüchtlingen eine Ein-
schränkung dieses Versagungsgrundes auf Fälle, in denen der Betroffene aus
schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepu-
blik Deutschland anzusehen ist. Anders als das nationale Aufenthaltsrecht, das
in § 56 Abs. 1 Satz 3 AufenthG schwerwiegende Gründe der öffentlichen Si-
cherheit und Ordnung in der Regel auch in Fällen des § 54 Nr. 5 AufenthG als
gegeben ansieht, enthält das Unionsrecht insoweit keine Regelvermutung, son-
dern verlangt eine individuelle Prüfung unter Berücksichtigung der Umstände
des jeweiligen Einzelfalles.
Die Maßstäbe für die Schwelle der schwerwiegenden Gründe lassen sich in
Anlehnung an die ebenfalls an Art. 33 Abs. 2 GFK ausgerichtete Rechtspre-
chung zu der Ausschlussvorschrift des § 51 Abs. 3 Satz 1 AuslG 1990 (jetzt:
§ 60 Abs. 8 Satz 1 AufenthG) entwickeln. Danach reicht die bloße Unterstüt-
zung oder Zugehörigkeit zu einer Organisation im Sinne des § 54 Nr. 5
AufenthG für sich genommen noch nicht aus; vielmehr muss sich die von der
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Organisation ausgehende Gefährdung in der Person des Ausländers konkreti-
sieren. Schwerwiegende Gründe liegen regelmäßig nicht schon dann vor, wenn
der Betreffende sich für die Organisation etwa durch Teilnahme an deren Aktivi-
täten oder durch einzelne finanzielle Zuwendungen einsetzt. Vielmehr müssen
bei einer am Gewicht des Ausschlussgrundes ausgerichteten Wertung die vom
Ausländer ausgehenden Gefahren so gravierend sein, dass sie es rechtfertigen,
das Refoulement-Verbot des Art. 33 GFK zurücktreten zu lassen. Das ist typi-
scherweise erst dann der Fall, wenn der Flüchtling eine Vereinigung, die den
Terrorismus unterstützt, in qualifizierter Weise, insbesondere durch eigene Ge-
waltbeiträge oder als Funktionär, unterstützt. Das kann sich daraus ergeben,
dass er durch eigene erhebliche Gewalttätigkeit oder -bereitschaft für die Ziele
der Organisation eintritt oder dass er durch seine strukturelle Einbindung in die
Organisation, etwa durch Ausübung einer aktiven Funktionärstätigkeit, deren
Gefährdungspotential mitträgt. Welche Art der Einbindung des Ausländers in
die Organisation erforderlich und ausreichend ist, um in seiner Person die er-
höhte Gefahrenschwelle zu erreichen, lässt sich nicht abstrakt beantworten,
sondern hängt von einer wertenden Gesamtbetrachtung der Umstände des
Einzelfalles ab, u.a. auch von dem Grad der Gefährlichkeit der jeweiligen Orga-
nisation, der etwa durch ihre Struktur, Größe und Gewaltbereitschaft bestimmt
wird (vgl. Urteil vom 30. März 1999 - BVerwG 9 C 31.98 - BVerwGE 109, 1
<7 f., 10 f.> zu § 51 Abs. 3 Satz 1 AuslG 1990).
3. Dem Senat ist eine abschließende Entscheidung in der Sache mangels tat-
sächlicher Feststellungen zu der Frage, ob der Kläger wegen seiner Aktivitäten
für den KONGRA-GEL aus schwerwiegenden Gründen als Gefahr für die Si-
cherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist, nicht möglich. Die Sa-
che ist deshalb unter Aufhebung der Berufungsentscheidung an das Beru-
fungsgericht zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen
(§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
In dem neuen Berufungsverfahren wird das Oberverwaltungsgericht seine revi-
sionsgerichtlich nicht zu beanstandende Würdigung, dass der KONGRA-GEL
eine Vereinigung ist, die den Terrorismus unterstützt, aktualisieren müssen.
Des Weiteren wird es vor allem der Frage nachzugehen haben, ob der Kläger
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dem KONGRA-GEL angehört (hat) oder diesen unterstützt (hat) und ob ggf.
seine Aktivitäten für diese Organisation in einer wertenden Gesamtbetrachtung
die erhöhte Gefahrenschwelle überschreiten. Dazu ist der Sachverhalt zualler-
erst unter Ausschöpfung aller erreichbaren Beweismittel gemäß § 86 Abs. 1
VwGO dahingehend aufzuklären, ob der Kläger - was er selbst bestritten hat -
bei den ihm von der Beklagten entgegengehaltenen Veranstaltungen tatsäch-
lich anwesend war. Bei der Aufklärung von Einzelheiten und Hintergründen der
betroffenen Veranstaltungen sowie der Rolle des Klägers hat das Berufungsge-
richt, wenn es auf die Erkenntnisse des Verfassungsschutzes zurückgreift, die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Verwertung von V-Mann-
Aussagen durch Ermittlungsbeamte als sog. Zeugen vom Hörensagen zu be-
achten (vgl. zuletzt BVerfG, Kammer-Beschluss vom 8. Oktober 2009 - 2 BvR
547/08 - NJW 2010, 925 m.w.N. und grundlegend Beschluss vom 26. Mai 1981
- 2 BvR 215/81 - BVerfGE 57, 250 <273 ff.>). Zusätzlich bestehen die besonde-
ren Aufklärungsmöglichkeiten nach § 99 VwGO.
Das Oberverwaltungsgericht hat, wenn es die Teilnahme des Klägers an einer
Veranstaltung der wertenden tatrichterlichen Gesamtbetrachtung zugrunde le-
gen will, sich von dessen Anwesenheit Gewissheit (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO)
zu verschaffen. Zwar verlangt § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG für die Zu-
gehörigkeit zu der Organisation bzw. deren individuelle Unterstützung nicht die
volle Überzeugungsgewissheit des Gerichts, sondern es reicht aus, dass Tat-
sachen diese Schlussfolgerung rechtfertigen (vgl. Urteil vom 25. Oktober 2011
- BVerwG 1 C 13.10 - Rn. 16 - zur Veröffentlichung in der Sammlung BVerwGE
bestimmt). Das abgesenkte Beweismaß steht insoweit auch bei Anwendung der
Vorschrift auf anerkannte Flüchtlinge im Einklang mit den Anforderungen des
Unionsrechts, da Art. 21 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie
2004/83/EG stichhaltige Gründe für die Annahme einer Gefahr für die Sicher-
heit des Mitgliedstaates ausreichen lässt. Soweit es allerdings um die Frage
geht, ob die Anknüpfungstatsachen, die als Indizien für die tatrichterliche
Schlussfolgerung der Zugehörigkeit zu einer Organisation bzw. deren individu-
eller Unterstützung dienen sollen, tatsächlich vorliegen, lässt die Vorschrift das
Regelbeweismaß des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO unberührt.
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- 14 -
Neben der Teilnahme an Demonstrationen und Kundgebungen wird das Beru-
fungsgericht mit Blick auf die erhöhte Gefahrenschwelle sein Augenmerk insbe-
sondere der Teilnahme an den sog. „Frontarbeitertreffen“ zuwenden, die - so
zumindest die tatsächliche Würdigung des Verwaltungsgerichts im Urteil vom
7. Juli 2009 betreffend den Vorprozess um die Ablehnung der Niederlassungs-
erlaubnis - der Zusammenkunft von Aktivisten unterhalb der leitenden Funktio-
närebene dienen. Eine aktive Teilnahme daran könnte - wiederum die tatsächli-
che Beurteilung des Verwaltungsgerichts unterstellt - für eine strukturelle Ein-
bindung in die Organisation sprechen, durch die der Betreffende deren Gefähr-
dungspotential mitträgt.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Eckertz-Höfer
Prof. Dr. Dörig
Prof. Dr. Kraft
Fricke
Dr. Maidowski
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG).
Eckertz-Höfer
Prof. Dr. Kraft
Fricke
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Ausländerrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
AufenthG
§ 5 Abs. 4, § 25 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2; § 54
Nr. 5, § 56 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, Satz 2 und 3,
§ 60 Abs. 8
AsylVfG 1982
§ 29 Abs. 2
AsylVfG 1992
§§ 68, 70
AuslG 1990
§ 8 Abs. 1 Nr. 5, § 51 Abs. 1 und 3
GFK
Art. 33
Richtlinie 2004/83/EG
Art. 21, 24 Abs. 1 Satz 1
VwGO
§ 108 Abs. 1 Satz 1
Stichworte:
Anwendungsvorrang; Aufenthaltserlaubnis; Ausweisungsgrund; Beweismaß;
Flüchtling; Gefahr; Gefahrenschwelle; KONGRA-GEL; PKK; Refoulement-
Verbot; Sachverhaltsaufklärung; Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland;
Terrorismus; Überzeugungsgrundsatz; Versagungsgrund; Unterstützen.
Leitsätze:
1. Der Versagungsgrund des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5 AufenthG gilt auch bei
Erteilung einer humanitären Aufenthaltserlaubnis gemäß § 25 Abs. 2 AufenthG.
Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts gebietet jedoch eine Einschränkung
auf Fälle, in denen der anerkannte Flüchtling aus schwerwiegenden Gründen
als Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland anzusehen ist.
2. Ob ein Ausländer die Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 i.V.m. § 54 Nr. 5
AufenthG erfüllt, lässt sich nur nach einer umfassenden und konkreten Prüfung
der Aktivitäten der Vereinigung und der Aktivitäten des Ausländers aufgrund ei-
ner tatrichterlichen wertenden Gesamtbetrachtung entscheiden (im Anschluss
an das Urteil vom 15. März 2005 - BVerwG 1 C 26.03 - BVerwGE 123, 114).
3. § 54 Nr. 5 AufenthG verlangt hinsichtlich der Anknüpfungstatsachen, die als
Indizien für die tatrichterliche Schlussfolgerung der Zugehörigkeit zu einer Or-
ganisation bzw. deren individueller Unterstützung dienen, die volle richterliche
Überzeugungsgewissheit (im Anschluss an das Urteil vom 25. Oktober 2011
- BVerwG 1 C 13.10).
Urteil des 1. Senats vom 22. Mai 2012 - BVerwG 1 C 8.11
I. VG Neustadt a.d.W. vom 19.11.2010 - Az.: VG 2 K 629/10.NW -
II. OVG Koblenz
vom 24.03.2011 - Az.: OVG 7 A 11435/10 -