Urteil des BVerwG, Az. 6 P 8.07

BVerwG (dienstvorschrift, beteiligung, abgabe, mitwirkung, antragsteller, verhältnis zu, mitwirkungsrecht, bundesrepublik deutschland, mitbestimmung, arbeitnehmer)
Rechtsquellen:
BPersVG
§§ 78, 86
Stichworte:
Mitwirkung des Personalrats beim Bundesnachrichtendienst; Dienstvorschrift
zur Abgabe von Schuldenerklärungen.
Leitsatz:
Der Erlass der Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen durch den
Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes unterliegt der Mitwirkung des Per-
sonalrats der Zentrale nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG.
Beschluss des 6. Senats vom 16. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 8.07
Verkündet
am 16. April 2008
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die Anhörung vom 16. April 2008
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn, Büge, Dr. Graulich
Vormeier und Dr. Bier
beschlossen:
Es wird festgestellt, dass die Dienstvorschrift über die Ab-
gabe von Schuldenerklärungen vom 8. April 2005 der Mit-
wirkung des Antragstellers unterliegt.
G r ü n d e :
I
Unter dem 19. Oktober 1976 erließ der Beteiligte - nach Beteiligung des An-
tragstellers - eine Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen. Unter
dem 8. April 2005 fasste er die Dienstvorschrift neu; sie lautet jetzt wie folgt:
„Auch bei Bediensteten des Bundesnachrichtendienstes
ist Überschuldung ein potentielles Sicherheitsrisiko im
Hinblick auf § 5 SÜG, die frühestmöglich abzuwenden, in
jedem Fall aber zu eröffnen ist.
1 Aus diesem Grund hat jeder Mitarbeiter unaufge-
fordert und unverzüglich eine Erklärung über seine
Schulden abzugeben, wenn
- er für die Tilgung finanzieller Verpflichtungen ein-
schließlich Immobilienschulden mehr als die Hälfte
seines monatlichen Nettoeinkommens aufwenden
muss
oder
- die Gesamthöhe seiner finanziellen Verpflichtun-
gen sein dreifaches Monatsnettoeinkommen und
gleichzeitig die Hälfte seines Privatvermögens (z.B.
Erspartes, Wertpapiere - nicht aber der Hausrat)
übersteigt.
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2.1 Als Schulden im vorstehenden Sinne gelten
auch die Schulden des Ehe- bzw. Lebenspartners,
wenn der Bedienstete als Mitschuldner zur Tilgung
verpflichtet ist.
2.2 Zum Nettoeinkommen zählen sämtliche Einkünf-
te einschließlich solcher aus Miete und Verpachtung,
Kapitalvermögen usw. sowie die Einkünfte des Ehe-
bzw. Lebenspartners.
2.3 Zum Privatvermögen zählt das persönliche Ei-
gentum einschließlich Immobilien und das des Ehe-/
Lebenspartners. Es ist mit dem realisierbaren Ver-
kehrswert anzusetzen.
Eine detaillierte Aufzählung einzelner Vermögens-
werte ist nicht erforderlich.
3 Unabhängig von der Höhe der konkret beste-
henden finanziellen Verpflichtungen ist regelmäßig in
folgenden Fällen unaufgefordert und unverzüglich
eine schriftliche Schuldenerklärung abzugeben:
3.1 Anlässlich der Versetzung zum bzw. Einstellung
in den BND
3.2 Vor einer Verwendung im Ausland, die länger als
drei Monate dauert.
3.3 Bei Durchführung einer Zwangsvollstreckung
oder Verpflichtung zur Abgabe einer eidesstattlichen
Versicherung (früher Offenbarungseid).
3.4 In sonstigen Fällen auf Anforderung durch das
Referat ‚Grundsatz und personelle Sicherheitsange-
legenheiten’.
4 Für die Abgabe einer Schuldenerklärung ist aus-
schließlich das Formblatt gemäß Anlage 1 zu ver-
wenden. Die Erklärung ist vollständig und wahrheits-
getreu abzugeben.
Die Schuldenerklärung ist in verschlossenem
Umschlag an das Referat ‚Grundsatz und personelle
Sicherheitsangelegenheiten’ zu senden.
Dieses entscheidet über das weitere Verfahren.
5 Die Nichtbeachtung der vorstehenden Bestim-
mungen führt zu disziplinaren/arbeitsrechtlichen und
sicherheitlichen Maßnahmen.
6 Über diese Dienstvorschrift sind alle Bedienste-
ten bei Eintritt in den BND und bei der jährlichen Ge-
heimschutzunterrichtung zu belehren.
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7 Diese Dienstvorschrift tritt mit sofortiger Wirkung
in Kraft. Die Bezugsverfügung wird hiermit aufgeho-
ben.“
Mit Schreiben vom 17. August 2005 beanstandete der Antragsteller, dass ihm
die Neufassung der Dienstvorschrift nicht zur Mitwirkung vorgelegt worden sei.
Letztmals mit Schreiben vom 20. Juli 2006 verneinte der Beteiligte das Mitwir-
kungsrecht im Wesentlichen mit der Begründung, bei der Dienstvorschrift gehe
es ausschließlich um die Wahrnehmung des Amtsauftrages, ohne dass spezifi-
sche, im Beschäftigungsverhältnis angelegte Interessen der Angehörigen des
Bundesnachrichtendienstes berührt würden.
Am 11. April 2007 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Be-
schlussverfahren eingeleitet. Er trägt vor: Die nach dem demokratischen Prinzip
zu beachtende Schutzzweckgrenze hindere die Beteiligung des Personalrats im
vorliegenden Falle nicht. Denn die Abforderung von Schuldenerklärungen be-
rühre nicht allein die außenwirksame Tätigkeit gegenüber Dritten. Vielmehr
handele es sich umgekehrt um einen rein dienstinternen Vorgang. Die dabei
etwa zu beachtende Verantwortungsgrenze sei schon deswegen gewahrt, weil
im Geschäftsbereich des Bundesnachrichtendienstes die Beteiligung des Per-
sonalrats über ein Mitwirkungsrecht nicht hinausgehen dürfe. Den Belangen der
Eigensicherung und des Geheimschutzes im Bundesnachrichtendienst sei
durch die Sonderregelungen über die Behandlung von Verschlusssachen hin-
reichend Rechnung getragen. Nach alledem unterliege die Dienstvorschrift über
die Abgabe von Schuldenerklärungen der Mitwirkung beim Inhalt von Personal-
fragebogen, bei Regelung der Ordnung in der Dienststelle sowie bei Vorberei-
tung von Verwaltungsanordnungen für innerdienstliche Angelegenheiten.
Der Antragsteller beantragt,
festzustellen, dass die Dienstvorschrift über die Abgabe
von Schuldenerklärungen vom 8. April 2005 seiner Mitwir-
kung unterliegt.
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Der Beteiligte beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt vor: Die Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen konkre-
tisiere eine der Pflichten zur Erfüllung der dem Bundesnachrichtendienst zuge-
ordneten Aufgabe der Eigensicherung. Sie habe ihren Ursprung nicht im Be-
schäftigungsverhältnis, sondern im Schutzbedürfnis des Bundesnachrichten-
dienstes vor „Angriffen von außen“ aufgrund seiner besonderen Aufgabenstel-
lung. Sie bewege sich im Kernbereich der Tätigkeit des Bundesnachrichten-
dienstes; dieser Kernbereich müsse von einer personalvertretungsrechtlichen
Beteiligung freigestellt sein, um die Entscheidung der verantwortlichen Stelle
unbeeinflusst zu lassen. Ferner konkretisiere die Dienstvorschrift in Anwendung
des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes die Voraussetzungen, unter denen je-
mandem eine sicherheitsempfindliche Tätigkeit übertragen werden könne. Die
ausgefüllte Schuldenerklärung sei dem durch personalvertretungsrechtliche
Beteiligung begleiteten Direktionsrecht des Dienststellenleiters entzogen. Bei
der Entscheidung über das Vorliegen eines Sicherheitsrisikos, die nach Aus-
wertung der Schuldenerklärung möglich sei, habe das Sicherheitsinteresse Vor-
rang vor anderen Belangen. Unter diesen Umständen bestehe kein Raum für
eine personalvertretungsrechtliche Beteiligung.
II
Der im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nach § 83 Abs. 1
Nr. 3, Abs. 2, § 86 BPersVG i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 1, § 80 Abs. 2 Satz 1, § 81
Abs. 1 ArbGG und § 256 Abs. 1 ZPO zulässige Antrag ist begründet. Dem nach
§ 86 Nr. 8 Satz 2 BPersVG zur Beteiligung berufenen Antragsteller steht das
Recht zu, beim Erlass der Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärun-
gen mitzuwirken.
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Dieses Mitwirkungsrecht ergibt sich aus § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Danach
wirkt der Personalrat mit bei Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer
Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenhei-
ten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereiches, wenn nicht nach § 94 des
Bundesbeamtengesetzes die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerk-
schaften bei der Vorbereitung zu beteiligen sind.
1. Die Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen ist eine Verwal-
tungsanordnung des Bundesnachrichtendienstes. Der Begriff „Verwaltungsan-
ordnung“ beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung jede
Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte
als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls
aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass
es auf ihre Form ankommt (vgl. Beschluss vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P
16.02 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 S. 6 m.w.N.). Dass der Abteilungs-
leiter 8 (Geheimschutzbeauftragter) die Dienstvorschrift erlassen hat, steht
nicht entgegen. Denn er hat für die Dienststelle Bundesnachrichtendienst und
unter der Verantwortung ihres Leiters, des Beteiligten, gehandelt. Adressaten
der Dienstvorschrift sind alle Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes. Mit
dem Erlass der Dienstvorschrift hat der Beteiligte die Befugnisse der Bundes-
republik Deutschland als Dienstherrin und Arbeitgeberin in Anspruch genom-
men. Denn durch die Dienstvorschrift werden ausschließlich die „Bediensteten
des Bundesnachrichtendienstes“ bzw. „jeder Mitarbeiter“ verpflichtet. Nach
Nr. 5 der Dienstvorschrift führt die Nichtbeachtung ihrer Bestimmungen „zu dis-
ziplinaren/arbeitsrechtlichen und sicherheitlichen Maßnahmen“.
2. Die Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen betrifft die inner-
dienstlichen Angelegenheiten der Beschäftigten des Bundesnachrichtendiens-
tes.
a) § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG stellt innerdienstliche, soziale und persönliche
Angelegenheiten nebeneinander. Diese Aufzählung nimmt Bezug auf die Ein-
teilung der Mitbestimmungstatbestände in §§ 75, 76 BPersVG. Unter persönli-
che Angelegenheiten fallen alle Angelegenheiten, welche den Personalangele-
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genheiten der Arbeitnehmer und Beamten nach § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1
BPersVG vergleichbar sind, also alle Maßnahmen, welche den einzelnen Be-
schäftigten unmittelbar an seinem Beschäftigungsverhältnis berühren. Unter
sozialen Angelegenheiten sind Maßnahmen zu verstehen, welche den in § 75
Abs. 2 Satz 1 BPersVG genannten Angelegenheiten entsprechen. Demgegen-
über handelt es sich bei den innerdienstlichen Angelegenheiten um einen Auf-
fang- und Oberbegriff. Aufgefangen werden alle Angelegenheiten, die nicht als
Personalangelegenheiten oder soziale Angelegenheiten qualifiziert werden
können und den Angelegenheiten in den Mitbestimmungskatalogen nach § 75
Abs. 3 und § 76 Abs. 2 BPersVG vergleichbar sind. Zugleich ist „innerdienstli-
che Angelegenheit“ ein Oberbegriff, welcher allen Beteiligungstatbeständen in
den Katalogen nach §§ 75 bis 79 BPersVG zugrunde liegt. Es handelt sich
durchgängig um Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Ver-
waltung, durch welche die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als
Beamte und Arbeitnehmer berührt werden (vgl. Beschluss vom 19. Mai 2003
a.a.O. S. 4 und 6).
b) Entgegen der Annahme des Beteiligten stimmt das einfachrechtliche Ver-
ständnis vom Begriff der innerdienstlichen Angelegenheit mit dem verfassungs-
rechtlichen Verständnis überein. Die Kataloge der §§ 75 bis 79 BPersVG be-
schränken die Beteiligung des Personalrats auf Angelegenheiten, welche spezi-
fische Beschäftigteninteressen berühren; Maßnahmen ohne innerdienstlichen
Bezug sind beteiligungsfrei. Andererseits war dem Gesetzgeber bewusst, dass
es innerdienstliche Angelegenheiten gibt, die wegen Betroffenheit der Regie-
rungsverantwortung und ihrer Bedeutung für die Erfüllung der Amtsaufgaben
der Letztentscheidung der der Volksvertretung verantwortlichen Stelle nicht
entzogen werden dürfen. Er hat dem dadurch Rechnung getragen, dass er bei
einem Teil der Angelegenheiten die Mitbestimmung eingeschränkt (§ 69 Abs. 4
Satz 3, § 76 BPersVG) oder schwächere Beteiligungsformen festgelegt hat
(§§ 72, 78, 79 BPersVG). Mit diesem Regelungskonzept hat der Gesetzgeber
- bei Defiziten im Detail - jedenfalls im Grundsatz den Anforderungen des de-
mokratischen Prinzips Rechnung getragen (vgl. Beschluss vom 30. Juni 2005
- BVerwG 6 P 9.04 - BVerwGE 124, 34 <45> = Buchholz 250 § 75 BPersVG
Nr. 106 S. 46 f.).
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Diese gehen unter dem Gesichtspunkt der Schutzzweckgrenze zunächst dahin,
dass sich die Beteiligung des Personalrats nur auf innerdienstliche Maßnahmen
erstrecken und nur soweit gehen darf, als die spezifischen im Beschäftigungs-
verhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfer-
tigen. Dabei wird der Charakter als innerdienstliche Maßnahme durch den Zu-
sammenhang mit der Erledigung der Amtsaufgabe nicht in Frage gestellt. Für
innerdienstliche Maßnahmen ist nicht untypisch, dass durch sie behördenintern
die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrages geschaffen
werden. Hat eine innerdienstliche Maßnahme erhebliche Auswirkungen auf die
Erledigung des Amtsauftrages, so ist dem nicht durch Ausschluss jeglicher Be-
teiligung, sondern durch Beachtung der Verantwortungsgrenze Rechnung zu
tragen. Diese besagt, dass die Angelegenheit nicht der Letztentscheidungsbe-
fugnis der der Volksvertretung verantwortlichen Stelle entzogen werden darf
(vgl. Beschlüsse vom 19. Mai 2003 a.a.O. S. 4 und vom 18. Mai 2004
- BVerwG 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 <49 f.> = Buchholz 251.0 § 79
BaWüPersVG Nr. 17 S. 5 sowie Urteil vom 21. März 2007 - BVerwG 6 P 4.06 -
BVerwGE 128, 212 = Buchholz 251.8 § 78 RhPPersVG Nr. 1 Rn. 43 ff., jeweils
unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - BVerfGE 93, 37 <68,
70>).
c) Nach dem vorbezeichneten Maßstab ist die Dienstvorschrift zur Abgabe von
Schuldenerklärungen eine innerdienstliche Angelegenheit. Durch sie werden
die spezifischen Interessen der Mitarbeiter des Bundesnachrichtendienstes be-
rührt. Diese werden durch die Dienstvorschrift verpflichtet, unter bestimmten
Voraussetzungen bzw. aus gegebenem Anlass ihre privaten Einkommens- und
Vermögensverhältnisse offenzulegen. Dass mit der Dienstvorschrift Befugnisse
des Eigenschutzes nach § 2 Abs. 1 BND-Gesetz wahrgenommen und unter
Umständen Maßnahmen nach dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz vorbereitet
werden, nimmt ihr nicht den beschriebenen innerdienstlichen Bezug. Der Be-
deutung des Eigenschutzes für die Erfüllung des Amtsauftrages ist dadurch
Rechnung getragen, dass das Beteiligungsrecht nach § 78 Abs. 1 Nr. 1
BPersVG auf ein Mitwirkungsrecht begrenzt ist. Dies bedeutet, dass in dem
Falle, dass der Antragsteller seine Einwände gegen die vom Beteiligten beab-
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sichtigte Maßnahme aufrechterhält, der Chef des Bundeskanzleramtes endgül-
tig entscheidet (§ 72 Abs. 4, § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG). Die Verantwortungs-
grenze ist damit hinreichend beachtet.
Die Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen verliert ihren inner-
dienstlichen Charakter nicht dadurch, dass vergleichbare Dienstvorschriften
auch für das im Bundesnachrichtendienst beschäftigte Fremdpersonal ange-
wandt werden. Vielmehr gilt umgekehrt, dass sich die Beteiligung des Personal-
rats auch auf Personen ohne Beschäftigteneigenschaft auswirken kann, welche
in die Dienststelle eingegliedert sind (vgl. die Fallgruppen im Urteil vom
21. März 2007 a.a.O. Rn. 11).
3. Das Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ist
nicht mit Blick auf die Beteiligung von Spitzenorganisationen der zuständigen
Gewerkschaften nach § 94 des Bundesbeamtengesetzes ausgeschlossen.
Darüber besteht zwischen den Beteiligten kein Streit.
4. Der somit gegebene Mitwirkungstatbestand nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
entfällt entgegen der Annahme des Beteiligten nicht etwa mit Blick auf die Re-
gelung in § 86 Nr. 9 BPersVG, wonach an die Stelle der Mitbestimmung im Be-
reich des Bundesnachrichtendienstes die Mitwirkung des Personalrats tritt. Der
Beteiligte will daraus herleiten, dass für Beteiligungsrechte, die schon nach den
für die Personalvertretungen im Bundesdienst sonst geltenden Bestimmungen
lediglich als Mitwirkungsrechte vorgesehen sind, im Bereich des Bundesnach-
richtendienstes kein Raum ist. Der Wortlaut der Bestimmung gibt für die An-
sicht des Beteiligten nichts her. Er besagt vielmehr lediglich, dass die Mitbe-
stimmungsrechte nach §§ 75, 76 BPersVG auf Mitwirkungsrechte herabgestuft
werden. Weder die bereichsspezifischen Sonderbestimmungen in § 86
BPersVG, welche den Sicherheitsbedürfnissen des Bundesnachrichtendienstes
in allen wesentlichen Erscheinungsformen der Personalratstätigkeit Rechnung
tragen, noch die dazugehörige Gesetzgebungsgeschichte, in welcher eine ten-
denziell beteiligungsfreundlichere Rechtsentwicklung zum Ausdruck kommt
(vgl. Art. 12 Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienst-
rechts vom 24. Februar 1997, BGBl I S. 322, und dazu BTDrucks 13/5057
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S. 67 zu Art. 11 Abs. 2; Art. 9 Nr. 2 des Gesetzes zur Neuordnung des Bun-
desdisziplinarrechts vom 9. Juli 2001, BGBl I S. 1510 und dazu BTDrucks
14/5529 S. 64 f. zu Art. 10 a.F. - Art. 9 n.F.) liefern für die vom Beteiligten be-
hauptete Einschränkung irgendeinen Anhalt.
Solches ergibt sich auch nicht aus dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz (SÜG).
Dessen Bestimmungen, welche die Sicherheitsüberprüfung von Personen in
sicherheitsempfindlicher Tätigkeit regeln, können zwar in ihren Rechtsfolgen
Auswirkungen haben auf die Personalratstätigkeit beim Bundesnachrichten-
dienst (vgl. insbesondere § 86 Nr. 2 und 10 BPersVG). Auch mag der Rechts-
gedanke in § 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG, wonach im Zweifel das Sicherheitsinteres-
se Vorrang vor anderen Belangen hat, die Anwendung und Auslegung perso-
nalvertretungsrechtlicher Bestimmungen im Bereich des Bundesnachrichten-
dienstes im Einzelfall steuern (vgl. Beschluss vom 26. April 2000 - BVerwG 6 P
2.00 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 3 S. 6 f.). Im vorliegenden Fall jedoch,
in welchem der Beteiligte eine von ihm zu erlassende Dienstvorschrift noch
nicht einmal als Verschlusssache des von § 86 Nr. 10, § 93 Abs. 1 Satz 1
BPersVG erfassten Geheimhaltungsgrades eingestuft hat, besteht kein Anlass,
über die in § 86 BPersVG vorgesehenen Einschränkungen der Personalratstä-
tigkeit hinauszugehen.
Der vom Beteiligten in diesem Zusammenhang angesprochene, aus § 75
Abs. 3 und § 76 Abs. 2 Satz 1 BPersVG herzuleitende Gesetzesvorrang kommt
nicht zum Tragen. Eine die Beteiligung des Personalrats ausschließende ge-
setzliche Regelung besteht dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar gere-
gelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsaktes bedarf. Eine solche Re-
gelung besitzt Ausschließlichkeitscharakter, weil sie vollständig, umfassend und
erschöpfend ist. Wenn jedoch aufgrund einer gesetzlichen Regelung die Aus-
gestaltung der Einzelmaßnahmen dem Dienststellenleiter überlassen ist, unter-
liegt dessen Entscheidung - auch bei rein normvollziehenden Maßnahmen oh-
ne Ermessensspielraum - der Richtigkeitskontrolle des Personalrats (vgl. Be-
schluss vom 18. Mai 2004 a.a.O. S. 41 bzw. S. 2 f.). Für dessen Beteiligung ist
erst recht Raum, wenn dem Dienststellenleiter bei der Ausführung von Geset-
zen Gestaltungsspielraum zukommt. So liegt es hier. Das Sicherheitsüberprü-
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fungsgesetz belässt dem Beteiligten hinsichtlich der Art und Weise, wie er die
Sicherheitsbelange seiner Dienststelle mit Blick auf das potenzielle Sicherheits-
risiko einer Überschuldung von Mitarbeitern am besten schützt, einen weiten
Gestaltungsspielraum. Daran knüpft die Mitwirkung des Personalrats nach § 78
Abs. 1 Nr. 1 BPersVG an.
5. Der Antragsteller macht weitere Mitwirkungsrechte geltend. Diese leitet er
aus speziellen Mitbestimmungstatbeständen her, und zwar unter den Aspekten
„Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftig-
ten“ (§ 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG), „Inhalt von Personalfragebogen für Arbeit-
nehmer und Beamte“ (§ 75 Abs. 3 Nr. 8, § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG)
sowie „Inhalten von Fragebögen für Soldaten“ (§ 24 Abs. 6 Nr. 1 SBG). Diese
Mitwirkungsrechte sind weder anstelle noch neben der Mitwirkung aus § 78
Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zuzusprechen.
a) Allerdings verdrängen im Bereich der gewöhnlichen Bundesverwaltung die
stärkeren Mitbestimmungsrechte das schwächere Mitwirkungsrecht bei der
Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG.
Letzteres kommt nur dort zum Tragen, wo eine Verwaltungsanordnung von
speziellen Mitbestimmungsrechten nicht oder nur teilweise erfasst wird (vgl.
Beschluss vom 19. Mai 2003 a.a.O. S. 6 f.; ebenso zum Landesrecht: Be-
schlüsse vom 24. April 2002 - BVerwG 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216 <218 f.>
= Buchholz 251.4 § 81 HmbPersVG Nr. 2 S. 2 f., vom 1. September 2004
- BVerwG 6 P 3.04 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 13 S. 4 ff. und vom
10. Januar 2006 - BVerwG 6 P 10.04 - Buchholz 251.0 § 84 BaWü PersVG
Nr. 1 Rn. 10). Im vorliegenden Fall liegt es aber wegen § 86 Nr. 9 BPersVG
anders. Danach sind die Beteiligungsrechte des Personalrats im Bereich des
Bundesnachrichtendienstes ohnehin auf ein Mitwirkungsrecht begrenzt. Hier
verlieren die speziellen Mitbestimmungstatbestände im Verhältnis zu § 78
Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ihre sonst gegebene Trennschärfe. Jedenfalls gilt dies
für die oben genannten, vom Antragsteller geltend gemachten Beteiligungs-
rechte. Sie gestatten dem Antragsteller keine Einwendungen, die er nicht auch
bei Wahrnehmung seines Mitwirkungsrechts nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG
vorbringen kann. Inhaltlich erstreckt sich die Beteiligung des Antragstellers
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beim Erlass der Dienstvorschrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen im We-
sentlichen darauf, ob die Persönlichkeitsrechte der Beschäftigten des Bundes-
nachrichtendienstes gewahrt bleiben. Es bestehen keine Bedenken dagegen,
dass der Antragsteller dazu im Rahmen seiner Mitwirkung nach § 78 Abs. 1
Nr. 1 BPersVG umfassend vorträgt. Eines Rückgriffs auf die genannten Mitbe-
stimmungstatbestände bedarf es dazu nicht.
b) Allerdings vermag die Mitwirkung nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG weitere,
aus speziellen Mitbestimmungstatbeständen hergeleitete Beteiligungsrechte
nicht zu verdrängen, soweit diese speziellen Beteiligungstatbestände sich als
Gruppenangelegenheit darstellen. In einer solchen Angelegenheit sind nach
gemeinsamer Beratung nur die Gruppenvertreter im Personalrat zur Beschluss-
fassung berufen (§ 38 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Kann ein bestimmtes Beteili-
gungsrecht nur als Gruppenangelegenheit wahrgenommen werden, so hat es
eigenständige Bedeutung gegenüber dem Mitwirkungsrecht nach § 78 Abs. 1
Nr. 1 BPersVG, welches vom Personalrat - wie im vorliegenden Fall - als ge-
meinsame Angelegenheit im Sinne von § 38 Abs. 1 BPersVG verfolgt werden
kann. Dies kommt jedoch hier nicht zum Tragen, weil der Erlass der Dienstvor-
schrift zur Abgabe von Schuldenerklärungen eine gemeinsame Angelegenheit
ist.
aa) Freilich wird in der Kommentarliteratur zum Bundespersonalvertretungsge-
setz die Auffassung vertreten, dass die Mitbestimmung beim Inhalt von Perso-
nalfragebogen für Arbeitnehmer nach § 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG einerseits
und die Mitbestimmung beim Inhalt von Personalfragebogen für Beamte nach
§ 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG andererseits Gruppenangelegenheiten sind,
und zwar auch dann, wenn der Dienststellenleiter beabsichtigt, einen für beide
Gruppen inhaltsgleichen Fragebogen zu entwickeln (vgl. Faber, in: Lorenzen/
Etzel/Gerhold/ Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz,
§ 38 Rn. 15 und 22; Rehak, ebd., § 76 Rn. 90; Altvater/Hamer/Ohnesorg/
Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 5. Auflage 2004, § 38 Rn. 7 f.;
Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 38 Rn. 6 und 10 f., K § 75
Rn. 97a sowie K § 76 Rn. 40; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsge-
setz, 10. Auflage 2004, § 75 Rn. 144, § 76 Rn. 25). Dieser Auffassung kann
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nicht gefolgt werden. Nach der Senatsrechtsprechung liegt eine gemeinsame
Angelegenheit vor, wenn die vom Dienststellenleiter beabsichtigte Maßnahme
die Interessen aller in der Dienststelle vertretenen Gruppen unmittelbar berührt
(vgl. Beschlüsse vom 21. Dezember 1984 - BVerwG 6 P 35.82 - Buchholz
238.3 A § 75 BPersVG Nr. 35 S. 31, vom 29. Oktober 2002 - BVerwG 6 P
5.02 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 4 S. 33 und vom 21. Dezember 2006
- BVerwG 6 PB 17.06 - Buchholz 251.91 § 39 SächsPersVG Nr. 1 Rn. 16). Die
Abgrenzung erfolgt daher nicht norm-, sondern maßnahmebezogen. Sie beur-
teilt sich nach dem sachlichen Gehalt der vom Dienststellenleiter beabsichtigten
Maßnahme (vgl. Beschluss vom 10. April 1984 - BVerwG 6 P 10.82 - Buchholz
238.38 § 36 RPPersVG Nr. 1 S. 2). Unterschiedliche Mitbestimmungstatbe-
stände hindern die Behandlung als gemeinsame Angelegenheit nicht, solange
diese Tatbestände Schnittmengen aufweisen, welche eine gruppenübergrei-
fende Maßnahme und Beteiligung erlauben. Insofern gilt nichts anderes als für
die materiellen Normen, welche den Inhalt der Mitbestimmung steuern. Nach
einhelliger Auffassung ist die arbeitszeitbezogene Mitbestimmung nach § 75
Abs. 3 Nr. 1 BPersVG häufig oder typischerweise eine gemeinsame Angele-
genheit, obwohl das zugrundeliegende Arbeitszeitrecht - bei Beamten Gesetz
und Verordnung, bei Arbeitnehmern Tarifvertrag - unterschiedlicher Natur ist.
bb) Abweichendes ergibt sich auch nicht aus dem unterschiedlichen Mitbe-
stimmungsniveau nach § 75 Abs. 3 Nr. 8 BPersVG einerseits und nach § 76
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BPersVG andererseits. Es trifft zwar zu, dass die Mitbe-
stimmung im Bereich der Arbeitnehmer zu einer verbindlichen Entscheidung
der Einigungsstelle führt, während diese im Bereich der Beamten lediglich eine
Empfehlung an die oberste Dienstbehörde ausspricht, welche zur endgültigen
Entscheidung berufen ist (§ 69 Abs. 4 Satz 3 und 4, § 71 Abs. 4 Satz 2
BPersVG). Diese mögliche Differenzierung auf der letzten personalvertretungs-
rechtlichen Entscheidungsebene ändert nichts daran, dass die Maßnahme vom
Dienststellenleiter als gruppenübergreifende geplant und durchgesetzt werden
kann. Eine mögliche gruppenspezifische Lösung am Ende des Mitbestim-
mungsverfahrens gebietet nicht, die Angelegenheit von Anfang an als Grup-
penangelegenheit zu behandeln, zumal in vielen Fällen beide Partner der
Dienststellenverfassung eine gemeinsame Lösung anstreben.
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Abgesehen davon greift der Gedanke des unterschiedlichen Beteiligungsni-
veaus hier schon deswegen nicht durch, weil § 86 Nr. 9 BPersVG die Beteili-
gung einheitlich auf Mitwirkung festschreibt.
cc) Nach diesem Maßstab ist der Erlass der Dienstvorschrift zur Abgabe von
Schuldenerklärungen eine gemeinsame Angelegenheit. Denn die Dienstvor-
schrift richtet sich an jeden Mitarbeiter und damit unterschiedslos an die Ange-
hörigen aller drei in der Dienststelle vertretenen Gruppen (Arbeitnehmer, Beam-
te, Soldaten).
Dr. Hahn
Büge
Dr. Graulich
Vormeier
Dr. Bier
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