Urteil des BVerwG vom 21.06.2013
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BVerwG 3 B 92.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 92.12
VG Lüneburg - 01.09.2010 - AZ: VG 1 A 51.10
Niedersächsisches OVG - 01.08.2012 - AZ: OVG 10 LC 143/10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Juni 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wysk und Rothfuß
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil
des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 1. August 2012 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 17 430,49 €
festgesetzt.
Gründe
I
1 Der Kläger begehrt im Wege des Wiederaufgreifens des Verfahrens höhere Ausgleichs- und
Flächenzahlungen nach den Stützungsregelungen für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher
Kulturpflanzen.
2 Dem Kläger wurden für die Jahre 1993 bis 2004 Ausgleichs- und Flächenzahlungen bewilligt,
deren Höhe auf der Grundlage von Verordnungen des Bundes bestimmt wurde, die das Land
Niedersachsen für den Getreideanbau in mehrere Erzeugungsregionen mit unterschiedlichen
Durchschnittserträgen unterteilten. Für den Kläger ergab sich daraus ein Fördersatz, der unter
dem Durchschnitt im Land Niedersachsen lag.
3 In seinem Urteil vom 25. Juli 2007 - BVerwG 3 C 10.06 - (BVerwGE 129, 116 = Buchholz
451.513 Sonst. Marktordnungsrecht Nr. 6) hat der Senat inzident entschieden, dass die in der
Flächenzahlungs-Verordnung für die Jahre 2000 bis 2004 vorgenommene Unterteilung des
Bundesgebiets in Erzeugungsregionen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht vereinbar und
deshalb nichtig ist; das Land Niedersachsen sei ohne sachliche Rechtfertigung abweichend zum
Gebiet der anderen Länder in mehrere Erzeugungsregionen aufgeteilt worden. Die
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung sah für die Jahre 1993 bis 1999 eine im
Wesentlichen gleiche Unterteilung in Erzeugungsregionen vor.
4 Den im Januar 2008 gestellten Antrag des Klägers, ihm im Wege des Wiederaufgreifens des
Verfahrens für die Jahre 1993 bis 2004 höhere Zahlungen zu gewähren, hat die Beklagte
abgelehnt. Die hiergegen erhobene Klage blieb in beiden Instanzen erfolglos. Ein
Wiederaufgreifensgrund im Sinne von § 51 Abs. 1 VwVfG liege nicht vor. Ein Wiederaufgreifen
im Ermessenswege habe die Beklagte fehlerfrei abgelehnt; ihr Ermessen sei nicht auf Null
reduziert.
II
5 Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der
grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.
6 Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur, wenn sie eine für die
Revisionsentscheidung erhebliche Frage des revisiblen Rechts aufwirft, die im Interesse der
Einheit oder der Fortbildung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf.
7 1. Mit der Frage,
ob eine direkte oder analoge Anwendung bzw. weite Rechtsauslegung der EuGH-
Rechtsprechung (Urteil vom 13. Januar 2004 - Rs. C-453/00, Kühne & Heitz - Slg. 2004, I-858)
im Lichte von Art. 4 Abs. 3 EUV (ex-Art. 10 EGV) ausgeschlossen ist, wenn nicht alle im
Einzelfall benannten Voraussetzungen vorliegen,
möchte der Kläger sinngemäß geklärt wissen, ob sich aus dem Grundsatz der loyalen
Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) eine unionsrechtliche Verpflichtung zum Wiederaufgreifen
eines Verfahrens nur unter den Voraussetzungen ergeben kann, die vom Gerichtshof der
Europäischen Union (im Folgenden: Gerichtshof) in seinem Urteil in der Rechtssache Kühne &
Heitz genannt worden sind. Damit knüpft der Kläger zwar daran an, dass das
Oberverwaltungsgericht auf der Grundlage dieses Urteils angenommen hat, es sei
unverzichtbare Voraussetzung für eine unionsrechtlich gebotene Bestandskraftdurchbrechung,
den nationalen Rechtsweg auszuschöpfen (UA S. 14). Eine klärungsbedürftige Frage ist damit
gleichwohl nicht dargetan.
9 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist es mangels einschlägiger
Unionsregelungen Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung, das Verfahren zu regeln,
innerhalb dessen der Schutz der Rechte gewährleistet wird, die sich aus dem Unionsrecht
ergeben. Diese Verfahrensautonomie wird allerdings durch den Äquivalenz- und den
Effektivitätsgrundsatz begrenzt (EuGH, Urteile vom 4. Oktober 2012 - Rs. C-249/11, Byankov -
juris Rn. 69, vom 13. März - Rs. C-432/05, Unibet - Slg. 2007, I-2301 Rn. 39, 43 und vom 19.
September 2006 - Rs. C-392/04 und C-422/04, i-21 Germany und Arcor - Slg. 2006, I-8591 Rn.
57). Der Effektivitätsgrundsatz verlangt, dass die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung
verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Dabei
anerkennt der Gerichtshof, dass die Bestandskraft zur Rechtssicherheit beiträgt und das
Unionsrecht daher nicht verlangt, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet ist,
eine bestandskräftig gewordene Entscheidung aufzuheben (EuGH, Urteile vom 4. Oktober 2012
a.a.O. Rn. 76, vom 12. Februar 2008 - Rs. C-2/06, Kempter - Slg. 2008, I-411 Rn. 37 f., vom 19.
September 2006 a.a.O. Rn. 51 und vom 13. Januar 2004 a.a.O. Rn. 24). Vielmehr sind vom
nationalen Recht vorgesehene Ausschlussfristen für die Rechtsverfolgung grundsätzlich mit
Unionsrecht vereinbar; sie machen die Verwirklichung der durch die Unionsrechtsordnung
verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich und erschweren sie nicht übermäßig, selbst wenn
ihr Ablauf zur vollständigen oder teilweisen Abweisung der Klage führt (EuGH, Urteil vom 2.
Dezember 1997 - Rs. C-188/95, Fantask u.a. - Slg. 1997, I-6783 Rn. 48).
10 Liegen besondere Umstände vor, kann sich aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit
in Gestalt des Effektivitätsgrundsatzes allerdings die Verpflichtung ergeben, eine bestandskräftig
gewordene Entscheidung zu überprüfen. Einen solchen Fall hat der Gerichtshof in der
Rechtssache Kühne & Heitz unter den dort genannten Voraussetzungen angenommen und
nachfolgend weiter präzisiert (EuGH, Urteile vom 12. Februar 2008 a.a.O. und vom 16. März
2006 - Rs. C 234/04, Kapferer - Slg. 2006, I-2605). Er hat darüber hinaus aber auch in anderen
besonders gelagerten Fällen angenommen, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit die
Aufrechterhaltung einer bestandskräftigen Entscheidung nicht mehr rechtfertigen kann. Eine
solche Situation hat der Gerichtshof etwa für die Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen
angenommen (EuGH, Urteil vom 16. Juli 1998 - Rs. C-298/96, Ölmühle - Slg. 1998, I-4782 Rn.
23 f.). Eine Verletzung des Effektivitätsgrundsatzes und des Grundsatzes der loyalen
Zusammenarbeit in der Aufrechterhaltung einer bestandskräftigen Entscheidung hat er auch im
Falle eines gegen die Freizügigkeit verstoßenden, fortdauernden Ausreiseverbots gesehen
(EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2012 a.a.O. Rn. 78 ff.; parallel, zur Erstreckung der Rechtskraft auf
im Urteil getroffene Feststellungen und einer hieraus folgenden Perpetuierung einer
möglicherweise unionsrechtswidrigen Besteuerung EuGH, Urteil vom 3. September
2009 - Rs. C-2/08, Olimpiclub - juris Rn. 24 ff.; vgl. auch Urteil vom 29. April 1999 - Rs. C-224/97,
Ciola - Slg. 1999, I-2530).
11 Die Frage, ob mit den in der Rechtssache Kühne & Heitz genannten Voraussetzungen
abschließend alle Fälle erfasst werden, in denen aus dem Grundsatz der loyalen
Zusammenarbeit eine unionsrechtliche Verpflichtung zum Wiederaufgreifen eines Verfahrens
folgen kann, lässt sich danach auf der Grundlage der Rechtsprechung des Gerichtshofs
verneinend beantworten und bedarf auf der Ebene dieser Abstraktion keiner weiteren Klärung.
12 2. Die weitere Frage,
ob der Kläger nach einem Urteil des Gerichtshofs bzw. der Entscheidung vom 13. Januar 2004
(a.a.O.) einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens hat,
weist für sich gesehen weder über den Einzelfall hinaus noch bezieht sie sich unmittelbar auf die
Klärung der Voraussetzungen und Rechtsfolgen einer bestimmten Norm oder eines allgemeinen
Rechtsgrundsatzes. Sinngemäß möchte der Kläger mit ihr geklärt wissen, ob sich unter den
Umständen seines Falles aus dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit in Verbindung mit
den Bestimmungen der §§ 48 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes ein Anspruch auf
Wiederaufgreifen des Verfahrens ergibt. Damit hat der Kläger einen über die Rechtsprechung
des Gerichtshofs hinausweisenden Klärungsbedarf jedoch nicht in der gebotenen Weise
dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).
14 In der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist im Übrigen geklärt, dass allein der Umstand eines
Urteils, aus dem sich die Rechtswidrigkeit parallel gelagerter, bestandskräftiger Entscheidungen
ableiten lässt, nicht dazu verpflichtet, diese Entscheidungen einer erneuten Überprüfung zu
unterziehen (EuGH, Urteil vom 14. September 1999 - Rs. C-310/97 P, AssiDomän Kraft Products
- Slg. 1999, I-5398 Rn. 63). Darüber hinaus gilt, dass die Frage der Gewährleistung des
Effektivitätsgrundsatzes auf der Grundlage der jeweils einschlägigen nationalen
Verfahrensvorschrift, deren Stellung im Verfahren, des Verfahrensablaufs und deren
Besonderheiten zu beantworten ist (EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2012 a.a.O. Rn. 75).
Entsprechend verweist der Gerichtshof in seinem Urteil vom 19. September 2006 (a.a.O. Rn. 61)
zurück auf die Vorschrift des § 48 Abs. 1 VwVfG und die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu den Fällen, in denen die Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen
Verwaltungsakts schlechthin unerträglich ist und sich das Rücknahmeermessen zu einem
Anspruch verdichtet (EuGH, Urteil vom 19. September 2006 a.a.O. Rn. 50, 63 f.). Im Übrigen
überantwortet der Gerichtshof die Beurteilung des Einzelfalls - dort eines Bescheides, dessen
Rechtswidrigkeit sich ebenfalls aufgrund einer mit dem Grundgesetz nicht vereinbaren
Verordnung und darüber hinaus wegen eines vom Gerichtshof festgestellten klaren
Unionsrechtsverstoßes ergab - dem nationalen Gericht (EuGH, Urteil vom 19. September 2006
a.a.O. Rn. 71 f.).
15 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §
47 Abs. 1 und 3 i.V.m. § 52 Abs. 3, § 39 Abs. 1 und § 43 Abs. 1 GKG.
Kley
Dr. Wysk
Rothfuß