Urteil des BVerwG vom 28.04.2015, 1 C 21.14

Aktenzeichen: 1 C 21.14

Aufenthaltserlaubnis, Zugang, Arbeitsmarkt, Eugh

Sachgebiet:

BVerwGE: ja Fachpresse: ja

Ausländerrecht

Rechtsquelle/n:

ARB 1/80 Art. 6 und 7 Satz 1 zweiter Spiegelstrich, Art. 13 AufenthG § 4 Abs. 5, § 8 Abs. 3, § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8, Satz 3 bis 5, § 28 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AuslG 1965 §§ 7, 8

Stichworte:

Assoziationsrecht EWG-Türkei; ausreichende Kenntnisse; Betreuung; Daueraufenthaltsrecht; deutsche Sprache; Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung; Familiennachzug; Integrationskurs; Kleinkind; Niederlassungserlaubnis; neue Beschränkung; Stillhalteklausel; türkischer Arbeitnehmer; Verkehrsanbindung; Verschlechterungsverbot; Zugang zum Arbeitsmarkt.

Leitsatz:

1. Die Betreuung von Kleinkindern und die Notwendigkeit der Fahrt zum nächsten Ort des Integrationskurses mit öffentlichen Verkehrsmitteln stellen für sich genommen keine Umstände dar, bei deren Vorhandensein ausnahmsweise von dem Vorliegen ausreichender Kenntnisse der deutschen Sprache und Grundkenntnissen der Rechts- und Gesellschaftsordnung zur Erlangung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9 Abs. 2 und § 28 Abs. 2 AufenthG abgesehen werden kann.

2. Erhöhte Anforderungen an die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9 Abs. 2 und § 28 Abs. 2 AufenthG stellen keine neue Beschränkung der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt nach Art. 13 ARB 1/80 dar, wenn der Ausländer bereits über einen unbeschränkten Arbeitsmarktzugang aufgrund eines Daueraufenthaltsrechts nach Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 verfügt, das durch einen nationalen Aufenthaltstitel nach § 4 Abs. 5 AufenthG dokumentiert werden kann.

Urteil des 1. Senats vom 28. April 2015 - BVerwG 1 C 21.14

I. VG München vom 7. März 2013 Az: VG M 12 K 12.6067

II. VGH München vom 3. Juni 2014 Az: VGH 10 B 13.2426

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 1 C 21.14 VGH 10 B 13.2426

Verkündet am 28. April 2015 Justizhauptsekretärin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 28. April 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig, Prof. Dr. Kraft und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Fricke und Dr. Rudolph

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 3. Juni 2014 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Die 1984 geborene Klägerin türkischer Staatsangehörigkeit reiste 2005 im

Rahmen des Familiennachzugs zu ihrem türkischen Ehemann in die Bundesrepublik Deutschland ein, der hier ordnungsgemäß als Arbeitnehmer beschäftigt

ist. Ihr wurde erstmals im August 2005 eine Aufenthaltserlaubnis gemäß § 30

AufenthG erteilt. Zugleich wurde ihr eine Bestätigung ausgehändigt, wonach sie

zur Teilnahme an einem Integrationskurs gemäß § 44a Abs. 1 Nr. 1 AufenthG

verpflichtet wurde. In der Zeit von Oktober bis Anfang Februar 2007 nahm die

Klägerin am Basiskurs Abschnitt 1 teil. Wegen ihrer Schwangerschaft brach die

Klägerin die Teilnahme an dem Integrationskurs vorzeitig ab. Im November

2007 kam ihr Sohn zur Welt. Auf Anfrage der Ausländerbehörde im November

2008 teilte der Ehegatte der Klägerin mit, dass die Klägerin noch stille und zwischen dem Wohnort und dem Kursort eine schlechte Verkehrsanbindung be-

stehe. Daraufhin wurde vereinbart, dass sich die Klägerin bis spätestens September/ Oktober 2009 wieder zum Integrationskurs anmeldet. Auf erneute Anfrage der Ausländerbehörde im Dezember 2009 teilte der Ehemann der Klägerin mit, die Klägerin lerne gerade für den Führerschein. Sobald sie diesen erworben habe und das Kind den Kindergarten besuche, werde sie sich zum Kurs

anmelden.

2Am 18. Februar 2010 erteilte die Ausländerbehörde des Beklagten der Klägerin

eine Aufenthaltserlaubnis nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AufenthG, die bis zum

17. Februar 2012 befristet war. Sie enthielt den Zusatz "Erwerbstätigkeit gestattet".

3Am 24. Januar 2012 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis. Zugleich legte sie ein ärztliches Attest vor, wonach sie wegen

Schwangerschaftsbeschwerden aus medizinischen Gründen nicht an einem

Integrationskurs teilnehmen könne. Seit Februar 2012 erhält die Klägerin fortlaufend Fiktionsbescheinigungen gemäß § 81 Abs. 4 AufenthG.

4Mit Schreiben vom Februar 2012 machte die Klägerin geltend, dass aufgrund

der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 die erhöhten Anforderungen, die

durch § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 AufenthG zum 1. Januar 2005 für eine Niederlassungserlaubnis eingeführt worden seien, für sie nicht gälten. Nach dem

früheren Ausländergesetz hätten für die Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis oder einer Aufenthaltsberechtigung Anforderungen, wie sie nunmehr in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 AufenthG gestellt würden, nicht bestanden, so dass diese eine Verschlechterung darstellten. Erschwerend komme

hinzu, dass wegen Komplikationen im Verlauf der erneuten Schwangerschaft

ärztlicherseits ein Verbot der Teilnahme am Deutschkurs ausgesprochen worden sei.

5Mit Schreiben vom 7. Mai 2012 beantragte die Klägerin hilfsweise, ihr eine Aufenthaltsberechtigung gemäß § 8 Abs. 1 AuslG 1965, weiter hilfsweise eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis gemäß § 7 AuslG 1965 zu erteilen.

6Mit Bescheid vom 12. November 2012 lehnte die Ausländerbehörde des Beklagten den Antrag auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ab, da die Klägerin das Vorliegen der Voraussetzungen nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8

AufenthG nicht nachgewiesen habe. Eine Ausnahme nach § 9 Abs. 2 Satz 3 bis

5 AufenthG liege nicht vor. Insbesondere sei ein Härtefall weder geltend gemacht worden noch ersichtlich. Die mit der Gesetzesnovellierung zum 1. Januar

2005 eingeführte Verpflichtung zum Nachweis von ausreichenden Deutschkenntnissen und Grundkenntnissen der Rechts- und Gesellschaftsordnung der

Bundesrepublik Deutschland stelle keine neue Beschränkung im Sinne von

Art. 13 ARB 1/80 und Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zum Assoziationsabkommen EWG/Türkei dar, zumal es der Klägerin bereits aufgrund des erteilten

Aufenthaltstitels erlaubt sei, jeder Erwerbstätigkeit nachzugehen.

7Die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom

7. März 2013 abgewiesen.

8Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin durch Urteil vom

3. Juni 2014 zurückgewiesen. Der mit dem Hauptantrag geltend gemachte Anspruch ergebe sich weder aus § 9 Abs. 2 AufenthG und § 28 Abs. 2 AufenthG

noch unmittelbar aus Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80. Ein Anspruch auf

Erteilung eines nationalen Aufenthaltstitels für ein Daueraufenthaltsrecht ergebe

sich auch nicht aus Art. 13 ARB 1/80. Die Hilfsanträge blieben ebenfalls erfolglos. Voraussetzung für einen Anspruch nach § 9 Abs. 2 AufenthG sei u.a., dass

der Ausländer über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache verfüge.

Den Nachweis hierfür erbringe der Ausländer im Regelfall, indem er einen Integrationskurs erfolgreich abschließe oder einen standardisierten Sprachtest

ablege. Einen solchen Nachweis habe die Klägerin trotz ihrer Mitwirkungspflicht

nicht erbracht. Von der Voraussetzung des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 AufenthG sei

auch nicht nach § 9 Abs. 2 Satz 3 und 4 AufenthG abzusehen. Die während der

Schwangerschaft aufgetretenen Komplikationen, die Betreuung der kleinen

Kinder und eine ungünstige Busverbindung zum Kursort stellten keine einer

körperlichen, geistigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung vergleichbare Einschränkung im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 3 AufenthG dar. Auch eine

Härte im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 4 AufenthG sei nicht gegeben. Die Klägerin

habe ferner keinen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach

§ 28 Abs. 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AufenthG, da sie die auch hierfür

erforderlichen ausreichenden Kenntnisse der deutschen Sprache nicht nachgewiesen habe. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ergebe sich ferner nicht unmittelbar aus Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2

ARB 1/80. Hieraus lasse sich kein Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ohne Vorliegen der in § 9 Abs. 2 Satz 1 AufenthG genannten

Erteilungsvoraussetzungen ableiten. Die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80

rechtfertige ebenfalls nicht die Erteilung eines Aufenthaltstitels, der der Klägerin

ein Daueraufenthaltsrecht zuerkenne. Zwar habe das Aufenthaltsgesetz in § 9

Abs. 2 Satz 1 die Erteilungsvoraussetzungen für den unbefristeten Aufenthaltstitel gegenüber der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses Nr. 1/80

geltenden Rechtslage verschärft, da § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 AufenthG gegenüber den Regelungen zur unbefristeten Aufenthaltserlaubnis in den Ausländergesetzen von 1965 und 1990 höhere Anforderungen an die Sprachkompetenz

stelle. Bei den hier entscheidungserheblichen zusätzlichen Anforderungen für

die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis handele es sich aber nicht um neue

Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt. Die Anspruchsvoraussetzungen in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 AufenthG blieben

nämlich ohne Auswirkungen auf den Arbeitsmarktzugang der Klägerin, weil diese schon wegen der ihr zu erteilenden befristeten Aufenthaltserlaubnis unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt habe. Die Klägerin habe zudem einen

Anspruch auf befristete Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nach § 28 Abs. 1

Satz 1 Nr. 3 AufenthG.

9In ihrer Revision gegen dieses Urteil macht die Klägerin geltend: Der Verwaltungsgerichtshof gehe zu Unrecht davon aus, dass die Betreuung zweier minderjähriger Kinder, die Komplikationen während der Schwangerschaft und die

schlechte Busverbindung zum Ort des Integrationskurses nicht mit den in § 9

Abs. 2 Satz 3 AufenthG geregelten Einschränkungen vergleichbar sei bzw. keine Härte im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 4 AufenthG darstelle. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs rechtfertige auch Art. 13 ARB 1/80 die

Erteilung eines Daueraufenthaltsrechts. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union folge, dass jede Änderung, die dazu führe, dass

es schwieriger werde, eine Aufenthaltserlaubnis zu erhalten, eine neue Beschränkung im Sinne von Art. 13 ARB 1/80 sei. Eine rein beschäftigungsbezogene Betrachtungsweise, die ausschließlich darauf abstelle, ob mit dem unbefristeten Aufenthaltsstatus eine rechtliche Verbesserung des Arbeitsmarktzugangs verbunden ist, sei hiernach ausgeschlossen. Entgegen der Auffassung

des Verwaltungsgerichtshofs werde durch die Verschärfung der Erteilungsvoraussetzungen eines unbefristeten Aufenthaltstitels auch direkt und unmittelbar

der unbeschränkte Zugang zum Arbeitsmarkt erschwert. Faktisch führe ein unbefristeter Aufenthaltsstatus dazu, dass der Ausländer auf dem Arbeitsmarkt für

Arbeitgeber attraktiver sei, da mit seinem dauerhaften Verbleib im Bundesgebiet gerechnet werden könne.

10Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren und schließt

sich der Auffassung des Beklagten an.

II

11Die Revision der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das erstinstanzliche Urteil im Ergebnis ohne Verstoß

gegen Bundesrecht zurückgewiesen. Es hat im Einklang mit revisiblem Recht

137 Abs. 1 VwGO) dahin erkannt, dass die Klägerin weder einen Anspruch

auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9 Abs. 2 AufenthG (1.) und

nach § 28 Abs. 2 AufenthG (2.) noch unmittelbar aus Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 (3.) hat. Es hat ferner zu Recht angenommen, dass sich aus

der Anwendung der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 (i.V.m. §§ 7, 8 AuslG

1965) kein Anspruch auf Erteilung eines Daueraufenthaltsrechts ergibt (4.). Der

Einholung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union

gemäß Art. 267 AEUV bedurfte es nicht (5.).

12Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei Verpflichtungsklagen auf Erteilung eines Aufenthaltstitels grundsätzlich der Zeitpunkt der

letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung in der Tatsacheninstanz.

Während des Revisionsverfahrens eingetretene Rechtsänderungen sind allerdings zu berücksichtigen, wenn das Berufungsgericht - entschiede es anstelle

des Bundesverwaltungsgerichts - sie zu berücksichtigen hätte (stRspr, BVerwG,

Urteil vom 14. Mai 2013 - 1 C 16.12 - BVerwGE 146, 271 Rn. 14). Der revisionsgerichtlichen Beurteilung zugrunde zu legen ist daher das Aufenthaltsgesetz

in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Februar 2008 (BGBl. I S. 162),

geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher

Richtlinien der Europäischen Union und zur Anpassung nationaler Rechtsvorschriften an den EU-Visakodex vom 22. November 2011 (BGBl. I S. 2258) und

Art. 1 des Gesetzes zur Verbesserung der Rechte von international Schutzberechtigten und ausländischen Arbeitnehmern vom 29. August 2013 (BGBl. I

S. 3484).

131. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1 AufenthG ist u.a. Voraussetzung für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis, dass der Ausländer über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 AufenthG) sowie über

Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung und der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8 AufenthG) verfügt.

141.1 Ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache entsprechen nach der

Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 11 AufenthG dem Niveau B1 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen. Sie liegen vor, wenn sich

der Ausländer im täglichen Leben einschließlich der üblichen Kontakte mit Behörden in seiner deutschen Umgebung sprachlich zurechtzufinden vermag und

mit ihm ein seinem Alter und Bildungsstand entsprechendes Gespräch geführt

werden kann (vgl. BT-Drs. 15/420 S. 72 und BT-Drs. 15/5470 S. 20). Dazu gehört auch, dass der Ausländer einen deutschsprachigen Text des alltäglichen

Lebens lesen, verstehen und die wesentlichen Inhalte mündlich wiedergeben

kann. Den Nachweis hierfür erbringt der Ausländer in der Regel, indem er einen

Integrationskurs erfolgreich abschließt 9 Abs. 2 Satz 2 AufenthG). Die erforderlichen Sprachkenntnisse können aber auch auf andere Weise - etwa über

einen entsprechenden Schulabschluss - nachgewiesen werden (vgl.

BT-Drs. 15/420 S. 72; Nr. 9.2.1.7 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum

Aufenthaltsgesetz ). Zudem ist gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 8

AufenthG Voraussetzung für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis, dass

der Ausländer über Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung

und der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet verfügt. Die Grundkenntnisse

können ebenso wie die erforderlichen Sprachkenntnisse durch die erfolgreiche

Teilnahme an einem Integrationskurs, aber auch auf andere Weise - etwa über

einen entsprechenden Schulabschluss - nachgewiesen werden.

15Nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und insoweit bindenden

137 Abs. 2 VwGO) tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts verfügt die Klägerin weder über ausreichende Deutschkenntnisse noch über

Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung sowie der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet.

161.2 Die Klägerin erfüllt auch nicht die Voraussetzungen, unter denen - nach § 9

Abs. 2 Satz 3 bis 5 AufenthG - ausnahmsweise von den Voraussetzungen nach

§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 AufenthG abgesehen werden kann.

171.2.1 Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, dass die während der

Schwangerschaft der Klägerin aufgetretenen Komplikationen, die Betreuung

von Kleinkindern und eine ungünstige Verkehrsanbindung zum Ort des Integrationskurses nicht die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 Satz 3 AufenthG erfüllen.

Dieser Vorschrift liegt der Gedanke zugrunde, dass auch behinderten oder

kranken Ausländern eine Aufenthaltsverfestigung möglich sein muss (Gesetzesbegründung vom 7. Februar 2003, BT-Drs. 15/420 S. 72). Eine Krankheit

oder Behinderung in diesem Sinne, die den Erwerb der erforderlichen Kenntnisse (nahezu) dauerhaft unmöglich macht, liegt hier nicht vor.

181.2.2 Die Klägerin erfüllt auch nicht die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 Satz 4

AufenthG, wonach zur Vermeidung einer Härte von den Voraussetzungen des

§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 AufenthG abgesehen werden kann. Der Gesetzgeber hat hier an Fälle gedacht, in denen die Betroffenen z.B. trotz verstärkter

Bemühungen die Anforderungen unverschuldet nicht erfüllen können. Er geht

davon aus, dass es insoweit (auch bei strikter Zuwanderungssteuerung im Bereich der wirtschaftlichen Migration) immer Einzelfälle - z.B. im Rahmen der

Familienzusammenführung - geben werde, in denen die Betroffenen bei aller

Anstrengung - und selbst bei Berücksichtigung von Alter und Bildungsstand -

die geforderten Kenntnisse nicht in hinreichendem Maße erwerben können

(Gesetzesbegründung vom 7. Februar 2003, BT-Drs. 15/420 S. 72 f.). Dies sei

z.B. bei "bildungsfernen" Menschen der Fall, die in einer anderen Schriftsprache sozialisiert worden seien. Eine Härte im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 4 AufenthG kann ferner auch dann vorliegen, wenn eine körperliche, geistige oder

seelische Erkrankung oder Behinderung die Erfüllung der Voraussetzungen

zwar nicht unmöglich macht, aber dauerhaft erschwert, wenn der Ausländer bei

der Einreise bereits über 50 Jahre alt war oder wegen der Pflegebedürftigkeit

eines Angehörigen der Besuch eines Integrationskurses auf Dauer unmöglich

oder unzumutbar war (vgl. Nr. 9.2.2. AufenthG-VwV).

19Das Berufungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin geltend gemachte Betreuung ihrer beiden kleinen Kinder (2 und 7 Jahre

alt) und die Notwendigkeit der Fahrt zum nächsten Ort des Integrationskurses

mit öffentlichen Verkehrsmitteln keine Härte im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 4

AufenthG begründen. Die Erziehung eigener Kinder und auch die Sorge für

Kinder im Vorschulalter stellen für sich genommen keine Umstände dar, die die

Erfüllung der Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 AufenthG wesentlich erschweren. Gleiches gilt auch für den Fall einer ungünstigen Verkehrsanbindung zum nächsten Kursort. Zum einen lässt sich dem Vorbringen

der Klägerin bereits nicht entnehmen, dass die Busverbindung zum Kursort

derart ungünstig ist, dass die Teilnahme am Integrationskurs hier wesentlich

erschwert wäre. Zum anderen kann eine ungünstige Verkehrsanbindung bereits

deshalb nicht dazu führen, von den Erfordernissen des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7

und 8 AufenthG abzusehen, weil der Ausländer zum Nachweis der erforderlichen Sprachkenntnisse auch ein Sprachdiplom vorlegen kann, das der Bescheinigung über die erfolgreiche Teilnahme an einem Integrationskurs entspricht. Hierauf ist die Klägerin durch die Ausländerbehörde des Beklagten

auch hingewiesen worden.

20Ein Ausnahmegrund nach § 9 Abs. 2 Satz 5 AufenthG liegt schon deshalb nicht

vor, weil die Klägerin einen Anspruch auf Kursteilnahme hat.

212. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 28 Abs. 2 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AufenthG. In dem für

die Beurteilung der Begründetheit der Verpflichtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt verfügte die Klägerin nach den insoweit bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts bereits nicht über die (auch nach § 28 Abs. 2

Satz 1 AufenthG) erforderlichen ausreichenden Kenntnisse der deutschen

Sprache. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die

Klägerin auch die nach § 28 Abs. 2 AufenthG a.F. erforderlichen einfachen

Kenntnisse der deutschen Schriftsprache nicht nachgewiesen, so dass sich die

Frage einer Verlagerung des maßgeblichen Zeitpunktes aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. März 2010 - 1 C

6.09 - BVerwGE 136, 211 Rn. 24 f.) bereits im Ansatz nicht stellt.

223. Ferner ergibt sich ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ohne Vorliegen der in § 9 Abs. 2 Satz 1 und § 28 Abs. 2

AufenthG genannten Erteilungsvoraussetzungen nicht unmittelbar aus Art. 7

Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80. Die Klägerin hat durch die Eheschließung mit

einem türkischen Staatsangehörigen, der eine Rechtsposition aus Art. 6 Abs. 1

ARB 1/80 innehat, eine Rechtsstellung nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2

ARB 1/80 erworben. Zwar folgt aus dieser Rechtsstellung auch ein Aufenthaltsrecht, da das von der Vorschrift eingeräumte Recht auf Zugang zum Arbeitsmarkt ohne ein korrespondierendes Aufenthaltsrecht nicht ausgeübt werden

könnte (EuGH, Urteil vom 29. März 2012 - C-7/10 und C-9/10

[ECLI:EU:C:2012:180], Kahveci und Inan - Rn. 28). Aus diesem Grund können

Assoziationsberechtigte die Ausstellung einer (deklaratorischen) Aufenthaltserlaubnis nach § 4 Abs. 5 AufenthG beanspruchen. Dieses implizite Aufenthaltsrecht ändert jedoch nichts daran, dass das Assoziationsrecht und das mitgliedstaatliche Aufenthaltsrecht getrennte Rechtskreise darstellen, die teilweise unterschiedliche Ziele verfolgen: Während das Assoziationsabkommen ausschließlich wirtschaftlichen Zwecken dient und sich deshalb auf die schrittweise

Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit beschränkt (EuGH, Urteil vom

8. Dezember 2011 - C-371/08 [ECLI:EU:C:2011:809], Ziebell - Rn. 72), verfolgt

das innerstaatliche Aufenthaltsrecht weiter gefasste Ziele, insbesondere die

Steuerung der Zuwanderung unter Berücksichtigung der Aufnahme- und

Integrationsfähigkeit 1 Abs. 1 AufenthG). Die Niederlassungserlaubnis ist als

rechtliche Bestätigung einer erfolgreichen Integration konstruiert und gewährt

denjenigen Ausländern ein Daueraufenthaltsrecht, die aufgrund der Dauer ihres

Aufenthalts und ihrer persönlichen Lebensumstände in die Lebensverhältnisse

der Bundesrepublik Deutschland integriert sind (BT-Drs. 15/420 S. 72, vgl.

BVerwG, Urteil vom 22. Mai 2012 - 1 C 6.11 - BVerwGE 143, 150 Rn. 17). Dem

Aufenthaltsgesetz ist das gleichzeitige Bestehen verschiedener - in ihren Voraussetzungen und Rechtsfolgen unterschiedlich ausgestalteter - Rechtsstellungen eines Ausländers auch nicht fremd, wie die Regelung des § 4 Abs. 5

AufenthG zeigt. Dieser Vorschrift ist zu entnehmen, dass das Bestehen eines

assoziationsrechtlichen Aufenthaltsrechts der konstitutiven Erteilung eines nationalen Aufenthaltstitels nicht entgegensteht (BVerwG, Urteil vom 19. März

2013 - 1 C 12.12 - BVerwGE 146, 117 Rn. 20). Die mit der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis verbundene aufenthaltsrechtliche Verfestigung hängt indes von anderen Voraussetzungen ab als das assoziationsrechtliche Aufenthaltsrecht, so dass sich aus den assoziationsrechtlichen Vorschriften der Art. 6

und 7 ARB 1/80 kein Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis ableiten lässt.

234. Die Klägerin hat schließlich auch aufgrund der Stillhalteklausel des Art. 13

ARB 1/80 keinen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ohne

Erfüllung der in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 und § 28 Abs. 2 AufenthG genannten Voraussetzungen.

244.1 Art. 13 ARB 1/80 enthält ein Verschlechterungsverbot. Danach dürfen die

Mitgliedstaaten keine neuen innerstaatlichen Maßnahmen einführen, die bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

durch einen türkischen Staatsangehörigen oder einen Familienangehörigen in

einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen unterworfen

wird, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bestimmung in dem Mitgliedstaat

gelten (EuGH, Urteil vom 17. September 2009 - C-242/06

[ECLI:EU:C:2009:554], Sahin - Rn. 63). Maßgeblich für diesen Vergleich ist die

am 1. Dezember 1980 geltende Rechtslage (Art. 16 ARB 1/80; EuGH, Urteil

vom 9. Dezember 2010 - C-300/09 und C-301/09 [ECLI:EU:C:2010:756],

Toprak und Oguz - Rn. 62). Darüber hinaus erfasst die Stillhalteklausel auch die

nachträgliche Verschärfung einer nach diesem Stichtag in Bezug auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeführten Bestimmung, die eine Erleichterung der damals geltenden Bestimmungen vorsah, auch wenn diese Verschärfung nicht die

Bedingungen für die Erteilung der Erlaubnis im Vergleich zu den bei Inkrafttreten geltenden Bedingungen verschlechterte (EuGH, Urteil vom 9. Dezember

2010 - C-300/09 und C-301/09 - Rn. 50 f.). Dies bedeutet, dass für den Vergleich der Rechtslage auf die jeweils günstigste Regelung abzustellen ist, die

seit dem Inkrafttreten der Stillhalteklausel eingeführt wurde (BVerwG, Urteil vom

6. November 2014 - 1 C 4.14 - NVwZ 2015, 373).

254.2 Im Vergleich zu den im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses

Nr. 1/80 geltenden Regelungen zur Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis 7 Abs. 2 AuslG 1965) bzw. Aufenthaltsberechtigung 8 AuslG 1965)

stellen § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 und § 28 Abs. 2 AufenthG höhere Anforderungen an die Erteilung eines Daueraufenthaltstitels, da die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache voraussetzt, die gemäß § 2 Abs. 11 AufenthG dem Niveau B 1 des Gemeinsamen Europäischen Referenzrahmens für Sprachen entsprechen müssen. Für die Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis oder einer Aufenthaltsberechtigung nach den am 1. Dezember 1980 geltenden Bestimmungen reichte es dagegen aus, dass sich der Ausländer auf einfache Art in deutscher Sprache

mündlich verständlich machen konnte (vgl. Nr. 4 (1) b) zu § 7 AuslG und Nr. 4

a) zu § 8 AuslG der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des

Ausländergesetzes vom 7. Juli 1967 S. 231>, zuletzt geändert durch AuslVwV vom 7. Juli 1978 S. 368>).

26Der Vergleich der Rechtslage nach dem Ausländergesetz 1965 und den heute

geltenden Bestimmungen für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis ergibt,

dass die Erteilungsvoraussetzungen für den (nationalen) unbefristeten Aufenthaltstitel verschärft wurden. Dies wirkt sich auch zulasten der Klägerin aus, da

sie sich nach den insoweit bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts auf einfache Art in deutscher Sprache mündlich verständlich machen kann und insoweit die Erteilungsvoraussetzungen nach alter Rechtslage

erfüllt.

274.3 Der Anwendbarkeit der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 steht auch

nicht bereits entgegen, dass die Klägerin im Besitz einer Rechtsposition aus

Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 ist.

28Die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 steht neben den unmittelbar anwendbaren Rechten der Art. 6 und 7 ARB 1/80, die türkischen Arbeitnehmern und

deren Familienangehörigen im Unionsrecht wurzelnde Beschäftigungs- und

Aufenthaltsrechte vermitteln, und erfasst demnach nicht lediglich denjenigen

Personenkreis, der noch keine Rechte in Bezug auf Aufenthalt und Beschäftigung hat. Dies folgt aus der mit der Stillhalteklausel verfolgten Zielsetzung,

günstige Bedingungen für die schrittweise Verwirklichung der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu schaffen, indem den innerstaatlichen Stellen verboten wird, neue

Hindernisse für die Ausübung dieser Freiheit einzuführen (EuGH, Urteil vom

9. Dezember 2010 - C-300/09 und C-301/09 - Rn. 53 f.), sowie ihrer Funktion,

allgemein die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen zu verbieten, die

bezwecken oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit

durch einen türkischen Staatsangehörigen strengeren Voraussetzungen als

denjenigen unterworfen wird, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des

ARB 1/80 galten (EuGH, Urteil vom 17. September 2009 - C-242/06 - Rn. 63).

Der Gerichtshof der Europäischen Union interpretiert die Stillhalteklausel nicht

dahingehend, dass nur arbeits- und gewerberechtliche Regelungen dem Verschlechterungsverbot unterfallen, sondern auch die aufenthaltsrechtlichen

Rahmenbedingungen einschließlich der Regeln über die Erteilung und Verlängerung von Aufenthaltstiteln, Erteilungsverfahren und Gebühren. Solche Regelungen können auch diejenigen türkischen Staatsangehörigen, die bereits eine

Rechtsposition aus Art. 6 oder 7 ARB 1/80 haben, betreffen (vgl. BVerwG, Urteil

vom 19. März 2013 - 1 C 12.12 - BVerwGE 146, 117 Rn. 30).

294.4 Der Anwendbarkeit der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 steht indes

entgegen, dass die nachträgliche Verschärfung der Voraussetzungen für die

Erteilung eines Daueraufenthaltsrechts ohne Auswirkungen auf den Arbeitsmarktzugang der Klägerin bleibt. Es liegen keine neuen Beschränkungen der

Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt im Sinne des Art. 13 ARB 1/80

vor. Denn die Klägerin hat auch ohne die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9 Abs. 2, § 28 Abs. 2 AufenthG aufgrund ihres assoziationsrechtlichen Daueraufenthaltsrechts nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80, das

in einer mindestens auf fünf Jahre befristeten deklaratorischen Aufenthaltserlaubnis nach § 4 Abs. 5 AufenthG dokumentiert wird (vgl. BVerwG, Urteil vom

22. Mai 2012 - 1 C 6.11 - BVerwGE 143, 150 Rn. 27), einen auch zeitlich unbeschränkten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt. Das assoziationsrechtliche

Daueraufenthaltsrecht wird durch die Rechtsvorschrift des § 4 Abs. 5 AufenthG

in das nationale Recht inkorporiert, so dass jedenfalls für den durch diese Regelung erfassten Personenkreis nicht nur nach Unionsrecht, sondern auch nach

dem im Bundesgebiet anzuwendenden nationalen Recht keine Beschränkung

des Arbeitsmarktzugangs gegeben ist. Art. 13 ARB 1/80 gebietet keine auf einzelne (nationale) Aufenthaltstitel bezogene Betrachtung, soweit nach nationalem Recht ein im Ergebnis unbeschränkter Arbeitsmarktzugang auf der Grundlage eines gesicherten Aufenthaltsrechts besteht.

305. Einen Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis kann die Klägerin auch nicht aus Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll zum Assoziationsabkommen

EWG/Türkei -ZP- herleiten. Denn ungeachtet der Tatsache, dass sie bisher

nicht vorgetragen hat, eine selbstständige Erwerbstätigkeit anzustreben, wird

diese durch die Versagung einer Niederlassungserlaubnis nicht erschwert.

Auch zu einer selbstständigen Erwerbstätigkeit hat die Klägerin nämlich bereits

aufgrund ihrer Rechtsstellung nach Art. 7 Abs. 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 einen

unbeschränkten Zugang.

316. Der Einholung einer Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen

Union gemäß Art. 267 AEUV bedurfte es nicht. Der Prozessbevollmächtigte der

Klägerin hat die Vorlage zweier Fragen an den Gerichtshof angeregt.

32Die Voraussetzungen für die Einholung einer Vorabentscheidung zu diesen

Fragen liegen jedoch nicht vor, weil sie nicht entscheidungserheblich sind. Wie

oben bereits ausgeführt (Rn. 29), kann sich die Klägerin deswegen nicht mit

Erfolg auf die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 berufen, weil sie bereits

aufgrund ihres nach § 4 Abs. 5 AufenthG in das nationale Recht inkorporierten

assoziationsrechtlichen Daueraufenthaltsrechts nach Art. 7 Satz 1 Spiegelstrich 2 ARB 1/80 einen unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt hat. Auf die

Frage, ob die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 auch im Falle von Erschwernissen für die Erteilung eines nationalen Aufenthaltstitels, der ein Recht

auf Daueraufenthalt gewährt, gilt, kommt es mithin nicht mehr an.

337. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Berlit Prof. Dr. Dörig Prof. Dr. Kraft

Fricke Dr. Rudolph

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5 000 festgesetzt 47 Abs. 1,

§ 52 Abs. 2 GKG).

Prof. Dr. Berlit Prof. Dr. Dörig Dr. Rudolph

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