Urteil des BVerwG vom 12.08.2014, 1 C 2.14

Aktenzeichen: 1 C 2.14

Vorverfahren, Widerspruchsverfahren, Zustellung, Klagefrist

Sachgebiet:

BVerwGE: ja Fachpresse: ja

Ausländerrecht

Sachgebietsergänzung:

Kosten des Widerspruchsverfahrens

Rechtsquelle/n:

VwGO § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, § 73 Abs. 3 Satz 1 und 2, §§ 74, 79 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG § 80 VwZG § 5 Abs. 4, § 7 Abs. 1, § 8

Titelzeile:

Kein Widerspruch gegen Widerspruchsbescheid

Stichwort/e:

Abhilfebescheid; Bestandskraft; Kostenentscheidung; Rechtsmittelklarheit; Statthaftigkeit; Vorverfahren; Widerspruch; zweiter Widerspruch; Widerspruchsverfahren; Widerspruchsbescheid.

Leitsatz/-sätze:

Ein Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid - oder auch nur die darin getroffene Kostenentscheidung - ist nicht statthaft.

Urteil des 1. Senats vom 12. August 2014 - BVerwG 1 C 2.14

I. VG Greifswald vom 15. September 2008 Az: VG 2 A 38/08

II. OVG Greifswald vom 3. Dezember 2013 Az: OVG 2 L 210/08

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 1 C 2.14 OVG 2 L 210/08

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 12. August 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen und Dr. Rudolph

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Auf die Revision des Beklagten werden das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 3. Dezember 2013 und das Teilurteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 15. September 2008 geändert. Die Klage wird abgewiesen, soweit darüber in dem Teilurteil des Verwaltungsgerichts vom 15. September 2008 entschieden worden ist.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in allen Instanzen.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens vollumfänglich zu tragen.

2Der Kläger hatte im Mai 2005 die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehegattennachzug beantragt. Nachdem der Beklagte den Antrag mit Bescheid vom

24. November 2005 wegen Zweifeln an der Absicht zur Herstellung einer ehelichen Lebensgemeinschaft abgelehnt hatte, erhob der Kläger am 7. Dezember

2005 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 hob der Beklagte den Bescheid vom 24. November 2005 auf, erteilte dem Kläger eine befristete Aufenthaltserlaubnis unter Widerrufsvorbehalt, legte ihm die Kosten des

Widerspruchsverfahrens zur Hälfte auf und erklärte die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für notwendig. Die Rechtsbehelfsbelehrung verwies auf die Möglichkeit, innerhalb eines Monats Klage vor dem Verwaltungsgericht Greifswald

zu erheben. Ein Empfangsbekenntnis über die Zustellung des Widerspruchsbescheids ist in den Akten nicht enthalten.

3Mit Schreiben vom 14. August 2006 übersandte der Bevollmächtige des Klägers dem Beklagten eine Kostennote über 1 350,01 und führte aus, dass er

die Kostengrundentscheidung der Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 für rechtswidrig halte. Denn der Beklagte müsse

gemäß § 80 VwVfG wegen des erfolgreichen Widerspruchs die gesamten Kosten des Verfahrens tragen. Daraufhin setzte der Beklagte mit Bescheid vom

28. November 2006 die zu erstattenden Kosten auf 360,76 fest und lehnte

den Antrag im Übrigen unter Erläuterung der im Bescheid vom 3. August 2006

getroffenen Kostenlastentscheidung ab.

4Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 2007 wies der Beklagte den als

Widerspruch gegen die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom

3. August 2006 gewerteten Antrag vom 14. August 2006 zurück. Der Widerspruch sei unzulässig, da bei isolierter Anfechtung der in einem Widerspruchsbescheid getroffenen Kostenentscheidung das Vorverfahren entfalle.

5Mit seiner am 11. Januar 2008 erhobenen Klage begehrt der Kläger, unter Aufhebung der entgegenstehenden Kostenlastentscheidungen und des Kostenfestsetzungsbescheids vom 28. November 2006 den Beklagten zu verpflichten,

die Kosten des Widerspruchsverfahrens vollumfänglich zu tragen, und ihn zu

verurteilen, an den Kläger 989,25 nebst 5 v.H. Zinsen oberhalb des Basiszinssatzes seit dem 15. August 2006 zu zahlen. Das Verwaltungsgericht hat

den Beklagten mit Teilurteil vom 15. September 2008 unter Aufhebung der Kostenlastentscheidung in den Widerspruchsbescheiden vom 3. August 2006 und

10. Dezember 2007 verpflichtet, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zur

Gänze zu tragen. Das Berufungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Es ist der Auffassung, dass der Widerspruch vom 14. August 2006

allein gegen die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 zwar nicht notwendig, aber statthaft gewesen sei. Die in § 68 Abs. 1

Satz 2 Nr. 2 VwGO geregelte Ausnahme liege nicht vor, da der Kläger nicht

erstmals durch eine materiell-rechtliche Regelung beschwert worden sei. Sein

sachliches Begehren sei vielmehr erfüllt, und es gehe nur noch um die für ihn

nachteilige Kostenentscheidung. Dann sei es für ihn einfacher, im Rahmen

eines Kostenfestsetzungsantrages durch die Einlegung eines Widerspruchs ein

Überdenken der getroffenen Kostenlastentscheidung zu erwirken anstatt sogleich den Kosten auslösenden Klageweg zu beschreiten. Die Anfechtung einer

belastenden Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid sei als nicht ausdrücklich geregelte Ausnahme vom Erfordernis eines Vorverfahrens anzusehen, bei der dieses zwar entbehrlich, jedoch nicht unzulässig sei. In der Sache

habe der Beklagte die Kosten des Widerspruchs vollumfänglich zu tragen, da

der Widerspruch des Klägers vom 7. Dezember 2005 erfolgreich gewesen sei.

6Der Beklagte führt zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen

Revision aus, dass der Widerspruch gegen die Kostengrundentscheidung im

Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 nicht statthaft gewesen sei. Hier

liege ein Fall der gesetzlichen Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO vor, so dass die Kostenentscheidung zum

Zeitpunkt der Klageerhebung bereits bestandskräftig gewesen sei. Die Gegenauffassung des Berufungsgerichts könne den Zweck des Vorverfahrens, eine

Selbstkontrolle der Verwaltung zu gewährleisten, nicht erreichen, führe zu einer

Verdoppelung des Verwaltungsaufwands und missachte den Gedanken der

Verfahrensbeschleunigung.

7Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.

II

8Die zulässige Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1

und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), hat Erfolg. Die stattgebende Sachentscheidung des Berufungsgerichts beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts

137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), denn der Kläger hat die Klagefrist des § 74 VwGO

versäumt. Sein (zweiter) Widerspruch vom 14. August 2006 war unstatthaft und

konnte den Eintritt der Bestandskraft des Ausgangsbescheids in der Gestalt des

Widerspruchsbescheids vom 3. August 2006 nicht verhindern.

91. Gegenstand des Revisionsverfahrens ist nur das Verpflichtungsbegehren des

Klägers, die im Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 getroffene Kostenlastentscheidung dahingehend zu ändern, dass der Beklagte die Kosten des

Widerspruchsverfahrens nicht zur Hälfte, sondern vollumfänglich trägt. Denn

nur über diesen Streitgegenstand hat das Verwaltungsgericht in dem Teilurteil

vom 15. September 2008 entschieden, und nur in diesem Umfang ist der

Rechtsstreit in die Berufungs- und Revisionsinstanz gelangt.

102. Zu Unrecht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, die am 11. Januar

2008 erhobene Klage habe die Frist des § 74 VwGO gewahrt. Gemäß § 74

Abs. 1 Satz 1 VwGO muss die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach

Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Gemäß Absatz 2 der

Vorschrift gilt für die Verpflichtungsklage Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist. Ohne rechtzeitige Klageerhebung wird der Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, nach Ablauf der Klagefrist unanfechtbar. Eine

verspätet erhobene Klage ist unzulässig. So liegt der Fall hier.

112.1 Mit seiner am 11. Januar 2008 erhobenen Klage hat der Kläger die einmonatige Klagefrist versäumt. Der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehene Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 ist an seinen

Bevollmächtigten gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO i.V.m. § 7 Abs. 1 und

§ 5 Abs. 4 VwZG zur Zustellung gegen Empfangsbekenntnis übersandt worden.

Der Umstand, dass die Verwaltungsakte kein Empfangsbekenntnis enthält und

daher der Zustellungszeitpunkt nicht fixiert wurde, ist unschädlich. Denn wenn

sich die formgerechte Zustellung eines Dokuments nicht nachweisen lässt, gilt

es gemäß § 8 VwZG in dem Zeitpunkt als zugestellt, in dem es dem Empfangsberechtigten tatsächlich zugegangen ist. Der Bevollmächtigte des Klägers hatte

sich in seinem Schriftsatz vom 14. August 2006 gegen die im Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 getroffene Kostenentscheidung gewendet. Hieraus ist zu folgern, dass er den Bescheid spätestens an diesem Tag erhalten

haben muss. Demzufolge ist die einmonatige Klagefrist spätestens am 16. September 2006 abgelaufen. Gründe für eine Wiedereinsetzung sind nicht ersichtlich.

122.2 Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen war der zweite Widerspruch des

Klägers im Schriftsatz vom 14. August 2006 unstatthaft, so dass er den Eintritt

der Bestandskraft des Ausgangsbescheids in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 3. August 2006 nicht zu verhindern vermochte. Einen Widerspruch

gegen den Widerspruchsbescheid oder auch nur die darin getroffene Kostenentscheidung sieht die Verwaltungsgerichtsordnung nicht vor.

13Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Damit verfolgt der Gesetzgeber mehrere Zwecke: Zum einen soll das Vorverfahren eine Selbstkontrolle

der Verwaltung durch die Widerspruchsbehörde ermöglichen. Zum anderen soll

es einen effektiven individuellen Rechtsschutz gewährleisten, indem es für den

Rechtsuchenden eine der gerichtlichen Kontrolle vorgelagerte und gegebenenfalls erweiterte Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet. Das zeigt sich insbesondere

im Rahmen der Überprüfung von Ermessensentscheidungen, bei denen die

Widerspruchsbehörde grundsätzlich auch die Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts beurteilt. Schließlich soll das Vorverfahren die Gerichte entlasten und

auf diese Weise gerichtliche Ressourcen schonen („Filterwirkung“). Diese dreifache normative Zwecksetzung des Widerspruchsverfahrens ist allgemein anerkannt (vgl. nur Urteile vom 12. November 1976 - BVerwG 4 C 34.75 - BVerwGE

51, 310 <314> = Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 21 S. 8 <11 f.> und vom

15. September 2010 - BVerwG 8 C 21.09 - BVerwGE 138, 1 = Buchholz 310

§ 68 VwGO Nr. 48, jeweils Rn. 30 m.w.N.; Dolde/Porsch, in:

Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Bd. 1, Stand April 2013, Vorb. § 68 Rn. 1; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 68 Rn. 2; Ulrich Meier, Die Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens, 1992, S. 8 ff.; enger aus kompetenzrechtlichen Gründen: Oerder, Das Widerspruchsverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung, 1989, S. 52 ff.). Da das Vorverfahren weder allein öffentlichen

Interessen noch allein denen des Betroffenen dient, steht die Durchführung mit

Blick auf die Zulässigkeit einer beabsichtigten Klage nicht zur Disposition der

Beteiligten (Urteil vom 13. Januar 1983 - BVerwG 5 C 114.81 - BVerwGE 66,

342 <345> = Buchholz 436.0 § 2 BSHG Nr. 7 S. 2 <4 f.>; Hofmann, Das Wider-

spruchsverfahren als Sachentscheidungsvoraussetzung und als Verwaltungsverfahren, in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes,

FS Menger, 1985, S. 605 <615 f.>).

14Wegen der Funktionentrias sowie aus Gründen der Rechtssicherheit gilt der

Grundsatz mangelnder Disponibilität der Beteiligten im Hinblick sowohl auf

einen Verzicht als auch eine Wiederholung des Vorverfahrens. Zwar regelt § 68

Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nur, dass es einer Nachprüfung in einem Vorverfahren nicht bedarf, wenn der Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erstmalig eine

Beschwer enthält; dazu zählt auch eine dem Widerspruchsführer nachteilige

Kostenentscheidung (BTDrucks 13/5098 S. 23; ebenso Kastner, in:

Fehling/Kastner/Störmer, Hk-VerwR, 3. Aufl. 2013, § 68 VwGO Rn. 41; Geis, in:

Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 68 Rn. 146). Wollte man aus dieser

Formulierung des Gesetzes den Schluss ziehen, der Betroffene könne erneut

Widerspruch erheben, bestünde insbesondere in mehrpoligen Rechtsverhältnissen mit Drittbetroffenen die Gefahr einer „Endlosschleife“ sich wiederholender Widerspruchsverfahren. Mit dem Erlass des Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids ist das Verwaltungsverfahren jedoch abgeschlossen, und die oben genannten Funktionen des Vorverfahrens sind erfüllt (Urteil vom 29. Juni 2006

- BVerwG 7 C 14.05 - Buchholz 310 § 162 VwGO Nr. 42 = NVwZ 2006, 1294).

Wenn der Gesetzgeber nicht selbst explizit Wahlmöglichkeiten eröffnet (vgl.

§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 BayAGVwGO), streitet zudem

das Gebot der Rechtssicherheit für eine Auslegung des Prozessrechts, die zu

klaren und eindeutigen Regelungen über den statthaften Rechtsbehelf führt.

15Darüber hinaus schließt die Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung, wie

sie sich aus der Zusammenschau der mit § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO korrespondierenden Vorschriften ergibt, die Statthaftigkeit eines Widerspruchs

gegen einen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid, auch wenn er erstmalig eine

Beschwer enthält, generell aus (Urteil vom 19. Februar 2009 - BVerwG 2 C

56.07 - Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 47 S. 4 Rn. 11: „… findet kein weiteres

Widerspruchsverfahren statt ...“; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 18; Kopp/Schenke,

VwGO, 19. Aufl. 2013, § 68 Rn. 16; Kastner a.a.O. § 68 VwGO Rn. 39;

Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 12. Aufl.

2010, § 31 Rn. 20; Ulrich Meier a.a.O. S. 42 f. und S. 61; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, 3. Aufl. 1993, S. 251;

Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl. 2000, Rn. 178; a.A.

Redeker/v.Oertzen, VwGO, 15. Aufl. 2010, § 68 Rn. 9a; Geis a.a.O. § 68

Rn. 137 zu § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO). Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO

ist Gegenstand der Anfechtungsklage der Abhilfe- oder der Widerspruchsbescheid, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält. § 79 Abs. 2 VwGO ergänzt diese Regelung dahingehend, dass der Widerspruchsbescheid auch

dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein kann, wenn und soweit

er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige

Beschwer enthält. Durch diese Bestimmungen soll vermieden werden, dass

Streitigkeiten über Mängel des Widerspruchsverfahrens oder -bescheids zu

weiteren Widerspruchsverfahren führen; dies würde den Fortgang der Hauptsache in Richtung auf eine endgültige Entscheidung hemmen (Urteil vom

24. Oktober 1973 - BVerwG 6 C 139.73 - BVerwGE 44, 124 <126> = Buchholz

448.0 § 26 WPflG Nr. 7 S. 13 <14>). § 74 Abs. 1 und 2 VwGO, wonach die Klage innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids - bzw.

wenn ein Widerspruchsbescheid nach § 68 VwGO nicht erforderlich ist: des

Ausgangsbescheids - erhoben werden muss, macht deutlich, dass der Betroffene in diesen Fällen keine Wahl zwischen der Erhebung eines (erneuten) Widerspruchs oder einer Klage hat. Erhebt er nicht fristgerecht Klage, erwächst

der Ausgangsbescheid in der Gestalt, die er durch den Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erhalten hat, in Bestandskraft (Urteil vom 28. November 2001

- BVerwG 8 C 26.01 - Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 8 S. 6 <7>).

16Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts gilt für den Fall der isolierten

Anfechtung der Kostenentscheidung des Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids

nichts anderes (Dolde/Porsch a.a.O. § 68 Rn. 26; Weides a.a.O. S. 317;

Pietzner, BayVBl. 1979, 107 <113 f.>; offen gelassen im Urteil vom 14. Januar

1983 - BVerwG 8 C 80.80 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 12 S. 12 <14>

= NVwZ 1983, 544; offen auch Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 73

Rn. 19; a.A. demgegenüber Ulrich Meier a.a.O. S. 65 f.). Den oben genannten

Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung lässt sich eine solche Differenzie-

rung nicht entnehmen. Zudem wäre bei der Bestimmung des statthaften

Rechtsbehelfs eine Auslegung der prozessrechtlichen Vorschriften, die danach

unterscheidet, ob der Widerspruchsbescheid insgesamt oder nur dessen Kostengrundentscheidung angegriffen wird, mit dem Postulat der Rechtsmittelklarheit nicht vereinbar. Denn dieses rechtsstaatliche Erfordernis verlangt,

dass die Voraussetzungen der Zulässigkeit von Rechtsbehelfen in der geschriebenen Rechtsordnung geregelt und in ihren Voraussetzungen für den

Bürger hinreichend bestimmt und erkennbar sind (BVerfG, Beschluss [Plenum]

vom 30. April 2003 - 1 PBvU 1/02 - BVerfGE 107, 395 <416 f.>).

172.3 Die Beklagte hat mit dem (zweiten) Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 2007 - unabhängig von der Frage, ob sie dazu als Widerspruchsbehörde

befugt gewesen wäre - nicht erneut in der Sache über die Kostenverteilung des

ersten Widerspruchsverfahrens entschieden, sondern den weiteren Widerspruch des Klägers im Schriftsatz vom 14. August 2006 als unzulässig erachtet.

Daher braucht hier nicht der Frage nachgegangen zu werden, ob die Widerspruchsbehörde auf einen unstatthaften Widerspruch hin durch eine Sachentscheidung im Widerspruchsbescheid (Zweitbescheid) den Rechtsweg erneut

eröffnen kann.

183. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Prof. Dr. Berlit Prof. Dr. Dörig Prof. Dr. Kraft

Stengelhofen Dr. Rudolph

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren

auf 989,25 festgesetzt 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG).

Prof. Dr. Berlit Prof. Dr. Kraft Dr. Rudolph

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