Urteil des BVerwG, Az. 1 C 21.06

Widerruf, Bundesamt, Irak, Änderung der Verhältnisse
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 1 C 21.06
am 20. März 2007
VGH 13a B 05.30774
von Förster
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2007
durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Eckertz-Höfer,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Mallmann und Richter,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Beck und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen den Beschluss des
Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. Februar
2006 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf seiner Flüchtlingsanerkennung
(Widerruf der Feststellung der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG, jetzt
§ 60 Abs. 1 AufenthG).
Der 1983 in Mosul (Zentralirak) geborene Kläger ist irakischer Staatsangehöri-
ger kurdischer Volkszugehörigkeit. Er kam im September 2001 auf dem Land-
weg nach Deutschland und beantragte Asyl. Zur Begründung gab er an, er sei
vor einer drohenden Verhaftung durch die irakischen Sicherheitsbehörden ge-
flohen. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (jetzt:
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) - Bundesamt - lehnte den Asylantrag
ab, weil der Kläger eine Verfolgung nicht glaubhaft gemacht und zudem eine
inländische Fluchtalternative im Nordirak habe. Auf dessen Klage hin verpflich-
tete das Verwaltungsgericht das Bundesamt, den Kläger als Flüchtling - damals
noch nach § 51 Abs. 1 AuslG - anzuerkennen, weil er allein wegen seiner un-
genehmigten Ausreise aus dem Irak und seiner Asylantragstellung im Ausland
mit einer Verfolgung durch das Regime Saddam Husseins rechnen müsse und
ihm auch keine inländische Fluchtalternative im Nordirak offenstehe.
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Mit Bescheid vom 28. April 2005 widerrief das Bundesamt die aufgrund dieses
Urteils getroffene Feststellung, dass die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1
AuslG hinsichtlich des Irak vorliegen (Nr. 1 des Bescheides), und stellte fest,
dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG (Nr. 2 des Bescheides)
und Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthG (Nr. 3 des Be-
scheides) nicht vorliegen. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die
politische Situation im Irak habe sich durch die im März 2003 begonnene Mili-
täraktion einer Koalition unter Führung der USA grundsätzlich verändert. Die
Baath-Regierung unter Saddam Hussein habe ihre politische und militärische
Herrschaft über den Irak verloren. Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger von der
nun herrschenden irakischen Übergangsregierung oder von sonstigen - auch
nichtstaatlichen - Akteuren verfolgt würde, bestünden nicht.
Mit seiner hiergegen erhobenen Klage hat der Kläger beantragt, den Bescheid
des Bundesamts aufzuheben, hilfsweise die Beklagte zu der Feststellung zu
verpflichten, dass bei ihm Abschiebungshindernisse nach § 60 Abs. 2 bis 7
AufenthG vorliegen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und
den Widerruf der Flüchtlingsanerkennung aufgehoben. Die Veränderungen im
Irak seien wegen der äußerst instabilen sicherheitsrechtlichen Lage nicht der-
gestalt grundlegend, stabil und dauerhaft, dass dem Kläger eine Rückkehr
dorthin zumutbar sei.
Auf die Berufung der Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof München durch
den angefochtenen Beschluss vom 20. Februar 2006 die erstinstanzliche Ent-
scheidung geändert und die Klage insgesamt abgewiesen. Zur Begründung hat
er ausgeführt, der Kläger habe zum gegenwärtigen Zeitpunkt und in absehbarer
Zukunft bei Rückkehr in den Irak infolge der inzwischen eingetretenen grundle-
genden Änderung der Verhältnisse keinen Anspruch auf Abschiebungsschutz
nach § 60 AufenthG. Wegen seines Asylantrags und seiner illegalen Ausreise
drohten ihm nach der Entmachtung Saddam Husseins und der Zerschlagung
des Regimes keine Verfolgungsmaßnahmen im Irak mehr. Weder von den
Koalitionstruppen noch von der irakischen Regierung hätten Exiliraker Gefähr-
dungen zu erwarten. Trotz der schwierig abzuschätzenden künftigen Verhält-
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nisse im Irak bestehe für eine Änderung der Situation zum Nachteil des Klägers
kein Anhalt. Zwar fänden vermehrt Anschläge statt, die aber an der grundsätzli-
chen Kontrolle des Staatsgebiets auch durch alliierte Kräfte nichts änderten.
Allerdings seien im Irak terroristische Anschläge an der Tagesordnung. Die all-
gemeine Sicherheitslage sei nach der Beendigung der Hauptkampfhandlungen
im Mai 2003 hochgradig instabil. Ziel der in ihrer Intensität zunehmenden An-
schläge sei es, Furcht und Schrecken zu verbreiten, Gewalttätigkeiten ver-
schiedener irakischer Bevölkerungsgruppen gegeneinander zu provozieren und
das Land insgesamt zu destabilisieren. Gemessen an der Vielzahl der An-
schläge auf verschiedene Bevölkerungsgruppen durch nichtstaatliche Akteure
seien die Übergriffe auf eine bestimmte Bevölkerungsgruppe, etwa auf Rück-
kehrer, aber nicht derart häufig, dass sie mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit
gegenwärtig und in näherer Zukunft eine Gruppenverfolgung begründen könn-
ten. Damit seien die Voraussetzungen für einen Widerruf nach § 73 Abs. 1
AsylVfG erfüllt. Eine Ermessensentscheidung nach dem am 1. Januar 2005 in
Kraft getretenen § 73 Abs. 2a AsylVfG sei nicht erforderlich gewesen. Die in
dieser Vorschrift normierte Drei-Jahres-Frist für eine Prüfung der Widerrufsvor-
aussetzungen habe erst am 1. Januar 2005 zu laufen begonnen. Erst wenn
eine solche Prüfung ohne Erlass eines Widerrufs- oder Rücknahmebescheides
geendet habe, werde die Rechtsfolge des § 73 Abs. 2a Satz 3 AsylVfG, nämlich
die Notwendigkeit einer Ermessensentscheidung in künftigen Widerrufs- oder
Rücknahmeverfahren, ausgelöst. Auch die Voraussetzungen für die Fest-
stellung eines Abschiebungsverbots nach § 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG
lägen nicht vor.
Mit der vom Senat - beschränkt auf den Widerruf der Flüchtlingsanerkennung -
zugelassenen Revision erstrebt der Kläger, das erstinstanzliche Urteil wieder-
herzustellen. Er macht geltend, die Widerrufsentscheidung hätte nach § 73
Abs. 2a Satz 3 AsylVfG als Ermessensentscheidung ergehen müssen. Die ge-
bundene Entscheidung, die das Bundesamt getroffen habe, sei daher rechts-
widrig. § 73 Abs. 2a Satz 1 AsylVfG, der eine Prüfung der Widerrufsvorausset-
zungen spätestens nach Ablauf von drei Jahren nach Unanfechtbarkeit der An-
erkennung verlange, sei mangels einer Übergangsvorschrift ab dem 1. Januar
2005 auch auf vor diesem Zeitpunkt ergangene Anerkennungsentscheidungen
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anwendbar. Sei die danach vorgeschriebene Prüfung innerhalb eines Zeitraums
von drei Jahren nach Unanfechtbarkeit der Anerkennung nicht erfolgt, stehe
nach dem Sinn und Zweck des Gesetzes eine spätere Widerrufsentscheidung
im Ermessen des Bundesamts. Denn die mit der Regelung des § 73 Abs. 2a
AsylVfG i.V.m. § 26 Abs. 3 AufenthG verfolgten integrationspolitischen Ziele,
insbesondere die Angleichung der aufenthaltsrechtlichen Stellung der
anerkannten Flüchtlinge an die der Asylberechtigten, sollten nach der Intention
des Gesetzgebers nicht erst ab dem 1. Januar 2008, sondern bereits ab dem
1. Januar 2005 verwirklicht werden. Würde man die Vorschrift nicht in dieser
Weise auch auf Altfälle anwenden, würde dies zu einer sachlich nicht gerecht-
fertigten Schlechterstellung von vor dem 1. Januar 2005 anerkannten Flüchtlin-
gen führen. Diese müssten, auch wenn sie für einen weit längeren Zeitraum als
drei Jahre den Status bereits innegehabt hätten, nochmals weitere drei Jahre
warten, bis sie den Schutz der Ermessensregelung des § 73 Abs. 2a Satz 3 A-
sylVfG erlangen könnten.
Die Beklagte verteidigt die angegriffene Berufungsentscheidung.
II
Die Revision ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Widerruf
der Flüchtlingsanerkennung des Klägers in Übereinstimmung mit Bundesrecht
als rechtmäßig angesehen. Er ist zu Recht davon ausgegangen, dass der an-
gefochtene Widerruf als gebundene Entscheidung ergehen konnte und nicht
nach Maßgabe von § 73 Abs. 2a Satz 3 AsylVfG eine Ermessensausübung
durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) erforderte (1.).
Ferner hat er das Vorliegen der formellen und materiellen Voraussetzungen für
den Widerruf ohne Verstoß gegen Bundesrecht bejaht (2. und 3.).
1. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Widerruf der Flüchtlingsanerken-
nung ist § 73 Abs. 1 AsylVfG in der Fassung des am 1. Januar 2005 in Kraft
getretenen Zuwanderungsgesetzes. Der Verwaltungsgerichtshof hat daher zu-
treffend erörtert, ob der angefochtene Widerruf schon an dem durch dieses
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Gesetz eingeführten Erfordernis einer Ermessensentscheidung nach § 73
Abs. 2a Satz 3 AsylVfG scheitert. Es hat dies im Ergebnis zu Recht verneint.
Nach dem am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen § 73 Abs. 2a AsylVfG hat die
Prüfung, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf nach Abs. 1 vorliegen,
spätestens nach Ablauf von drei Jahren nach Unanfechtbarkeit der Entschei-
dung zu erfolgen (Satz 1). Das Ergebnis ist der Ausländerbehörde mitzuteilen
(Satz 2). Ist nach der Prüfung ein Widerruf nicht erfolgt, so steht eine spätere
Entscheidung nach Abs. 1 im Ermessen des Bundesamts (Satz 3). Eine Über-
gangsregelung für diese Vorschrift enthält das Gesetz nicht.
Bisher ist durch das Urteil des Senats vom 1. November 2005 - BVerwG 1 C
21.04 - (BVerwGE 124, 276 = Buchholz 402.25 § 73 AsylVfG Nr. 15) lediglich
geklärt, dass sich diese Vorschrift nicht auf solche Altfälle bezieht, in denen bei
Inkrafttreten der Bestimmung bereits ein Widerruf erfolgt war. Der Senat hat
dabei allein auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufsbescheides durch das
Bundesamt abgestellt und - auch in Ansehung von § 77 AsylVfG - nicht auf den
Zeitpunkt einer etwaigen späteren gerichtlichen Entscheidung über eine
dagegen gerichtete Anfechtungsklage. Er hat dies u.a. damit begründet, dass
das neu eingeführte mehrstufige Verfahren nach § 73 Abs. 2a AsylVfG eine
zukunftsbezogene Regelung darstellt und es sich bei der Prüfungs- und Mittei-
lungspflicht nach Satz 1 und 2 der Vorschrift, an die die nach Satz 3 zu treffen-
de Ermessensentscheidung anknüpft, um einen in die Zukunft gerichteten Auf-
trag an das Bundesamt handelt.
Offen geblieben war, ob § 73 Abs. 2a AsylVfG auf Widerrufsbescheide an-
wendbar ist, die - wie im vorliegenden Fall - zwar nach dem 1. Januar 2005 er-
gangen sind, sich aber auf vor diesem Zeitpunkt unanfechtbar gewordene An-
erkennungen (Alt-Anerkennungen) beziehen. Der Senat entscheidet diese in
der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung umstrittene Frage nunmehr da-
hin, dass § 73 Abs. 2a AsylVfG grundsätzlich auch für den nach dem 1. Januar
2005 ausgesprochenen Widerruf einer Anerkennung gilt, die vor dem 1. Januar
2005 unanfechtbar geworden ist, allerdings mit der Maßgabe, dass die dort in
Satz 1 vorgesehene neue Drei-Jahres-Frist, nach deren Ablauf das Bundesamt
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spätestens erstmals die Widerrufsvoraussetzungen prüfen muss, bei diesen Alt-
Anerkennungen erst mit dem 1. Januar 2005 zu laufen beginnt. Für die teil-
weise vertretene Auffassung, dass der Geltungsbereich der Vorschrift auf Wi-
derrufsentscheidungen über künftige, also nach dem 1. Januar 2005 ausge-
sprochene Anerkennungen beschränkt sein sollte, lassen sich weder dem
Wortlaut noch der Systematik des Gesetzes oder den Gesetzesmaterialien An-
haltspunkte entnehmen. Der Sinn und Zweck des Gesetzes spricht vielmehr
dafür, dass auch vor dem 1. Januar 2005 unanfechtbar gewordene Anerken-
nungen grundsätzlich der Neuregelung unterfallen sollten.
Mit der Einführung einer obligatorischen Überprüfungspflicht in § 73 Abs. 2a
AsylVfG sollte ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs erreicht wer-
den, „dass die Vorschriften über den Widerruf und die Rücknahme, die in der
Praxis bislang weitgehend leer gelaufen sind, an Bedeutung gewinnen“
(BTDrucks 15/420 S. 112). Es ist nicht ersichtlich, warum diese erwünschte
striktere Prüfungspflicht nicht möglichst weitreichend, d.h. auch für bereits vor
dem Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes anerkannte Asylberechtigte und
Flüchtlinge verwirklicht werden sollte. Die Rechtsstellung dieses Personenkrei-
ses wird durch die Einbeziehung in die verfahrensrechtliche Neuregelung auch
nicht etwa verschlechtert. Denn bei Vorliegen der Voraussetzungen für einen
Widerruf oder einer Rücknahme nach § 73 Abs. 1 oder Abs. 2 AsylVfG war das
Bundesamt auch nach bisherigem Recht berechtigt und verpflichtet, entspre-
chende Verfahren einzuleiten und die Anerkennungen zu widerrufen oder zu-
rückzunehmen. Weiteres Ziel der gesetzlichen Neuregelung des § 73 Abs. 2a
AsylVfG ist es, nach negativem Ausgang der obligatorischen Überprüfung durch
das Bundesamt, die asyl- und aufenthaltsrechtliche Position der anerkannten
Asylberechtigten und Flüchtlinge zu verbessern. Denn nach einer solchen
Negativentscheidung steht jede weitere Widerrufs- und Rücknahmeent-
scheidung nach § 73 Abs. 1 und 2 AsylVfG im Ermessen des Bundesamts (§ 73
Abs. 2a Satz 3 AsylVfG). Außerdem können anerkannte Asylberechtigte und
Flüchtlinge nach einer solchen Negativentscheidung des Bundesamts und einer
entsprechenden Mitteilung an die Ausländerbehörde gemäß § 26 Abs. 3
AufenthG nach dreijährigen Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 1
oder 2 AufenthG nunmehr unter erleichterten Voraussetzungen eine Niederlas-
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sungserlaubnis beanspruchen. Warum diese asylrechtlichen und aufenthalts-
rechtlichen Vergünstigungen nur für Personen gelten sollten, die nach dem
1. Januar 2005 als Asylberechtigte oder Flüchtlinge anerkannt werden, ist nicht
erkennbar. Würde man den Anwendungsbereich des § 73 Abs. 2a AsylVfG auf
Neuanerkennungen beschränken, wären die bereits zuvor Anerkannten dauer-
haft von der aus integrationspolitischen Gründen erwünschten Verbesserung
der Rechtsstellung ausgeschlossen, obwohl sie sich bereits typischerweise län-
ger als die Neuanerkannten in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten und
dementsprechend weitergehend integriert sein dürften. Dies wäre mit dem Sinn
und Zweck des Gesetzes, insbesondere mit der angestrebten Angleichung der
aufenthaltsrechtlichen Stellung von Asylberechtigten und anerkannten Flücht-
lingen, nicht vereinbar und würde zudem zu einer ungerechtfertigten, weil dau-
erhaften Benachteiligung von vor dem 1. Januar 2005 anerkannten Flüchtlingen
gegenüber neuanerkannten Flüchtlingen führen. Schließlich sprechen auch die
Grundsätze des intertemporalen Rechts, nach denen bei fehlender Übergangs-
regelung neues Verfahrensrecht regelmäßig sogleich bei allen anhängigen Ver-
fahren zu beachten ist, für eine Anwendung des neuen § 73 Abs. 2a AsylVfG
auf alle nach dem 1. Januar 2005 abgeschlossenen oder - wie hier - erst da-
nach in Gang gesetzten Widerrufsverfahren.
Die Anwendung des § 73 Abs. 2a AsylVfG auf nach dem 1. Januar 2005 aus-
gesprochene Widerrufe von sog. Alt-Anerkennungen bedeutet allerdings nicht,
dass die darin genannte Drei-Jahres-Frist, nach deren Ablauf das Bundesamt
spätestens die Widerrufs- oder Rücknahmevoraussetzungen zu prüfen hat,
bereits mit der Unanfechtbarkeit der Anerkennungsentscheidung in Gang ge-
setzt worden ist. Wie der Senat bereits in dem oben genannten Urteil vom
1. November 2005 a.a.O. ausgeführt hat, ist diese Prüfungspflicht des Bundes-
amts ihrer Natur nach zukunftsbezogen und kann folglich nicht rückwirkend für
vergangene Zeiträume statuiert werden. Bei Anwendung des § 73 Abs. 2a
AsylVfG auf Altfälle ist die Vorschrift nach ihrem Sinn und Zweck daher dahin-
gehend auszulegen, dass die Drei-Jahres-Frist erst mit dem Inkrafttreten der
Neuregelung am 1. Januar 2005 beginnt. Auch dies entspricht im Übrigen den
Grundsätzen des intertemporalen Rechts über den Beginn neuer Fristen, die an
Tatbestände vor dem Inkrafttreten der Neuregelung anknüpfen. Sie beginnen,
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sofern nichts anderes bestimmt ist, in der Regel erst vom Inkrafttreten des neu-
en Gesetzes an zu laufen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 96
Rn. 10; so etwa auch Urteil vom 6. Dezember 1984 - BVerwG 5 C 1.83 -
Buchholz 436.36 § 20 BAföG Nr. 20 zu dem Fristbeginn der erst durch das
SGB X eingeführten Jahresfrist für die Rücknahme eines Bewilligungsbeschei-
des; vgl. auch Urteil des Senats vom 21. November 2006 - BVerwG 1 C 10.06 -
juris Rn. 26 zu der mit Wirkung vom 1. Januar 2005 durch das Zuwanderungs-
gesetz eingeführten unverzüglichen Anzeigepflicht der Ausländerbehörden nach
§ 14a Abs. 2 AsylVfG in Altfällen - zur Veröffentlichung in der Entschei-
dungssammlung BVerwGE vorgesehen).
Entgegen der Ansicht der Revision besteht auch kein Anlass, bei sog. Alt-
Anerkennungen - wie hier - im Hinblick auf die vom Gesetzgeber gewollte Ver-
besserung der aufenthaltsrechtlichen Stellung von anerkannten Flüchtlingen
eine unbeabsichtigte Regelungslücke anzunehmen und diese im Wege einer
erweiternden Auslegung von § 73 Abs. 2a AsylVfG mit dem Ergebnis zu schlie-
ßen, dass in derartigen Altfällen nach Ablauf von drei Jahren nach Unanfecht-
barkeit der Anerkennung - ohne vorherige Negativentscheidung des Bundes-
amts - ein Widerruf gleichsam automatisch nur noch im Wege der Ermessens-
entscheidung möglich ist (so etwa VG Köln, Urteil vom 12. Januar 2007 - 18 K
3234/06.A - juris und VG Frankfurt, Urteile vom 24. Oktober 2005 - 9 E
1683/05.A - juris und vom 31. Oktober 2005 - 9 E 2509/05.A (V) - InfAuslR
2006, 42 ff.). Abgesehen davon, dass - wie oben ausgeführt - die rückwirkende
Begründung einer Handlungspflicht des Bundesamts (hier: zur obligatorischen
Prüfung jeder Anerkennungsentscheidung nach Ablauf von drei Jahren seit
Unanfechtbarkeit) nicht in Betracht kommt, fehlt es auch an der für eine solche
Auslegung erforderlichen vergleichbaren Fallgestaltung. Die Vorschrift des § 73
Abs. 2a AsylVfG knüpft den Übergang zu einer Ermessensentscheidung kei-
neswegs an den bloßen Zeitablauf von drei Jahren, sondern verlangt eine vor-
herige sachliche Prüfung und Verneinung der Widerrufs- oder Rücknahmevor-
aussetzungen durch das Bundesamt (Negativentscheidung). Ist aber - wie re-
gelmäßig in Altfällen - eine solche Entscheidung noch nicht ergangen, fehlt es
auch an einem vom Bundesamt geschaffenen Vertrauenstatbestand, der den
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Übergang zu einer Ermessensentscheidung über den Widerruf oder die Rück-
nahme nach der gesetzlichen Regelung rechtfertigen könnte.
Im Übrigen kann auch im Hinblick auf den Anspruch auf eine Niederlassungser-
laubnis nach dem neuen § 26 Abs. 3 AufenthG nicht, wie die Revision meint,
von einer unbeabsichtigten Regelungslücke für Alt-Anerkennungen ausgegan-
gen werden. Denn der Gesetzgeber hat die aufenthaltsrechtliche Situation der
bereits vor dem 1. Januar 2005 anerkannten Flüchtlinge durchaus im Blick ge-
habt. So hat der Innenausschuss des Bundestages eine Regelung in einem
anzufügenden § 104 Abs. 6 AufenthG vorgeschlagen, die sinngemäß vorsah,
dass bei anerkannten Flüchtlingen, die vor dem 1. Januar 2005 seit mehr als
drei Jahren eine Aufenthaltsbefugnis nach § 70 Abs. 1 AsylVfG besessen ha-
ben, bei Anwendung des § 26 Abs. 3 AufenthG die Mitteilung des Bundesamts
über eine Negativentscheidung nach § 73 Abs. 2a AsylVfG als ergangen gilt
(BTDrucks 15/4173 S. 11). Ziel des Vorschlags war es, diesen Personenkreis
durch die Fiktion der Mitteilung des Bundesamts über eine sog. Negativent-
scheidung unmittelbar nach Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes in den
Genuss einer Niederlassungserlaubnis nach § 26 Abs. 3 AufenthG kommen zu
lassen und ihm nicht eine Wartezeit von weiteren drei Jahren abzuverlangen.
Dieser Vorschlag hat sich im Gesetzgebungsverfahren jedoch nicht durchge-
setzt (BRDrucks 918/1/04 S. 4 zu Ziff. 7), weil eine sachliche Prüfung der Wi-
derrufsvoraussetzungen durch das Bundesamt vor Erteilung einer Niederlas-
sungserlaubnis nach § 26 Abs. 3 AufenthG nicht nur in Neufällen, sondern auch
in den genannten Altfällen für unerlässlich gehalten wurde. Dementsprechend
schreibt nach geltendem Recht die Übergangsvorschrift des § 102 Abs. 2
AufenthG nur vor, dass auf die Frist für die Erteilung einer Niederlas-
sungserlaubnis nach § 26 Abs. 4 AufenthG die Zeit des Besitzes einer Aufent-
haltsbefugnis oder einer Duldung vor dem 1. Januar 2005 angerechnet wird.
Eine Anrechnung auf die Frist für die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis
nach § 26 Abs. 3 AufenthG ist dagegen nicht vorgesehen. Anerkannte Flücht-
linge können nach dieser Regelung daher grundsätzlich frühestens vom
1. Januar 2008 an - nämlich nach dreijährigem Besitz einer Aufenthaltserlaub-
nis nach § 25 Abs. 2 AufenthG - eine Niederlassungserlaubnis unter den er-
leichterten Voraussetzungen des § 26 Abs. 3 AufenthG beanspruchen. Die von
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der Revision geforderte erweiternde Auslegung der Bestimmung des § 73
Abs. 2a AsylVfG bei Alt-Anerkennungen mit dem Ziel einer Verbesserung der
aufenthaltsrechtlichen Stellung dieses Personenkreises, die der Gesetzgeber
im Zuwanderungsgesetz bewusst nicht in dieser Weise geregelt hat, verbietet
sich auch aus diesem Grund.
Für den Fall des Klägers bedeutet dies, dass zwar § 73 Abs. 2a AsylVfG auf
den angefochtenen Widerruf seiner Flüchtlingsanerkennung anwendbar ist,
dass aber die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ermessensentschei-
dung des Bundesamts in seinem Fall nicht erfüllt sind, weil es an der erforderli-
chen vorherigen Prüfung und Verneinung der Widerrufsvoraussetzungen durch
das Bundesamt fehlt. Eine solche Negativentscheidung ist auch nicht etwa
pflichtwidrig unterblieben, denn die ab 1. Januar 2005 laufende Drei-Jahres-
Frist war zum Zeitpunkt des Widerrufs noch nicht abgelaufen. Es kann deshalb
offen bleiben, welche Rechtsfolgen sich an eine pflichtwidrige Unterlassung der
Prüfung nach § 73 Abs. 2a Satz 1 AsylVfG knüpfen, insbesondere, ob diese
Prüfungspflicht nur im öffentlichen Interesse oder nicht zumindest auch im Inte-
resse des anerkannten Flüchtlings besteht, und auf welchem Wege dieser ge-
gebenenfalls eine Mitteilung des Bundesamts an die Ausländerbehörde erstrei-
ten kann, um einen Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis nach § 26
Abs. 3 AufenthG geltend machen zu können.
2. Der Verwaltungsgerichtshof ist auch zutreffend davon ausgegangen, dass
der angefochtene Widerruf nicht an sonstigen formellen Mängeln leidet. Weder
im Hinblick auf die Unverzüglichkeit des Widerrufs im Sinne des § 73 Abs. 1
Satz 1 AsylVfG noch im Hinblick auf die Jahresfrist nach § 49 Abs. 2 Satz 2, §
48 Abs. 4 VwVfG bestehen gegen den angefochtenen Widerruf Bedenken. Das
Gebot des unverzüglichen Widerrufs dient ausschließlich öffentlichen Interes-
sen, so dass ein etwaiger Verstoß dagegen keine Rechte des betroffenen Aus-
länders verletzt (stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 18. Juli 2006 - BVerwG 1 C
15.05 - BVerwGE 126, 243 Rn. 13 m.w.N.). Ob die Jahresfrist nach § 49 Abs. 2
Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG auch im Widerrufsverfahren nach § 73 Abs. 2 A-
sylVfG gilt, bedarf hier weiterhin keiner Entscheidung, da diese Frist, die frühes-
tens nach einer Anhörung des Klägers mit angemessener Frist zur Stellung-
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nahme zu laufen beginnt (stRspr, vgl. ebenfalls Urteil vom 18. Juli 2006 a.a.O.
und Urteil vom 1. November 2005 - BVerwG 1 C 21.04 - BVerwGE 124, 276 =
juris Rn. 43), hier eingehalten wäre. Das Bundesamt hat mit Bescheid vom
28. April 2005 die Flüchtlingsanerkennung des Klägers widerrufen, nachdem es
den Kläger mit Schreiben vom 22. Februar 2005 angehört und dieser sich mit
Schreiben vom 25. April 2005 zu dem beabsichtigten Widerruf geäußert hat.
3. Ferner hat der Verwaltungsgerichtshof auch das Vorliegen der materiellen
Widerrufsvoraussetzungen nach § 73 Abs. 1 AsylVfG auf der Grundlage seiner
nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen tatsächlichen Feststellungen ohne
Verstoß gegen Bundesrecht bejaht und den angefochtenen Bescheid insoweit
zutreffend als rechtmäßig bestätigt.
a) Der Widerruf findet seine Grundlage in § 73 Abs. 1 AsylVfG in der Fassung
des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Zuwanderungsgesetzes. Danach ist
die Feststellung, dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG vorliegen
(Flüchtlingsanerkennung), unverzüglich zu widerrufen, wenn die Voraus-
setzungen nicht mehr vorliegen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sich die
zum Zeitpunkt der Anerkennung maßgeblichen Verhältnisse nachträglich er-
heblich und nicht nur vorübergehend so verändert haben, dass bei einer Rück-
kehr des Ausländers in seinen Herkunftsstaat eine Wiederholung der für die
Flucht maßgeblichen Verfolgungsmaßnahmen auf absehbare Zeit mit hinrei-
chender Sicherheit ausgeschlossen ist und nicht aus anderen Gründen erneut
Verfolgung droht (stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 1. November 2005 a.a.O. juris
Rn. 17 m.w.N. und Urteil vom 18. Juli 2006 a.a.O. juris Rn. 16). Beruft sich der
anerkannte Flüchtling darauf, dass ihm bei der Rückkehr in seinen Heimatstaat
nunmehr eine gänzlich neue und andersartige Verfolgung drohe, ist dabei der
allgemeine Maßstab der beachtlichen Wahrscheinlichkeit anzuwenden (Urteil
vom 18. Juli 2006 a.a.O. Leitsatz 2 und juris Rn. 27). Ändert sich im Nachhinein
lediglich die Beurteilung der Verfolgungslage, so rechtfertigt dies den Widerruf
nicht (vgl. Urteil vom 1. November 2005 a.a.O. juris Rn.17 und Urteil vom
18. Juli 2006 a.a.O. Rn. 26, jeweils m.w.N., Rn. 26 in juris nicht veröffentlicht).
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Besteht nach diesen Maßstäben für den Flüchtling keine Verfolgungsgefahr in
seinem Heimatstaat, dann kann er es - vorbehaltlich der Ausnahme in § 73 Abs.
1 Satz 3 AsylVfG - im Sinne von Art. 1 C Nr. 5 Satz 1 der Genfer Flücht-
lingskonvention - GFK - nicht mehr ablehnen, den Schutz des Landes seiner
Staatsangehörigkeit (wieder) in Anspruch zu nehmen. Denn mit „Schutz“ in die-
sem Sinne kann nur der Schutz vor Verfolgung gemeint sein. Ob dem Auslän-
der wegen allgemeiner Gefahren im Herkunftsstaat (z.B. aufgrund von Kriegen,
Naturkatastrophen oder einer schlechten Wirtschaftslage) eine Rückkehr un-
zumutbar ist, ist beim Widerruf der Flüchtlingsanerkennung nach § 73 Abs. 1
AsylVfG nicht zu prüfen. Schutz kann insoweit nach den allgemeinen Bestim-
mungen des deutschen Ausländerrechts gewährt werden (vgl. namentlich § 60
Abs. 7 Satz 2 und § 60a Abs. 1 Satz 1 AufenthG, vgl. jetzt auch den subsidiären
Schutz nach Art. 15 ff. der Richtlinie 2004/83/EG vom 29. April 2004 - Qua-
lifikationsrichtlinie). Im Übrigen führt der Widerruf der Flüchtlingsanerkennung
nicht ohne weiteres zum Verlust des damit verbundenen Aufenthaltstitels.
Ebenso wenig kommt es darauf an, ob im Herkunftsstaat generell und unab-
hängig von einer Verfolgungsgefahr eine angemessene Infrastruktur oder eine
ausreichende Existenzgrundlage vorhanden ist (vgl. zum Vorstehenden insge-
samt Urteil vom 1. November 2005 a.a.O. juris Rn. 23 f.).
Die Frage, ob aus dem Merkmal „Schutz des Landes“ in Art. 1 C Nr. 5 GFK ab-
zuleiten ist, dass dort zumindest überhaupt eine staatliche oder quasistaatliche
Herrschaftsgewalt im Sinne einer prinzipiell schutz- und verfolgungsmächtigen
Ordnung existieren muss, wie sie nach der Rechtsprechung des Senats für eine
politische Verfolgung im Sinne des Art. 16a Abs. 1 GG erforderlich ist (Urteil
vom 20. Februar 2001 - BVerwG 9 C 20.00 - BVerwGE 114, 16 <21> im An-
schluss an BVerfG, Beschluss vom 10. August 2000 - 2 BvR 260/98 und
1353/98 - NVwZ 2000, 1165), kann auch weiterhin auf sich beruhen. Denn in
den bisher entschiedenen Fällen konnte - ebenso wie im vorliegenden Fall
(siehe unten zu b) - aufgrund der tatrichterlichen Feststellungen bzw. aufgrund
sonstiger allgemeinkundiger Tatsachen davon ausgegangen werden, dass
solch eine staatliche oder staatsähnliche Gewalt, die bei einer Herrschaftsge-
walt von gewisser Dauer auch im Falle äußerer oder innerer Bedrohung infolge
andauernden Bürgerkriegs nicht ausgeschlossen ist (vgl. zu den hierfür ausrei-
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chenden Anforderungen Urteil vom 20. Februar 2001 a.a.O), jedenfalls in Teilen
des Staatsgebiets vorhanden ist (vgl. zu Afghanistan: Urteil vom 1. November
a.a.O. juris Rn. 28, ebenso im Ergebnis zum Irak: Urteil vom 18. Juli 2006
a.a.O.).
Nach § 73 Abs. 1 Satz 3 AsylVfG ist von einem Widerruf abzusehen, wenn sich
der Ausländer auf zwingende, auf früheren Verfolgungen beruhende Gründe
berufen kann, um die Rückkehr in den Staat abzulehnen, dessen Staatsange-
hörigkeit er besitzt oder in dem er als Staatenloser seinen gewöhnlichen Auf-
enthalt hatte. Die Bestimmung enthält eine einzelfallbezogene Ausnahme von
der Beendigung der Flüchtlingseigenschaft. Maßgeblich sind Nachwirkungen
einer früheren Verfolgung, aus denen sich zwar für die Zukunft keine Verfol-
gungsgefahr mehr ergibt, die aber gegenwärtig eine Rückkehr als unzumutbar
erscheinen lassen. Dagegen schützt auch diese Vorschrift nicht gegen allge-
meine Gefahren. Ebenso wenig können aus ihr allgemeine, von den gesetzli-
chen Voraussetzungen losgelöste Zumutbarkeitskriterien hergeleitet werden,
die einem Widerruf der Flüchtlingsanerkennung entgegenstehen (vgl. Urteil vom
1. November 2005 a.a.O. juris Rn. 38 und Urteil vom 18. Juli 2006 a.a.O. juris
Rn. 17).
An diesen Grundsätzen ist auch in Ansehung der am 20. Oktober 2004 in Kraft
getretenen Richtlinie 2004/83/EG des Rates vom 29. April 2004 (ABl Nr.
L 304/12 vom 30. September 2004) - Qualifikationsrichtlinie -, die nach Ablauf
der Umsetzungsfrist am 10. Oktober 2006 (Art. 38 Abs. 1) grundsätzlich unmit-
telbar anzuwenden ist, festzuhalten. Die den Widerruf betreffenden Bestim-
mungen der Richtlinie über die Aberkennung, Beendigung oder Ablehnung der
Verlängerung der Flüchtlingseigenschaft (Art. 14 i.V.m. Art. 11) sind im vorlie-
genden Fall noch nicht anwendbar. Denn sie gelten gemäß Art. 14 Abs. 1 der
Richtlinie nur bei Anträgen auf internationalen Schutz, die nach Inkrafttreten
dieser Richtlinie gestellt wurden. Der dem hier streitigen Widerruf zugrunde lie-
gende Asylantrag wurde vom Kläger aber bereits 2001 und damit vor Inkrafttre-
ten der Richtlinie gestellt. Abgesehen davon ist auch nicht erkennbar, dass sich
für den Widerruf der Flüchtlingseigenschaft aus Art. 14 i.V.m. Art. 11 der Richt-
linie, der wörtlich an die entsprechenden Bestimmungen der Genfer Flücht-
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lingskonvention anknüpft, inhaltlich etwas anderes ergibt als aus § 73 Abs. 1
AsylVfG, der nach der Rechtsprechung des Senats ebenfalls im Sinne von
Art. 1 C Nr. 5 und 6 GFK auszulegen und anzuwenden ist (vgl. Urteil vom
1. November 2005 a.a.O. juris Rn.19 bis 24 und Urteil vom 18. Juli 2006 a.a.O.
juris Rn. 15). Soweit im Rahmen der Widerrufsvoraussetzungen inzident zu
prüfen ist, ob dem anerkannten Flüchtling nach Wegfall der ursprünglichen Ver-
folgung nicht aus anderen Gründen erneut Verfolgung droht, sind die wesentli-
chen Inhalte der Bestimmungen der Richtlinie über Neuanträge auf Anerken-
nung als Flüchtling bereits durch § 60 Abs. 1 AufenthG in nationales Recht um-
gesetzt und deshalb ohnehin zu beachten. Auch hinsichtlich des allgemeinen
Prognosemaßstabs der beachtlichen Wahrscheinlichkeit, der nach den oben
angeführten Grundsätzen bei der Prüfung einer neuen, andersartigen Verfol-
gungsgefahr anzuwenden ist, ergibt sich aus diesen Bestimmungen der Richtli-
nie nichts Abweichendes. Dieser Maßstab entspricht im Wesentlichen dem von
der Richtlinie vorausgesetzten und auch in der Flüchtlingsdefinition („begründe-
te Furcht vor Verfolgung“, vgl. auch Art. 2 Buchst. c der Richtlinie) angelegten
Maßstab. Die in Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie vorgesehene Beweiserleichterung
auf tatsächlicher Ebene greift nur im Falle einer Vorverfolgung ein.
b) Nach diesen Grundsätzen durfte der Verwaltungsgerichtshof auf der Grund-
lage seiner im Revisionsverfahren nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und
für das Revisionsgericht bindenden (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) tatrichterlichen
Feststellungen und Prognosen annehmen, dass die im Anerkennungsbescheid
angenommene ursprüngliche Verfolgungsgefahr bei einer Rückkehr in den Irak
wegen der Asylantragstellung in Deutschland mit der Beseitigung des Regimes
von Saddam Hussein inzwischen weggefallen ist. Nach seinen Feststellungen
hat nämlich dieses Regime durch die am 20. März 2003 begonnene Militärakti-
on unter Führung der USA seine politische und militärische Herrschaft über den
Irak endgültig verloren (BA S. 8). Mit der Zerschlagung der Machtstrukturen
dieses Regimes sei eine asylrelevante Verfolgung irakischer Staatsangehöriger
durch dieses Regime nicht mehr möglich. Die Kriegsalliierten in Verbund mit der
neu gewählten irakischen Regierung würden die Errichtung eines neuen
irakischen Regimes ähnlich dem des gestürzten Machthabers Saddam Hussein
in überschaubarer Zeit nicht zulassen. Es sei deshalb auch mit hinreichender
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Sicherheit ausgeschlossen, dass sich eine Staatsgewalt neu etablieren könne,
„von der Irakern in Anknüpfung an das gegen das untergegangene Regime (...)
angeblich gerichtete eigene Tun Übergriffe drohten“ (BA S. 9 f.).
Die weiteren Feststellungen der Berufungsentscheidung tragen auch den
Schluss, dass dem Kläger bei seiner Rückkehr in den Irak nicht aus anderen
Gründen erneut Verfolgung droht. Der Kläger, der sich selbst nicht auf konkrete
neue Verfolgungsgefahren berufen hat, hat danach als Exiliraker weder von den
Koalitionstruppen noch von der jetzigen irakischen Regierung Gefährdungen zu
erwarten. Auch eine Verfolgung durch nichtstaatliche Akteure, wie sie jetzt
gemäß § 60 Abs. 1 Satz 4 Buchst. c AufenthG zu berücksichtigen ist, droht dem
Kläger danach nicht mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit. Die Übergriffe auf die
- im Falle des Klägers allein in Betracht kommende - Gruppe der Rückkehrer
sind nach diesen Feststellungen nicht derart häufig, dass sie gegenwärtig und
in näherer Zukunft eine Gruppenverfolgung begründen könnten (BA S. 11).
Den Feststellungen der Berufungsentscheidung lässt sich ferner entnehmen,
dass das Gericht trotz der mancherorts außer Kontrolle geratenen Sicherheits-
lage vom Vorhandensein einer „grundsätzlichen Kontrolle des Staatsgebiets
auch durch alliierte Kräfte“ ausgeht (BA S. 10). Nach diesen und den weiteren
Feststellungen des Berufungsgerichts zu den inzwischen geschaffenen staatli-
chen Strukturen im Irak, gegen die Verfahrensrügen nicht erhoben worden sind,
sind auch die Anforderungen an das Bestehen einer staatlichen oder staats-
ähnlichen Gewalt im Sinne einer prinzipiell schutz- und verfolgungsmächtigen
Ordnung - wenn auch möglicherweise nicht in allen Teilen des Staatsgebiets -
nach den Maßstäben der oben erwähnten Rechtsprechung erfüllt.
Im Ergebnis zu Recht durfte das Berufungsgericht schließlich auch davon aus-
gehen, dass der Ausnahmefall einer auf der früheren Verfolgung beruhenden
unzumutbaren Rückkehr im Sinne des § 73 Abs. 1 Satz 3 AsylVfG hier nicht
geltend gemacht und auch sonst nicht in Betracht zu ziehen ist (vgl. aber Be-
schluss vom 28. Juni 2006 - BVerwG 1 B 134.05 - juris).
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Über das Hilfsbegehren des Klägers auf Feststellung von Abschiebungsverbo-
ten nach § 60 Abs. 2, 3, 5 und 7 AufenthG war im Revisionsverfahren nicht
mehr zu entscheiden (vgl. den Zulassungsbeschluss des Senats vom
23. August 2006 - BVerwG 1 B 60.06 - juris).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gerichtskosten wer-
den gemäß § 83b AsylVfG nicht erhoben. Der Gegenstandswert ergibt sich aus
§ 30 RVG. Der Senat weist hierzu darauf hin, dass der Gegenstandswert bei
Klagen auf Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft nach der
neueren Rechtsprechung des Senats 3 000 € beträgt (vgl. Beschluss vom
21. Dezember 2006 - BVerwG 1 C 29.03 - juris).
Eckertz-Höfer Dr. Mallmann Richter
Beck Prof. Dr. Dörig
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Asylrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
AsylVfG
§ 73 Abs. 1 und 2a
AufenthG
§ 26 Abs. 3, § 60 Abs. 1
AuslG
§ 51 Abs. 1
VwVfG
§ 48 Abs. 4, § 49 Abs. 2 Satz 2
Richtlinie 2004/83/EG
Art. 11, Art. 14
Stichworte:
Widerruf der Flüchtlingsanerkennung (Irak); Prüfungspflicht des Bundesamts;
Alt-Anerkennung; neue Frist; Fristbeginn; Ermessensentscheidung; Unverzüg-
lichkeit des Widerrufs; Jahresfrist für Widerruf; Prognosemaßstab bei andersar-
tiger Rückkehrverfolgung; nichtstaatliche Akteure; staatliche oder quasistaatli-
che Gewalt; Schutz vor Verfolgung; allgemeine Gefahren.
Leitsätze:
1. § 73 Abs. 2a AsylVfG findet auf den nach dem 1. Januar 2005 ausgespro-
chenen Widerruf einer vor diesem Zeitpunkt unanfechtbar gewordenen Aner-
kennung (Alt-Anerkennung) mit der Maßgabe Anwendung, dass die darin vor-
gesehene neue Drei-Jahres-Frist, nach deren Ablauf das Bundesamt für Migra-
tion und Flüchtlinge spätestens erstmals die Widerrufsvoraussetzungen prüfen
muss, erst vom 1. Januar 2005 an zu laufen beginnt.
2. Eine Ermessensentscheidung über den Widerruf nach § 73 Abs. 2a Satz 3
AsylVfG kommt auch bei derartigen Alt-Anerkennungen erst in Betracht, wenn
das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge in einem vorangegangenen Ver-
fahren die Widerrufsvoraussetzungen sachlich geprüft und verneint hat (Nega-
tiventscheidung).
Urteil des 1. Senats vom 20. März 2007 - BVerwG 1 C 21.06
I. VG München vom 02.08.2005 - Az.: VG M 3 K 05.50795 -
II. VGH München vom 20.02.2006 - Az.: VGH 13a B 05.30774 -