Urteil des BVerwG, Az. 1 C 1.03

Genfer Flüchtlingskonvention, Ordre Public, Aufenthalt, Ausstellung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 1 C 1.03
Verkündet
VGH 24 B 01.2136
am 17. März 2004
Schmidt
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. März 2004
durch die Vizepräsidentin des Bundesverwaltungsgerichts E c k e r t z - H ö f e r ,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. M a l l m a n n , H u n d und
R i c h t e r und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht B e c k
für Recht erkannt:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klage auf Erteilung
von Aufenthaltsbefugnissen gerichtet war. Insoweit sind das Ur-
teil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. November
2002 und der Gerichtsbescheid des Bayerischen Verwaltungs-
gerichts Regensburg vom 12. Juli 2001 unwirksam.
Im Übrigen wird das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs aufge-
hoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in allen Rechts-
zügen bis zu der Erledigung hinsichtlich der Aufenthaltsbefug-
nisse zur Hälfte. Im Übrigen bleibt die Kostenentscheidung der
Schlussentscheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I.
Die Klägerinnen erstreben die Ausstellung eines Reiseausweises nach der Genfer
Flüchtlingskonvention.
Die Klägerin zu 1 und ihre Tochter, die Klägerin zu 2, stammen nach eigenen Anga-
ben aus dem Irak. Im Juni 1999 reisten sie in das Bundesgebiet ein und beantragten
Asyl. Im Rahmen der Anhörung gab die Klägerin zu 1 an, sie hätten keinerlei Identi-
tätsnachweise. Der Schlepper habe ihnen ihre Personalausweise abgenommen.
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Mit bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 20. Juli 1999 lehnte das Bundesamt
für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge die Asylanträge ab, stellte jedoch be-
züglich des Irak die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG fest. Im August 1999
beantragten die Klägerinnen, ihnen Aufenthaltsbefugnisse zu erteilen und einen Rei-
seausweis nach der Genfer Flüchtlingskonvention auszustellen. Die Beklagte forder-
te die Klägerinnen daraufhin auf, Nachweise zu ihrer Identität vorzulegen. Es müsse
möglich sein, über die in Bagdad lebenden Eltern etwa Staatsbürgerurkunden oder
die Heiratsurkunde der Klägerin zu 1 zu beschaffen.
Im Oktober 1999 legten die Klägerinnen eine Geburtsurkunde für die Klägerin zu 2
vor, die nach einem Gutachten des Bayerischen Landeskriminalamts gefälscht war.
Ein gegen die Klägerin zu 1 daraufhin eingeleitetes staatsanwaltschaftliches Ermitt-
lungsverfahren wurde gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt. In der Folgezeit forderte
die Ausländerbehörde die Klägerinnen mehrfach zur Vorlage echter Identitätsnach-
weise auf. Im April 2001 haben die Klägerinnen Klage erhoben, die das Verwal-
tungsgericht mit Gerichtsbescheid vom 12. Juli 2001 abgewiesen hat. Zur Begrün-
dung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung machten die Klägerinnen u.a. geltend,
es sei ihnen unzumutbar und unmöglich, sich im Irak Personenstandspapiere zu be-
schaffen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum Verwandte oder Bekannte entspre-
chende Papiere haben sollten.
Während des Berufungsverfahrens legten die Klägerinnen angebliche irakische Per-
sonalausweise vor. Auch diese erwiesen sich nach dem eingeholten Gutachten des
Bayerischen Landeskriminalamtes als Fälschungen. Ein erneut eingeleitetes Ermitt-
lungsverfahren wurde wiederum nach § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.
Mit Urteil vom 8. November 2002 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der
Klägerinnen zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt,
den Klägerinnen stehe jedenfalls zum derzeitigen Zeitpunkt kein Anspruch auf die
Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen nach § 70 Abs. 1 AsylVfG und auf die Ausstel-
lung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Genfer Flüchtlingskonvention (GFK)
zu. Hinsichtlich des Reiseausweises fehle es an dem erforderlichen rechtmäßigen
Aufenthalt im Bundesgebiet. Nach Abschluss des Asylverfahrens seien die Klägerin-
nen im Besitz von Duldungen, die keinen rechtmäßigen Aufenthalt begründeten.
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Darüber hinaus sei die Beklagte auch deshalb nicht zur Ausstellung eines Reise-
ausweises verpflichtet, weil berechtigte Zweifel an der Identität und Staatsangehörig-
keit der Klägerinnen bestünden. Diese Zweifel stützten sich darauf, dass die Kläge-
rinnen ohne jegliche Identitätsnachweise eingereist seien und der Ausländerbehörde
zweimal gefälschte Personenstandsurkunden vorgelegt hätten. Die Klägerinnen hät-
ten nicht plausibel dargetan, dass es ihnen nicht möglich sein sollte, echte Nachwei-
se (ohne persönliche Vorsprache bei irakischen Behörden) über noch im Irak leben-
de Verwandte zu beschaffen. Angesichts dieser konkreten Situation könne die Be-
klagte nicht verpflichtet werden, den Klägerinnen Aufenthaltsbefugnis und Reise-
ausweis auszustellen, denen gerade auch hinsichtlich der Identität im Rechtsverkehr
eine gewisse Beweisfunktion zukomme.
Hiergegen richtet sich die Revision der Klägerinnen. Sie machen zur Begründung
geltend, ihnen seien Aufenthaltsbefugnisse nach § 70 AsylVfG zu erteilen. Auf Zwei-
fel an ihrer Identität und Staatsangehörigkeit komme es insoweit nicht an. Sie könn-
ten auch nach Art. 28 GFK die Erteilung von Reiseausweisen beanspruchen, weil sie
sich angesichts der Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung von Aufenthaltsbefug-
nissen rechtmäßig im Bundesgebiet aufhielten.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren. Er führt u.a. aus, der
Reiseausweis für Flüchtlinge weise im internationalen Reiseverkehr in weitem
Umfang passersetzenden Charakter auf. Es sei im völkerrechtlichen Verkehr nicht
hinnehmbar, dass Papiere mit einer solchen Funktion ausgestellt würden, die falsche
Angaben enthielten.
Während des Revisionsverfahrens hat die Beklagte den Klägerinnen Aufenthaltsbe-
fugnisse erteilt. Daraufhin haben beide Seiten den Rechtsstreit insoweit für erledigt
erklärt.
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II.
Soweit die Klage auf die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen gerichtet war, ist das
Verfahren aufgrund der übereinstimmenden Erledigungserklärungen der Klägerinnen
und des Beklagten in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO in
Verbindung mit § 125 Abs. 1 Satz 1, § 141 Satz 1 VwGO einzustellen. Die vor-
instanzlichen Entscheidungen sind insoweit unwirksam (§ 173 VwGO in Verbindung
mit § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO).
Soweit das Berufungsurteil hinsichtlich des erstrebten Reiseausweises die klageab-
weisende erstinstanzliche Entscheidung bestätigt hat, verstößt es gegen Bundes-
recht. Die Sache ist insoweit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an
den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.
1. In Betracht kommt allein ein Anspruch der Klägerinnen nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1
des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer
Flüchtlingskonvention - GFK -, BGBl II 1953 S. 560/BGBl II 1954 S. 619). Danach
stellen die vertragschließenden Staaten Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem
Gebiet aufhalten, Reiseausweise aus, die ihnen Reisen außerhalb dieses Gebietes
gestatten, es sei denn, dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ord-
nung entgegenstehen.
Die Klägerinnen können sich für den von ihnen geltend gemachten Anspruch unmit-
telbar auf Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention berufen, der die Bundes-
republik Deutschland nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG durch Bundesgesetz zuge-
stimmt hat. Nach der Rechtsprechung des Senats führt die Transformation eines
völkerrechtlichen Vertrages durch ein Zustimmungsgesetz zur unmittelbaren An-
wendbarkeit einer Vertragsnorm, wenn sie nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet
und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung
zu entfalten, dafür also keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf. Diese Voraus-
setzungen liegen bei Art. 28 GFK vor (vgl. Urteil vom 4. Juni 1991 - BVerwG 1 C
42.88 - BVerwGE 88, 254 <257> m.w.N.).
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Bei der Auslegung der Genfer Flüchtlingskonvention ist Art. 31 des Wiener Überein-
kommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (BGBl II 1985 S. 926/II
1987 S.757) - WVRK - zwar nicht unmittelbar, aber als Ausdruck allgemeiner Regeln
des Völkerrechts anwendbar (vgl. Art. 4 WVRK). Nach Art. 31 Abs. 1 WVRK ist ein
Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen
Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte
seines Ziels und Zwecks auszulegen.
2. Der Senat kann nicht abschließend selbst entscheiden, ob alle Voraussetzungen
des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK vorliegen. Wie das Berufungsgericht zutreffend aus-
geführt hat, sind allerdings die Klägerinnen Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flücht-
lingskonvention.
3. Soweit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK den rechtmäßigen Aufenthalt des Flüchtlings in
der Bundesrepublik Deutschland voraussetzt, bestehen im Ergebnis keine Bedenken,
dass die Klägerinnen jedenfalls inzwischen - nach Erteilung der Aufenthaltsbe-
fugnisse im Revisionsverfahren - über den hierfür erforderlichen Aufenthaltstitel ver-
fügen.
Rechtmäßiger Aufenthalt im Hoheitsgebiet beinhaltet, wie der Senat zu der gleich
lautenden Vorschrift des Art. 28 Satz 1 des Übereinkommens vom 28. September
1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen - StlÜbk - (BGBl II 1976 S. 473/
BGBl II 1977 S. 235) entschieden hat (Urteil vom 16. Oktober 1990 - BVerwG 1 C
15.88 - BVerwGE 87, 11 <14 f.>), eine besondere Beziehung des Betroffenen zu
dem Vertragsstaat durch eine mit dessen Zustimmung begründete Aufenthaltsver-
festigung. Es genügt nicht die faktische Anwesenheit, selbst wenn sie dem Vertrags-
staat bekannt ist und von diesem hingenommen wird (vgl. Urteil vom 4. Juni 1991
- BVerwG 1 C 42.88 - BVerwGE 88, 254 <266 ff.>). Die Notwendigkeit einer gewis-
sen Aufenthaltsverfestigung ergibt sich nicht nur aus der sprachlichen Formulierung
"rechtmäßig aufhalten", die zutreffend die nach dem Vertragstext verbindliche engli-
sche und französische Formulierung "lawfully staying" bzw. "résidant régulièrement"
wiedergibt, sondern vor allem aus einem Vergleich zwischen Art. 28 Abs. 1 Satz 1
und 2 GFK. Nach Satz 1 stellen die Vertragsstaaten Reiseausweise den Flüchtlingen
aus, die sich in ihrem Hoheitsgebiet rechtmäßig Nach Satz 2 können sie
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auch anderen im Hoheitsgebiet Flüchtlingen einen solchen Ausweis
ausstellen. Die Genfer Flüchtlingskonvention regelt ebenso wenig wie das Staatenlo-
sen-Übereinkommen, wann im Einzelnen ein Aufenthalt rechtmäßig ist. Vielmehr
bestimmt sich die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts grundsätzlich nach den für die
Aufenthaltnahme geltenden Rechtsnormen des jeweiligen Vertragsstaates.
In der Bundesrepublik Deutschland ist der Aufenthalt eines Ausländers grundsätzlich
nur dann rechtmäßig, wenn er von der zuständigen Ausländerbehörde erlaubt wor-
den ist. Ausländer bedürfen nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AuslG, sofern nicht besondere
Befreiungstatbestände eingreifen, einer Aufenthaltsgenehmigung. Ohne eine derarti-
ge Aufenthaltsgenehmigung oder die Befreiung von diesem Erfordernis nach Maß-
gabe der §§ 2 und 3 Abs. 1 Satz 2 AuslG ist der Ausländer nach § 42 Abs. 1 AuslG
verpflichtet, das Bundesgebiet unverzüglich zu verlassen. Sein Aufenthalt ist dann
nicht rechtmäßig. Die bloße Anwesenheit des Ausländers, mag sie auch von der Be-
hörde hingenommen werden, genügt mithin nach deutschem Recht unabhängig von
ihrer Dauer nicht für einen rechtmäßigen Aufenthalt.
Eine Aufenthaltsbefugnis nach § 70 Abs. 1 AsylVfG begründet einen rechtmäßigen
Aufenthalt im Sinne von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK (vgl. VGH München, InfAuslR
2004; 109; Fraenkel, Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz, 1991,
S. 99; UNHCR, Stellungnahme zu Art. 28 GFK, August 2003, ZAR 2003, 330 <332>;
vgl. ferner Nr. 51.0.3.3 AuslG-VwV vom 28. Juni 2000, GMBl 2000, 618). Abgesehen
davon, dass dieser Aufenthalt - unter der Voraussetzung gleich bleibender tatsächli-
cher Verhältnisse - grundsätzlich auf Dauer angelegt ist, hat der deutsche Gesetzge-
ber nämlich dem anerkannten Konventionsflüchtling in § 70 Abs. 1 AsylVfG als
Rechtsfolge seiner Anerkennung nach § 51 Abs. 1 AuslG gerade diesen und zu-
nächst nur diesen Aufenthaltsstatus zugeordnet.
Offen bleiben kann, ob ein rechtmäßiger Aufenthalt im Sinne von Art. 28 Abs. 1
Satz 1 GFK auch schon vor der Erteilung der Aufenthaltsbefugnis angenommen
werden kann, wenn der Flüchtling - wie hier die Klägerinnen zum Zeitpunkt der Beru-
fungsentscheidung - zwar bestandskräftig anerkannt ist und alle Voraussetzungen für
eine Aufenthaltsbefugnis nach § 70 Abs. 1 AsylVfG erfüllt, diese ihm jedoch
rechtswidrig vorenthalten wird (hier allerdings noch vor dem die Rechtslage klären-
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den Urteil des Senats vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 1 C 3.02 - BVerwGE 117,
276). Es bedarf namentlich nicht der Entscheidung, ob die Rechtsprechung des Se-
nats zur Rechtmäßigkeit des Aufenthalts nach Art. 28 Satz 1 StlÜbk (vgl. auch Urteil
vom 16. Juli 1996 - BVerwG 1 C 30.93 - BVerwGE 101, 295) in vollem Umfang auf
einen solchen bereits bestandskräftig anerkannten Flüchtling, der eine Aufenthalts-
befugnis nach § 70 Abs. 1 AsylVfG beanspruchen kann, übertragbar ist. Abgesehen
davon, dass sich eine der vorliegenden vergleichbare Konstellation künftig bei Be-
achtung des erwähnten Urteils vom 17. Dezember 2002 (a.a.O.) kaum mehr ergeben
dürfte, kann der Senat die im Laufe des Revisionsverfahrens erfolgte Erteilung der
Aufenthaltsbefugnisse an die Klägerinnen berücksichtigen, weil dies der endgültigen
Erledigung des Rechtsstreits dient (vgl. etwa Urteil des 9. Senats vom 20. Februar
2001 - BVerwG 9 C 20.00 - BVerwGE 114, 16 <25 f.> m.w.N.; vgl. ferner zu neuen
Bescheiden Urteil vom 19. September 2000 - BVerwG 1 C 17.99 - BVerwGE 112, 51,
58).
4. Der auf Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK gerich-
tete Anspruch eines Konventionsflüchtlings, der sich rechtmäßig im Gebiet eines
vertragschließenden Staates aufhält, kann Einschränkungen unterliegen, wenn
ernsthafte Zweifel an seiner Identität bestehen.
a) Maßgeblich für die Zulässigkeit derartiger Einschränkungen ist die Identifikations-
funktion des Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK. Diese Funktion wird
dort zwar nicht ausdrücklich erwähnt. Sie ist aber dem Konventions-Reiseausweis
nach dem Sinn und Zweck der genannten Bestimmung immanent. Dieser Ausweis
soll Konventionsflüchtlingen Reisen außerhalb des Staates ermöglichen, in dem sie
sich rechtmäßig aufhalten (vgl. zur Garantie der Gestattung einer Wiedereinreise
§ 13 des Anhangs zur GFK; vgl. auch Weis, The Refugee Convention, 1951, S. 241).
Zugleich hat der Reiseausweis nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK die Funktion, die I-
dentität des Ausweisinhabers zu bescheinigen. Er wird nämlich zu dem Zweck
ausgestellt, dem Inhaber als Reiseausweis an Stelle eines nationalen Reisepasses
zu dienen, wie sich aus dem Text in dem Muster-Reiseausweis in der Anlage der
Genfer Flüchtlingskonvention ergibt (vgl. auch UNHCR a.a.O. S. 331). Zudem neh-
men die Bestimmungen des Anhangs zu der Konvention auf nationale Pässe Bezug
(vgl. § 3 und § 10). Damit soll der Konventions-Reiseausweis in weitem Umfang ei-
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nen nationalen Reisepass ersetzen, wie der Vertreter des Bundesinteresses zutref-
fend ausgeführt hat. Auf von diesem angeführte, teilweise gegenüber nationalen
Reisepässen bestehende Besonderheiten (keine Erklärung des einen Reiseausweis
nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK ausstellenden Staates, dass er den Inhaber als ei-
genen Staatsangehörigen in Anspruch nimmt und ihm konsularischen Schutz ge-
währt) kommt es hier nicht an. Es besteht kein Zweifel, dass nationale Reisepässe
als öffentliche, internationale Anerkennung genießende staatliche Urkunden nach
internationaler Übung (auch) eine Identifikationsfunktion haben. Ein derartiger Pass
ermöglicht den (widerlegbaren) Nachweis, dass sein Inhaber die in ihm genannte,
beschriebene und abgebildete Person ist und die im Pass enthaltenen Angaben mit
den tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen des Inhabers übereinstimmen (vgl.
Jansen, ZAR 1998, 70 ff.; ders., VerwArch 1999, 267 ff. jeweils m.w.N.; vgl. auch
Gaerte, in: Strupp-Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, 1961, 2. Band, S. 745
zum Stichwort Passrecht). Für den - wie ausgeführt den nationalen Pass ersetzen-
den - Reiseausweis nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK kann grundsätzlich nichts ande-
res gelten. Auch er soll bescheinigen, dass die aufgeführten Personendaten (insbe-
sondere Name, Vorname, Geburtsdatum und Geburtsort; vgl. Muster in der Anlage
zu der Konvention) den Personalien des durch Lichtbild und Unterschrift ausgewie-
senen Ausweisinhabers entsprechen. Ungeachtet dessen bestimmen und berühren
die Ausstellung des Reiseausweises und die darin angebrachten Vermerke nicht die
Rechtsstellung des Ausweisinhabers, insbesondere nicht seine Staatsangehörigkeit
(vgl. § 15 des Anhangs zur GFK).
b) Bestehen an der Identität des Flüchtlings ernsthafte Zweifel, so kann im Falle der
Ausstellung eines Reiseausweises dessen nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK voraus-
gesetzte Identifikationsfunktion beeinträchtigt sein.
Der nach dieser Bestimmung auszustellende Reiseausweis hat - untrennbar verbun-
den mit seinem primären Zweck, dem Flüchtling grenzüberschreitende Reisen zu
ermöglichen - zugleich bestimmte Ordnungs- und Kontrollfunktionen. Diese können
gefährdet sein, wenn Flüchtlinge trotz ernsthafter Zweifel an ihrer Identität über einen
Reiseausweis (ohne geeignete Hinweise; vgl. unten e) verfügen. Im internationalen
Reiseverkehr erfüllt dieser als passersetzendes Papier u.a. den Zweck, die Ent-
scheidung dritter Staaten über die Gestattung der Einreise, Durchreise und Ausreise
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zu ermöglichen, etwa durch den Abgleich der im Pass enthaltenen Daten des Inha-
bers mit Fahndungs- oder Sperrdateien. Eine Beeinträchtigung der Identifikations-
funktion würde ein erhöhtes Risiko von Missbrauchsfällen und Straftaten bedeuten.
In diesem Zusammenhang ist, wie der Vertreter des Bundesinteresses zutreffend
ausgeführt hat, auch zu berücksichtigen, dass ein internationaler Reiseausweis weit-
gehend ungehinderte Reiseaktivitäten ermöglicht, an denen auch Personen aus dem
Umfeld des internationalen Terrorismus ein Interesse haben. Gelingt es diesen, ihre
wahre Identität durch Verwendung von Reiseausweisen mit falschen Personenanga-
ben zu verschleiern, so können sie bei ihren Reiseaktivitäten erfolgreich Personen-
fahndungen umgehen. Nach der Resolution des UN-Sicherheitsrats 1373 (2001) vom
28. September 2001 (in: Resolutionen und Beschlüsse des Sicherheitsrats 1. Januar
2001 bis 31. Juli 2002, Seite 316 ff. = S/RES/1373 <2001>) werden alle Staaten im
Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus aufgefordert, die Reisetätigkeit von
Terroristen oder terroristischen Gruppen durch wirksame Grenzkontrollen und Kon-
trollen bei der Ausstellung von Ausweisen und Reisedokumenten sowie durch
Maßnahmen zur Verhinderung von Nachahmung, Fälschung oder betrügerischem
Gebrauch von Ausweisen und Reisedokumenten zu verhindern. Außerdem werden
alle Staaten aufgerufen, im Einklang mit dem Völkerrecht sicherzustellen, dass der
Flüchtlingsstatus nicht für terroristische Handlungen missbraucht wird.
Weder dem dargestellten Zweck noch der Entstehungsgeschichte des Art. 28 Abs. 1
Satz 1 GFK kann entnommen werden, dass der Reiseausweis ungeachtet ernsthaf-
ter Zweifel an der Identität uneingeschränkt auszustellen ist. Zwar wird hinsichtlich
des Personalausweises nach Art. 27 GFK die Auffassung vertreten, es könne sich
insoweit um ein vorläufiges Dokument handeln und die behauptete Identität des In-
habers könne sich sogar als falsch herausstellen. Damit werde sogar ein rechtswidrig
in einem Aufenthaltsstaat befindlicher Flüchtling vor den Schwierigkeiten einer
Person ohne jede Dokumente bewahrt (vgl. Grahl-Madsen, Commentary on the Re-
fugee Convention, 1951, Art. 27 Anm. 3 m.w.N.; Takkenberg/Tahbaz, The Collected
Travaux preparatoires of the 1951 Geneva Convention Relating to the Status of Re-
fugees, Band II S. 130; vgl. auch Band III, S. 303)Art. 27 GFK setzt allerdings an-
ders als Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK keinen rechtmäßigen Aufenthalt voraus. Es ge-
nügt die physische Anwesenheit des Flüchtlings im Staatsgebiet (vgl. Robinson,
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Convention Relating to the Status of Refugees, Its History, Contents and Interpreta-
tion, 1953, Art. 27, der weiter ausführt, bei dem Personalausweis müsse es sich nicht
um ein offizielles Dokument handeln.) Jedenfalls kann die erwähnte Auffassung zu
den Voraussetzungen einer Ausweisausstellung nach § 27 GFK - unabhängig davon,
ob ihr in vollem Umfang zu folgen ist - nicht auf den Reiseausweis nach Art. 28
Abs. 1 Satz 1 GFK übertragen werden, da diesem weitergehende Funktionen
zukommen und er an zusätzliche Voraussetzungen (rechtmäßiger Aufenthalt, Nicht-
eingreifen des ordre public-Vorbehalts) gebunden ist.
c) Die erwähnten Einschränkungen, denen der Anspruch des Konventionsflüchtlings
auf Erteilung eines Reiseausweises unterliegt, finden ihre Grenzen in Wortlaut und
Systematik des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK sowie seinem Sinn und Zweck.
Danach stellt die Ausstellung von Reiseausweisen an Flüchtlinge, die sich rechtmä-
ßig im Gebiet eines Vertragsstaatesaufhalten, die Regel und die Nicht-Ausstellung
die Ausnahme dar. Hierauf deutet bereits der Zweck des Reiseausweises nach
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK hin, auch einem Flüchtling grenzüberschreitende Reisen
zu ermöglichen. Vor allem aber kommt dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis in dem
ordre public-Vorbehalt zum Ausdruck. Nach dessen Wortlaut stehen zwingende
Gründe der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung (in den maßgeblichen englischen
und französischen Fassungen: "compelling reasons of national security or public or-
der" bzw. des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'orde public") der Aus-
weiserteilung entgegen. Die Bezugnahme auf "zwingende" Gründe legt eine restrikti-
ve Auslegung nahe (vgl. etwa Grahl-Madsen, Commentary on the Refugee Conven-
tion, Art. 28 Rz. 5). Es kann offen bleiben, ob Einschränkungen des Anspruchs auf
Ausweiserteilung wegen Zweifeln hinsichtlich der Identität des Flüchtlings auch auf
den ordre public-Vorbehalt gestützt werden können. Jedenfalls folgt aus dem in
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK angelegten Regel-Ausnahme-Verhältnis, dass Einschrän-
kungen des Anspruchs auf Erteilung eines Reiseausweises nur im Falle
e r n s t h a f t e r Zweifel an der Identität des Flüchtlings - und nicht schon bei je-
dem wie auch immer gearteten Zweifel - gegeben sind. Die den Konventionsflüchtling
insoweit treffenden Einschränkungen bedeuten nicht notwendig, dass ihm bei Identi-
tätszweifeln stets der Reiseausweis zu versagen wäre. Vielmehr kommt im
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Ausnahmefall auch die Erteilung eines Ausweises mit einem geeigneten Hinweis in
Betracht (vgl. unten e).
d) Im Einzelnen hat die Ausländerbehörde folgendes zu beachten: Sie ist zwar nicht
befugt, die im Asylverfahren bejahte Flüchtlingseigenschaft - und damit regelmäßig
etwa das Fortbestehen der Verfolgungsgefahr - selbst zu prüfen. Ergeben sich aber
insbesondere aufgrund neuer Tatsachen oder des Fehlens von geeigneten Doku-
menten ernsthafte Zweifel an der Identität des Flüchtlings, so kann die Ausländerbe-
hörde hierzu weitere Nachweise verlangen (vgl. auch § 41 Abs. 1 AuslG). Dabei ist
allerdings im Einzelfall sorgfältig zu prüfen, ob dies dem Flüchtling - insbesondere
wegen der Verhältnisse im Verfolgerstaat - zumutbar ist. Insofern ist eine Beweisnot
des Flüchtlings hinsichtlich des Nachweises seiner Identität zu berücksichtigen. Un-
zumutbar sind u.a. Handlungen, mit denen sich der Flüchtling dem Schutz des Ver-
folgerstaates unterstellen würde (vgl. auch § 72 Abs. 1 AsylVfG). Je nach Lage des
Einzelfalles ist ggf. zu prüfen, ob es dem Flüchtling zumutbar ist, sich beispielsweise
an dort lebende Familienangehörige, Verwandte oder Bekannte bzw. einen dortigen
Rechtsanwalt zu wenden, um geeignete Nachweise zu erhalten oder ob etwa Mög-
lichkeiten der Kommunikation fehlen oder er sich oder andere damit in Gefahr brin-
gen würde. Unterbleibt eine zumutbare Mitwirkung des Flüchtlings oder ist sie unzu-
reichend und lässt sich die Identität auch nicht auf andere Weise klären - wobei die
Aufklärungspflicht dort ihre Grenze findet, wo das Vorbringen des Flüchtlings keinen
Anlass zu weiterer Sachaufklärung bietet -, so darf die Ausländerbehörde die Aus-
stellung des Reiseausweises ablehnen. Soweit der Flüchtling mitwirkt, aber gefälsch-
te Dokumente vorlegt, begründet dies ernsthafte Zweifel an seiner Identität. Auch
insoweit setzt aber die Versagung des Konventions-Reiseausweises die Zumutbar-
keit der zuvor geforderten Mitwirkung voraus. Ist eine Klärung der Identität wegen
Unzumutbarkeit der Mitwirkung oder trotz der Mitwirkung des Flüchtlings nicht mög-
lich, darf der Reiseausweis nicht verweigert werden. In der im Reiseausweis enthal-
tenen Rubrik, aufgrund welcher Unterlagen der Ausweis ausgestellt wird, kann dann
allerdings etwa der Vermerk angebracht werden, dass die Personalien auf eigenen
Angaben beruhen.
e) Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK schließt einen solchen Vermerk nach seinem Wortlaut
und Sinn und Zweck nicht aus, wenn die Identität des Konventionsflüchtlings wegen
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der Unzumutbarkeit seiner Mitwirkung oder trotz der Mitwirkung nicht geklärt werden
kann (vgl. auch VG Frankfurt a.M, Asylmagazin 2004, 37): Der die Ausweisausstel-
lung ermöglichende Hinweis, dass die Personalien auf eigenen Angaben beruhen,
trägt der bei derartigen Fallkonstellationen bestehenden Beweisnot des Flüchtlings
Rechnung und entspricht damit dem Geist der Genfer Flüchtlingskonvention. Ver-
neinte man die Zulässigkeit eines solchen Hinweises, so hätte dies zur Folge, dass
der Reiseausweis in solchen Fällen nicht aufklärbarer ernsthafter Identitätszweifel
versagt werden könnte, da mangels Erkennbarkeit dieser Zweifel dessen erwähnte
Ordnungs- und Kontrollfunktionen beeinträchtigt wären. Für die Zulässigkeit des in
Rede stehenden Vermerks spricht auch § 15 des Anhangs zur Genfer Flüchtlings-
konvention, der auf im Reiseausweis angebrachte Vermerke abstellt. Zwar bezieht
sich die Rubrik in Ziff. (4) Nr. 2 des Musters nach ihrem Wortlaut auf eine "Urkunde
oder Urkunden, auf Grund deren dieser Ausweis ausgestellt wird". Dies schließt in-
dessen den Hinweis darauf nicht aus, dass die Personalien auf eigenen Angaben
beruhen.
Dementsprechend geht das innerstaatliche deutsche Recht von der Zulässigkeit ei-
nes solchen Hinweises aus (vgl. Welte, in: Jakober/Welte, Aktuelles Ausländerrecht,
Band 3, A 1.2.1 § 22 DVAuslG Rn. 3). Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1
DVAuslG (in der geänderten Fassung des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom
9. Januar 2002 ) dürfen Passersatzpapiere, zu denen Reiseauswei-
se für Flüchtlinge nach Art. 28 GFK gehören (§ 14 Abs. 2 Nr. 1 b DVAuslG), - neben
einer Seriennummer und einer Zone für das automatische Lesen - nur die in § 39
Abs. 1 AuslG bezeichneten Daten und damit auch den Hinweis enthalten, "dass die
Personalangaben auf den eigenen Angaben des Ausländers beruhen" (vgl. § 39
Abs. 1 Satz 3 Nr. 10 AuslG in der ebenfalls durch das Terrorismusbekämpfungsge-
setz geänderten Fassung).Der amtlichen Begründung zufolge trägt die Vorschrift
dem Umstand Rechnung, dass bei der Ausstellung vielfach geeignete Urkunden oder
sonstige Sachmittelbeweise zur Prüfung der Identität und Staatsangehörigkeit des
Inhabers nicht vorliegen und die in den Ausweisersatz einzutragenden Angaben
daher häufig lediglich auf eigenen Angaben des Betroffenen beruhen (BTDrucks
14/7386 S. 54 f.). Darüber hinaus sehen Verwaltungsvorschriften mehrerer Bundes-
länder derartige Hinweise für Konventions-Reiseausweise vor.
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f) Die Heranziehung dieser Grundsätze ergibt, dass die bisherigen tatsächlichen
Feststellungen des Berufungsgerichts die Versagung des Reiseausweises nach
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK nicht tragen. Der Umstand, dass die Klägerinnen ohne
ihre Identität belegende Dokumente eingereist sind, berechtigte die Beklagte nur da-
zu, von den Klägerinnen Nachweise zur Klärung ihrer Identität zu verlangen, soweit
ihnen dies zumutbar war. Das Berufungsgericht hat es aber unter Verstoß gegen die
ihm obliegende Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) versäumt, sorgfältig zu prü-
fen, ob den Klägerinnen die geforderte Mitwirkung in Gestalt der Vorlage von Identi-
tätsnachweisen - unter Berücksichtigung der damaligen Verhältnisse im Irak und der
Belange ihrer nach eigenen Angaben dort lebenden Eltern bzw. Großeltern - zuge-
mutet werden konnte. Mangels dieser Prüfung rechtfertigt die berufungsgerichtliche
Feststellung, dass die Klägerinnen der Ausländerbehörde zweimal gefälschte Perso-
nenstandsurkunden vorgelegt haben, noch nicht die Versagung des Reiseausweises.
Aus der unsubstantiierten Äußerung der Klägerin zu 1 bei der Vernehmung am
11. Januar 2000, eine Geburtsurkunde könne im Irak "jeder beantragen bzw. aus-
stellen (auch Hebammen in Krankenhäusern)", folgt nichts Anderes.
Die Sache ist zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwal-
tungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Dieser wird
zu klären haben, ob die erwähnte Mitwirkung den Klägerinnen zum Zeitpunkt seiner
Entscheidung, d.h. unter Berücksichtigung der geänderten Verhältnisse im Irak zu-
mutbar ist. Ist dies der Fall, so gilt folgendes: Führt die Mitwirkung der Klägerinnen
zur Bestätigung der zu ihrer Identität gemachten eigenen Angaben, so ist der Klage
stattzugeben. Erweisen sich die Angaben als unrichtig oder wirken die Klägerinnen
nicht oder unzureichend mit und lässt sich ihre Identität auch nicht auf andere Weise
klären, ist die Klage abzuweisen.
Führt die Mitwirkung der Klägerinnen zu keiner Klärung oder ist ihnen die Beschaf-
fung von Identitätsnachweisen unzumutbar und lässt sich deren Identität auch nicht
durch weitere tatsachengerichtliche Ermittlungen klären, so ist von fortbestehenden
ernsthaften Identitätszweifeln auszugehen. Die Beklagte ist dann zur Erteilung des
begehrten Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK zu verpflichten, den sie
mit dem Vermerk versehen kann, dass die Personenangaben der Klägerinnen auf
ihren Angaben beruhen.
- 15 -
5. Soweit über die Kosten des Verfahrens entschieden wurde, kann offen bleiben, ob
§ 161 Abs. 2 oder Abs. 3 VwGO heranzuziehen ist, da sich im Ergebnis kein Unter-
schied ergibt.
Eckertz-Höfer
Dr. Mallmann
RiBVerwG Hund
ist erkrankt und
kann deshalb nicht
unterschreiben.
Eckertz-Höfer
Richter
Beck
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird unter entsprechender Abänderung des Streit-
wertbeschlusses des Verwaltungsgerichtshofs für das Berufungs- und das Revisi-
onsverfahren bis zur Erledigung auf 16 000 € und für die Zeit danach auf 8 000 €
festgesetzt.
Eckertz-Höfer
Dr. Mallmann
Richter
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Ausländerrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
Genfer Flüchtlingskonvention - GFK -
Art. 27, 28, Anhang §§ 3, 10, 15
Staatenlosenübereinkommen - StlÜbk - Art. 28
Wiener Übereinkommen über
das Recht der Verträge - WVRK -
Art. 4, 31 Abs. 1
AsylVfG
§ 70 Abs. 1, § 72 Abs. 1
AuslG
§ 39 Abs. 1 Satz 3 Nr. 10, §§ 41, 51 Abs. 1
DVAuslG
§ 14 Abs. 2 Nr. 1 b, § 22
VwGO
§ 86 Abs. 1
Stichworte:
Aufenthaltsbefugnis; rechtmäßiger Aufenthalt; Aufklärungspflicht; Flüchtling; Genfer
Flüchtlingskonvention; Identifikationsfunktion; Identitätsnachweise; Identitätszweifel;
Mitwirkung; öffentliche Ordnung; ordre public; Pass; Passersatzpapier; Personal-
ausweis; Reiseausweis; Reisepass; Konventionspass; öffentliche Sicherheit; Ver-
merk.
Leitsätze:
1. Eine Aufenthaltsbefugnis nach § 70 Abs. 1 AsylVfG begründet einen rechtmäßigen
Aufenthalt im Sinne des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GFK.
2. Beantragt ein nach § 51 Abs. 1 AuslG anerkannter Flüchtling einen Konventions-
Reiseausweis und ergeben sich aufgrund neuer Tatsachen oder des Fehlens von
geeigneten Dokumenten ernsthafte Zweifel an seiner Identität, so kann die Auslän-
derbehörde hierzu weitere Nachweise verlangen, soweit dies dem Flüchtling zumut-
bar ist.
3. Unterbleibt in einem solchen Fall eine zumutbare Mitwirkung oder ist sie unzurei-
chend und lässt sich die Identität auch nicht auf andere Weise klären, so darf die
Ausländerbehörde die Ausstellung des Reiseausweises ablehnen.
4. Ist eine Klärung der Identität wegen Unzumutbarkeit der Mitwirkung oder trotz der
Mitwirkung des Flüchtlings nicht möglich, darf der Reiseausweis nicht verweigert
werden. In diesem Fall kann der Vermerk angebracht werden, dass die Personalien
auf eigenen Angaben beruhen.
Urteil des 1. Senats vom 17. März 2004 - BVerwG 1 C 1.03
I. VG Regensburg vom 12.07.2001 - Az.: VG RO 2 K 01.632 -
II. VGH München
vom 08.11.2002 - Az.: VGH 24 B 01.2136 -