Urteil des BVerwG vom 22.01.2013
BVerwG: gemeinde, versorgung, deckung, eigentumsentzug, gewährleistung, enteignung, kunst, gebärdensprache, eingriff, erlass
BVerwG 4 BN 4.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 4.12
OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 13.10.2011 - AZ: OVG 2 D 86/09.NE
In der Normenkontrollsache hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. Januar 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Decker
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil
des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 13. Oktober 2011 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 40 000 €
festgesetzt.
Gründe
1 Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
2 1. Die Revision ist nicht wegen Divergenz (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) des angefochtenen
Urteils zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 -
(Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4) zuzulassen.
3 Zur Darlegung des Zulassungsgrundes der Divergenz ist gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO
erforderlich, dass die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entscheidung
tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem in der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des
Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben
Rechtsvorschrift widersprochen hat (Beschlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 -
Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 und vom 13. Juli 1999 - BVerwG 8 B 166.99 - Buchholz
310 § 132 Abs. 2 Ziff. 2 VwGO Nr. 9). Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Die
Beschwerde behauptet, das Oberverwaltungsgericht habe den Rechtssatz aufgestellt, eine
städtebauliche Entwicklungsmaßnahme diene schon dann dem Gemeinwohl i.S.v. § 165 Abs. 3
Satz 1 Nr. 2 BauGB, wenn mit ihr allein die Förderung der Wirtschaft und die Versorgung der
Allgemeinheit mit Wirtschaftsgütern verfolgt werde. Einen solchen Rechtssatz hat das
Oberverwaltungsgericht indessen nicht formuliert. So gibt die Beschwerde die entsprechende
Textpassage im Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht richtig wieder, denn auf S. 29 des
Urteilsabdrucks heißt es: „§ 165 Abs. 3 (Satz 1) Nr. 2 BauGB setzt ein Allgemeinwohlinteresse
voraus, das(s) - soweit es an einen erhöhten Bedarf an Arbeitsstätten anknüpft - nicht
notwendigerweise vorrangig arbeitsmarktorientiert sein muss. Auch das Interesse daran, die
Wirtschaft und die Versorgung der Allgemeinheit mit Wirtschaftsgütern zu fördern, kann insoweit
im Vordergrund stehen.“.
4 2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Rechtssache hat
nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Beschwerde beimisst.
5 Grundsätzlich bedeutsam i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine Rechtssache dann, wenn in
dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in
ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden,
klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137
Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz
3 VwGO), d.h. näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des
Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem
beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr; so bereits Beschluss vom 2. Oktober
1961 - BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>; siehe auch Beschluss vom 1. Februar 2011 -
BVerwG 7 B 45.10 - juris Rn. 15). Daran fehlt es hier.
6 Es kann offen bleiben, ob der Beschwerde schon deshalb der Erfolg versagt bleiben muss,
weil sie nicht darlegt, warum die von ihr als grundsätzlich bedeutsam bezeichneten
Rechtsfragen im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig erscheinen. Jedenfalls zeigt sie (auch)
keine klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfragen des revisiblen Rechts
auf.
7 a) Die Frage, ob
„ein anderer Teil des Gemeindegebiets im Sinne des § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB nur dann
vor(liegt), wenn für die zügige Entwicklung des der Entwicklungssatzung unterstehenden
Gebiets mehrere Bebauungspläne notwendig sind und auch verschiedene Grundstücke
verschiedener Eigentümer überplant werden müssen sowie mehr als die bloße Entwicklung
eines Gewerbegebiets angestrebt wird“,
würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen, weil sie von einem Sachverhalt ausgeht,
den das Oberverwaltungsgericht so nicht festgestellt hat. Aus dem Urteil ergibt sich nicht, dass
zur Umsetzung der angegriffenen Entwicklungssatzung nur ein Bebauungsplan (und nicht
mehrere Bebauungspläne) erforderlich ist (sind). Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts scheidet die Zulassung der Revision aber aus, wenn ein
Berufungsgericht eine Tatsache nicht festgestellt hat, die für die Entscheidung der
angesprochenen Rechtsfrage erheblich sein würde, sondern lediglich die Möglichkeit besteht,
dass die Rechtsfrage nach Zurückverweisung der Sache aufgrund weiterer Sachaufklärung
entscheidungserheblich werden könnte (vgl. Beschlüsse vom 28. Dezember 1998 - BVerwG 9 B
197.98 - juris und vom 28. November 2005 - BVerwG 4 B 66.05 - ZfBR 2006, 159). Außerdem ist
der in § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB verwendete Begriff der „anderen Teile des Gemeindegebietes“
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend geklärt (Urteil vom 3. Juli
1998 a.a.O. , Beschlüsse vom 9. November 2001 - BVerwG 4 BN 51.01 - BauR
2002, 1360 und vom 27. Mai 2004 - BVerwG 4 BN 7.04 - Buchholz 406.11 § 165
BauGB Nr. 14 ). Einen darüber hinaus gehenden Klärungsbedarf zeigt die
Beschwerde nicht auf.
8 b) Die weitere Frage, ob
„eine Rechtfertigung einer Entwicklungssatzung durch das Wohl der Allgemeinheit im Sinne von
§ 165 Abs. 3 (Satz 1) Nr. 2 BauGB nur dann vor(liegt), wenn die angestrebte Entwicklung der
Deckung einer langfristig und strukturell begründeten Arbeitsplatznachfrage dient“ oder ob es
ausreicht, „wenn sie lediglich die Entwicklung der planenden Gemeinde durch Ansiedlung neuer
Gewerbegebiete fördert, ohne das(s) zusätzliche Arbeitsplätze nachgefragt werden“,
rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision. Soweit die Frage überhaupt einer
Klärung in einem Revisionsverfahren zugänglich wäre, lässt sie sich ohne Weiteres aus dem
Gesetz und auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
beantworten. Danach ist geklärt, dass alle für die Gesamtmaßnahme ins Feld geführten
öffentlichen Interessen, und nicht nur das Interesse an der Deckung einer langfristig und
strukturell begründeten Arbeitsplatznachfrage, grundsätzlich geeignet sind, dem Wohl der
Allgemeinheit i.S.v. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu dienen, denn § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB enthält nur eine beispielhafte Aufzählung (Beschlüsse vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4
BN 55.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9 und vom 9. November 2001 -
BVerwG 4 BN 51.01 - a.a.O.). Der Gesetzgeber konkretisiert in dieser Bestimmung lediglich
einige der Belange, die die Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme rechtfertigen. Er geht
generalisierend davon aus, dass die Verwirklichung eines der in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB genannten Tatbestände allein oder im Zusammenwirken mit sonstigen Planungszielen
geeignet ist, dem Allgemeinwohlerfordernis zu genügen (Beschluss vom 16. Februar 2001 -
BVerwG 4 BN 55.00 - a.a.O.). Ob ihnen allein oder zusammen mit anderen öffentlichen
Interessen Gemeinwohlqualität zukommt, hängt davon ab, mit welchem Gewicht sie im
Verhältnis zu entgegengesetzten öffentlichen Interessen zu Buche schlagen (Beschluss vom 16.
Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 - a.a.O. ). Eine höchstrichterliche
Klärungsbedürftigkeit ist nach der Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts
jedoch nicht gegeben, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage - wie hier - auf der Grundlage
der vorhandenen Rechtsprechung, ggf. mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzesinterpretation
beantworten lässt (z.B. Beschluss vom 31. März 1998 - BVerwG 4 BN 5.98 - Buchholz 406.11 §
165 BauGB Nr. 2 ).
9 c) Nicht grundsätzlich klärungsbedürftig ist auch die Frage, ob
„ein Bedarf an Arbeitsstätten in dem Sinne, dass die Nachfrage nach Arbeitsplätzen das Angebot
an Arbeitsplätzen strukturell weit übersteigt, allein aufgrund einer Untersuchung ermittelt werden
(kann), die den zusätzlichen Bedarf an Gewerbeflächen für ansiedlungswillige Betriebe
untersucht“.
10 In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass ein wichtiger Indikator dafür, dass das
Angebot an Arbeitsstätten deutlich hinter der Nachfrage zurückbleibt, die Nachfrage von
Unternehmen nach Gewerbeflächen ist. Denn die Befriedigung dieser Nachfrage garantiert
regelmäßig die Errichtung von Arbeitsstätten (Urteile vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 -
a.a.O. und vom 12. Dezember 2002 - BVerwG 4 CN 7.01 - BVerwGE 117, 248
<257, 258> = Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 12 ).
11 d) Die von der Beschwerde ferner aufgeworfene Frage, ob
„das für eine Entwicklungssatzung notwendige Gemeinwohlinteresse im Sinne von § 165 Abs. 3
(Satz 1) Nr. 2 BauGB vorliegt, wenn im Rahmen einer alternativen Prüfung die Alternative eines
gemeinschaftlich entwickelten alternativen Gebiets, mit dem ebenfalls die Ziele der
Entwicklungssatzung erreicht werden können, eine Entwicklung nicht möglich ist, weil die
Fläche auf dem Gebiet verschiedener Kommunen liegt, die die für eine gemeinsame
Entwicklung notwendige Kooperationsgemeinschaft (gemeint ist wohl
„Kooperationsbereitschaft“) nicht erkennen lassen und ihnen lediglich Synergieeffekte fehlen“,
würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Wie dem angefochtenen Urteil
zu entnehmen ist (S. 44 des Urteilsabdrucks), war für die „Ablehnung eines interkommunalen
Gewerbegebiets“ vor allem maßgeblich, dass „die inhaltlichen Anforderungen an die benötigten
gewerblichen Bauflächen zu unterschiedlich“ gewesen sind; so habe die Gemeinde Finnentrop
„kleinteilig strukturierte Baugrundstücke für nicht bzw. nicht wesentlich störendes Gewerbe“
benötigt, die Antragsgegnerin hingegen „insbesondere größere, zusammenhängende
Baugrundstücke für stark emittierende Industriebetriebe“. Eine gemeinschaftliche Entwicklung
des Gebiets „Wiethfeld“ scheiterte danach jedenfalls nicht an der mangelnden
Kooperationsbereitschaft der Antragsgegnerin und der Gemeinde Finnentrop. Vorstehende
Frage wäre im Übrigen in einem Revisionsverfahren auch nicht klärungsfähig, da die
Anforderungen, die das Baugesetzbuch an die Prüfung von Planungsalternativen bei der
Aufstellung einer Entwicklungssatzung stellt, nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise
beantwortbar sind. Die Beurteilung richtet sich - unabhängig von der Einordnung unter den
Maßstab der Erforderlichkeit i.S.d. § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB oder das
entwicklungsrechtliche Abwägungsgebot des § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB - nach den Umständen
des jeweiligen Einzelfalls, nämlich dem Grad der Eignung der ins Auge gefassten
Alternativfläche zur Erreichung des städtebaulichen Ziels und nach der Bedeutung der Belange
der betroffenen Eigentümer.
12 e) Die Beschwerde hält des Weiteren für grundsätzlich klärungsbedürftig,
„welche Untersuchungstiefe für die Prüfung der umweltrechtlichen Belange im Rahmen der
Entscheidung über eine Entwicklungssatzung zu setzen ist“, und ob „bei der Untersuchung der
betroffenen Umweltbelange auch die Beeinträchtigungen der durch die geplante
Entwicklungsmaßnahme betroffenen Bevölkerung erfasst und bewertet werden muss, ob ferner
bei einer Umweltuntersuchung, die Grundlage für eine Entwicklungssatzung in einem
Außenbereich ist, sowohl die Auswirkungen auf Menschen als auch die Auswirkungen auf Tiere,
Flora und Fauna untersucht werden müssen und ob dabei ferner auf schon vorhandene
Untersuchungen des Gebiets zurückzugreifen ist sowie ob im Übrigen eine möglichst
tiefgehende Untersuchung stattfinden muss, um die wesentlichen Belange vollständig zu
ermitteln“.
13 Damit will sie sinngemäß geklärt wissen, in welchem Umfang Umweltbelange im weitesten
Sinne bei der Entscheidung über den Erlass einer Entwicklungssatzung zu berücksichtigen sind.
Die Antwort auf diese Fragestellung richtet sich jedoch nach den Gegebenheiten des konkreten
Einzelfalls und entzieht sich wiederum einer allgemeinen, rechtsgrundsätzlichen Klärung.
Welche Anforderungen das Gesetz an die Prüfung von Umweltbelangen bei der Aufstellung
einer Entwicklungssatzung stellt, kann daher nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise
beantwortet werden.
14 f) Schließlich rechtfertigt auch die Frage, ob
„die städtebauliche Entwicklungssatzung eingesetzt werden kann, wenn es letztendlich nur
darum geht, dass der Alleineigentümer des Gebiets der Entwicklungssatzung enteignet wird
oder ob das Instrument eine komplexere Situation verlangt“,
nicht die Zulassung der Revision. Die Antwort hierauf ergibt sich ohne Weiteres aus § 165
BauGB. Danach kann eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nur vorbereitet und
durchgeführt werden, wenn die engen Voraussetzungen nach § 165 Abs. 2, Abs. 3 BauGB - die
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichend geklärt sind (z.B. Urteile
vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123 = Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr.
3 und vom 12. Dezember 2002 - BVerwG 4 CN 7.01 - a.a.O., Beschlüsse vom 5. August 2002 -
BVerwG 4 BN 32.02 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 11 und vom 16. Juni 2010 - BVerwG 4
BN 67.09 - BauR 2010, 1894) - gegeben sind. Folglich ist das Eigentum im Rahmen des
besonderen Städtebaurechts dem unmittelbaren planerischen Zugriff der Gemeinde nicht
entzogen. Es gehört wegen seiner verfassungsrechtlichen Gewährleistung (Art. 14 GG) freilich
zu den Belangen, auf die in der Abwägung besonders Bedacht zu nehmen ist. Gleichwohl darf
es ebenso wie sonstige abwägungserhebliche Belange hinter gewichtigere gegenläufige
Belange zurückgestellt werden. Ist im Zeitpunkt der Planungsentscheidung nicht absehbar, ob
der Eigentumsentzug durch die Gestellung von Ersatzland ausgeglichen werden kann, die eine
Enteignung überflüssig macht, so ist dies kein Planungshindernis. Vielmehr stellt § 169 Abs. 3
Satz 1 BauGB klar, dass sich die Gemeinde erforderlichenfalls auch des Mittels des
zwangsweisen Zugriffs bedienen darf. Dies gilt selbst dann, wenn der planungsbedingte
Eigentumsentzug zu einer Existenzvernichtung führt. In diesem Falle hat der Planungsträger
allerdings in der Abwägung das hohe Gewicht in Rechnung zu stellen, das einem solchen
Eingriff nach der verfassungsrechtlichen Ordnung zukommt (Beschluss vom 16. Februar 2001 -
BVerwG 4 BN 55.00 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9 ). Wie viele Eigentümer
letztlich von der Maßnahme betroffen sind, spielt danach ersichtlich keine Rolle.
15 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts
folgt aus § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Decker