Urteil des BVerwG vom 19.08.2014, 1 C 3.14

Entschieden
19.08.2014
Schlagworte
Genfer Flüchtlingskonvention, Bewegungsfreiheit, Politische Rechte, Gerichtshof für Menschenrechte, Grundsatz der Gleichbehandlung, Human Rights Committee, Aufenthaltserlaubnis, Beschränkung, Aufschiebende Wirkung, Fiskalisches Interesse
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Sachgebiet:

BVerwGE: nein Fachpresse: nein

Ausländerrecht

Rechtsquelle/n:

AEUV Art. 20, 45, 78, 267 AufenthG § 5 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3, § 12 Abs. 2, § 25 Abs. 2 und 3, § 60 Abs. 2 GFK Art. 23, 26 GR-Charta Art. 18 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte - IBPR Art. 12 Protokoll Nr. 4 zur EMRK Art. 2 Richtlinie 2011/95/EU Art. 2 Buchst. d und g, Art. 18, Art. 20 Abs. 1 und 2, Art. 29, 33

Titelzeile:

Vorlage an den EuGH

Stichwort/e:

Aufenthalt; Ausländergleichbehandlung; Bewegungsfreiheit; fiskalisches Interesse; Flüchtling; Fortsetzungsfeststellungsklage; Inländergleichbehandlung; migrationspolitisches Interesse; Person mit subsidiärem Schutzstatus; Sozialhilfe; subsidiär Schutzberechtigter; Vorabentscheidung; Wohnsitzauflage.

Leitsatz/-sätze:

Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union zur Klärung der Frage, ob Wohnsitzauflagen für subsidiär Schutzberechtigte mit Art. 33 und/oder Art. 29 der Richtlinie 2011/95/EU vereinbar sind (Parallelentscheidung zum Beschluss vom 19. August 2014 - BVerwG 1 C 1.14).

Beschluss des 1. Senats vom 19. August 2014 - BVerwG 1 C 3.14

I. VG Hannover vom 9. April 2013 Az: VG 2 A 4072/12

II. OVG Lüneburg vom 11. Dezember 2013 Az: OVG 2 LC 222/13

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 1 C 3.14 OVG 2 LC 222/13

Verkündet am 19. August 2014 Wahl als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. August 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig, Prof. Dr. Kraft und Dr. Fleuß sowie die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Rudolph

beschlossen:

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Es wird gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu folgenden Fragen eingeholt:

1) Stellt die Auflage, den Wohnsitz in einem räumlich begrenzten Bereich (Gemeinde, Landkreis, Region) des Mitgliedstaats zu nehmen, eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit im Sinne von Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU dar, wenn der Ausländer sich ansonsten im Staatsgebiet des Mitgliedstaats frei bewegen und aufhalten kann?

2) Ist eine Wohnsitzauflage gegenüber Personen mit subsidiärem Schutzstatus mit Art. 33 und/oder Art. 29 der Richtlinie 2011/95/EU vereinbar, wenn sie darauf gestützt wird, eine angemessene Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten auf deren jeweilige Träger innerhalb des Staatsgebiets zu erreichen?

3) Ist eine Wohnsitzauflage gegenüber Personen mit subsidiärem Schutzstatus mit Art. 33 und/oder Art. 29 der Richtlinie 2011/95/EU vereinbar, wenn sie auf migrationsoder integrationspolitische Gründe gestützt wird, etwa um soziale Brennpunkte durch die gehäufte Ansiedlung von Ausländern in bestimmten Gemeinden oder Landkreisen zu verhindern? Reichen insoweit abstrakte migrationsoder integrationspolitische Gründe aus oder müssen solche Gründe konkret festgestellt werden?

G r ü n d e :

I

1Die Klägerin erstrebt die Aufhebung der Wohnsitzauflage, die ihrer Aufenthaltserlaubnis vom 5. April 2012 beigefügt worden ist.

2Die Klägerin stammt nach ihren eigenen Angaben aus Syrien. Sie reiste im April

2001 zusammen mit ihrer Mutter und Geschwistern nach Deutschland ein und

führte hier erfolglos ein Asylverfahren durch. In der Folgezeit wurde sie zunächst geduldet. Von Anbeginn des Asylverfahrens bis heute bezog die Klägerin Leistungen der sozialen Sicherung.

3Auf erneuten Antrag stellte das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) mit bestandskräftigem Bescheid vom 30. März 2012 fest, dass bei ihr

ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 2 AufenthG hinsichtlich Syriens vorliegt. Am 5. April 2012 erteilte ihr die Beklagte eine auf zwei Jahre befristete

Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 3 AufenthG, in die mit Zusatzblatt vom 16.

Mai 2012 die bereits in der vorangehenden Fiktionsbescheinigung .enthaltene

Nebenbestimmung übernommen wurde: „Beschäftigung gestattet, Wohnsitz ist

in der Region H. mit Ausnahme der Landeshauptstadt zu nehmen“. Die Beklagte hat sich bei ihrer Entscheidung von den Ziffern 12.2.5.2.1 und 12.2.5.2.2 der

Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz leiten lassen. Derzeit

besitzt die Klägerin eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 2 AufenthG, gültig

vom 6. März 2014 bis zum 5. März 2015, die weiterhin mit einer entsprechenden Wohnsitzauflage versehen ist.

4Die Klägerin hat im Juli 2012 Anfechtungsklage erhoben, mit der sie die Aufhebung der Wohnsitzauflage begehrt hat. Mit Urteil vom 9. April 2013 hat das

Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Mit Urteil vom 11. Dezember 2013

hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht die Berufung der Klägerin

zurückgewiesen. Es hat seine Entscheidung im Wesentlichen damit begründet,

dass die aufgrund von § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG verfügte Wohnsitzauflage

keine Ermessensfehler erkennen lasse. Sie entspreche der Erlasslage wegen

des Bezugs öffentlicher Leistungen und verstoße weder gegen Völker- noch

gegen Unionsrecht. Zwar gehe die Richtlinie 2011/95/EU in Art. 20 ff. vom

Grundsatz der Gleichbehandlung von Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten aus. Art. 33 der Richtlinie bleibe jedoch hinter den Gewährleistungen des

Art. 26 GFK zurück, denn in der Genfer Flüchtlingskonvention werde ausdrücklich zwischen dem Recht der Wahl des Aufenthaltsorts und der Bewegungsfreiheit unterschieden. Da die Richtlinie diese Formulierungen nicht übernommen

habe, sei davon auszugehen, dass man bewusst sprachlich differenziert habe.

Zudem hätten etliche Staaten schon gegen die in Art. 26 GFK eröffnete freie

Wahl des Wohnsitzes Vorbehalte angemeldet. Unabhängig davon ermögliche

Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU generell Einschränkungen, die auch für andere rechtmäßig im Aufnahmestaat lebende Drittstaatsangehörige gälten. Der in

Art. 23 GFK niedergelegte Grundsatz fürsorgerechtlicher Gleichbehandlung für

Flüchtlinge sei nicht in vergleichbarem Maße in Art. 29 der Richtlinie

2011/95/EU übernommen worden.

5Mit ihrer Revision trägt die Klägerin vor, dass die Richtlinie 2011/95/EU nicht

hinter den Anforderungen der Genfer Flüchtlingskonvention zurückbleibe. Die

freie Wahl des Wohnsitzes für Flüchtlinge gelte über Art. 33 der Richtlinie

2011/95/EU auch für subsidiär Schutzberechtigte. Die in Art. 29 Abs. 2 der

Richtlinie verwendete Formulierung „im gleichen Umfang und unter denselben

Voraussetzungen wie für eigene Staatsangehörige“ sei weit zu verstehen, so

dass in vergleichbaren Situationen mit subsidiär Schutzberechtigten nicht anders umgegangen werden dürfe als mit eigenen Staatsangehörigen. Für Deutsche gebe es aber keine „sozialhilferechtliche Residenzpflicht“.

6Die Beklagte verteidigt die Berufungsentscheidung. Der Richtliniengeber habe

das aus der Genfer Flüchtlingskonvention abzuleitende Verbot, Flüchtlingen zur

angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten Wohnsitzauflagen zu

erteilen, nicht in die Richtlinie übernommen und jedenfalls nicht auf Personen

mit subsidiärem Schutzstatus erstreckt.

7Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt

sich an dem Verfahren und teilt im Wesentlichen die Rechtsauffassung der beklagten Region.

II

8Der Rechtsstreit ist auszusetzen. Es ist eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) zu den im Beschlusstenor formulierten Fragen einzuholen (Art. 267 AEUV). Die Fragen betreffen die

Auslegung der Art. 33 und 29 der Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch

auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für

Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (ABl EU Nr. L 337 vom 20. Dezember 2011 S. 9 - CELEX:

32011L0095). Da es um die Auslegung von Unionsrecht geht, ist der Gerichtshof zuständig. Es wird darauf hingewiesen, dass die Fragen Gegenstand von

zwei weiteren - gleichlautenden - Vorabentscheidungsersuchen sind (vgl. Beschlüsse vom 19. August 2014 - BVerwG 1 C 1.14 und BVerwG 1 C 7.14).

91. Für die rechtliche Beurteilung des Anfechtungsantrags gegen die im April

2012 erteilte Wohnsitzauflage als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung in

der Tatsacheninstanz maßgeblich (Urteil vom 15. Januar 2013 - BVerwG 1 C

7.12 - BVerwGE 145, 305 = Buchholz 402.242 § 23 AufenthG Nr. 5, jeweils

Rn. 9). Zu diesem Zeitpunkt (Urteil vom 11. Dezember 2013) galt bereits das

Aufenthaltsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Februar 2008

(BGBl I S. 162), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 6. September

2013 (BGBl I S. 3556). Des Weiteren waren die hier maßgeblichen Art. 29

und 33 der Richtlinie 2011/95/EU gemäß Art. 41 der Richtlinie in Kraft getreten,

und die Umsetzungsfrist für sie war gemäß Art. 39 Abs. 1 der Richtlinie

2011/95/EU abgelaufen. Die Richtlinie wurde durch das Gesetz vom 28. August

2013 (BGBl I S. 3474) in nationales Recht umgesetzt. Danach bilden folgende

nationale Vorschriften, die - soweit hier einschlägig - auch derzeit noch unverändert gelten, den rechtlichen Rahmen dieses Rechtsstreits:

10§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3, § 12 Abs. 1 und 2 sowie § 25 Abs. 2 Satz 1 des

Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) vom 30. Juli 2004 (BGBl I S. 1950) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl I S. 162), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. August 2013 (BGBl I S. 3474), lauten:

§ 5 Allgemeine Erteilungsvoraussetzungen

(1) Die Erteilung eines Aufenthaltstitels setzt in der Regel voraus, dass 1. der Lebensunterhalt gesichert ist.

(3) In den Fällen der Erteilung eines Aufenthaltstitels nach […] § 25 Abs. 1 bis 3 […] ist von der Anwendung der Absätze 1 und 2 […] abzusehen.

§ 12 Geltungsbereich; Nebenbestimmungen

(1) Der Aufenthaltstitel wird für das Bundesgebiet erteilt. Seine Gültigkeit nach den Vorschriften des Schengener Durchführungsübereinkommens für den Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Vertragsparteien bleibt unberührt.

(2) Das Visum und die Aufenthaltserlaubnis können mit Bedingungen erteilt und verlängert werden. Sie können, auch nachträglich, mit Auflagen, insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden.

§ 25 Aufenthalt aus humanitären Gründen

(2) Einem Ausländer ist eine Aufenthaltserlaubnis zu erteilen, wenn das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Flüchtlingseigenschaft […] oder subsidiären Schutz […] zuerkannt hat.

11Auf der Grundlage des Aufenthaltsgesetzes hat der Bundesminister des Innern

mit Zustimmung des Bundesrates eine Verwaltungsvorschrift erlassen, die die

Ausländerbehörden bei der Anwendung des Gesetzes zu beachten haben (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009

- GMBl 2009, 878). Danach ist eine Aufenthaltserlaubnis, die aus völkerrechtli-

chen, humanitären oder politischen Gründen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des

Aufenthaltsgesetzes erteilt wird, in dem Fall, in dem der Begünstigte Leistungen

der sozialen Sicherung bezieht, mit einer wohnsitzbeschränkenden Auflage zu

verbinden. Die einschlägigen Nummern der Verwaltungsvorschrift lauten wie

folgt:

12.2.5.2.1 Die wohnsitzbeschränkende Auflage stellt insbesondere ein geeignetes Mittel dar, um mittels einer regionalen Bindung die überproportionale fiskalische Belastung einzelner Länder und Kommunen durch ausländische Empfänger sozialer Leistungen zu verhindern. Entsprechende Auflagen können auch dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Entsprechende Maßnahmen sind auch gerechtfertigt, um Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch machen können.

12.2.5.2.2 Vor diesem Hintergrund werden wohnsitzbeschränkende Auflagen erteilt und aufrechterhalten bei Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen nach Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes bzw. Niederlassungserlaubnissen nach § 23 Absatz 2, soweit und solange sie Leistungen nach dem SGB II oder XII oder dem AsylbLG beziehen. Hierzu zählen auch Aufenthaltserlaubnisse nach §§ 104a und 104b.

122. Die Vorlagefragen sind entscheidungserheblich und bedürfen einer Klärung

durch den Gerichtshof.

13a) Die Klägerin ist Inhaberin des subsidiären Schutzstatus im Sinne von Art. 2

Buchst. g und Art. 18 der Richtlinie 2011/95/EU; dieser beruht auf der Anerkennungsentscheidung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt)

vom 30. März 2012. Ihr Aufenthalt war jedoch mit der Auflage verbunden, den

Wohnsitz in einer Region zu nehmen. Eine entsprechende Auflage war auch in

ihrer Aufenthaltserlaubnis vom 5. April 2012 beigefügt, deren Rechtswidrigkeit

sie mit der streitgegenständlichen Klage feststellen lassen will, und auch ihre

derzeit gültige Aufenthaltserlaubnis vom 6. März 2014 ist mit einer gleichlautenden Auflage verbunden. Die Klägerin hat daher ein berechtigtes Interesse an

einer gerichtlichen Feststellung, ob die ihr auferlegte Beschränkung ihres

Wohnsitzes rechtmäßig ist.

14b) Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG kann ein Aufenthaltstitel, der in der Regel

für das gesamte Bundesgebiet erteilt wird 12 Abs. 1 AufenthG), mit Auflagen,

insbesondere einer räumlichen Beschränkung, verbunden werden. Die Erteilung einer Wohnsitzauflage ist grundsätzlich zulässig, weil sie gegenüber der in

§ 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG ausdrücklich genannten räumlichen Beschränkung

der Aufenthaltserlaubnis einen geringeren Eingriff darstellt (vgl. Urteil vom

15. Januar 2008 - BVerwG 1 C 17.07 - BVerwGE 130, 148 = Buchholz 402.22

Art. 26 GK Nr. 3, jeweils Rn. 13). Sie ordnet zwar eine Pflicht zur Wohnungsnahme und -nutzung an diesem Ort an, schränkt die Möglichkeit, sich im Bundesgebiet im Übrigen frei zu bewegen und aufzuhalten, aber nicht ein. Die Entscheidung, ob eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Auflage verbunden wird, steht

im Ermessen der zuständigen Behörde. Ihre Entscheidung ist daher nur darauf

überprüfbar, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden

oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde. Die Beklagte hat sich - wie das

Oberverwaltungsgericht festgestellt hat (UA S. 8 f.) - bei ihrer Ermessensausübung von den Ziffern 12.2.5.2.1 und 12.2.5.2.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministerium des Innern zum Aufenthaltsgesetz vom

26. Oktober 2009 (GMBl 2009, 878 <960>) leiten lassen, wonach Inhabern von

Aufenthaltstiteln aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen

(vgl. Kapitel 2 Abschnitt 5 des Aufenthaltsgesetzes), soweit und solange sie

Leistungen der sozialen Sicherung beziehen, zum Zweck der angemessenen

Verteilung öffentlicher Sozialleistungslasten wohnsitzbeschränkende Auflagen

erteilt werden sollen. Eine Bindung der Ermessensentscheidung der einzelnen

Ausländerbehörden durch einheitliche Verwaltungsvorschriften ist nach nationalem Recht zulässig.

15Rechtmäßig ist es nach nationalem Recht auch - sofern keine Sonderregelungen wie die der Art. 26 und 23 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) greifen -, gegenüber Ausländern die Aufenthaltserlaubnis mit Wohnsitzauflagen

zum Zweck der angemessenen Verteilung der Sozialhilfelasten zu verbinden.

Das hat das Bundesverwaltungsgericht für die Aufnahme größerer Gruppen von

Ausländern - z.B. Bürgerkriegsflüchtlinge oder jüdische Zuwanderer aus der

ehemaligen Sowjetunion - entschieden. Denn es dient einem gewichtigen öffentlichen Interesse, innerhalb der föderal strukturierten Bundesrepublik

Deutschland einer Überlastung einzelner Bundesländer und Kommunen durch

ein Verteilungsverfahren und entsprechende Wohnsitzbeschränkungen beim

Bezug von Leistungen der sozialen Sicherung entgegenzuwirken (Urteile vom

15. Januar 2013 - BVerwG 1 C 7.12 - BVerwGE 145, 305 = Buchholz 402.242

§ 23 AufenthG Nr. 5, jeweils Rn. 16 und vom 19. März 1996 - BVerwG 1 C

34.93 - BVerwGE 100, 335 <342> = Buchholz 402.240 § 12 AuslG 1990 Nr. 9

S. 40). Abweichendes ergibt sich nach der Rechtsprechung des vorlegenden

Senats für anerkannte Flüchtlinge nach der Genfer Flüchtlingskonvention, weil

diese in Art. 23 GFK bei der Gewährung von Sozialhilfeleistungen für Flüchtlinge die „gleiche Behandlung“ vorsieht wie für eigene Staatsangehörige, für die

entsprechende Wohnsitzauflagen aus fiskalischen Gründen nicht vorgesehen

sind. Daher darf anerkannten Flüchtlingen - anders als Staatenlosen, Kontingentflüchtlingen und sonstigen Inhabern von Aufenthaltserlaubnissen aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen - die Wahl des Wohnsitzes nicht zum Zweck der angemessenen Verteilung der Sozialhilfelasten eingeschränkt werden (vgl. Urteil vom 15. Januar 2008 a.a.O., jeweils Rn. 18 ff.). Es

ist also entscheidungserheblich, ob Wohnsitzbeschränkungen gegenüber subsidiär Schutzberechtigten zum Zweck der angemessenen Verteilung von Sozialhilfelasten verhängt werden dürfen.

16c) Die gegenüber der Klägerin angeordnete Beschränkung des Wohnsitzes verstößt nicht gegen die völkerrechtlichen Regelungen in Art. 2 des Protokolls

Nr. 4 zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten

(EMRK) vom 16. September 1963 (BGBl 1968 II S. 423, 1109) und in Art. 12

des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) vom

19. Dezember 1966 (BGBl 1973 II S. 1533, 1976 II S. 1068).

17Nach Art. 2 Abs. 1 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK hat nur derjenige, der sich

„rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Staates aufhält“, das Recht, sich dort frei zu

bewegen und seinen Wohnsitz frei zu wählen. Nur soweit der Aufenthalt recht-

mäßig ist, gelten die in Absatz 3 der Vorschrift normierten Grenzen für eine Beschränkung der in Absatz 1 gewährten Freiheit. Wurde der Aufenthalt von Anfang an nur - wie hier - mit der verfügten Wohnsitzbeschränkung gestattet, ist er

auch nur in diesem Umfang rechtmäßig; die aufschiebende Wirkung des gegen

die Wohnsitzauflage eingelegten Rechtsbehelfs verhindert lediglich deren Vollziehung, berührt aber nicht die Wirksamkeit der Wohnsitzauflage. Dass die

räumliche Beschränkung die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts bestimmt, entspricht der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (vgl. Entscheidung vom 20. November 2007 - Nr. 44294/04 - Omwenyeke/

Deutschland - m.w.N. - ergangen zur räumlichen Beschränkung eines Asylbewerbers auf das Gebiet der Stadt Wolfsburg), des vorlegenden Gerichts (vgl.

Urteil vom 19. März 1996 a.a.O. <346> bzw. S. 44) und der Kommentarliteratur

(vgl. Grabenwarter, European Convention on Human Rights - Commentary -

2014, S. 412 Rn. 3). Die Wohnsitzbeschränkung ist dann nicht am Maßstab

einer Einschränkung nach Absatz 3 von Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zu messen,

weil sie bereits für den rechtmäßigen Aufenthalt im Sinne von Absatz 1 konstitutiv ist. Das Gleiche gilt für die Auslegung von Art. 12 IPBPR. Denn der Aufenthalt ist von vornherein nur mit der Wohnsitzauflage rechtmäßig gewesen im

Sinne von Art. 12 Abs. 1 IPBPR. Die Auflage ist daher nicht am Maßstab von

Art. 12 Abs. 3 IPBPR zu messen. Die von den Klägern der Verfahren BVerwG

1 C 1.14 und BVerwG 1 C 7.14 dagegen zitierte Kommentierung zu Art. 12

IPBPR (UN Human Rights Committee (HRC), CCPR General Comment No. 27:

Article 12 (Freedom of Movement), 2 November 1999, CCPR/C/21/Rev.1/Add.9

- marginal 12) bezieht sich auf Art. 12 Abs. 3 IPBPR und nicht auf den hier

maßgeblichen Art. 12 Abs. 1 IPBPR.

18Ist die angefochtene Wohnsitzauflage nach nationalem Recht und nach völkerrechtlichen Normen rechtmäßig, kommt es entscheidungserheblich darauf an,

ob ihr Art. 33 und/oder Art. 29 der Richtlinie 2011/95/EU entgegensteht. Im Einzelnen stellen sich in diesem Zusammenhang die folgenden Vorlagefragen 1

bis 3. Sie bedürfen einer Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen

Union, da er zur Entscheidung auslegungsbedürftiger Fragen der hier maßgeblichen Richtlinie 2011/95/EU berufen ist.

191. Vorlagefrage:

Geht es im vorliegenden Fall um die Frage, ob die gegenüber einer Person mit

subsidiärem Schutzstatus verfügte Wohnsitzauflage mit Art. 33 der Richtlinie

2011/95/EU vereinbar ist, ist zunächst zu klären, ob eine solche Wohnsitzauflage überhaupt eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit im Sinne von Art. 33

der Richtlinie 2011/95/EU darstellt, wenn der betroffene Ausländer ansonsten

Freizügigkeit im Mitgliedstaat genießt. In seiner zu Wohnsitzauflagen für Flüchtlinge (Art. 2 Buchst. d der Richtlinie 2011/95/EU) ergangenen Entscheidung

stellte sich diese Frage für das vorlegende Gericht nicht, weil Art. 26 GFK die

freie Wohnsitzwahl ausdrücklich gewährleistet.

20a) Der hiervon abweichende Wortlaut des Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU

schließt eine Auslegung nicht aus, wonach unter den Begriff der Bewegungsfreiheit auch die Freiheit der Wohnsitznahme fällt. Wenig Aussagekraft hat insoweit indes die in der deutschen Sprachfassung gewählte Überschrift „Freizügigkeit innerhalb eines Mitgliedstaats“, die für eine weite Auslegung der Bewegungsfreiheit spricht, denn in anderen Sprachfassungen ist nur von „Freedom of

Movement“ oder „Liberté de circulation“ die Rede.

21Gegen eine Auslegung, die die Freiheit der Wohnsitzwahl von der Bewegungsfreiheit erfasst ansieht, könnte streiten, dass in anderen Normen des Unionsrechts und des Völkerrechts die Wohnsitzwahl und das Recht zum Aufenthalt

gesondert neben der Bewegungsfreiheit garantiert werden. So wird nicht nur in

Art. 26 GFK, sondern auch in Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK und in

Art. 12 IPBPR die freie Wohnsitzwahl gesondert neben der Bewegungsfreiheit

genannt. Auch andere Regelungen führen die Bewegungsfreiheit und das

Recht zum Aufenthalt nebeneinander auf, wobei das Recht zum Aufenthalt die

Wahl des Wohnsitzes umfasst (Art. 20 und 45 AEUV). Aus der Gesamtschau

der Regelungen ist für das vorlegende Gericht aber offen, ob die Wohnsitzwahl

notwendigerweise ein aliud oder ein Mehr gegenüber der Bewegungsfreiheit

darstellt.

22b) In seiner Rechtsprechung zu Art. 2 des Protokolls Nr. 4 zur EMRK sieht der

Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) Beschränkungen der

Wohnsitzwahl als Einschränkung der Bewegungsfreiheit an. Der EGMR ordnet

Wohnsitzauflagen und andere Einschränkungen der Bewegungsfreiheit einheitlich dem Begriff der Bewegungsfreiheit („restrictions à la liberté de circuler“) im

Sinne von Art. 2 des Protokolls zu, obwohl in der Vorschrift das Recht geschützt

wird, sich „frei zu bewegen“ und den „Wohnsitz zu nehmen“ (Urteil vom 20. April

2010 - Nr. 19675/06 - Villa/Italien - Rn. 41 bis 43; Gegenstand des Urteils ist

auch eine Wohnsitzauflage). Der EGMR sieht sogar zwischen dem Entzug der

Freiheit im Sinne von Art. 5 EMRK und ihrer Einschränkung im Sinne von Art. 2

des Protokolls keinen Wesensunterschied, sondern nur einen graduellen Unterschied (différence de degré ou d'intensité - Rn. 41). Auch in seinem Urteil vom

22. Februar 2007 (Nr. 1509/02 - Tatishvili/Russland - Rn. 46) betreffend die

Verweigerung einer Wohnsitzregistrierung gegenüber einem ethnischen Georgier durch Russland („Propiska“) misst der EGMR die Beschränkungen synonym an der „Bewegungsfreiheit“ wie an der „freien Wahl des Wohnsitzes“.

23c) Von erheblichem Gewicht für die Auslegung von Art. 33 der Richtlinie

2011/95/EU sind Sinn und Zweck der Regelung. Diese sieht keine unterschiedliche Behandlung von anerkannten Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten vor. Wenn aber Art. 33 der Richtlinie die Bewegungsfreiheit für Flüchtlinge

in gleicher Weise wie für subsidiär Schutzberechtigte regelt und Flüchtlingen

nach Art. 26 GFK die Bewegungsfreiheit und die Freiheit der Wohnsitzwahl garantiert wird, könnte dies dafür sprechen, dass die durch Art. 33 Richtlinie geschützte Bewegungsfreiheit in ihrem Schutzumfang nicht hinter der des Art. 26

GFK zurückbleibt.

24Zielsetzung der Richtlinie 2011/95/EU ist ein gemeinsames europäisches Asylsystem, dessen Schutzstandards mit den Regelungen der Genfer Flüchtlingskonvention im Einklang stehen. Das ergibt sich aus der Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Richtlinie, aus ihren Erwägungsgründen und möglicherweise auch aus Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie. Diese ist auf Art. 78 Abs. 1 und 2

Buchst. a und b AEUV gestützt. Diese Vorschrift lautet wie folgt (Unterstreichungen durch das vorlegende Gericht):

Artikel 78

(1) Die Union entwickelt eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Grundsatzes der Nicht- Zurückweisung gewährleistet werden soll. Diese Politik muss mit dem Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 und dem Protokoll vom 31. Januar 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie den anderen einschlägigen Verträgen im Einklang stehen.

(2) Für die Zwecke des Absatzes 1 erlassen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Maßnahmen in Bezug auf ein gemeinsames europäisches Asylsystem, das Folgendes umfasst:

a) einen in der ganzen Union gültigen einheitlichen Asylstatus für Drittstaatsangehörige;

b) einen einheitlichen subsidiären Schutzstatus für Drittstaatsangehörige, die keinen europäischen Asylstatus erhalten, aber internationalen Schutz benötigen.

25Daraus ergibt sich, dass die Richtlinie einen „Asylstatus“ für Drittstaatsangehörige schaffen will (und nicht nur Anerkennungsvoraussetzungen), der „im Einklang steht“ mit der Genfer Flüchtlingskonvention. Das Ziel der vollständigen

Beachtung der Genfer Flüchtlingskonvention kommt auch in Erwägungsgrund

16 der Richtlinie zum Ausdruck. Dieser ergänzt den Erwägungsgrund 10 der

Vorgänger-Richtlinie 2004/83/EG um das Ziel, „die Anwendung der Artikel 1, ...

18, ... der Charta zu fördern“. Nach Art. 18 GR-Charta soll aber das Asylrecht

„nach Maßgabe des Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 …“ gewährleistet

werden.

26Die Begründung der Kommission für die heutige Richtlinie 2011/95/EU vom

21. Oktober 2009 (KOM(2009)551 endgültig, S. 6 f.) lautet (Unterstreichungen

durch das vorlegende Gericht):

„Mit dem Vorschlag soll vor allem Folgendes erreicht werden:

- Höhere Schutzstandards bei den Schutzgründen und dem Inhalt des zu gewährenden Schutzes im Einklang mit internationalen Normen, insbesondere zur Gewährleistung der uneingeschränkten und umfassenden Anwendung des Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Fassung des New Yorker Protokolls vom 31. Januar 1967 („Genfer Flüchtlingskonvention“) und der uneingeschränkten Achtung der EMRK und der EU-Charta der Grundrechte („EU-Charta“).

27Das könnte dafür sprechen, dass auch der Inhalt des durch die Richtlinie zu

gewährenden Schutzes (Art. 20 bis 35) die „uneingeschränkte und umfassende“

Anwendung der GFK sicherstellen soll. Das ist in den Beratungen zur Richtlinie

zu keinem Zeitpunkt in Zweifel gezogen worden.

28Bei dieser Auslegung, die sich an den Gewährleistungen der Genfer Flüchtlingskonvention orientiert, umfasst der Schutz der Bewegungsfreiheit im Sinne

von Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU auch die Freiheit der Wohnsitzwahl und

bleibt insoweit im Schutzniveau nicht hinter Art. 26 GFK zurück. Die Garantie

der Bewegungsfreiheit im Sinne von Art. 33 der Richtlinie gälte dann gemäß

Art. 20 Abs. 2 der Richtlinie auch in gleicher Weise für anerkannte Flüchtlinge

wie für Personen mit subsidiärem Schutzstatus.

29d) Allerdings darf man auch nicht aus dem Blick verlieren, dass der im Kapitel

VII der Richtlinie 2011/95/EU (Art. 20 bis 35) geregelte „Inhalt des internationalen Schutzes“ thematisch nicht in vollem Umfang die Gewährleistungen der

Art. 12 bis 34 GFK abdeckt. Darüber hinaus fällt auf, dass nicht nur die Rechte

in Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU (Bewegungsfreiheit) und Art. 26 GFK („Aufenthalt zu wählen und sich frei zu bewegen“) unterschiedlich formuliert sind,

sondern auch deren Schranken: Während Art. 33 der Richtlinie als Vergleichsgruppe ganz allgemein andere Drittstaatsangehörige heranzieht, die sich

rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats aufhalten, stellt Art. 26 GFK

insoweit auf die Bestimmungen ab, die allgemein für Ausländer unter den gleichen Umständen (vgl. Art. 6 GFK) gelten. Diese Befunde sprechen dagegen,

dass die Richtlinie 2011/95/EU auch die Rechte der Flüchtlinge ohne Notwendigkeit eines Rückgriffs auf die Genfer Flüchtlingskonvention selbständig und

abschließend regeln will. Wenn und soweit die Richtlinie hinter der Genfer

Flüchtlingskonvention zurückbliebe, genössen anerkannte Flüchtlinge weiterhin

deren in nationales Recht transformierten Rechte, da gemäß Art. 20 Abs. 1 der

Richtlinie 2011/95/EU die Bestimmungen dieses Kapitels nicht die in der Genfer

Flüchtlingskonvention verankerten Rechte berühren.

302. Vorlagefrage:

Für den Fall, dass Frage 1 zu bejahen ist, stellt sich die Frage, ob Wohnsitzauflagen nach Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU gegenüber Personen mit subsidiärem Schutzstatus unter den gleichen Bedingungen und Einschränkungen erteilt

werden dürfen wie sie allgemein für Drittstaatsangehörige gelten, die sich

rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaates aufhalten, oder ob insoweit

für Personen mit subsidiärem Schutzstatus dieselben Ausnahmen für räumliche

Beschränkungen gelten, die das Bundesverwaltungsgericht für anerkannte

Flüchtlinge aus Art. 26 GFK hergeleitet hat.

31a) Nach Art. 33 der Richtlinie gestatten die Mitgliedstaaten die Bewegungsfreiheit „unter den gleichen Bedingungen und Einschränkungen“ wie für andere

Drittstaatsangehörige, die sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhalten.

Maßstab für die Rechtmäßigkeit von Wohnsitzbeschränkungen ist daher, ob sie

auch für andere sich im Bundesgebiet rechtmäßig aufhaltende Drittstaatsangehörige angeordnet werden dürfen.

32Nach deutschem Aufenthaltsrecht dürfen Wohnsitzauflagen Drittstaatsangehörigen allgemein und ohne Beschränkung auf bestimmte Gruppen auferlegt werden 12 Abs. 2 AufenthG). Nach der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des

Bundesministeriums des Innern zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009

werden sie grundsätzlich gegenüber Inhabern eines Aufenthaltstitels, der aus

völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen erteilt wird, verfügt,

wenn der Begünstigte Leistungen der sozialen Sicherung bezieht. Eine derartige Einschränkung auf Drittstaatsangehörige, deren Aufenthalt aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen gestattet wird, beruht auf dem im

deutschen Aufenthaltsrecht verankerten Trennungsprinzip. Dieses besagt, dass

sich die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts und dessen Beschränkungen nach

dem Zweck des Aufenthalts bestimmen, an den der Gesetzgeber in den einzelnen Abschnitten des Aufenthaltsgesetzes in unterschiedlicher Weise ausdifferenzierte Regelungen knüpft. Der Aufenthalt zum Zweck der Erwerbstätigkeit

oder zum Zweck der Ausbildung unterliegt deshalb anderen Voraussetzungen

und Beschränkungen als der Aufenthalt aus völkerrechtlichen, humanitären

oder politischen Gründen. Insbesondere hinsichtlich des Erfordernisses, dass

die Erteilung eines Aufenthaltstitels in der Regel voraussetzt, dass der Lebensunterhalt gesichert ist, d.h. ohne Inanspruchnahme öffentlicher Mittel bestritten

werden kann 5 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 1 und 2 AufenthG), werden Ausländer aus der zuletzt genannten Gruppe im Aufenthaltsgesetz privilegiert. So ist gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 AufenthG u.a. bei anerkannten Flüchtlingen und subsidiär Schutzberechtigten von dem Erfordernis der Lebensunterhaltssicherung abzusehen. Das macht deutlich, warum die Allgemeine Verwaltungsvorschrift bei der Auferlegung von Wohnsitzbeschränkungen wegen des

Bezugs von Leistungen der sozialen Sicherung aus Sicht des vorlegenden Gerichts ohne Rechtsverstoß auf Drittstaatsangehörige mit einem Aufenthaltstitel

aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen abstellt und nicht

auf alle Drittstaatsangehörigen ungeachtet des Zwecks ihres Aufenthalts. Denn

bei den übrigen Drittstaatsangehörigen geht der Gesetzgeber prinzipiell davon

aus, dass diese ihren Lebensunterhalt selbst sichern können, so dass kein Anlass für eine entsprechende Regelung in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift

bestand.

33b) Mit Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU könnte es aber unvereinbar sein, Personen mit subsidiärem Schutzstatus bei der Anordnung von Wohnsitzauflagen

auch dann wie andere Drittstaatsangehörige zu behandeln, wenn und weil anerkannte Flüchtlinge insoweit nach der Genfer Flüchtlingskonvention einen

stärkeren Schutz genießen. Denn gegenüber anerkannten Flüchtlingen dürfen

nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Wohnsitzauflagen

nicht allein zum Zweck der angemessenen Verteilung öffentlicher Sozialhilfelasten verfügt werden (Urteil vom 15. Januar 2008 - BVerwG 1 C 17.07 - BVerwGE

130, 148 = Buchholz 402.22 Art. 26 GK Nr. 3, jeweils Rn. 18 ff.). Dies ergibt

sich aus Art. 23 GFK, wonach anerkannte Flüchtlinge bei der Gewährung von

Leistungen der öffentlichen Fürsorge „die gleiche Behandlung“ erhalten müssen

wie die Staatsangehörigen des Aufnahmestaates. Nach der Rechtsprechung

des Bundesverwaltungsgerichts ist die „gleiche Behandlung“ im Sinne von

Art. 23 GFK ein weit gefasster Ausdruck, der nicht nur die gleichen Leistungen

nach Art und Höhe einschließt, sondern auch voraussetzt, dass in vergleichbaren Situationen mit Flüchtlingen nicht anders umgegangen wird als mit den

eigenen Staatsangehörigen.

34Eine entsprechende Regelung findet sich in der Richtlinie 2011/95/EU jedoch

nicht. Art. 29 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, international schutzberechtigten Personen die „notwendige Sozialhilfe“ wie eigenen Staatsangehörigen zu gewähren, fordert jedoch nicht, sie auch hinsichtlich der Modalitäten

der Zahlung gleichzubehandeln, wie das in Art. 23 GFK geregelt ist. Insofern

sieht das vorlegende Gericht einen Unterschied zwischen der allgemein für

international Schutzberechtigte geltenden Regelung des Art. 29 der Richtlinie

2011/95/EU und der auf anerkannte Flüchtlinge beschränkten Regelung des

Art. 23 GFK. Daraus folgt aber nicht notwendigerweise, dass eine unterschiedliche Behandlung von anerkannten Flüchtlingen und Personen mit subsidiärem

Schutzstatus bei der Anordnung von Wohnsitzauflagen im Fall des Bezugs öffentlicher Sozialleistungen nach Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU gerechtfertigt

ist. Hierzu bedarf es vielmehr einer Klärung durch den Gerichtshof.

353. Vorlagefrage:

Es bedarf des Weiteren der Klärung, ob eine Wohnsitzauflage gegenüber Personen mit subsidiärem Schutzstatus mit der Richtlinie 2011/95/EU vereinbar ist,

wenn sie auf migrations- oder integrationspolitische Gründe gestützt wird.

36a) Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern

zum Aufenthaltsgesetz vom 26. Oktober 2009 sieht die Verfügung einer Wohnsitzauflage gegenüber Ausländern, denen der Aufenthalt aus völkerrechtlichen,

humanitären oder politischen Gründen gestattet wird, im Fall des Bezugs sozialer Leistungen auch dann vor, wenn dies aus migrations- oder integrationspolitischen Gründen geboten erscheint. Erforderlich ist, dass entsprechende Aufla-

gen dazu beitragen, einer Konzentrierung sozialhilfeabhängiger Ausländer in

bestimmten Gebieten und der damit einhergehenden Entstehung von sozialen

Brennpunkten mit ihren negativen Auswirkungen auf die Integration von Ausländern vorzubeugen. Entsprechende Maßnahmen sind aber auch gerechtfertigt, um Ausländer mit einem besonderen Integrationsbedarf an einen bestimmten Wohnort zu binden, damit sie dort von den Integrationsangeboten Gebrauch

machen können. Auch auf diesen Zweck hat sich die Beklagte bei der Verhängung der im vorliegenden Verfahren streitgegenständlichen Wohnsitzauflage

gegen die Klägerin berufen.

37Das vorlegende Gericht hält Wohnsitzauflagen aus den in der Allgemeinen

Verwaltungsvorschrift genannten migrations- und integrationspolitischen Gründen auch gegenüber anerkannten Flüchtlingen und Personen mit subsidiärem

Schutzstatus für prinzipiell gerechtfertigt. Für die Rechtmäßigkeit derartiger

Wohnsitzbeschränkungen gegenüber Flüchtlingen spricht unter anderem, dass

bereits die Verfasser der Genfer Flüchtlingskonvention das Bedürfnis für zeitliche und räumliche Beschränkungen des Aufenthalts von Flüchtlingen aus migrationspolitischen Gründen für notwendig hielten. Im Rahmen der Beratungen

zum späteren Art. 26 GFK (damals Art. 21 des Entwurfs) im Ad-Hoc-Committee

vom 27. Januar 1950 wiesen Delegierte mehrerer Staaten auf die Notwendigkeit hin, eine Konzentration von Flüchtlingen in Grenzregionen zum Herkunftsstaat zu verhindern (Takkenberg/Tahbaz, Travaux Préparatoires, Vol. I,

S. 251 ff. Rn. 74, 76 und 86 f.). Dies wurde unter anderem damit begründet, die

Zahl der in Grenzregionen schon vorhandenen Minderheiten nicht weiter ansteigen zu lassen und der Gefahr zu begegnen, dass sich die Flüchtlinge an

Bestrebungen beteiligen, die gegen die nationale Einheit gerichtet sind (Rn. 87).

Das Komitee einigte sich schließlich auf die in Art. 26 GFK aufgenommene Regelung, wonach rechtmäßig im Land befindlichen Flüchtlingen nur solche zeitlichen und räumlichen Beschränkungen auferlegt werden sollen, die allgemein

für Ausländer gelten (Rn. 93 und 119).

38b) Nach der Rechtsprechung des vorlegenden Gerichts, die zur Rechtmäßigkeit

von Wohnsitzauflagen nach der Genfer Flüchtlingskonvention ergangen ist,

reicht jedoch eine bloß abstrakte Möglichkeit migrations- und integrationspoliti-

scher Gründe nicht aus. Erforderlich ist vielmehr, dass von den zuständigen Behörden die migrations- oder integrationspolitischen Gründe beschrieben, z.B.

mögliche soziale Brennpunkte benannt und die Eignung von Wohnsitzauflagen,

einen Beitrag zur Lösung der Probleme zu leisten, jedenfalls in Umrissen angegeben werden, ohne dass die dabei anzuerkennende generelle Einschätzungsprärogative der Verwaltung von dieser Darlegungsverpflichtung berührt wird

(vgl. Urteil vom 15. Januar 2008 a.a.O. Rn. 23). Ob diese Grundsätze auch im

Rahmen von Art. 33 der Richtlinie 2011/95/EU gelten, und zwar für Personen

mit subsidiärem Schutzstatus, bedarf einer Entscheidung des Gerichtshofs.

Prof. Dr. Berlit Prof. Dr. Dörig Prof. Dr. Kraft

Dr. Fleuß Ri’inBVerwG Dr. Rudolph ist wegen Urlaubs verhindert zu unterschreiben. Prof. Dr. Berlit

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil