Urteil des BVerwG, Az. 1 C 2.14

Vorverfahren, Widerspruchsverfahren, Zustellung, Klagefrist
Sachgebiet:
Ausländerrecht
Sachgebietsergänzung:
Kosten des Widerspruchsverfahrens
Rechtsquelle/n:
VwGO § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, § 73 Abs. 3 Satz 1 und 2, §§ 74,
79 Abs. 1 Nr. 2
VwVfG § 80
VwZG § 5 Abs. 4, § 7 Abs. 1, § 8
Titelzeile:
Kein Widerspruch gegen Widerspruchsbescheid
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Stichwort/e:
Abhilfebescheid; Bestandskraft; Kostenentscheidung; Rechtsmittelklarheit;
Statthaftigkeit; Vorverfahren; Widerspruch; zweiter Widerspruch;
Widerspruchsverfahren; Widerspruchsbescheid.
Leitsatz/-sätze:
Ein Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid - oder auch nur die darin
getroffene Kostenentscheidung - ist nicht statthaft.
Urteil des 1. Senats vom 12. August 2014 - BVerwG 1 C 2.14
I. VG Greifswald vom 15. September 2008
Az: VG 2 A 38/08
II. OVG Greifswald vom 3. Dezember 2013
Az: OVG 2 L 210/08
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 1 C 2.14
OVG 2 L 210/08
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. August 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Berlit,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft und
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Stengelhofen und Dr. Rudolph
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten werden das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom
3. Dezember 2013 und das Teilurteil des Verwaltungs-
gerichts Greifswald vom 15. September 2008 geändert.
Die Klage wird abgewiesen, soweit darüber in dem Teil-
urteil des Verwaltungsgerichts vom 15. September 2008
entschieden worden ist.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in allen In-
stanzen.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten, die Kosten des Wider-
spruchsverfahrens vollumfänglich zu tragen.
Der Kläger hatte im Mai 2005 die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zum Ehe-
gattennachzug beantragt. Nachdem der Beklagte den Antrag mit Bescheid vom
24. November 2005 wegen Zweifeln an der Absicht zur Herstellung einer eheli-
chen Lebensgemeinschaft abgelehnt hatte, erhob der Kläger am 7. Dezember
2005 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 hob der Be-
klagte den Bescheid vom 24. November 2005 auf, erteilte dem Kläger eine be-
fristete Aufenthaltserlaubnis unter Widerrufsvorbehalt, legte ihm die Kosten des
Widerspruchsverfahrens zur Hälfte auf und erklärte die Hinzuziehung eines Be-
vollmächtigten für notwendig. Die Rechtsbehelfsbelehrung verwies auf die Mög-
lichkeit, innerhalb eines Monats Klage vor dem Verwaltungsgericht Greifswald
zu erheben. Ein Empfangsbekenntnis über die Zustellung des Widerspruchsbe-
scheids ist in den Akten nicht enthalten.
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Mit Schreiben vom 14. August 2006 übersandte der Bevollmächtige des Klä-
gers dem Beklagten eine Kostennote über 1 350,01 € und führte aus, dass er
die Kostengrundentscheidung der Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbe-
scheid vom 3. August 2006 für rechtswidrig halte. Denn der Beklagte müsse
gemäß § 80 VwVfG wegen des erfolgreichen Widerspruchs die gesamten Kos-
ten des Verfahrens tragen. Daraufhin setzte der Beklagte mit Bescheid vom
28. November 2006 die zu erstattenden Kosten auf 360,76 € fest und lehnte
den Antrag im Übrigen unter Erläuterung der im Bescheid vom 3. August 2006
getroffenen Kostenlastentscheidung ab.
Mit Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 2007 wies der Beklagte den als
Widerspruch gegen die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom
3. August 2006 gewerteten Antrag vom 14. August 2006 zurück. Der Wider-
spruch sei unzulässig, da bei isolierter Anfechtung der in einem Widerspruchs-
bescheid getroffenen Kostenentscheidung das Vorverfahren entfalle.
Mit seiner am 11. Januar 2008 erhobenen Klage begehrt der Kläger, unter Auf-
hebung der entgegenstehenden Kostenlastentscheidungen und des Kosten-
festsetzungsbescheids vom 28. November 2006 den Beklagten zu verpflichten,
die Kosten des Widerspruchsverfahrens vollumfänglich zu tragen, und ihn zu
verurteilen, an den Kläger 989,25 € nebst 5 v.H. Zinsen oberhalb des Basis-
zinssatzes seit dem 15. August 2006 zu zahlen. Das Verwaltungsgericht hat
den Beklagten mit Teilurteil vom 15. September 2008 unter Aufhebung der Kos-
tenlastentscheidung in den Widerspruchsbescheiden vom 3. August 2006 und
10. Dezember 2007 verpflichtet, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zur
Gänze zu tragen. Das Berufungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurück-
gewiesen. Es ist der Auffassung, dass der Widerspruch vom 14. August 2006
allein gegen die Kostenlastentscheidung im Widerspruchsbescheid vom 3. Au-
gust 2006 zwar nicht notwendig, aber statthaft gewesen sei. Die in § 68 Abs. 1
Satz 2 Nr. 2 VwGO geregelte Ausnahme liege nicht vor, da der Kläger nicht
erstmals durch eine materiell-rechtliche Regelung beschwert worden sei. Sein
sachliches Begehren sei vielmehr erfüllt, und es gehe nur noch um die für ihn
nachteilige Kostenentscheidung. Dann sei es für ihn einfacher, im Rahmen
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eines Kostenfestsetzungsantrages durch die Einlegung eines Widerspruchs ein
Überdenken der getroffenen Kostenlastentscheidung zu erwirken anstatt so-
gleich den Kosten auslösenden Klageweg zu beschreiten. Die Anfechtung einer
belastenden Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid sei als nicht aus-
drücklich geregelte Ausnahme vom Erfordernis eines Vorverfahrens anzuse-
hen, bei der dieses zwar entbehrlich, jedoch nicht unzulässig sei. In der Sache
habe der Beklagte die Kosten des Widerspruchs vollumfänglich zu tragen, da
der Widerspruch des Klägers vom 7. Dezember 2005 erfolgreich gewesen sei.
Der Beklagte führt zur Begründung der vom Berufungsgericht zugelassenen
Revision aus, dass der Widerspruch gegen die Kostengrundentscheidung im
Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 nicht statthaft gewesen sei. Hier
liege ein Fall der gesetzlichen Entbehrlichkeit des Widerspruchsverfahrens ge-
mäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO vor, so dass die Kostenentscheidung zum
Zeitpunkt der Klageerhebung bereits bestandskräftig gewesen sei. Die Gegen-
auffassung des Berufungsgerichts könne den Zweck des Vorverfahrens, eine
Selbstkontrolle der Verwaltung zu gewährleisten, nicht erreichen, führe zu einer
Verdoppelung des Verwaltungsaufwands und missachte den Gedanken der
Verfahrensbeschleunigung.
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil.
II
Die zulässige Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteilig-
ten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1
und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), hat Erfolg. Die stattgebende Sachentschei-
dung des Berufungsgerichts beruht auf einer Verletzung revisiblen Rechts
(§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), denn der Kläger hat die Klagefrist des § 74 VwGO
versäumt. Sein (zweiter) Widerspruch vom 14. August 2006 war unstatthaft und
konnte den Eintritt der Bestandskraft des Ausgangsbescheids in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 3. August 2006 nicht verhindern.
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1. Gegenstand des Revisionsverfahrens ist nur das Verpflichtungsbegehren des
Klägers, die im Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 getroffene Kosten-
lastentscheidung dahingehend zu ändern, dass der Beklagte die Kosten des
Widerspruchsverfahrens nicht zur Hälfte, sondern vollumfänglich trägt. Denn
nur über diesen Streitgegenstand hat das Verwaltungsgericht in dem Teilurteil
vom 15. September 2008 entschieden, und nur in diesem Umfang ist der
Rechtsstreit in die Berufungs- und Revisionsinstanz gelangt.
2. Zu Unrecht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, die am 11. Januar
2008 erhobene Klage habe die Frist des § 74 VwGO gewahrt. Gemäß § 74
Abs. 1 Satz 1 VwGO muss die Anfechtungsklage innerhalb eines Monats nach
Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben werden. Gemäß Absatz 2 der
Vorschrift gilt für die Verpflichtungsklage Absatz 1 entsprechend, wenn der An-
trag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist. Ohne rechtzeiti-
ge Klageerhebung wird der Bescheid in der Gestalt, die er durch den Wider-
spruchsbescheid gefunden hat, nach Ablauf der Klagefrist unanfechtbar. Eine
verspätet erhobene Klage ist unzulässig. So liegt der Fall hier.
2.1 Mit seiner am 11. Januar 2008 erhobenen Klage hat der Kläger die einmo-
natige Klagefrist versäumt. Der mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbe-
lehrung versehene Widerspruchsbescheid vom 3. August 2006 ist an seinen
Bevollmächtigten gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1 und 2 VwGO i.V.m. § 7 Abs. 1 und
§ 5 Abs. 4 VwZG zur Zustellung gegen Empfangsbekenntnis übersandt worden.
Der Umstand, dass die Verwaltungsakte kein Empfangsbekenntnis enthält und
daher der Zustellungszeitpunkt nicht fixiert wurde, ist unschädlich. Denn wenn
sich die formgerechte Zustellung eines Dokuments nicht nachweisen lässt, gilt
es gemäß § 8 VwZG in dem Zeitpunkt als zugestellt, in dem es dem Empfangs-
berechtigten tatsächlich zugegangen ist. Der Bevollmächtigte des Klägers hatte
sich in seinem Schriftsatz vom 14. August 2006 gegen die im Widerspruchs-
bescheid vom 3. August 2006 getroffene Kostenentscheidung gewendet. Hie-
raus ist zu folgern, dass er den Bescheid spätestens an diesem Tag erhalten
haben muss. Demzufolge ist die einmonatige Klagefrist spätestens am 16. Sep-
tember 2006 abgelaufen. Gründe für eine Wiedereinsetzung sind nicht ersicht-
lich.
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2.2 Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen war der zweite Widerspruch des
Klägers im Schriftsatz vom 14. August 2006 unstatthaft, so dass er den Eintritt
der Bestandskraft des Ausgangsbescheids in der Gestalt des Widerspruchsbe-
scheids vom 3. August 2006 nicht zu verhindern vermochte. Einen Widerspruch
gegen den Widerspruchsbescheid oder auch nur die darin getroffene Kosten-
entscheidung sieht die Verwaltungsgerichtsordnung nicht vor.
Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO sind vor Erhebung der Anfech-
tungs- oder Verpflichtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Ver-
waltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Damit verfolgt der Gesetz-
geber mehrere Zwecke: Zum einen soll das Vorverfahren eine Selbstkontrolle
der Verwaltung durch die Widerspruchsbehörde ermöglichen. Zum anderen soll
es einen effektiven individuellen Rechtsschutz gewährleisten, indem es für den
Rechtsuchenden eine der gerichtlichen Kontrolle vorgelagerte und gegebenen-
falls erweiterte Rechtsschutzmöglichkeit eröffnet. Das zeigt sich insbesondere
im Rahmen der Überprüfung von Ermessensentscheidungen, bei denen die
Widerspruchsbehörde grundsätzlich auch die Zweckmäßigkeit des Verwal-
tungsakts beurteilt. Schließlich soll das Vorverfahren die Gerichte entlasten und
auf diese Weise gerichtliche Ressourcen schonen („Filterwirkung“). Diese drei-
fache normative Zwecksetzung des Widerspruchsverfahrens ist allgemein aner-
kannt (vgl. nur Urteile vom 12. November 1976 - BVerwG 4 C 34.75 - BVerwGE
51, 310 <314> = Buchholz 406.11 § 36 BBauG Nr. 21 S. 8 <11 f.> und vom
15. September 2010 - BVerwG 8 C 21.09 - BVerwGE 138, 1 = Buchholz 310
§ 68 VwGO Nr. 48, jeweils Rn. 30 m.w.N.; Dolde/Porsch, in:
Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Bd. 1, Stand April 2013, Vorb. § 68 Rn. 1; Ren-
nert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 68 Rn. 2; Ulrich Meier, Die Ent-
behrlichkeit des Widerspruchsverfahrens, 1992, S. 8 ff.; enger aus kompetenz-
rechtlichen Gründen: Oerder, Das Widerspruchsverfahren der Verwaltungsge-
richtsordnung, 1989, S. 52 ff.). Da das Vorverfahren weder allein öffentlichen
Interessen noch allein denen des Betroffenen dient, steht die Durchführung mit
Blick auf die Zulässigkeit einer beabsichtigten Klage nicht zur Disposition der
Beteiligten (Urteil vom 13. Januar 1983 - BVerwG 5 C 114.81 - BVerwGE 66,
342 <345> = Buchholz 436.0 § 2 BSHG Nr. 7 S. 2 <4 f.>; Hofmann, Das Wider-
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spruchsverfahren als Sachentscheidungsvoraussetzung und als Verwaltungs-
verfahren, in: System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes,
FS Menger, 1985, S. 605 <615 f.>).
Wegen der Funktionentrias sowie aus Gründen der Rechtssicherheit gilt der
Grundsatz mangelnder Disponibilität der Beteiligten im Hinblick sowohl auf
einen Verzicht als auch eine Wiederholung des Vorverfahrens. Zwar regelt § 68
Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nur, dass es einer Nachprüfung in einem Vorverfah-
ren , wenn der Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid erstmalig eine
Beschwer enthält; dazu zählt auch eine dem Widerspruchsführer nachteilige
Kostenentscheidung (BTDrucks 13/5098 S. 23; ebenso Kastner, in:
Fehling/Kastner/Störmer, Hk-VerwR, 3. Aufl. 2013, § 68 VwGO Rn. 41; Geis, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 68 Rn. 146). Wollte man aus dieser
Formulierung des Gesetzes den Schluss ziehen, der Betroffene könne erneut
Widerspruch erheben, bestünde insbesondere in mehrpoligen Rechtsverhält-
nissen mit Drittbetroffenen die Gefahr einer „Endlosschleife“ sich wiederholen-
der Widerspruchsverfahren. Mit dem Erlass des Abhilfe- oder Widerspruchsbe-
scheids ist das Verwaltungsverfahren jedoch abgeschlossen, und die oben ge-
nannten Funktionen des Vorverfahrens sind erfüllt (Urteil vom 29. Juni 2006
- BVerwG 7 C 14.05 - Buchholz 310 § 162 VwGO Nr. 42 = NVwZ 2006, 1294).
Wenn der Gesetzgeber nicht selbst explizit Wahlmöglichkeiten eröffnet (vgl.
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. Art. 15 Abs. 1 BayAGVwGO), streitet zudem
das Gebot der Rechtssicherheit für eine Auslegung des Prozessrechts, die zu
klaren und eindeutigen Regelungen über den statthaften Rechtsbehelf führt.
Darüber hinaus schließt die Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung, wie
sie sich aus der Zusammenschau der mit § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO kor-
respondierenden Vorschriften ergibt, die Statthaftigkeit eines Widerspruchs
gegen einen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid, auch wenn er erstmalig eine
Beschwer enthält, generell aus (Urteil vom 19. Februar 2009 - BVerwG 2 C
56.07 - Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 47 S. 4 Rn. 11: „… findet kein weiteres
Widerspruchsverfahren statt ...“; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kai-
ser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 18; Kopp/Schenke,
VwGO, 19. Aufl. 2013, § 68 Rn. 16; Kastner a.a.O. § 68 VwGO Rn. 39;
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Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 12. Aufl.
2010, § 31 Rn. 20; Ulrich Meier a.a.O. S. 42 f. und S. 61; Weides, Verwaltungs-
verfahren und Widerspruchsverfahren, 3. Aufl. 1993, S. 251;
Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 15. Aufl. 2000, Rn. 178; a.A.
Redeker/v.Oertzen, VwGO, 15. Aufl. 2010, § 68 Rn. 9a; Geis a.a.O. § 68
Rn. 137 zu § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO). Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
ist Gegenstand der Anfechtungsklage der Abhilfe- oder der Widerspruchsbe-
scheid, wenn dieser erstmalig eine Beschwer enthält. § 79 Abs. 2 VwGO er-
gänzt diese Regelung dahingehend, dass der Widerspruchsbescheid auch
dann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein kann, wenn und soweit
er gegenüber dem ursprünglichen Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige
Beschwer enthält. Durch diese Bestimmungen soll vermieden werden, dass
Streitigkeiten über Mängel des Widerspruchsverfahrens oder -bescheids zu
weiteren Widerspruchsverfahren führen; dies würde den Fortgang der Haupt-
sache in Richtung auf eine endgültige Entscheidung hemmen (Urteil vom
24. Oktober 1973 - BVerwG 6 C 139.73 - BVerwGE 44, 124 <126> = Buchholz
448.0 § 26 WPflG Nr. 7 S. 13 <14>). § 74 Abs. 1 und 2 VwGO, wonach die Kla-
ge innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids - bzw.
wenn ein Widerspruchsbescheid nach § 68 VwGO nicht erforderlich ist: des
Ausgangsbescheids - erhoben werden muss, macht deutlich, dass der Betrof-
fene in diesen Fällen keine Wahl zwischen der Erhebung eines (erneuten) Wi-
derspruchs oder einer Klage hat. Erhebt er nicht fristgerecht Klage, erwächst
der Ausgangsbescheid in der Gestalt, die er durch den Abhilfe- oder Wider-
spruchsbescheid erhalten hat, in Bestandskraft (Urteil vom 28. November 2001
- BVerwG 8 C 26.01 - Buchholz 428 § 36 VermG Nr. 8 S. 6 <7>).
Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts gilt für den Fall der isolierten
Anfechtung der Kostenentscheidung des Abhilfe- oder Widerspruchsbescheids
nichts anderes (Dolde/Porsch a.a.O. § 68 Rn. 26; Weides a.a.O. S. 317;
Pietzner, BayVBl. 1979, 107 <113 f.>; offen gelassen im Urteil vom 14. Januar
1983 - BVerwG 8 C 80.80 - Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 12 S. 12 <14>
= NVwZ 1983, 544; offen auch Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 73
Rn. 19; a.A. demgegenüber Ulrich Meier a.a.O. S. 65 f.). Den oben genannten
Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung lässt sich eine solche Differenzie-
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rung nicht entnehmen. Zudem wäre bei der Bestimmung des statthaften
Rechtsbehelfs eine Auslegung der prozessrechtlichen Vorschriften, die danach
unterscheidet, ob der Widerspruchsbescheid insgesamt oder nur dessen Kos-
tengrundentscheidung angegriffen wird, mit dem Postulat der Rechts-
mittelklarheit nicht vereinbar. Denn dieses rechtsstaatliche Erfordernis verlangt,
dass die Voraussetzungen der Zulässigkeit von Rechtsbehelfen in der ge-
schriebenen Rechtsordnung geregelt und in ihren Voraussetzungen für den
Bürger hinreichend bestimmt und erkennbar sind (BVerfG, Beschluss [Plenum]
vom 30. April 2003 - 1 PBvU 1/02 - BVerfGE 107, 395 <416 f.>).
2.3 Die Beklagte hat mit dem (zweiten) Widerspruchsbescheid vom 10. Dezem-
ber 2007 - unabhängig von der Frage, ob sie dazu als Widerspruchsbehörde
befugt gewesen wäre - nicht erneut in der Sache über die Kostenverteilung des
ersten Widerspruchsverfahrens entschieden, sondern den weiteren Wider-
spruch des Klägers im Schriftsatz vom 14. August 2006 als unzulässig erachtet.
Daher braucht hier nicht der Frage nachgegangen zu werden, ob die Wider-
spruchsbehörde auf einen unstatthaften Widerspruch hin durch eine Sachent-
scheidung im Widerspruchsbescheid (Zweitbescheid) den Rechtsweg erneut
eröffnen kann.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Prof. Dr. Berlit
Prof. Dr. Dörig
Prof. Dr. Kraft
Stengelhofen
Dr. Rudolph
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren
auf 989,25 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG).
Prof. Dr. Berlit
Prof. Dr. Kraft
Dr. Rudolph
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