Urteil des BVerwG vom 19.01.2009

BVerwG (bekanntmachung, ermittlung des sachverhaltes, normenkontrolle, beschwerde, antragsteller, rechtliches gehör, vorschrift, genehmigung, verletzung, vertretung)

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 8 BN 1.09

OVG 4 D 2/06

In der Normenkontrollsache

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hat der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 23. Dezember 2009

durch die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. von Heimburg,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Deiseroth und

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Held-Daab

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die teilweise

Nichtzulassung der Revision im Urteil des Sächsischen

Oberverwaltungsgerichts vom 19. Januar 2009 wird zu-

rückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfah-

rens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 20 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsord-

nung (VwGO) gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist die Nichtzulassung der Revision,

soweit der Normenkontrollantrag des Antragstellers sich gegen § 7 Abs. 1 der

Versorgungssatzung der Antragsgegnerin in der Fassung der Bekanntmachung

vom 30. Juni 2004 (im Folgenden: Versorgungssatzung 2004) und gegen § 6

Abs. 1 der Abgabensatzung der Antragsgegnerin in der Fassung der Bekannt-

machung vom 28. Januar 2009 (Abgabensatzung 2009) richtet. Das ergibt sich

aus der Präzisierung der Anträge in der Beschwerdebegründung. Die ausdrück-

liche Beschränkung des Begehrens darauf, die Revision hinsichtlich der Über-

prüfung der genannten Vorschriften zuzulassen, lässt erkennen, dass die

Nichtzulassung der Revision hinsichtlich der am 21. Juli 2006 bekanntgemach-

ten Änderung der satzungsrechtlichen Vorruhestandsregelung nicht angegriffen

wird.

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Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO liegen weder hinsichtlich

des Normenkontrollantrags gegen § 6 Abs. 1 der Abgabensatzung 2009 noch

hinsichtlich des Antrags betreffend § 7 Abs. 1 der Versorgungssatzung 2004

vor.

1. Insoweit hat die Beschwerde keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssa-

che im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO dargelegt. Eine substantiierte Dar-

legung nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO verlangt das Herausarbeiten einer be-

stimmten, im Revisionsverfahren klärungsfähigen und klärungsbedürftigen

Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung. Dazu genügen allgemeine Hin-

weise auf eine Verletzung rechtlichen Gehörs und auf eine Wiederholungsge-

fahr unter Hinzufügen zweier Zitate von Entscheidungen des Bundesgerichts-

hofs nicht. Soweit die Beschwerde darüber hinaus Fragen zur Umsetzung des

§ 113 Abs. 1 und 2 BNotO und zur Verfassungsmäßigkeit des Absatzes 3 Nr. 2

der Vorschrift aufwirft, wären diese materiellrechtlichen Fragen in einem Revi-

sionsverfahren betreffend § 6 Abs. 1 der Abgabensatzung 2009 nicht zu klären,

weil das Oberverwaltungsgericht insoweit die Statthaftigkeit der Normenkontrol-

le zu Recht verneint hat (dazu s.u. 3. a). Für eine Normenkontrolle des § 7

Abs. 1 der Versorgungssatzung 2004 käme es auf die Rechtsfragen zu § 113

BNotO ebenfalls nicht an, weil nicht diese Vorschrift, sondern der bei ihrer Neu-

fassung aufgehobene § 113a BNotO Ermächtigungsgrundlage der Satzungs-

bestimmung gewesen ist.

2. Auch eine Divergenz im Sinne des § 133 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist bezüglich

der Normenkontrollanträge, hinsichtlich deren die Beschwerde die (ergänzen-

de) Zulassung der Revision begehrt, nicht dargelegt. Dazu müsste der An-

tragsteller einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung tragen-

den abstrakten Rechtssatz benennen, mit dem die Vorinstanz einem in der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die

Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in An-

wendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (Beschluss vom

19. August 1997 – BVerwG 7 B 261.97 – Buchholz 310 § 133 [n.F.] VwGO Nr.

26 S. 15).

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Hier fehlt es an der Entscheidungserheblichkeit der aufgezeigten Rechtssätze.

Soweit sie die Berücksichtigungsfähigkeit einer neuen Sach- und Rechtslage im

Revisionsverfahren und die Pflicht (auch) des Revisionsgerichts zur Prüfung

der Sachentscheidungsvoraussetzungen betreffen, bestimmen sie den Prü-

fungsgegenstand und -maßstab im (zugelassenen) Revisionsverfahren, geben

aber keinen Aufschluss darüber, ob die Revision zuzulassen ist. Soweit die Di-

vergenzrüge sich auf kompetenzrechtliche Aussagen, auf prozessuale Maßstä-

be für die Statthaftigkeit der Normenkontrolle, auf die ordnungsgemäße Vertre-

tung im Prozess, die Notwendigkeit einer Beiladung oder die Voraussetzungen

für das Bestehen eines Rechtsschutzinteresses bezieht, arbeitet die Beschwer-

de die angeblich gegenteiligen Rechtssätze der als Divergenzentscheidungen

zitierten Urteile und Beschlüsse nicht heraus, sondern beschränkt sich auf un-

kommentierte wörtliche Zitate aus deren Gründen oder - hinsichtlich der pro-

zessrechtlichen Fragen - auf bloße Fundstellenangaben. Dies genügt den An-

forderungen an eine substantiierte Darlegung nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO

nicht. Darüber hinaus stützt sich die hier angegriffene Ablehnung der Normen-

kontrollanträge betreffend § 6 Abs. 1 der Abgabensatzung 2009 und § 7 Abs. 1

der Versorgungssatzung 2004 auch nicht auf kompetenzrechtliche Erwägun-

gen, sondern auf prozessuale Gesichtspunkte. Kompetenzrechtliche Fragen

waren nur für die Ablehnung des Normenkontrollantrags zu § 7 Abs. 1 der Ver-

sorgungssatzung 2007 erheblich, hinsichtlich deren das Oberverwaltungsge-

richt die Revision bereits zugelassen hat.

Soweit die Beschwerde die nach ihrer Ansicht fehlerhafte Anwendung von

Rechtssätzen rügt, genügt sie weder den Zulässigkeitsanforderungen einer Di-

vergenz- noch denen einer Grundsatzrüge (Beschluss vom 19. August 1997 -

BVerwG 7 B 261.97 - a.a.O.).

3. Die geltend gemachten Verfahrensmängel gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO

liegen ebenfalls nicht vor.

a) Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht den Normenkontrollantrag betref-

fend § 6 Abs. 1 der Abgabensatzung 2009 für unzulässig gehalten, weil die an-

gegriffene Vorschrift bei Wirksamwerden des Urteils am 19. Januar 2009 man-

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gels Bekanntmachung noch nicht in Kraft getreten war. Mit der Normenkontrolle

nach § 47 VwGO können nur bereits erlassene Normen angegriffen werden.

Eine vorbeugende Normenkontrolle gegen noch nicht in Kraft gesetzte Rege-

lungen kennt die Verwaltungsgerichtsordnung nicht (Beschluss vom 2. Juni

1992 - BVerwG 4 N 1.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 66). Wie die Be-

schwerde einräumt, wurde die Abgabensatzung 2009 erst am 28. Januar 2009

bekanntgemacht. Zu diesem Zeitpunkt war das angegriffene, aufgrund mündli-

cher Verhandlung vom 15. Januar 2009 ergangene Urteil bereits wirksam ge-

worden. Dazu genügte nach § 173 VwGO i.V.m. § 318 Zivilprozessordnung

(ZPO), dass die von allen mitwirkenden Richtern unterzeichnete Entschei-

dungsformel am 19. Januar 2009 der Geschäftsstelle übergeben und den Be-

teiligten mitgeteilt wurde (vgl. Urteil vom 11. Juni 1993 - BVerwG 8 C 5.92 -

Buchholz 310 § 116 VwGO Nr. 20).

Dass das Oberverwaltungsgericht dem Vorbringen des Antragstellers zu Ereig-

nissen im Vorfeld der Bekanntmachung nicht weiter nachgegangen ist, begrün-

det entgegen der Auffassung der Beschwerde keine Verletzung der Aufklä-

rungspflicht. Nach § 86 Abs. 1 VwGO ist das Gericht zur Ermittlung des Sach-

verhaltes nur verpflichtet, soweit dieser entscheidungserheblich ist. Zur Klärung

der Statthaftigkeit des Normenkontrollantrags gegen § 6 Abs. 1 der Abgaben-

satzung 2009 genügte die Feststellung, dass die aufsichtsbehördliche Geneh-

migung und Bekanntmachung der Vorschrift im Zeitpunkt der letzten mündli-

chen Verhandlung des Oberverwaltungsgerichts noch ausstanden. Auf die vom

Antragsteller für klärungsbedürftig gehaltenen Ereignisse im Vorfeld der späte-

ren Bekanntmachung kam es dagegen nicht an. Weder die Ankündigung der

bevorstehenden Satzungsänderung durch Rundschreiben der Antragsgegnerin

noch das Bevorstehen der erforderlichen aufsichtsbehördlichen Genehmigung

genügten, die Vorschrift in Kraft zu setzen und zum tauglichen Gegenstand ei-

ner Normenkontrolle zu machen. Aus den vom Antragsteller zitierten Beschlüs-

sen des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. Juni 1992 - BVerwG 4 N 1.90 -

(a.a.O.) und vom 10. April 1996 - BVerwG 4 NB 8.96 - (Buchholz 310 § 47

VwGO Nr. 114) sowie aus dem Urteil vom 21. Januar 2004 - BVerwG 8 CN

1.02 - (BVerwGE 120, 82 <84 f.> = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 163) ergibt

sich nichts anderes. Sie behandeln Streitigkeiten um die Wirksamkeit oder

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Vollständigkeit der bereits geschehenen Bekanntmachung einer Regelung als

Probleme der Begründetheit des Normenkontrollantrags, ohne damit eine Nor-

menkontrolle schon vor dem Abschluss des Normsetzungsverfahrens zuzulas-

sen. Soweit bei unvollständiger oder fehlerhafter Bekanntmachung darauf ab-

gestellt wird, ob der Normsetzer selbst von einer Geltung der Vorschrift ausgeht

(Beschluss vom 2. Juni 1992 - BVerwG 4 N 1.90 - a.a.O.), musste sich dem

Oberverwaltungsgericht ohne entsprechende Beweisanträge keine weitere Auf-

klärung aufdrängen. Die Antragsgegnerin hat kein Inkrafttreten der Satzung vor

deren Genehmigung und Bekanntmachung geltend gemacht. Der Antragsteller

hat ausweislich der Niederschrift des Termins zur mündlichen Verhandlung vor

dem Oberverwaltungsgericht am 15. Januar 2009 sein Vorbringen, die An-

tragsgegnerin habe bereits vor der Bekanntmachung des § 6 Abs. 1 Abgaben-

ordnung 2009 darauf gestützte Bescheide erlassen, nicht mehr bestätigen kön-

nen.

Eine als Verfahrensmangel einzuordnende Verletzung des Überzeugungs-

grundsatzes nach § 108 Abs. 1 VwGO legt die Beschwerde ebenfalls nicht dar.

Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Ankündigung einer Satzungs-

änderung durch Rundschreiben erfülle die Voraussetzungen einer Bekanntma-

chung nicht, kann als Anwendung materiellen Rechts nicht mit Verfahrensrügen

angegriffen werden. Soweit der Antragsteller sich gegen die oberverwaltungs-

gerichtliche Auslegung des Rundschreiben vom 20. Oktober 2009 wendet und

meint, es müsse als „Bekanntmachung“ verstanden werden, setzt er seine ei-

gene Würdigung des Inhalts an die Stelle der Tatsachen- und Beweiswürdigung

des Oberverwaltungsgerichts, ohne darzulegen, dass diese denkfehlerhaft oder

aktenwidrig wäre.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers lässt sich aus den verwaltungspro-

zessrechtlichen Bestimmungen auch keine Pflicht des Gerichts ableiten, die

Bekanntmachung der angegriffenen Vorschrift abzuwarten, um die Begründet-

heit des Antrags prüfen zu können. Ist die Sache spruchreif, darf das Gericht

entscheiden, auch wenn eine fehlende Zulässigkeitsvoraussetzung voraussicht-

lich später noch eintreten wird. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes rechtfer-

tigt keine andere Beurteilung, da dem Antragsteller unbenommen bleibt, die

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Satzungsänderung nach deren Inkrafttreten mit einem zulässigen Normenkon-

trollantrag anzugreifen.

Eine Verletzung des Rechts auf rechtliches Gehör gemäß § 108 Abs. 2 VwGO,

Art. 103 Abs. 1 Grundgesetz (GG) durch Übergehen entscheidungserheblichen

Vorbringens ist ebenfalls nicht dargelegt. Die Rüge, das Oberverwaltungsge-

richt habe die Einwände des Antragstellers gegen die Änderung der Abgaben-

sätze nicht genügend gewürdigt, verkennt, dass Fragen der materiellen Recht-

mäßigkeit der Satzungsbestimmung wegen zutreffenden Verneinens der Zuläs-

sigkeit des darauf bezogenen Normenkontrollantrags für die Entscheidung nicht

erheblich waren.

b) Die Verfahrensrüge hinsichtlich der Ablehnung des Antrags betreffend § 7

Abs. 1 der Versorgungssatzung 2004 bleibt ebenfalls ohne Erfolg.

Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, für diesen Normenkontrollantrag

fehle das Rechtsschutzinteresse, ist frei von Verfahrensfehlern im Sinne des

§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Daraus, dass § 7 Abs. 1 der Versorgungssatzung

2007 eine gleichlautende Regelung trifft, lässt sich kein Rechtsschutzinteresse

für eine Normenkontrolle (auch) der nicht mehr geltenden Vorläuferbestimmung

ableiten. Zutreffend geht das angegriffene Urteil davon aus, dass die versor-

gungsrechtliche Stellung des Antragstellers sich nicht mehr nach der aufgeho-

benen, sondern allein nach der sie ersetzenden gleichlautenden, ab dem 1.

Januar 2007 geltenden Satzungsregelung bestimmt. Dies gilt auch, soweit Ver-

sorgungsansprüche sich auf Sachverhalte aus der Zeit vor dem 1. Januar 2007

beziehen. Diese werden im Wege zulässiger tatbestandlicher Rückanknüpfung

von § 7 Abs. 1 der Versorgungssatzung 2007 erfasst. Die Besorgnis des An-

tragstellers, bei Unwirksamkeit dieser Regelung werde die Antragsgegnerin auf

die außer Kraft getretene Vorläuferbestimmung zurückgreifen, kann kein

Rechtsschutzbedürfnis für die Normenkontrolle begründen. Aus § 7 Abs. 1 der

Versorgungssatzung 2004 können nach dem 1. Januar 2007 keine Rechtsfol-

gen mehr hergeleitet werden. Wie sich aus der Entscheidung des Bundesver-

fassungsgerichts zu § 113, § 113a BNotO ergibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom

13. Juli 2004 - 1 BvR 1298 und 1299/94, 1332/95, 613/97 - BVerfGE 111, 191),

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durfte die als verfassungswidrig erkannte Ermächtigungsgrundlage für die Ver-

sorgungssatzung 2004 nur noch für eine Übergangsfrist bis zum Ablauf des 31.

Dezember 2006 angewendet werden, um dem Gesetzgeber die Möglichkeit zu

geben, verfassungskonforme Grundlagen für eine Neuregelung zu schaffen.

Eine Anwendung der auf verfassungswidriger Ermächtigungsgrundlage erlas-

senen und damit ihrerseits verfassungswidrigen satzungsrechtlichen Vorschrif-

ten über diesen Zeitpunkt hinaus scheidet damit aus. Eine erneute Anwendung

ließe sich auch nicht auf § 113 BNotO n.F. stützen, weil das Zustandekommen

der Versorgungssatzung 2004 den nun im Hinblick auf die verfassungsgerichtli-

chen Anforderungen des Demokratieprinzips und des Parlamentsvorbehalts

neu geregelten Anforderungen nicht genügt.

c) Zu Unrecht rügt der Antragsteller einen Verstoß gegen § 108 Abs. 1 VwGO

wegen mangelhafter Begründung des angegriffenen Urteils. Die ausführlichen

Entscheidungsgründe stellen die für die Überzeugungsbildung des Gerichts

maßgebenden Erwägungen lückenlos dar. Soweit sie „Bedenken“ als „nicht

durchgreifend“ bezeichnen, relativieren sie nicht das Maß richterlicher Über-

zeugung, sondern erläutern, dass das Oberverwaltungsgericht Gegenargumen-

te geprüft, aber für nicht überzeugend gehalten hat.

d) Die Rüge unterbliebener Beiladung des Freistaates Sachsen als des Trägers

der Rechtsaufsichtsbehörde und die Rüge mangelnder Beteiligtenfähigkeit und

ordnungsgemäßer Vertretung der Antragsgegnerin können nicht zur Zulassung

der Revision im beantragten Umfang führen. Unabhängig von Bedenken, ob die

Entscheidung auf solchen Verstößen beruhen könnte, liegt insoweit kein Ver-

fahrensfehler vor. Die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung nach

§ 65 Abs. 2 VwGO sind hinsichtlich des Trägers der Rechtsaufsichtsbehörde

nicht erfüllt, weil die begehrte Nichtigerklärung der beanstandeten Satzungsre-

gelungen keine Kassation der rechtsaufsichtlichen Genehmigung voraussetzt

oder impliziert. Nach § 113 Abs. 2 Satz 1, Abs. 9 Satz 1 BNotO, aus denen sich

die Rechtsnatur der Landesnotarkasse als rechtsfähiger Anstalt des öffentli-

chen Rechts und ihre gerichtliche Vertretung durch den Präsidenten ergibt, hat

das Oberverwaltungsgericht auch zu Recht die Beteiligtenfähigkeit und ord-

nungsgemäße Vertretung der Antragsgegnerin bejaht. Für die Befugnis zur Ver-

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tretung ist allein die Amtsinhaberschaft maßgeblich. Fragen der Verfassungs-

mäßigkeit des § 113 BNotO waren nicht im Rahmen der Zulässigkeit, sondern

im Rahmen der Begründetheit der Normenkontrolle zu prüfen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52

Abs. 1 VwGO.

Dr. von Heimburg

Dr. Deiseroth

Dr. Held-Daab