Urteil des BVerwG, Az. 1 C 4.14

Aufenthaltserlaubnis, Beschränkung, Familiennachzug, Gesetzlicher Vertreter
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Ausländerrecht
Rechtsquelle/n:
ARB 2/76 Art. 7
ARB 1/80 Art. 13
AufenthG § 4 Abs. 1 Satz 1, § 33 Satz 1
AuslG 1965 § 2 Abs. 2 Nr. 1, § 7 Abs. 5
AuslG 1990 § 3 Abs. 1
DVAuslG 1990 § 2 Abs. 2
Stichwort/e:
Assoziationsrecht EWG-Türkei; Arbeitnehmerfreizügigkeit; Familiennachzug;
neue Beschränkung; ordnungsgemäßer Aufenthalt; türkischer Arbeitnehmer;
Stillhalteklausel; Verschlechterungsverbot; Verhältnismäßigkeit; Zugang zum
Arbeitsmarkt; zwingender Grund des Allgemeininteresses;
Zuwanderungskontrolle.
Leitsatz/-sätze:
1. Die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 ist auch auf Regelungen des
nationalen Rechts anwendbar, die das Recht des türkischen Arbeitnehmers auf
Familiennachzug berühren.
2. Für die Frage, ob ein ordnungsgemäßer Aufenthalt im Sinne des Art. 13 ARB
1/80 vorliegt, ist beim Familiennachzug zu einem türkischen Arbeitnehmer, der
sich auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit berufen kann, auf die Person des
Stammberechtigten abzustellen und nicht auf die Person des nachzugswilligen
Familienangehörigen.
3. Die Aufhebung der Befreiung von der Aufenthaltserlaubnispflicht für unter 16-
Jährige bewirkt zwar eine "neue Beschränkung" im Sinne des Art. 13 ARB 1/80.
Diese ist jedoch durch die damit beabsichtigte effektive Zuwanderungskontrolle
als zwingenden Grund des Allgemeininteresses (vgl. hierzu: EuGH, Urteil vom
10. Juli 2014 - Rs. C-138/13, Dogan - InfAuslR 2014, 322) gerechtfertigt.
Urteil des 1. Senats vom 6. November 2014 - BVerwG 1 C 4.14
I. VG Darmstadt vom 18. Dezember 2013
Az: VG 5 K 310/12.DA
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 1 C 4.14
VG 5 K 310/12.DA
Verkündet
am 6. November 2014
...
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 6. November 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft
sowie die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Fricke und Dr. Rudolph
für Recht erkannt:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den
Rechtsstreit übereinstimmend für in der Hauptsache erle-
digt erklärt haben. Insoweit ist das Urteil des Verwaltungs-
gerichts Darmstadt vom 18. Dezember 2013 unwirksam.
Im Übrigen wird auf die Revision des Beklagten das Urteil
des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. Dezember
2013 geändert und die Klage abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
G r ü n d e :
I
Der minderjährige Kläger, ein türkischer Staatsangehöriger, begehrt die Fest-
stellung, dass er sich erlaubnisfrei im Bundesgebiet aufhalten darf.
Der Vater des Klägers reiste im Jahr 1994 in das Bundesgebiet ein. Nachdem
er zunächst erfolglos um Asyl nachgesucht hatte, erhielt er im Jahr 2008 auf-
grund einer Altfallregelung eine Aufenthaltserlaubnis. Seit Dezember 2009 ist er
im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 4 Abs. 5 AufenthG sowie seit 2011
zusätzlich im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 23 Abs. 1 AufenthG. Er
ist seit 2007 als Arbeitnehmer beschäftigt.
Die Mutter des Klägers reiste im Jahr 2009 in das Bundesgebiet ein und bean-
tragte ebenfalls Asyl. Ihren Asylantrag nahm sie 2012 zurück.
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Der Kläger wurde am 2. Mai 2011 im Bundesgebiet geboren und besitzt einen
türkischen Reisepass sowie einen Nüfus. Sein Asylverfahren wurde im Jahr
2013 eingestellt, nachdem sein gesetzlicher Vertreter den Asylantrag zurückge-
nommen hatte.
Der Kläger beantragte im Mai 2011 die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis.
Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 16. Februar 2012 ab und
drohte dem Kläger für den Fall nicht fristgerechter Ausreise die Abschiebung in
die Türkei an (Nr. 5 und 6 des Bescheides). Zur Begründung wurde im Wesent-
lichen ausgeführt, dass der Lebensunterhalt des Klägers nicht sichergestellt sei.
Aus der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 i.V.m. § 2 Abs. 2 DVAuslG 1990
ergebe sich kein erlaubnisfreier Aufenthalt für den Kläger, da die Stillhalteklau-
sel für den hier betroffenen Bereich der Familienzusammenführung keine An-
wendung finde.
Im Klageverfahren machte der Kläger zuletzt nur noch geltend, dass er keiner
Aufenthaltserlaubnis bedürfe, da er noch keine 16 Jahre alt sei.
Mit Urteil vom 18. Dezember 2013 hat das Verwaltungsgericht der Klage statt-
gegeben, die Ziffern 5 und 6 des Bescheides des Beklagten vom 16. Februar
2012 aufgehoben und festgestellt, dass sich der Kläger aufgrund des Befrei-
ungstatbestandes des § 2 Abs. 2 DVAuslG 1990 i.V.m. Art. 13 ARB 1/80 recht-
mäßig im Bundesgebiet aufhält. Der Kläger erfülle die Voraussetzungen des § 3
Abs. 1 Satz 2 AuslG 1990 i.V.m. § 2 Abs. 2 DVAuslG 1990. Er sei türkischer
Staatsangehöriger unter 16 Jahren, besitze seit dem 31. Oktober 2011 einen
Nationalpass, und sein Vater sei bereits im Zeitpunkt der Geburt des Klägers im
Besitz einer Aufenthaltserlaubnis gewesen. Zum Zeitpunkt des Erhalts des tür-
kischen Nationalpasses habe sich der Kläger auch auf die Stillhalteklausel des
Art. 13 ARB 1/80 berufen können. Diese verbiete die Einführung neuer inner-
staatlicher Maßnahmen, die bezweckten oder bewirkten, dass die Ausübung
der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch einen türkischen Staatsangehörigen in ei-
nem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen
werde, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Bestimmung am
1. Dezember 1980 in dem betreffenden Mitgliedstaat gegolten hätten. Be-
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schränkungen in diesem Sinne seien nicht nur Verschlechterungen, die unmit-
telbar auf den Zugang zum Arbeitsmarkt abzielten, sondern auch sämtliche Re-
gelungen, die Aufenthaltsrechte als Voraussetzung des Zugangs zum Arbeits-
markt einschränkten bzw. ihren Erwerb erschwerten. Der Kläger erfülle auch
die Voraussetzungen des Art. 13 ARB 1/80, da er sich seit seiner Geburt ord-
nungsgemäß im Bundesgebiet aufhalte. Der rechtmäßige Aufenthalt folge aus
einer analogen Anwendung des § 33 Satz 3 AufenthG. Werde bereits der be-
freite Aufenthalt oder der rechtmäßige Aufenthalt, der auf einem Visum beruhe,
begünstigt, so gelte dies erst recht für den Aufenthalt eines Elternteils, der im
Besitz eines Aufenthaltstitels sei. Der mit der Geburt im Bundesgebiet einher-
gehende rechtmäßige Aufenthalt sei auch nicht nur eine vorläufige, verfahrens-
rechtliche Rechtsposition, die einen ordnungsgemäßen Aufenthalt im Sinne des
Art. 13 ARB 1/80 nicht begründen könne. Durch den rechtmäßigen Aufenthalt
nach der Geburt habe der Gesetzgeber der besonderen Beziehung zwischen
dem Kleinkind und der Mutter unmittelbar nach der Geburt im Interesse der
Familieneinheit und zur Aufrechterhaltung der nach Art. 6 Abs. 1 GG besonders
geschützten Eltern-Kind-Beziehung Rechnung tragen wollen. Die Anwendbar-
keit des Art. 13 ARB 1/80 setze hingegen nicht voraus, dass der Kläger den
Zugang zum Arbeitsmarkt anstrebe. Der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80
unterfielen vielmehr auch Familienangehörige, die - wie der Kläger - mit dem
Arbeitnehmer in häuslicher Gemeinschaft lebten, ohne selbst einer Erwerbstä-
tigkeit nachzugehen, sofern ihr Aufenthalt ordnungsgemäß sei.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen (Sprung-)Revision macht der
Beklagte geltend, dass sich der Kläger nicht auf die Stillhalteklausel des Art. 13
ARB 1/80 berufen könne. Er bezweifelt bereits die Anwendbarkeit des Art. 13
ARB 1/80 auf eine nachträglich eingeführte Beschränkung des Familiennach-
zugs zu türkischen Staatsangehörigen, die einer Erwerbstätigkeit im Bundesge-
biet nachgingen, weil es an einer hinreichenden Verknüpfung mit der durch die
Stillhalteklausel zu gewährleistenden Förderung der Rahmenbedingungen ei-
nes freien Zugangs zum Arbeitsmarkt fehle. Darüber hinaus sei Art. 13
ARB 1/80 nur auf türkische Staatsangehörige anwendbar, denen der Zuzug ins
Bundesgebiet bereits gestattet worden sei, und berühre somit grundsätzlich
nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, Vorschriften über die Einreise türkischer
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Staatsangehöriger in ihr Hoheitsgebiet zu erlassen. Dies sei auf die Situation
des im Bundesgebiet geborenen türkischen Klägers übertragbar und schließe
einen Rückgriff auf § 2 Abs. 2 DVAuslG 1990 i.V.m. Art. 13 ARB 1/80 aus. Un-
abhängig hiervon habe sich der Kläger in den ersten sechs Monaten nach sei-
ner Geburt nicht „ordnungsgemäß“ im Sinne der Stillhalteklausel im Bundesge-
biet aufgehalten. § 33 Satz 1 AufenthG regele die für den Kläger zutreffende
Fallkonstellation, weshalb kein Raum für eine analoge Anwendung des § 33
Satz 3 AufenthG sei. Selbst wenn man davon ausgehe, dass sich der Kläger
aufgrund der analogen Anwendung des § 33 Satz 3 AufenthG für sechs Monate
erlaubt im Bundesgebiet aufhalte, sei dies nur eine vorläufige, verfahrensrecht-
liche Rechtsposition. Diese sei nicht ausreichend, um einen ordnungsgemäßen
Aufenthalt im Sinne des Art. 13 ARB 1/80 zu begründen. Auch bei einer Beja-
hung der Anwendbarkeit des Art. 13 ARB 1/80 folge hieraus nicht zwangsläufig
eine Befreiung von der Aufenthaltserlaubnis. § 2 Abs. 2 DVAuslG 1990 habe
lediglich eine Erleichterung im Verfahrensablauf zur Folge und nicht dazu ge-
führt, dass von der materiellen Prüfung eines Aufenthaltsrechts abgesehen
worden sei. Die fehlende Lebensunterhaltssicherung sei in die Ermessenser-
wägungen der Ausländerbehörde bei der Entscheidung über eine Beschrän-
kung des Aufenthalts gemäß § 3 Abs. 5 AuslG 1990 mit einzubeziehen gewe-
sen. Zudem sei der Kläger im Bundesgebiet geboren, so dass es nicht darum
gehe, seine Einreise zum Familiennachzug zu erleichtern, sondern um die ma-
teriellrechtliche Prüfung, ob ihm im Ermessenswege eine Aufenthaltserlaubnis
erteilt werden könne.
Der Kläger verteidigt die angegriffene Entscheidung.
II
Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit bezüglich der Klage gegen die Ausrei-
seaufforderung und Abschiebungsandrohung des Beklagten (Nr. 5 und 6 des
Bescheides des Beklagten vom 16. Februar 2012) für erledigt erklärt haben, ist
das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustel-
len. Im Umfang der Teilerledigung ist das Urteil des Verwaltungsgerichts vom
18. Dezember 2013 wirkungslos (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).
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Im Übrigen hat die (Sprung-)Revision des Beklagten Erfolg. Das Urteil des Ver-
waltungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1
Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass er sich
rechtmäßig erlaubnisfrei im Bundesgebiet aufhält. Zwar liegen die Vorausset-
zungen des Art. 13 ARB 1/80 in der Person seines Vaters vor (1.). Die Abschaf-
fung des erlaubnisfreien Aufenthalts für türkische Staatsangehörige unter
16 Jahren stellt auch eine neue Beschränkung im Sinne der Stillhalteklausel dar
(2.). Diese ist jedoch zur wirksamen Steuerung der Einwanderung gerechtfertigt
(3.).
1. Im Ergebnis zutreffend ist das Verwaltungsgericht zwar zunächst davon aus-
gegangen, dass sich der Kläger auf die assoziationsrechtliche Stillhalteklausel
des Art. 13 ARB 1/80 berufen kann. Danach dürfen die Mitgliedstaaten der
Europäischen Gemeinschaft und die Türkei für Arbeitnehmer und ihre Familien-
angehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ord-
nungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für den Zu-
gang zum Arbeitsmarkt einführen.
a) Die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 steht neben den unmittelbar an-
wendbaren Rechten der Art. 6 und 7 ARB 1/80, die türkischen Arbeitnehmern
und deren Familienangehörigen im Unionsrecht wurzelnde Beschäftigungs- und
Aufenthaltsrechte vermitteln. Sie zielt auf die den Mitgliedstaaten verbleibende
Kompetenz, die Einreise türkischer Staatsangehöriger in ihr Hoheitsgebiet und
dort die erstmalige Aufnahme einer Beschäftigung zu regeln (Urteil vom
30. April 2009 - BVerwG 1 C 6.08 - BVerwGE 134, 27 = Buchholz 451.901
Assoziationsrecht Nr. 52, jeweils Rn. 19; EuGH, Urteil vom 21. Oktober 2003
- Rs. C-317/01, C-369/01, Abatay u.a. - InfAuslR 2004, 32 Rn. 80).
b) Der sachliche Anwendungsbereich dieser assoziationsrechtlichen Sillhalte-
klausel ist eröffnet. In der jüngsten Rechtsprechung des Gerichtshofs der Euro-
päischen Union (Urteil vom 10. Juli 2014 - Rs. C-138/13, Dogan - InfAuslR
2014, 322) wird bezüglich der in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthalte-
nen Stillhalteklausel klargestellt, dass diese nicht nur auf Regelungen anwend-
bar ist, die unmittelbar die Bedingungen für die Ausübung der Niederlassungs-
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freiheit durch einen türkischen Staatsangehörigen behandeln, sondern auch auf
solche, die Rechte von Familienangehörigen auf dem Gebiet der Familienzu-
sammenführung betreffen. Denn eine Regelung, die eine Familienzusammen-
führung erschwert oder unmöglich macht, kann sich negativ auf die Entschei-
dung eines türkischen Staatsagehörigen auswirken, in einem Mitgliedstaat dau-
erhaft einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Nach der Rechtsprechung des Ge-
richtshofs der Europäischen Union (Urteile vom 17. September 2009
- Rs. C-242/06, Sahin - Slg. 2009, I-8465 Rn. 65; vom 21. Oktober 2003 a.a.O
Rn. 83 und vom 11. Mai 2000 - Rs. C-37/98, Savas - Slg. 2000, I-2927 Rn. 50)
sind Art. 41 des Zusatzprotokolls und Art. 13 ARB 1/80 gleichartig und verfolgen
- ungeachtet des unterschiedlichen Wortlauts - dasselbe Ziel. Auch die Stillhal-
teklausel des Art. 13 ARB 1/80 ist mithin dahin auszulegen, dass mit Blick auf
den stammberechtigten türkischen Arbeitnehmer Regelungen über die Famili-
enzusammenführung vom Anwendungsbereich nicht von vornherein ausge-
schlossen sind. In Fortentwicklung der Rechtsprechung des erkennenden Se-
nats (Urteil vom 30. März 2010 - BVerwG 1 C 8.09 - BVerwGE 136, 231
= Buchholz 402.242 § 30 AufenthG Nr. 2) kann sich somit auch ein enger Fami-
lienangehöriger, der selbst nicht den Zugang zum Arbeitsmarkt, sondern den
Familiennachzug erstrebt, auf die Stillhalteklausel berufen. Denn die Versagung
des Familiennachzugs führt zu einer mittelbaren neuen Beschränkung der Ar-
beitnehmerfreizügigkeit des Stammberechtigten. Deshalb betreffen neue Er-
schwernisse im Bereich des Familiennachzugs auch die Rechte des in
Deutschland lebenden Stammberechtigten, da ein verweigerter Familiennach-
zug sich negativ auf die Verwirklichung der Freizügigkeit des türkischen Arbeit-
nehmers auswirken kann. Dies wäre indes mit dem Zweck des Assoziierungs-
abkommens, die Beschäftigung und den Aufenthalt des türkischen Arbeitneh-
mers dadurch zu fördern, dass ihm die Aufrechterhaltung seiner familiären
Bande garantiert wird, nicht vereinbar.
c) Für die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen des Art. 13
ARB 1/80 ist erforderlich, dass der Aufenthalt und die Beschäftigung des durch
die Regelung Begünstigten ordnungsgemäß sind. Nach ständiger Rechtspre-
chung des Gerichtshofs der Europäischen Union bedeutet der Begriff „ord-
nungsgemäß“, dass der türkische Arbeitnehmer oder sein Familienangehöriger
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die Vorschriften des Aufnahmemitgliedstaats auf dem Gebiet der Einreise und
des Aufenthalts beachtet haben muss, so dass er sich rechtmäßig im Hoheits-
gebiet dieses Staates befindet (Urteile vom 17. September 2009 a.a.O. Rn. 53
und vom 7. November 2013 - Rs. C-225/12, Demir - NVwZ-RR 2014, 115
Rn. 35). Für einen ordnungsgemäßen Aufenthalt im Sinne der Stillhalteklausel
ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht erforderlich, dass
sich der nachzugswillige Familienangehörige, hier der Kläger, bereits ord-
nungsgemäß im Bundesgebiet aufhält. Auch wenn sich sein Aufenthalt nicht als
ordnungsgemäß erweist, reicht es im Falle des Familiennachzugs aus, auf die
Person des Stammberechtigten, des türkischen Arbeitnehmers, abzustellen. Da
Schutzgut der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 die Arbeitnehmerfreizügig-
keit ist und eine Beschränkung des Nachzugs für enge Familienangehörige
einen Eingriff in die originären Rechte des türkischen Arbeitnehmers zur Folge
hat, ist der Anwendungsbereich der Stillhalteklausel bereits dann eröffnet, wenn
die verschärften Anforderungen für den Familiennachzug die geschützte Arbeit-
nehmerfreizügigkeit und somit die Rechtsstellung des Stammberechtigten be-
rühren. Die Ordnungsgemäßheit des Aufenthalts des Stammberechtigten steht
im vorliegenden Fall außer Frage, da der Vater des Klägers seit dem Jahr 2008
im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis ist. Da Art. 13 ARB 1/80 hier anwendbar ist
und intertemporal auch den bis zum 1. Januar 1991 bestehenden erlaubnis-
freien Aufenthalt für türkische Staatsangehörige unter 16 Jahren erfasst, kann
dahinstehen, ob bereits der am 20. Dezember 1976 gefasste und in Kraft getre-
tene Beschluss Nr. 2/76 des Assoziationsrates über die Durchführung des Arti-
kel 12 des Abkommens von Ankara vollständig durch den Beschluss Nr. 1/80
verdrängt wurde oder ob jedenfalls die Stillhalteklausel des Art. 7 ARB 2/76 ne-
ben Art. 13 ARB 1/80 mit der Folge fortgilt, dass auf die für den türkischen
Staatsangehörigen günstigste Regelung seit Wirksamwerden des ARB 2/76 am
1. Dezember 1976 abzustellen ist.
2. Die Abschaffung des erlaubnisfreien Aufenthalts durch die Einführung einer
Aufenthaltserlaubnispflicht bewirkt eine „neue Beschränkung“ im Sinne des
Art. 13 ARB 1/80, denn die frühere Rechtslage war für den Kläger günstiger.
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a) Art. 13 ARB 1/80 enthält ein Verschlechterungsverbot. Danach dürfen die
Mitgliedstaaten keine neuen innerstaatlichen Maßnahmen einführen, die be-
zwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit
durch einen türkischen Staatsangehörigen oder einen Familienangehörigen in
einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen
wird, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bestimmung in dem Mitgliedstaat
gelten (EuGH, Urteil vom 17. September 2009 a.a.O. Rn. 63). Maßgeblich für
diesen Vergleich ist jedenfalls die am 1. Dezember 1980 geltende Rechtslage
(Art. 16 Abs. 1 ARB 1/80; EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2010 - Rs. C-300/09,
C-301/09, Toprak und Oguz - Slg. 2010, I-12845 Rn. 62). Darüber hinaus er-
fasst die Stillhalteklausel auch die nachträgliche Verschärfung einer nach die-
sem Stichtag in Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeführten Bestim-
mung, die eine Erleichterung der damals geltenden Bestimmungen vorsah,
auch wenn diese Verschärfung nicht die Bedingungen für die Erteilung der Er-
laubnis im Vergleich zu den bei Inkrafttreten geltenden Bedingungen ver-
schlechterte (EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2010 a.a.O. Rn. 50 f.). Dies be-
deutet, dass für den Vergleich der Rechtslage auf die jeweils günstigste Rege-
lung abzustellen ist, die seit dem Inkrafttreten der Stillhalteklausel eingeführt
wurde.
Nach der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80 geltenden
Rechtslage bedurften Ausländer, die das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet
hatten, keiner Aufenthaltserlaubnis (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 1 AuslG 1965). Die vom
Verwaltungsgericht herangezogene Vorschrift des § 2 Abs. 2 DVAuslG 1990,
wonach u.a. türkische Staatsangehörige unter 16 Jahren keiner Aufenthaltsge-
nehmigung bedurften, solange ein Elternteil eine Aufenthaltsgenehmigung be-
saß, schrieb den Rechtszustand nach dem Ausländergesetz 1965 - jedenfalls
für türkische Staatsangehörige - lediglich partiell fort. Maßstab für die Prüfung
einer Verschlechterung im Sinne der Stillhalteklausel ist mithin die Regelung
des § 2 Abs. 2 Nr. 1 AuslG 1965.
b) Der Vergleich der Rechtslage nach dem Ausländergesetz 1965 und dem
heute geltenden § 33 AufenthG ergibt, dass die frühere Rechtslage für den Klä-
ger günstiger war, weshalb die Aufenthaltserlaubnispflicht in § 4 Abs. 1 Satz 1
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AufenthG eine „neue Beschränkung“ im Sinne des Art. 13 ARB 1/80 bewirkt.
Durch den Befreiungstatbestand des § 2 Abs. 2 Nr. 1 AuslG 1965 erhielten
jugendliche Ausländer ein (dauerndes) Aufenthaltsrecht und waren damit den
Ausländern gleichgestellt, die eine Aufenthaltserlaubnis besaßen (Urteil vom
23. Februar 1993 - BVerwG 1 C 45.90 - BVerwGE 92, 116 <126 ff.> = Buchholz
133 AG-StlMindÜbk Nr. 1 S. 6). Zwar konnte nach § 7 Abs. 4 und 5 AuslG 1965
(vgl. auch § 3 Abs. 5 AuslG 1990) die Aufenthaltserlaubnis für einen jugendli-
chen Ausländer, der wegen seines Alters von der Aufenthaltserlaubnispflicht
befreit war, nach pflichtgemäßem Ermessen beschränkt werden. Die Möglich-
keit einer nachträglichen zeitlichen Beschränkung des erlaubnisfreien Aufent-
halts im Einzelfall ist einer generellen Erlaubnispflicht, bei der ein Aufenthalt nur
und erst mit der Erteilung des Aufenthaltstitels rechtmäßig ist, jedoch nicht qua-
litativ gleichwertig. Vielmehr stellt die Einführung einer Erlaubnispflicht eine
Verschlechterung gegenüber einem erlaubnisfreien Aufenthalt mit der Möglich-
keit einer zeitlichen Beschränkung dar. Sie kehrt das Regel-Ausnahme-
Verhältnis bei der Durchsetzung materiellrechtlicher Aufenthaltsvoraussetzun-
gen um, auch wenn diese identisch sind/bleiben, und unterwirft die jungen Aus-
länder einem präventiv wirkenden Erlaubnisvorbehalt.
3. Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt aber insoweit revisibles Recht,
als es nicht geprüft und bejaht hat, dass die Erstreckung der Aufenthaltserlaub-
nispflicht auf unter 16-jährige Ausländer durch einen zwingenden Grund des
Allgemeininteresses gerechtfertigt ist und sich als verhältnismäßig erweist.
a) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (Urteil
vom 7. November 2013 - Rs. C-225/12, Demir - NVwZ-RR 2014, 115 Rn. 40)
kann eine Beschränkung, mit der bezweckt oder bewirkt wird, die Ausübung der
Arbeitnehmerfreizügigkeit im Inland durch einen türkischen Staatsangehörigen
strengeren Voraussetzungen zu unterwerfen, als sie zum Zeitpunkt des Inkraft-
tretens des Beschlusses Nr. 1/80 galten, durch zwingende Gründe des Allge-
meininteresses gerechtfertigt sein (vgl. entsprechend zu Art. 41 Abs. 1 Zusatz-
protokoll: Urteil vom 10. Juli 2014 - Rs. C-138/13, Dogan - InfAuslR 2014, 322
Rn. 37). Neben den geschriebenen Rechtfertigungsgründen (Art. 14 ARB 1/80)
prüft der Gerichtshof der Europäischen Union auch ungeschriebene Gemein-
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wohlgründe, die, wie bei den Grundfreiheiten des Unionsrechts, eine Vielzahl
von Gemeinwohlbelangen umfassen können (vgl. z.B. Urteil vom 12. Juli 2012
- Rs. C-176/11, HIT und HIT LARIX - ZfWG 2012, 334 - juris Rn. 20 f.), sich
aber als zwingend erweisen müssen. Diese Übertragung einer unionsrechtli-
chen Rechtsfigur auf das Assoziationsrecht beruht darauf, dass nach ständiger
Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union diejenigen Grund-
sätze, die nach Unionsrecht für die Freizügigkeit von Unionsbürgern und ihren
Familienangehörigen gelten, „soweit wie möglich“ als Leitlinien für die Behand-
lung türkischer Arbeitnehmer, die die im Beschluss Nr. 1/80 eingeräumten
Rechte besitzen, herangezogen werden sollen (Urteile vom 6. Juni 1995
- Rs. C-434/93, Bozkurt - Slg. 1995, I-01475 Rn. 20 und vom 23. Januar 1997
- Rs. C-171/95, Tetik - Slg. 1997, I-329 Rn. 28; vgl. auch: Hailbronner, ZAR
2011, 322 <324 f.>; Thym, ZAR 2014, 301 <303>).
b) Die Aufhebung der Befreiung von der Aufenthaltserlaubnispflicht für unter
16-Jährige ist durch einen solchen zwingenden Grund des Allgemeininteresses
gerechtfertigt. Denn erst sie schafft die Voraussetzungen dafür, das hochrangi-
ge Gemeinwohlziel einer Steuerung der Zuwanderung unter Bedingungen sich
quantitativ und qualitativ verändernder Migrationsbewegungen hinreichend
effektiv verfolgen zu können. Die wirksame Steuerung der Migrationsströme ist
ein unionsrechtlich legitimes Ziel (vgl. Art. 79 Abs. 1 AEUV) und erweist sich
aus den nachstehenden Gründen als zwingendes Allgemeininteresse. Während
der Gesetzgeber des Ausländergesetzes 1965 die Anwesenheit von Kindern
vor Vollendung des 16. Lebensjahres noch nicht für derart unvereinbar mit den
öffentlichen Interessen angesehen hatte, dass er eine vorherige Kontrolle der
Zuwanderung durch ein Erlaubnisverfahren generell für erforderlich hielt (vgl.
Urteil vom 23. Februar 1993 a.a.O <127> m.w.N.), war bereits unter der Gel-
tung des Ausländergesetzes 1990 die generelle Befreiung von der Aufenthalts-
genehmigungspflicht für Ausländer unter 16 Jahren aufgehoben worden (§ 3
Abs. 1 Satz 1 AuslG 1990). Hierdurch wollte der Gesetzgeber dem Umstand
Rechnung tragen, dass einerseits die Einreise jugendlicher Ausländer zwecks
Erlangung eines Daueraufenthalts keine singuläre Erscheinung mehr war, dass
aber andererseits auch jugendlichen Ausländern der Aufenthalt im Bundesge-
biet nicht unbeschränkt und voraussetzungslos erlaubt werden konnte (Allge-
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meiner Teil IV 2. der amtlichen Begründung, BTDrucks 11/6321 S. 43 f.). Der
Gesetzgeber ging ferner davon aus, dass infolge der Befreiung die erforderliche
Kontrolle, ob dem Ausländer auch materiellrechtlich ein Aufenthaltsrecht zu-
steht, nicht hinreichend gesichert ist (Amtliche Begründung zu § 3 Abs. 1 AuslG
1990, BTDrucks 11/6321 S. 54).
Mit dieser Neuregelung im Ausländergesetz 1990 entfiel der erlaubnisfreie Auf-
enthalt für türkische Staatsangehörige unter 16 Jahren jedoch noch nicht end-
gültig und ersatzlos. Zum einen erhielten nach der Übergangsvorschrift des
§ 96 Abs. 1 Satz 1 AuslG 1990 die sich bis dahin erlaubnisfrei rechtmäßig im
Bundesgebiet aufhaltenden jugendlichen Ausländer auf Antrag eine Aufent-
haltsgenehmigung, die gemäß Satz 2 der Vorschrift abweichend von bestimm-
ten Erteilungsvoraussetzungen (z.B. Sicherung des Lebensunterhalts) erteilt
werden konnte. Zum anderen sah § 2 Abs. 2 der Verordnung zur Durchführung
des Ausländergesetzes vom 18. Dezember 1990 - DVAuslG 1990 - (BGBl I
S. 2983) für türkische Staatsangehörige unter 16 Jahren, bei denen zumindest
ein Elternteil eine Aufenthaltsgenehmigung besaß, nach wie vor einen erlaub-
nisfreien Aufenthalt im Bundesgebiet vor. Diese Regelung wurde erst durch die
Änderungsverordnung vom 11. Januar 1997 (BGBl I S. 4) gestrichen, in der der
Verordnungsgeber jedoch in § 28 Abs. 4 DVAuslG als Ausgleich vorsah, dass
dieser Personenkreis bis zum 31. Dezember 1997 eine Aufenthaltsgenehmi-
gung beantragen konnte. Dieses Antragsrecht wurde in der Änderungsverord-
nung vom 2. April 1997 (BGBl I S. 751) dahingehend modifiziert, dass den Be-
troffenen bis zum 30. Juni 1998 sogar von Amts wegen eine Aufenthaltsge-
nehmigung erteilt wurde. Durch Änderungsgesetz vom 29. Oktober 1997
(BGBl I S. 2584) ordnete der Gesetzgeber schließlich in § 96 Abs. 4 AuslG
1990 an, dass unter anderem türkischen Staatsangehörigen unter 16 Jahren,
die vor dem 15. Januar 1997 vom Erfordernis der Aufenthaltsgenehmigung be-
freit waren und sich rechtmäßig im Bundesgebiet aufhielten, eine Aufenthaltser-
laubnis zum Familiennachzug abweichend unter anderem vom Erfordernis der
Lebensunterhaltssicherung erteilt wurde.
Diese Rechtsentwicklung zeigt, dass der nationale Gesetz- und Verordnungs-
geber nicht die materiellrechtlichen Nachzugsvoraussetzungen für türkische
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Staatsangehörige unter 16 Jahren verschärfen, sondern mit der Erstreckung
des aufenthaltsrechtlichen Erlaubnisvorbehalts auch auf diesen Personenkreis
nur die wirksame präventive Zuwanderungskontrolle gewährleisten wollte. Die
Aufhebung des erlaubnisfreien Aufenthalts ist demnach dadurch gerechtfertigt
und erweist sich als zwingend, weil angesichts steigender Zuwandererzahlen
eine effektive Steuerung der Zuwanderung bei einer Befreiung von der Aufent-
haltserlaubnispflicht nicht mehr sichergestellt war. Wie § 1 Abs. 1 Satz 1
AufenthG zum Ausdruck bringt, liegt das Ziel der wirksamen Steuerung des Zu-
zugs von Ausländern auch dem am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Zuwan-
derungsgesetz zugrunde.
c) Die Aufenthaltserlaubnispflicht in § 4 Abs. 1 Satz 1 AufenthG auch für türki-
sche Staatsangehörige unter 16 Jahren ist schließlich geeignet, das angestreb-
te legitime Ziel zu erreichen, und geht nicht über das zu dessen Erreichung Er-
forderliche hinaus (vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 7. Novem-
ber 2013 - Rs. C-225/12, Demir - NVwZ-RR 2014, 115 Rn. 40). Eine Unverhält-
nismäßigkeit der Maßnahme ist insbesondere deswegen zu verneinen, weil be-
reits vor der Einführung der Aufenthaltserlaubnispflicht die Möglichkeit einer
zeitlichen Beschränkung des erlaubnisfreien Aufenthalts gemäß § 7 Abs. 5
AuslG 1965 (beispielsweise bei fehlender Lebensunterhaltssicherung) bestand.
Die Einführung einer Anzeigepflicht für junge Ausländer als Voraussetzung ei-
nes - weiterhin erlaubnisfreien - rechtmäßigen Aufenthalts wäre kein gleich ge-
eignetes Mittel gewesen, weil die materielle Rechtmäßigkeit des Aufenthalts
nicht von der Beachtung der Obliegenheit abhängig gewesen wäre, Einreise
bzw. Inlandsaufenthalt anzuzeigen. Eine Ausnahme im Bundesgebiet gebore-
ner Personen wäre ebenfalls nicht wirksam zu überwachen gewesen. Ein Fall
der Unverhältnismäßigkeit liegt auch nicht deswegen vor, weil die besonderen
Umstände des Einzelfalles im Rahmen des § 4 Abs. 1 i.V.m. § 33 Satz 1
AufenthG keine Berücksichtigung fänden (vgl. zu diesem Gesichtspunkt: EuGH,
Urteil vom 10. Juli 2014 - Rs. C-138/13, Dogan - InfAuslR 2014, 322 Rn. 38).
Denn die als Ermessensvorschrift ausgestaltete Bestimmung des § 33 Satz 1
AufenthG ermöglicht gerade die Berücksichtigung der Umstände des Einzelfal-
les mit der Folge, dass die Tatsache der Inanspruchnahme öffentlicher Mittel im
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Sinne des § 2 Abs. 3 AufenthG nicht „automatisch“ zur Ablehnung des Antrags
auf Aufenthaltserlaubnis führt.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 2 VwGO. Die
auf die streitige Revisionsentscheidung entfallenden Kosten hat nach § 154
Abs. 1 VwGO der Kläger zu tragen. Bezüglich des übereinstimmend für erledigt
erklärten Teils des Verfahrens waren die Kosten nach billigem Ermessen und
unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes ebenfalls dem
Kläger aufzuerlegen, weil dieser bei streitiger Entscheidung voraussichtlich
auch insoweit unterlegen wäre.
Prof. Dr. Berlit
Prof. Dr. Dörig
Prof. Dr. Kraft
Fricke
Dr. Rudolph
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird - unter Abänderung des Beschlusses
des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 18. Dezember 2013 - für beide
Rechtszüge auf jeweils 5 000 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 63
Abs. 3 Nr. 2 GKG).
Prof. Dr. Berlit
Prof. Dr. Dörig
Dr. Rudolph
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