Urteil des BVerwG, Az. 4 C 6.07

BVerwG (umweltverträglichkeitsprüfung, uvp, flughafen, richtlinie, widerspruchsverfahren, vorprüfung, ablauf der frist, genehmigung, ergebnis, start)
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 6.07
OVG 20 D 120/04.AK
Verkündet
am 16. Oktober 2008
Jakob
Geschäftsstellenverwalterin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Oktober 2008
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rojahn, Gatz,
Dr. Jannasch und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
und Dr. Bumke
für Recht erkannt:
1. Das Klageverfahren der Klägerin zu 2 (OVG 20 D
120/04.AK) wird eingestellt.
Die Klägerin zu 2 trägt die Hälfte der Kosten des erstin-
stanzlichen Verfahrens (OVG 20 D 120/04.AK) und des
Revisionsverfahrens, jeweils einschließlich der außerge-
richtlichen Kosten der Beigeladenen.
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2. Auf die Revisionen der Beklagten und der Beigelade-
nen wird das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 3. Januar 2006, soweit es
den Kläger zu 1 des Verfahrens OVG 20 D 120/04.AK be-
trifft, aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Kläger wenden sich gegen eine Änderungsgenehmigung der Bezirksregie-
rung Düsseldorf vom 20. Juni 2001 für den Verkehrsflughafen Niederrhein. Die
Genehmigung gestattet der Beigeladenen die zivile Nutzung des aus der militä-
rischen Trägerschaft entlassenen Militärflugplatzes Weeze-Laarbruch (Konver-
sion).
Der Flugplatz liegt westlich der Gemeinde Weeze und der Stadt Kevelaer nahe
der Grenze zum Königreich der Niederlande. Er wurde 1954 ohne förmliches
luftverkehrsrechtliches Zulassungsverfahren von den britischen Streitkräften
angelegt und in Betrieb genommen. Die Start- und Landebahn erhielt eine Län-
ge von 2 440 m. Anfang der 90er Jahre wurde bekannt, dass die britischen
Streitkräfte etwa 1999 den Militärflugplatz aufgeben würden. 1993 wurde die
Beigeladene Flughafen Niederrhein GmbH gegründet, um die Bemühungen zu
unterstützen, durch eine Anschlussnutzung des Militärflugplatzes die befürchte-
ten negativen Wirkungen des Abzuges der Streitkräfte auf die wirtschaftliche
Situation und den Arbeitsmarkt der Region zu mindern. Sie legte eine Mach-
barkeitsstudie vor, die für das Gelände des Militärflugplatzes einen Nutzungs-
mix von zivilem Luftverkehr, flughafenaffinem Gewerbe und Logistikunterneh-
men befürwortete. Der Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk
Düsseldorf wurde im Jahr 2000 durch das Ziel ergänzt, den Flugplatz als
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„Euregionales Zentrum für Luftverkehr, Gewerbe und Logistik“ zu betreiben.
Der militärische Flugbetrieb wurde 1999 eingestellt. Im Jahr 2001 wurde der
Flugplatz aus der militärischen Trägerschaft entlassen. Die Beigeladene bean-
tragte im Dezember 1994 die Genehmigung des Vorhabens und reichte im
September 1998 dazu erforderliche Unterlagen nach.
Der Kläger zu 1 und die Klägerin zu 2 wohnen in der Umgebung des Flugha-
fens. Sie werden vom Fluglärm betroffen und erhoben nach Auslegung der Ge-
nehmigungsunterlagen Einwendungen.
Die Beklagte genehmigte das Konversionsvorhaben mit dem angefochtenen
Bescheid vom 20. Juni 2001. Eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung
fand nicht statt. Die genehmigten baulichen Maßnahmen umfassen die Herstel-
lung einer einheitlichen Neigung von etwa 1,5 % über die gesamte Start- und
Landebahnbreite, die Verbreiterung der Rollbahnen und der Abrollbahnen so-
wie die Arrondierung des Vorfeldbereichs. Zugelassen wird Flugbetrieb nach
Sichtflug- und Instrumentenflugregeln. Flugbetrieb nach Instrumentenflugregeln
darf grundsätzlich in der Zeit von 05:00 Uhr bis 24:00 Uhr durchgeführt werden.
Flugbetrieb von Strahlflugzeugen mit einem Höchstabfluggewicht von mehr als
150 t und bis zu 340 t (AzB-Klasse S 6) ist nur zwischen 06:00 Uhr und
22:00 Uhr zulässig. Ausgeschlossen ist der Flugbetrieb von Strahlflugzeugen
mit einem Höchstabfluggewicht von mehr als 340 t. Flugzeuge des Linien- oder
Charterflugverkehrs mit einem Höchstabfluggewicht von bis zu 150 t dürfen zwi-
schen 00:00 Uhr und 01:00 Uhr landen, wenn sie planmäßig vor 00:00 Uhr hät-
ten landen sollen und die Verspätung auf unerwartete Umstände zurückzufüh-
ren ist; sie dürfen zwischen 00:00 Uhr und 01:00 Uhr starten, wenn die Starts
planmäßig vor 00:00 Uhr hätten erfolgen sollen und zur Aufrechterhaltung der
Sicherheit des Flugbetriebs oder zur Vermeidung erheblicher Störungen im be-
trieblichen Ablauf eines Luftfahrtunternehmens im Einzelfall erforderlich sind.
Für näher bezeichnete Wohnlagen sind die Aufwendungen für bauliche Schall-
schutzmaßnahmen an Aufenthaltsräumen zu erstatten. In den Gründen der
Genehmigung wird näher ausgeführt, dass das Vorhaben keiner Umweltver-
träglichkeitsprüfung bedürfe.
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Der Kläger zu 1 und die Klägerin zu 2 erhoben Widerspruch. Der Flugbetrieb
auf dem Flughafen Niederrhein wurde am 1. Mai 2003 aufgenommen. In der
Folgezeit konzentrierte sich die Nachfrage auf den Passagierverkehr in Form
des sog. „low-cost“-Verkehrs. Die Beklagte wies die Widersprüche mit Wider-
spruchsbescheiden vom 19. Juli 2004 zurück. Die Anfechtungsklage der Kläger
führte zum Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat die Änderungsgenehmigung
der Beklagten in der Fassung der Widerspruchsbescheide mit Urteil vom 3. Ja-
nuar 2006 aufgehoben, im Wesentlichen mit folgender Begründung:
Die Planrechtfertigung könne dem Vorhaben der Beigeladenen nicht abgespro-
chen werden. Die den Kern der Änderungsgenehmigung tragende Abwägung
der beteiligten Belange sei jedoch fehlerhaft. Die Beklagte habe das öffentliche
Interesse an der Realisierung des Vorhabens und das Gewicht der Lärm-
schutzbelange der Kläger nicht mit der erforderlichen Genauigkeit und Differen-
zierung erfasst und das Ziel eines gerechten Ausgleichs verfehlt. Nachhaltigen
Zweifeln begegne die Einschätzung der Beklagten, mit der Zulassung des zivi-
len Flugverkehrs werde der Notwendigkeit entsprochen, die in der Region be-
stehende Nachfrage nach Luftverkehrsverbindungen im Regional- und Ge-
schäftsreiseverkehr zu befriedigen und damit einen konkreten Bedarf zu de-
cken. Dagegen sei das Ziel, den Flughafen als Ausgangs- und Mittelpunkt ei-
nes überörtlichen Wirtschaftszentrums für Industrie und Gewerbe zu ermögli-
chen und zu fördern, legitim und im Ansatz nicht zu beanstanden. Die Öffnung
für den zivilen Luftverkehr in dem genehmigten Umfang gehe jedoch zu weit.
Die weite Zulassung des Flugbetriebs ermögliche auch Entwicklungen, die mit
dem Konversionsziel nicht vereinbar seien und die abwägungsrelevanten Be-
lange der Kläger berührten. Für die Abwägungsentscheidung in Konversionsfäl-
len sei von Bedeutung, welcher Flugverkehr mit welchen - etwa zeitlichen -
Auswirkungen den Flughafen prägen würde. Die Entwicklung zum „low-cost“-
Verkehr werde in den Widerspruchsbescheiden nicht hinreichend berücksich-
tigt. Die Beklagte habe sich Steuerungsmöglichkeiten in Gestalt zeitlicher Be-
triebsbeschränkungen oder in Form von Kapazitätsvorgaben offenhalten müs-
sen.
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Auch die Lärmschutzbelange der Kläger seien fehlerhaft ermittelt und gewichtet
worden. Das Abwägungspotenzial im Hinblick auf den Lärm sei größer als von
der Beklagten in Anwendung des Richtwertes „Vermeidung der Störung von
Erholung/Rekreation (außen)“ zugrunde gelegt. Die Vorbelastung der Flugha-
fenumgebung durch den früheren militärischen Flugbetrieb sei auch hinsichtlich
der zeitlichen Verteilung der Militärflüge und ihrer Akzeptanz in der Bevölkerung
fehlerhaft abgewogen worden. Die Abwägungsmängel seien offensichtlich und
von Bedeutung für das Abwägungsergebnis. Die Änderungsgenehmigung leide
ferner an einem Verfahrensfehler, weil die Beklagte der Frage, ob das Vorha-
ben einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sei, nicht in der recht-
lich gebotenen Weise nachgegangen sei. Aus diesen Gründen sei die Geneh-
migung aufzuheben. Die Möglichkeit, die angegriffenen Bescheide (nur) für
rechtswidrig zu erklären mit der Rechtsfolge, dass sie bis zur Behebung der
Fehler in einem ergänzenden Verwaltungsverfahren nicht vollziehbar seien,
sehe das Luftverkehrsgesetz für Konversionsgenehmigungen nicht vor.
Gegen dieses Urteil richten sich die vom erkennenden Senat zugelassenen
Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen. Sie rügen die Verletzung von
§ 8 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 4 Satz 2, § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG und ma-
chen geltend, das Oberverwaltungsgericht habe die rechtlichen Anforderungen
an das fachplanungsrechtliche Abwägungsgebot verkannt, das im Rahmen die-
ser Vorschriften zur Anwendung komme. Die Beklagte führt hierzu im Wesentli-
chen aus:
Das Oberverwaltungsgericht stelle übersteigerte Anforderungen an die Progno-
se des Luftverkehrsbedarfs. Auch in Konversionsfällen sei eine Angebotspla-
nung zulässig. Im Übrigen habe es nicht hinreichend berücksichtigt, dass die
zivile Nutzung des Flughafens Niederrhein landesplanerisch abgesichert sei. Zu
Unrecht beanstande das Oberverwaltungsgericht, dass die Änderungsgeneh-
migung jegliche Entwicklungen offenhalte und damit über den prognostizierten
Verkehrsbedarf hinausgehe. Es habe auch übersehen, dass die Genehmigung
für den Fall des Überschreitens der Prognose einen Vorbehalt nachträglicher
Anordnungen zum Schutz Lärmbetroffener enthalte. Der Vorwurf, unter Lärm-
gesichtspunkten seien der Erholungswert der Landschaft in der Flughafenum-
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gebung und das Abklingen der militärischen Vorbelastung fehlerhaft ermittelt
und gewichtet worden, sei unberechtigt und verfahrensfehlerhaft. Bundesrecht
verletze auch die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, das Konversionsvor-
haben sei hinsichtlich seiner Umweltverträglichkeit vorprüfungspflichtig gewe-
sen. Einer Umweltverträglichkeitsprüfung habe es nicht bedurft, weil die ge-
nehmigten Baumaßnahmen für sich betrachtet nicht zu erheblichen nachteili-
gen Umweltauswirkungen führten. Nicht hinreichend geprüft habe das Ober-
verwaltungsgericht schließlich, ob die von ihm festgestellten Abwägungs- und
Verfahrensfehler für die Erteilung der Änderungsgenehmigung und ihren Inhalt
von Einfluss gewesen seien und ob die gerichtliche Aufhebung der angefochte-
nen Genehmigung unzulässig sei, weil die Fehler in einem ergänzenden Ver-
waltungsverfahren hätten behoben werden können.
Die Beigeladene teilt die Auffassung der Beklagten und hebt ergänzend das
Konversionsziel hervor, den Strukturwandel in der Region durch eine luftver-
kehrsrechtliche Angebotsplanung zu fördern. Dass im Frachtflugverkehr die
prognostizierte Entwicklung noch nicht erreicht sei, sich der „low-cost“-Verkehr
dagegen besser als erwartet entwickelt habe, halte sich noch im Rahmen der
ursprünglichen Luftverkehrsprognose. Leitbild der Konversion sei weiterhin der
Aufbau eines „Euregionalen Zentrums für Luftverkehr, Logistik und Gewerbe“.
Hinsichtlich der landesplanerischen Steuerung übersehe das Oberverwaltungs-
gericht, dass bereits § 8 Abs. 5 LuftVG eine abstrakte Standortentscheidung für
den Aufbau eines zivilen Flughafens enthalte.
Die Beklagte und die Beigeladene beantragen, das angefochtene Urteil aufzu-
heben und die Klagen abzuweisen.
Der Kläger zu 1 verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt, die Revisio-
nen zurückzuweisen. Die Klägerin zu 2 hat ihre Klage im Revisionsverfahren
zurückgenommen.
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II
Da die Klägerin zu 2 ihre Klage im Revisionsverfahren zurückgenommen hat,
war das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO insoweit einzustellen.
Die Revisionen der Beklagten und der Beigeladenen sind, soweit sie das Ver-
fahren des Klägers zu 1 betreffen, begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat
zwar im Ergebnis zu Recht entschieden, dass die angefochtene Änderungsge-
nehmigung in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19. Juli 2004 an
einem Verfahrensfehler (1.) sowie an Abwägungsfehlern (2.) leidet. Sein Urteil
verletzt jedoch Bundesrecht, weil es die angefochtenen Bescheide aufgehoben
hat, ohne zu prüfen, ob die festgestellten Fehler in einem ergänzenden Verwal-
tungsverfahren behoben werden könnten (3.). Ob diese Möglichkeit der Fehler-
heilung besteht, kann nur auf der Grundlage weiterer tatsächlicher Feststellun-
gen und einer abschließenden Sachverhaltswürdigung entschieden werden, die
dem Revisionsgericht verwehrt sind. Das angefochtene Urteil ist deshalb auf-
zuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an
das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwGO).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass die Änderungs-
genehmigung in der Fassung des Widerspruchsbescheides an einem Verfah-
rensfehler leidet, weil die Beklagte der Frage, ob das Konversionsvorhaben ei-
ner Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist, nicht in der gesetzlich
gebotenen Weise nachgegangen ist.
1.1 Als lärmbetroffener Anwohner kann der Kläger zu 1 diesen Verfahrensfeh-
ler nach deutschem Recht rügen.
Für die zivile Nutzung eines ehemaligen Militärflugplatzes ist gemäß § 8 Abs. 5
Satz 1 LuftVG eine Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
erforderlich. Diese Genehmigung ist einerseits Unternehmergenehmigung, an-
dererseits aber auch Planungsentscheidung. Sie unterliegt daher den rechtli-
chen Anforderungen an eine fachplanerische Abwägungsentscheidung (Urteil
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vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 58
- Verkehrsflughafen Allgäu - m.w.N.). Als Fluglärmbetroffener kann der Kläger
zu 1 daher beanspruchen, dass seine Lärmschutzbelange mit dem ihm zuste-
henden Gewicht in die planerische Abwägung der Genehmigungsbehörde ein-
gestellt und mit den für das Vorhaben angeführten öffentlichen Verkehrsbelan-
gen in einen Ausgleich gebracht werden, der zur objektiven Gewichtigkeit der
einzelnen Belange nicht außer Verhältnis steht (Urteil vom 11. Juli 2001 -
BVerwG 11 C 14.00 - BVerwGE 114, 364 <367> - Flughafen Bitburg). Im
Rahmen seines Anspruchs auf gerechte Abwägung kann der Kläger zu 1 auch
geltend machen, dass seine Lärmschutzbelange wegen des Unterlassens einer
erforderlichen Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) fehlerhaft ermittelt, bewer-
tet und gewichtet worden seien.
1.2 Das Oberverwaltungsgericht ist ferner zu Recht davon ausgegangen, dass
sich die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens nach § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2
LuftVG in der seit dem 3. August 2001 geltenden Fassung des Gesetzes zur
Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-
Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl I S. 1950) beurteilt.
Nach dieser Vorschrift findet eine Planfeststellung oder Plangenehmigung im
Fall der Öffnung eines ehemaligen Militärflugplatzes für die zivile Nutzung nicht
statt, jedoch muss das Genehmigungsverfahren den Anforderungen des Ge-
setzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) entsprechen, wenn die
zivile Nutzung des Flugplatzes mit baulichen Änderungen oder Erweiterungen
verbunden ist, für die nach dem UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung
durchzuführen ist. Der Übergang von der militärischen zur zivilen Nutzung for-
dert wegen der erhöhten Sicherheitsanforderungen an den zivilen Flugbetrieb
typischerweise bauliche Anpassungen der Flugverkehrsflächen und eine Erwei-
terung der Hindernisfreiflächen. Für derartige Anpassungen genügt eine Ände-
rungsgenehmigung (Urteil vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 24). Die im vor-
liegenden Streitfall genehmigten baulichen Änderungen und Erweiterungen
überschreiten diesen Rahmen nicht.
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Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts wurde der ehemalige
Militärflugplatz Weeze-Laarbruch im Jahr 1954 ohne ein förmliches luftver-
kehrsrechtliches Zulassungsverfahren von den britischen Streitkräften angelegt
und in Betrieb genommen. Auf die Frage, ob der Flugplatz gemäß § 71 Abs. 2
i.V.m. Abs. 1 LuftVG als genehmigt gilt, kommt es nicht an. § 8 Abs. 5 LuftVG
setzt nicht voraus, dass die Anlegung des Militärflugplatzes genehmigt wurde
oder als genehmigt gilt (Urteil vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 26).
1.3 Dem Oberverwaltungsgericht ist auch darin zuzustimmen, dass die Vor-
schrift des durch das Gesetz vom 27. Juli 2001 eingefügten § 8 Abs. 5 Satz 3
Halbs. 2 LuftVG hier anzuwenden ist, obwohl die angefochtene Änderungsge-
nehmigung bereits am 20. Juni 2001 erlassen wurde. Das ergibt sich aus all-
gemeinen Grundsätzen des Übergangsrechts. Das Luftverkehrsgesetz trifft kei-
ne spezialgesetzliche Übergangsregelung für § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2
LuftVG. Die Vorschrift gilt daher für alle Genehmigungsverfahren, die im Zeit-
punkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgeschlossen waren. Bei Inkrafttreten
des § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2 LuftVG am 3. August 2001 war der Widerspruch
des Klägers zu 1 gegen die Änderungsgenehmigung noch nicht beschieden.
Das Genehmigungsverfahren war daher noch nicht beendet. Das Ausgangsver-
fahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit ei-
nem etwaigen Widerspruchsbescheid endgültig abgeschlossen (Urteil vom
1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <181>). Das folgt
aus dem engen funktionalen Zusammenhang zwischen Ausgangs- und Wider-
spruchsverfahren.
Dieser Zusammenhang zeigt sich u.a. darin, dass das Widerspruchsverfahren
auch der Selbstkontrolle der Verwaltung dient (Urteil vom 23. März 1972
- BVerwG 3 C 132.70 - BVerwGE 40, 25 <28 f.>; stRspr). Die Widerspruchsbe-
hörde hat die Recht- und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts nachzuprüfen
(§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie hat bei ihrer Entscheidung grundsätzlich
Rechtsänderungen zu beachten, die bis zum Erlass des Widerspruchsbeschei-
des eintreten (Beschluss vom 3. November 2006 - BVerwG 10 B 19.06 -
DÖV 2007, 302; stRspr). Sie kann die in einer angefochtenen Genehmigung
enthaltenen Auflagen ändern oder neue Auflagen hinzufügen. Änderungen des
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Ausgangsbescheids können im Widerspruchsverfahren unabhängig von §§ 48,
49 VwVfG erfolgen. Gegenstand der Anfechtungsklage ist der ursprüngliche
Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefun-
den hat (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der verfahrensrechtliche Zusammenhang
zwischen Ausgangs- und Widerspruchsverfahren rechtfertigt es, das Wider-
spruchsverfahren unabhängig von seiner prozessrechtlichen Ausformung als
Fortsetzung des Ausgangsverfahrens anzusehen. In der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist daher geklärt, dass das Verwaltungsverfahren
(§ 9 VwVfG) im Falle der Erhebung des Widerspruchs gegen den Ausgangsbe-
scheid im Widerspruchsverfahren im Sinne von § 3 Abs. 3 VwVfG „fortgeführt“
wird (Urteil vom 18. April 1986 - BVerwG 8 C 81.83 - Buchholz 316 § 3 VwVfG
Nr. 2; ebenso Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, Rn. 23a zu § 9 m.w.N.).
Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 47 f.) weist zu Recht darauf hin, dass die-
ses Ergebnis auch dem vom Gesetzgeber mit der Einfügung des § 8 Abs. 5
Satz 3 Halbs. 2 LuftVG verfolgten Ziel einer gemeinschaftsrechtskonformen
Umsetzung der UVP-Richtlinien (Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom
27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentli-
chen und privaten Projekten, ABl L 175 S. 40, geändert durch Richtlinie
97/11/EG des Rates vom 3. März 1997, ABl L 73 S. 5) entspricht (vgl. hierzu
BTDrucks 14/4599 S. 64, 160 und BTDrucks 14/5204 S. 6). Gründe dafür, dass
die Vorprüfung der UVP-Pflicht im Einzelfall und die Durchführung einer förmli-
chen UVP (§§ 5 ff. UVPG), insbesondere die Beteiligung von Behörden und der
Öffentlichkeit sowie die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkun-
gen, aus verfahrensrechtlichen oder sonstigen Gründen in einem Wider-
spruchsverfahren nicht stattfinden könnten, sind nicht ersichtlich.
1.4 Die Frage nach der UVP-Pflichtigkeit des hier umstrittenen Konversionsvor-
habens ist auf der Grundlage des § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2 LuftVG i.V.m. § 25
Abs. 2 Satz 2 UVPG in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. September
2001 (BGBl I S. 2350 - UVPG 2001) zu beantworten. § 3e Abs. 1 Nr. 2 i.V.m.
§ 3c Abs. 1 Satz 1 UVPG 2001 ist entgegen der Ansicht des Oberverwaltungs-
gerichts nicht anzuwenden.
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§ 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 ist Bestandteil einer differenzierten, nach Zeit-
räumen gestaffelten Übergangsvorschrift, die im Anschluss an die Rechtspre-
chung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 22. Oktober 1998
- Rs. C-301/95 - Kommission/Deutschland) sicherstellt, dass die Vorschriften
des UVPG in der Fassung vom 12. Februar 1990 (BGBl I S. 205, zuletzt geän-
dert durch Gesetz vom 18. August 1997, BGBl I S. 2081 - UVPG 1990/1997)
auch für Vorhaben gelten, die nicht in der bisherigen Anlage 2 zu § 3 UVPG
1990/1997, aber im Anhang II der UVP-Richtlinie 85/337/EWG aufgelistet sind
(vgl. BTDrucks 14/4599 S. 105). Derartige „Altvorhaben“ (BTDrucks 14/4599
a.a.O.) waren bisher nach deutschem Recht nicht UVP-pflichtig. Für sie sollte
eine Vorprüfung „entsprechend“ Art. 2 Abs. 1 UVP-Richtlinie 1985 eingeführt
werden.
Nach § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 sind Vorhaben, die im Anhang II der
UVP-Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 (UVP-Richtlinie
1985) aufgelistet sind, hinsichtlich ihrer UVP-Pflichtigkeit einer Vorprüfung zu
unterziehen. Zu den Projekten nach Anhang II Nr. 12 der UVP-Richtlinie 1985
gehört die Änderung von Projekten des Anhangs I. Unter Anhang I Nr. 7 der
UVP-Richtlinie 1985 fällt u.a. der Bau von Flugplätzen mit einer Start- und Lan-
debahngrundlänge von 2 100 m und mehr. Die Start- und Landebahn des
ehemaligen Militärflugplatzes Weeze-Laarbruch hat nach den Feststellungen
des Oberverwaltungsgerichts eine Länge von 2 440 m. Die hier von der Beklag-
ten genehmigten baulichen Änderungen und Erweiterungen stellen eine Ände-
rung des Flugplatzes im Sinne von Anhang II Nr. 12 der UVP-Richtlinie 1985
dar, obwohl sie die Start- und Landebahn selbst nicht berühren. Das ergibt sich
aus Folgendem:
Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 28. Februar 2008 in der
Rechtssache C-2/07 (NuR 2008, 255 - Flughafen Lüttich-Bierset) bezieht sich
Anhang II Nr. 12 i.V.m. Anhang I Nr. 7 der UVP-Richtlinie in ihrer ursprüngli-
chen Fassung vom 27. Juni 1985 auch auf Änderungen der Infrastruktur eines
vorhandenen Flugplatzes ohne Verlängerung der Start- und Landebahn, sofern
diese Arbeiten, insbesondere aufgrund ihrer Art, ihres Umfangs und ihrer
Merkmale, als Änderung des Flugplatzes selbst anzusehen sind. Auf der
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Grundlage dieser Rechtsprechung ist ohne Weiteres davon auszugehen, dass
bauliche Änderungen und Erweiterungen eines ehemaligen Militärflugplatzes
mit dem Ziel, diesen für den zivilen Flugbetrieb zu öffnen, jedenfalls dann als
eine Änderung des Flugplatzes im Sinne von Anhang II Nr. 12 der UVP-
Richtlinie 1985 anzusehen sind, wenn die zivile Nutzung als Verkehrsflughafen
erst durch diese baulichen Änderungen und Erweiterungen ermöglicht wird.
Das ist hier der Fall. Die der Beigeladenen genehmigten baulichen Änderungen
betreffen u.a. die Herstellung einer einheitlichen Neigung von ca. 1,5 % über
die gesamte Start- und Landebahnbreite, die Verbreiterung der Rollbahnen auf
die Regelbreite von 23 m sowie die Anpassung von Abrollbahnen an die be-
sonderen Bedürfnisse des zivilen Luftverkehrs. Nach der Begründung der Än-
derungsgenehmigung sind diese Änderungen der bestehenden Flugplatzanlage
für die Abwicklung des künftigen zivilen Luftverkehrs erforderlich (Änderungs-
genehmigung vom 20. Juni 2001 S. 94). Auch das Oberverwaltungsgericht
verweist auf den bestehenden Zusammenhang zwischen den genehmigten Ar-
beiten an den Roll- und Abrollbahnen und dem geplanten zivilen Luftverkehr
(UA S. 49 f.).
1.5 Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sowie
nach der Begründung der Änderungsgenehmigung und des Widerspruchsbe-
scheides vom 19. Juli 2004, die das Revisionsgericht unabhängig von etwaigen
Verfahrensrügen inhaltlich zu erfassen und würdigen hat (Urteil vom
12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 29.94 - BVerwGE 102, 331 <349>), ist da-
von auszugehen, dass eine den Anforderungen des § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG
2001 entsprechende Vorprüfung des Konversionsvorhabens durch die Beklagte
vor Abschluss des Widerspruchsverfahrens nicht stattgefunden hat. Nach § 25
Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 sind Konversionsvorhaben nach den verfahrens-
rechtlichen Vorgaben in §§ 5 bis 12 UVPG 1990/1997 einer Umweltverträglich-
keitsprüfung zu unterziehen, wenn sich aufgrund überschlägiger Prüfung der
zuständigen Behörde ergibt, dass das Vorhaben insbesondere aufgrund seiner
Art, seiner Größe oder seines Standortes erhebliche nachteilige Umweltauswir-
kungen haben kann.
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Das Oberverwaltungsgericht misst die umweltrelevanten Ausführungen in den
angefochtenen Bescheiden zwar am Maßstab des - wie dargelegt hier nicht
einschlägigen - § 3e Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3c Abs. 1 Satz 1 UVPG 2001. Ihm ist
jedoch darin beizupflichten, dass die von der Beklagten angeführten Rechts-
gründe für das Unterlassen einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung
nicht zutreffen. Die Beklagte hat die rechtlichen Anforderungen an die Vorprü-
fung des Einzelfalls verkannt. Ihr rechtlicher Ansatz wird auch der Vorprüfungs-
pflicht nach § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 nicht gerecht.
In dem Widerspruchsbescheid vertritt die Beklagte den Standpunkt, Konversi-
onsvorhaben seien nur dann UVP-pflichtig, wenn die erforderlichen baulichen
Änderungen an der Flugplatzanlage erhebliche nachteilige Umweltauswirkun-
gen haben könnten. Das sei im Fall des ehemaligen Militärflugplatzes Weeze-
Laarbruch nicht der Fall. Die Start- und Landebahn werde nicht verlegt oder
wesentlich geändert. Nur geringfügige bauliche Änderungen seien an Roll-
bahnen und Abstellflächen erforderlich. Das „Gesicht“ des Flugplatzes bleibe
unverändert. Die Befürchtung zusätzlicher Verkehrsbelastungen durch die be-
absichtigte zivile Nutzung des Flugplatzes mache eine Umweltverträglichkeits-
prüfung nicht erforderlich. Die UVP-Richtlinie 1985 in der hier anzuwendenden
Fassung der Änderungsrichtlinie 97/11/EG erfordere keine andere rechtliche
Betrachtung. Sie stelle in der Frage der Erforderlichkeit einer Umweltverträg-
lichkeitsprüfung allein auf die Länge der Start- und Landebahnen ab, die hier
nicht verändert werde. Diesen Standpunkt wiederholt die Beklagte im Revisi-
onsverfahren.
Der rechtliche Ansatz der Beklagten greift zu kurz. Er ist weder mit der UVP-
Richtlinie 1985/1997 noch mit § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 vereinbar. Bei
Konversionsvorhaben erstreckt sich die Prüfung der Umweltauswirkungen der
vorgesehenen baulichen Änderungen und Erweiterungen des Flugplatzes auch
auf die betrieblichen Auswirkungen der beabsichtigten zivilen Nutzung (Urteil
vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 30). Je-
denfalls dann, wenn die zivile Nutzung als Verkehrsflughafen erst durch die
baulichen Änderungen und Erweiterungen ermöglicht würde, sind ihre betriebs-
bedingten nachteiligen Umweltauswirkungen im Rahmen der Vorprüfung des
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- 15 -
Einzelfalls zu berücksichtigen. Das gilt auch für die in § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG
2001 angeordnete Vorprüfung. Nach Art. 3 der UVP-Richtlinie 1985 umfasst die
Umweltverträglichkeitsprüfung die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der
unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Vorhabens auf die im Ein-
zelnen aufgeführten Schutzgüter. Der Europäische Gerichtshof legt den Begriff
der mittelbaren Auswirkungen weit aus (vgl. EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008
- Rs. C-2/07 - NuR 2008, 255 Rn. 42 - Flughafen Lüttich-Bierset). Nach seiner
Ansicht liefe es der Zweckrichtung der UVP-Richtlinie zuwider, wenn im Rah-
men der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung
nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst in Rechnung
gestellt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Be-
nutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen
hervorgerufen werden könnten (EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008 a.a.O.
Rn. 43).
1.6 Das Konversionsvorhaben der Beigeladenen war einer Umweltverträglich-
keitsprüfung zu unterziehen. Die Beklagte hätte die Erheblichkeit der in einer
Vorprüfung zu ermittelnden betriebsbedingten nachteiligen Umweltauswirkun-
gen des Konversionsvorhabens nicht verneinen dürfen.
Nachteilige Umweltauswirkungen im Sinne von § 3e Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3c
Abs. 1 Satz 1 und 3 UVPG 2001 sind bereits dann erheblich, wenn sie nach
§ 12 UVPG bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu be-
rücksichtigen wären (Urteil vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 34). Der Maß-
stab für die Erheblichkeit ist also dem materiellen Zulassungsrecht zu entneh-
men. Das gilt auch für die Vorprüfung eines Konversionsvorhabens nach § 8
Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2 LuftVG i.V.m. § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001. Nachteili-
ge betriebsbedingte Umweltauswirkungen der zivilen Nutzung eines ehemali-
gen Militärflugplatzes sind bei der Entscheidung über die Änderungsgenehmi-
gung zu berücksichtigen und damit grundsätzlich im UVP-rechtlichen Sinn er-
heblich, wenn sie mehr als geringfügig und damit abwägungserheblich sind
(vgl. Urteil vom 13. Dezember 2007 a.a.O.).
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- 16 -
Der Fluglärm, dem der Kläger zu 1 nach der Konversion des ehemaligen Mili-
tärflugplatzes ausgesetzt sein würde, war abwägungserheblich. Das stellt die
Beklagte auch nicht in Abrede. Sie hat zugunsten lärmbetroffener Anlieger Be-
triebsbeschränkungen für die Zeit von 05:00 Uhr bis 24:00 Uhr, von 00:00 Uhr
bis 01:00 Uhr und für die Zeit von 06:00 Uhr bis 22:00 Uhr festgelegt (Nr. 5 des
verfügenden Teils der Änderungsgenehmigung) und der Beigeladenen u.a.
auferlegt, auf Antrag näher bezeichneten Grundeigentümern die Aufwendun-
gen für bauliche Schallschutzmaßnahmen an Aufenthaltsräumen ihrer Wohn-
gebäude zu erstatten und, soweit die Kosten für die Schallschutzmaßnahmen
außer Verhältnis zum angestrebten Schutzzweck stehen, eine angemessene
Entschädigung zu leisten (Auflage Nr. 27, S. 22 f. der Änderungsgenehmi-
gung). Außerdem hat sich die Beklagte im Rahmen der Abwägung ausführlich
mit der Frage befasst, ob darüber hinaus weitere Maßnahmen des aktiven und
passiven Fluglärmschutzes erforderlich sind (vgl. Widerspruchsbescheid
S. 213 ff.). Bereits hieraus folgt, dass die Lärmauswirkungen des Konversions-
vorhabens rechtlich erheblich sind und auf der Grundlage einer rechtlich ein-
wandfreien Vorprüfung die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung
begründet hätten.
1.7 Im Revisionsverfahren kann jedoch nicht geklärt werden, ob das Unterlas-
sen einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung auf die Erteilung der Ände-
rungsgenehmigung oder ihren Inhalt von Einfluss gewesen ist.
1.7.1 Ist eine rechtlich gebotene Umweltverträglichkeitsprüfung für ein Vorha-
ben nicht durchgeführt worden, kommt die Aufhebung der Zulassungsentschei-
dung oder ihre Außervollzugsetzung bis zur Behebung des Fehlers in einem
ergänzenden Verwaltungsverfahren nach der Rechtsprechung des Bundesver-
waltungsgerichts nur in Betracht, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass
die Behörde nach Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung anders
entschieden hätte (Urteile vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 38, vom
18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207 <213> und
vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <250>).
34
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- 17 -
Jedenfalls für Projekte, für die das Genehmigungsverfahren vor Ablauf der Frist
zur Umsetzung des durch die Richtlinie 2003/35/EG vom 26. Mai 2003
(ABl Nr. L 156 S. 17) eingefügten Art. 10a der UVP-Richtlinie (vgl. dazu § 4
Abs. 1 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes vom 7. Dezember 2006, BGBl I
S. 2816) eingeleitet wurde, gebietet auch das Europäische Gemeinschaftsrecht
nicht, eine luftverkehrsrechtliche Änderungsgenehmigung wegen des Unterlas-
sens einer rechtlich gebotenen Umweltverträglichkeitsprüfung aufzuheben
(oder ihren Vollzug auszusetzen), wenn die Öffentlichkeit vor Erteilung der Ge-
nehmigung Gelegenheit hatte, sich zu dem Projekt zu äußern, die Auswirkun-
gen des Projekts auf die Umwelt umfassend geprüft wurden und es keine kon-
kreten Anhaltspunkte dafür gibt, dass die Behörde eine andere Entscheidung
getroffen hätte, sofern eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung für das
Projekt durchgeführt worden wäre (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2007 a.a.O.
Rn. 41 bis 43).
Wie der Europäische Gerichtshof entschieden hat, kann eine unterlassene
förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung durch gleichwertige Maßnahmen er-
setzt werden, wenn diese den Mindestanforderungen der Art. 3 und Art. 5 bis
10 der UVP-Richtlinie 1985 genügen (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008
- Rs. C-142/07 - Rn. 50, Ecologistas/Madrid; Schlussanträge der Generalanwäl-
tin Kokott vom 30. April 2008 - Rs. C-142/07 - Rn. 57 ff., 62 m.w.N.). Das inner-
staatliche Gericht hat daher zu prüfen, ob vor der Genehmigung des Vorhabens
die Umweltauswirkungen ausreichend erforscht und dargestellt (Art. 3 und 5
UVP-Richtlinie 1985) und diese Erkenntnisse der Öffentlichkeit zur Verfügung
gestellt wurden (Art. 6 und 7 UVP-Richtlinie 1985), die Öffentlichkeit dazu Stel-
lung nehmen konnte (Art. 6 und 7 UVP-Richtlinie 1985) und die Angaben zu
den Umweltauswirkungen und die Stellungnahmen der Öffentlichkeit in der Zu-
lassungsentscheidung berücksichtigt wurden (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008
a.a.O. Rn. 50; Schlussanträge der Generalstaatsanwältin Kokott vom 30. April
2008 a.a.O. Rn. 63).
1.7.2 Eine eingehende Würdigung der Antragsunterlagen der Beigeladenen
sowie der von ihr im Ausgangs- und in den Widerspruchsverfahren vorgelegten
weiteren Gutachten zu den Umweltauswirkungen des Konversionsvorhabens
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- 18 -
hat das Oberverwaltungsgericht unter dem Gesichtspunkt, ob die Beklagte bei
Durchführung einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung möglicherweise
eine andere Entscheidung in der Sache getroffen hätte, nicht vorgenommen.
Es befasst sich nur mit der Ergebnisrelevanz des von ihm festgestellten Verfah-
rensfehlers, d.h. des Unterlassens einer dem (hier nicht einschlägigen) § 3c
Abs. 1 UVPG 2001 genügenden Vorprüfung (UA S. 54) und führt aus, „ein
mögliches Einwirken des Mangels auf die Abwägungsentscheidung“ sei „eben-
so einzustellen …, wie ein Bezug zu den Klägern, vgl. etwa 1.2, 1.4, 2.1, 2.3.1,
2.3.4, 3.4 der Anlage 2 zum UVPG“.
Diese Ausführungen beziehen sich offensichtlich auf die Ergebnisrelevanz der
nicht ordnungsgemäß durchgeführten Vorprüfung. Das zeigt insbesondere der
Hinweis der Vorinstanz auf die Kriterien der Anlage 2 zum UVPG, die (nur) für
die Vorprüfung nach § 3c Abs. 1 UVPG 2001, nicht für eine sich anschließende
Umweltverträglichkeitsprüfung Verbindlichkeit beanspruchen. Offenbleibt, ob
die von der Beklagten im Ausgangs- und Widerspruchsverfahren zugrunde ge-
legten umweltrelevanten Gutachten und Stellungnahmen inhaltlich einer förmli-
chen Umweltverträglichkeitsprüfung gleichwertig sind und insbesondere den
Anforderungen des Art. 3 der UVP-Richtlinie 85/337/EWG vom 27. Juni 1985,
geändert durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997, genügen.
1.7.3 Das Unterlassen einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung ist nach
der Rechtsprechung des Senats auch dann auf die Planungsentscheidung von
Einfluss gewesen, wenn es dazu geführt hat, dass die betroffene Öffentlichkeit
nicht Gelegenheit hatte, sich zu dem Projekt zu äußern (Urteil vom 13. Dezem-
ber 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 43). Hier ist jedenfalls
zweifelhaft, ob die Beklagte die von der Konversion betroffene Öffentlichkeit in
ausreichender Weise beteiligt hat.
Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 des hier (nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 und Satz 2
UVPG 2001) anzuwendenden UVPG 1990/1997 hat die zuständige Behörde
die Öffentlichkeit zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundla-
ge der ausgelegten Unterlagen nach § 6 UVPG 1990/1997 anzuhören. Ändert
der Träger des Vorhabens die danach erforderlichen Unterlagen im Laufe des
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- 19 -
Verfahrens, darf er von einer erneuten Anhörung der Öffentlichkeit absehen,
soweit keine zusätzlichen oder anderen erheblichen Auswirkungen auf die Um-
welt zu besorgen sind (§ 9 Abs. 1 Satz 3 UVPG 1990/1997). Die Beklagte hat
zwar in analoger Anwendung des § 73 VwVfG NRW vor Erlass der Änderungs-
genehmigung ein Anhörungsverfahren durchgeführt, in dessen Rahmen sie die
betroffene Öffentlichkeit über die Antragsunterlagen der Beigeladenen unter-
richtet und angehört hat. Im Widerspruchsverfahren hat die Beigeladene jedoch
weitere umweltrelevante Unterlagen nachgereicht (vgl. Widerspruchsbescheid
S. 30 f.), die u.a. die Ermittlung von Fluglärmbelastungen und deren medizini-
sche Bewertung auf der Grundlage der aktuellen Verkehrsentwicklung am
Flughafen Niederrhein zum Gegenstand hatten. Die Beklagte teilt ausdrücklich
die Auffassung des Gutachters W., „dass sich die Struktur des Verkehrs am
Flughafen gegenüber seiner 1997 getroffenen Prognose … signifikant verän-
dert" habe (vgl. Widerspruchsbescheid S. 52) und legt auch die erst im Wider-
spruchsverfahren vorgelegten Gutachten ihrer Abwägung zugrunde (vgl. Wi-
derspruchsbescheid S. 119 ff., 174 ff., 213 ff.).
Es kann im Revisionsverfahren nicht geklärt werden, ob die von der Beklagten
– und auch vom Oberverwaltungsgericht (UA S. 8, 44) - festgestellte Entwick-
lung des Flugbetriebs der Beklagten Anlass geben musste, die Öffentlichkeit zu
den Umweltauswirkungen des Vorhabens nach § 9 Abs. 1 UVPG 1990/1997
unter Auslegung der nachträglich im Widerspruchsverfahren vorgelegten Gut-
achten erneut anzuhören.
2. Das Oberverwaltungsgericht hat ferner im Ergebnis zu Recht entschieden,
dass die angefochtene Änderungsgenehmigung in der Fassung des Wider-
spruchsbescheides vom 19. Juli 2004 an erheblichen Abwägungsfehlern leidet.
Die dagegen gerichteten Angriffe der Revisionen bleiben erfolglos.
2.1 Die Vorinstanz gelangt zu dem Ergebnis, dass die Beklagte das öffentliche
Interesse an der Konversion des ehemaligen Militärflugplatzes teilweise fehler-
haft bewertet habe. Das ist aus bundesrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden.
43
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- 20 -
Das Oberverwaltungsgericht entnimmt der zusammenfassenden Abwägung in
dem Widerspruchbescheid, dass die Beklagte das öffentliche Interesse an der
Konversion doppelt begründet habe: Sie betone zunächst die Notwendigkeit,
die in der Region bestehende Nachfrage nach Luftverkehrsverbindungen zu
befriedigen und auf diese Weise die Verkehrsinfrastruktur des Landes
Nordrhein-Westfalen zu stärken. Daneben hebe die Beklagte die „Angebots-
funktion des Flughafens“ hervor. Sie sehe die entscheidende Bedeutung des
Flughafens Niederrhein in seiner Funktion als „Ausgangs- und Mittelpunkt“, als
„Wachstumsmotor“ eines überörtlichen Wirtschaftszentrums für Luftverkehr,
Logistik und Gewerbe. Das Bestehen eines konkreten Verkehrsbedarfs sei je-
doch nachhaltigen Zweifeln ausgesetzt. Ein öffentliches Verkehrsinteresse von
erheblichem Gewicht wäre zu bejahen, wenn ein landesweites Luftverkehrs-
konzept dem ehemaligen Militärflugplatz eine Ergänzungs- oder Auffangfunkti-
on für einen anderen Flughafen - etwa den Flughafen Düsseldorf - zugewiesen
hätte. Derartiges ergebe sich weder aus der NRW-Luftverkehrskonzeption 2010
vom Dezember 2000 noch aus dem Gebietsentwicklungsplan (GEP) für den
Regierungsbezirk Düsseldorf von 1999. Nach der 1. Änderung des GEP im
Jahr 2000 sei der ehemalige Militärflugplatz als „Euregionales Zentrum für Luft-
verkehr, Gewerbe und Logistik“ zu betreiben. Nach Ziel 4 Nr. 1 des GEP sei
das vorhandene Standortpotential mit seiner Magnetfunktion für die Ansiedlung
von Unternehmen zu nutzen und weiterzuentwickeln. Hierzu verweise der GEP
auf gute Marktchancen für die Ansiedlung von Unternehmen rund um eine
Start- und Landebahn. Diese Grundentscheidung im Sinne einer „vorsorgenden
Infrastrukturplanung“ habe sich die Beklagte zu Eigen gemacht, indem sie die
Angebotsfunktion des Flughafens betone. Das liege im Rahmen ihres planeri-
schen Ermessens und sei „legitim“ (vgl. UA S. 31 bis 36).
Das Oberverwaltungsgericht greift hier auf das Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts vom 20. April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - (BVerwGE 123, 261 <271 f.>
- neue Nachtflugregelung für den Flughafen München) zurück. In jenem Urteil
hat der erkennende Senat entschieden, dass sich ein Luftverkehrsbedarf nicht
nur aus einer tatsächlichen, aktuell feststellbaren Nachfrage, sondern auch aus
der Vorausschau künftiger Entwicklungen ergeben könne. Betriebsregelungen
für einen Verkehrsflughafen dürften zukunftsorientiert sein und es dem Flugha-
46
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- 21 -
fenbetreiber im Vorgriff auf künftige Entwicklungen ermöglichen, einer Bedarfs-
lage gerecht zu werden, die zwar noch nicht eingetreten sei, aber bei voraus-
schauender Betrachtung in absehbarer Zeit mit hinreichender Sicherheit erwar-
tet werden könne. Dabei sei zu berücksichtigen, dass Verkehrsflughäfen von
privatrechtlich organisierten Unternehmen betrieben würden, die als Anbieter
von Flughafenleistungen in einem bundes- und europaweiten, teilweise auch
globalen Wettbewerb stünden, in dem es nicht zuletzt um die Sicherung und
Förderung von Wirtschaftsstandorten gehe (vgl. Urteil vom 20. April 2005
a.a.O. S. 272). Daran ist festzuhalten.
Die in diesem Zusammenhang von der Revision erhobenen Verfahrensrügen
greifen nicht durch. Die Beklagte macht geltend, die Annahme des Oberverwal-
tungsgerichts, das Landesinteresse gehe dahin, den Flughafen Düsseldorf zu
stärken, eine Auffangfunktion des Flughafens Niederrhein habe in der NRW-
Luftverkehrskonzeption 2010 keinen Niederschlag gefunden, sei unzutreffend.
Das Konversionsvorhaben sei in der Luftverkehrskonzeption 2010 ebenso wie
im GEP 1999/2000 als Zivilflughafen dargestellt. Die damit verbundene Rüge
der aktenwidrigen Feststellung des Sachverhalts ist unbegründet. Das Ober-
verwaltungsgericht stellt nicht in Frage, dass der Flughafen Niederrhein in der
Luftverkehrskonzeption des Landes und im GEP als Zivilflughafen dargestellt
ist. Die Verfahrensrüge erschöpft sich in einer Kritik der tatrichterlichen Sach-
verhaltswürdigung (NRW-Luftverkehrskonzeption) und der Auslegung irrevi-
siblen Landesrechts (GEP), die als solche nicht als Verfahrensmängel rügefä-
hig sind. Soweit das Oberverwaltungsgericht zum Ausdruck bringt, dass ein
Konversionsvorhaben mit einer landesplanerisch abgesicherten Ergänzungs-
oder Auffangfunktion im Verhältnis zu anderen Flughäfen in der planerischen
Abwägung ein stärkeres Gewicht besitze (oder besitzen könne) als ein Konver-
sionsvorhaben, das die Öffnung für den zivilen Flugverkehr als Angebot an In-
dustrie und Gewerbe verstehe, ist dies ebenfalls nicht zu beanstanden. Diese
tatrichterliche Sachverhaltseinschätzung verletzt weder luftverkehrsrechtliche
Planungsgrundsätze noch ist sie verfahrensfehlerhaft (aktenwidrig).
2.2 Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts ist nicht die Entscheidung der
Beklagten für eine „Angebotsplanung“, sondern die weite Öffnung des ehemali-
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49
- 22 -
gen Militärflugplatzes für den zivilen Luftverkehr „im genehmigten Umfang“ ab-
wägungsfehlerhaft (UA S. 36 ff.). Das steht im Ergebnis mit Bundesrecht im
Einklang.
2.2.1 Das Oberverwaltungsgericht hält der Beklagten vor, sie habe das öffentli-
che Interesse an der zivilen Nutzung des Flugplatzes „in dem genehmigten Um-
fang“ nicht mit der erforderlichen Genauigkeit und Differenzierung erfasst (UA
S. 31, 36). Um eine wirtschaftlich erfolgreiche Nutzung des Flughafens rechtlich
abzusichern, habe die Beklagte einen Flugverkehr zugelassen, der letztlich nur
vier Nachtstunden (01:00 Uhr bis 05:00 Uhr) grundsätzlich flugfrei lasse. Das
sei im Ergebnis nicht zu billigen. Mit „dem Offenhalten jeglicher Entwicklung des
Flugbetriebs“ lasse die Beklagte außer Acht, dass der zeitliche Umfang des
Luftverkehrs durch den Verkehrsbedarf und seine Erfordernisse geprägt werde
(UA S. 37). Die mangelnde Vorhersehbarkeit der Luftverkehrsnachfrage dürfe
nicht dazu führen, „ein Mehr an Möglichkeiten einzuräumen als bei der Befrie-
digung eines abgeschätzten Bedarfs“ (UA S. 37 f.). In dieser Situation habe die
Beklagte Steuerungsmöglichkeiten wie z. B. zeitliche Beschränkungen des Be-
triebsumfangs oder zahlenmäßige Kapazitätsvorgaben in Betracht ziehen müs-
sen. Sinngemäß erhebt das Oberverwaltungsgericht damit den Vorwurf, die
Beklagte habe zu Lasten der lärmbetroffenen Anwohner nicht hinreichend be-
rücksichtigt, dass die einzelnen Marktsegmente (Linien- und Charterflugver-
kehr, Frachtflüge, Geschäftsreiseverkehr usw.), auf die das Konversionsvorha-
ben ziele, von unterschiedlichem Gewicht seien und ihrer Art nach jedenfalls
nicht so weit gefasste Betriebszeiten erforderten, wie sie die Beklagte geneh-
migt habe.
Die Vorinstanz rechtfertigt diesen Standpunkt unter Rückgriff auf die Grundsät-
ze, die der erkennende Senat zur Vorzeitigkeit einer planerischen Entscheidung
und zur Unzulässigkeit einer reinen „Vorratsplanung“ entwickelt hat (vgl. Urteil
vom 20. April 2005 a.a.O. S. 273 f.). Hier kann offenbleiben, ob die Ände-
rungsgenehmigung in der Fassung des Widerspruchsbescheides - gemessen
an den im Urteil vom 20. April 2005 aufgestellten Grundsätzen - eine unzuläs-
sige „Vorratsplanung“ darstellt. Nach Verkündung des hier angegriffenen erst-
instanzlichen Urteils hat der Senat seine Rechtsprechung zur gerichtlichen
50
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- 23 -
Überprüfung genehmigter Flugbetriebszeiten in Richtung auf eine stärker be-
darfsspezifische Abwägungskontrolle präzisiert und weitere Gewichtungsvorga-
ben für den Konflikt zwischen Nachtflugbetrieb und nächtlichem Lärmschutz der
Anwohner aufgestellt. Gemessen an diesen Vorgaben ist der Standpunkt des
Oberverwaltungsgerichts, die angefochtenen Bescheide seien hinsichtlich der
genehmigten Flugbetriebszeiten unausgewogen, nicht zu beanstanden.
2.2.2 Nach den Senatsurteilen vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 -
(BVerwGE 125, 116 Rn. 280 bis 288 - Flughafen Berlin-Schönefeld), vom
9. November 2006 - BVerwG 4 A 2001.06 - (BVerwGE 127, 95 Rn. 67 bis 74
- Flughafen Leipzig/Halle) und vom 24. Juli 2008 - BVerwG 4 A 3001.07 - (zur
Veröffentlichung in BVerwGE bestimmt - Flughafen Leipzig/Halle) ist von den
folgenden Grundsätzen auszugehen: Die Zulassung von Nachtflugbetrieb in der
Nachtkernzeit (00:00 Uhr bis 05:00 Uhr) setzt einen standortspezifischen
Nachtflugbedarf voraus. Starts und Landungen dürfen im Hinblick auf die ge-
genläufigen Lärmschutzinteressen der Anwohner (§ 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG)
nicht ohne erkennbare Notwendigkeit gerade in diesem Zeitraum und damit
außerhalb der unter Lärmgesichtspunkten weniger problematischen Tages-
stunden gelegt werden. Allein die Absicht, dem Flugverkehr, vor allem dem Li-
nien-, Charter- und Frachtflugverkehr, optimale Entfaltungsmöglichkeiten zu
bieten, rechtfertigt es nicht, die Lärmschutzbelange der Anwohner hintanzustel-
len. Der Lärmschutz in den Nachtrandstunden (22:00 Uhr bis 24:00 Uhr,
05:00 Uhr bis 06:00 Uhr) besitzt nicht dasselbe hohe Gewicht wie der Lärm-
schutz in der Nachtkernzeit. Die Nachtrandstunden dürfen dem Flugverkehr
geöffnet werden, wenn plausibel nachgewiesen wird, weshalb ein bestimmter
Verkehrsbedarf oder ein bestimmtes Verkehrssegment nicht befriedigend in-
nerhalb der Tagesrandstunden abgewickelt werden kann. Gründe für die Nut-
zung der Nachtrandzeiten können sich z.B. aus den Erfordernissen einer effek-
tiven Flugzeug-Umlaufplanung, aus den Besonderheiten des Interkontinental-
verkehrs (Zeitzonen, Verspätungen, Verfrühungen) oder aus dem Umstand er-
geben, dass der Flughafen als Heimatflughafen oder Wartungsschwerpunkt
von Fluggesellschaften deren Bedürfnisse nachvollziehbar nicht ausschließlich
in den Tageszeiten abdecken kann (vgl. Urteile vom 16. März 2006 a.a.O.
Rn. 287 f., vom 9. November 2006 a.a.O. Rn. 73 f. und vom 24. Juli 2008).
52
- 24 -
Diese Anforderungen gelten auch für Konversionsfälle, in denen wie hier ein
ehemaliger Militärflugplatz in weitem Umfang für den zivilen Passagier-, Ge-
schäftsreise- und Frachtflugverkehr geöffnet werden soll. Das betrifft zunächst
den Flugverkehr in der Nachtkernzeit und in den Nachtrandstunden. Die vom
Senat entwickelten Kontrollmaßstäbe sind aber auch geeignet, nächtliche Be-
triebszeiten an Wochenenden zu überprüfen, sofern das Konversionsziel wie
hier einen Flughafen betrifft, der nicht zu einem reinen Verkehrsflughafen von
nationaler oder gar internationaler Bedeutung ausgebaut, sondern integrierter
Bestandteil eines „Euregionalen Zentrums für Luftverkehr, Gewerbe und Logis-
tik“ werden soll. Überzeugende Gründe dafür, die rechtlichen Anforderungen an
eine Angebotsplanung in Konversionsfällen dieser Art weniger streng zu hand-
haben als in den Fällen der Errichtung oder Änderung eines zivilen Verkehrs-
flughafens, sind nicht erkennbar. Aus der militärischen Trägerschaft entlassene
Flugplätze mögen je nach den örtlichen Gegebenheiten eine Öffnung für den
zivilen Flugverkehr nahe legen, weil eine bereits mit öffentlichen Mitteln ge-
schaffene Infrastruktur vorhanden und eine Konversion geeignet ist, die öffent-
liche Hand von den laufenden Erhaltungs- und Unterhaltungskosten zu entlas-
ten. Diese Gesichtspunkte sind sicher geeignet, das öffentliche Interesse an
einer Konversion zu stützen. Sie stellen gewichtige Abwägungsbelange dar. Sie
rechtfertigen es aber aus Gründen eines angemessenen Lärmschutzes (§ 29b
Abs. 1 Satz 2 LuftVG) nicht, einen ehemaligen Militärflugplatz ohne bedarfs-
spezifische Abwägung im dargelegten Sinne in weitem Umfang für den Flugbe-
trieb zu öffnen, um ein wirtschaftlich möglichst attraktives Angebot für Flugge-
sellschaften, Gewerbebetriebe und Logistikunternehmen der Region zu schaf-
fen und rechtlich abzusichern.
2.2.3 Dem Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis auch darin zuzustimmen,
dass die Beklagte weder in der Änderungsgenehmigung noch im Wider-
spruchsbescheid die Genehmigung der Flugbetriebszeiten ausreichend be-
gründet hat. Das Revisionsgericht ist nicht gehindert, die Begründung des an-
gefochtenen Bescheides auch insoweit selbständig zu erfassen und zu würdi-
gen (Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 29.94 - BVerwGE 102, 331
<349> m.w.N.). Die von der Beklagten genehmigten Betriebszeiten für Strahl-
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- 25 -
flugzeuge bis zu einem Höchstabfluggewicht von 150 t in den Nachtkern- und
Nachtrandstunden sind von einer Größenordnung, die selbst internationale
Verkehrsflughäfen unter der Geltung des Luftverkehrsgesetzes in der Regel
nicht für sich beanspruchen können.
Zur Frage, ob es sachliche Gründe dafür gibt, die Nachtkernzeit für Linien- und
Charterflugverkehr zu öffnen, dringt die Beklagte in den angefochtenen Be-
scheiden nicht vor. Das gilt auch für die Entwicklung zum „low-cost“-Verkehr.
Die Beklagte referiert zwar in dem Widerspruchsbescheid (S. 52 ff.) die Auffas-
sung des Gutachters W. aus dem Jahr 2003, die Struktur des Luftverkehrs am
Flughafen Niederrhein habe sich gegenüber seiner 1997 getroffenen Prognose
für das Jahr 2015 „signifikant verändert“. Die Nachfrage konzentriere sich auf
den Billigflugverkehr. Im Markt der „low-cost“-Anbieter liege ein erhebliches
Wachstumspotential. Die Beklagte versäumt es aber, das Interesse an der Öff-
nung des Flughafens für den Billigflugverkehr daraufhin näher zu untersuchen,
ob dieses Verkehrssegment Betriebszeiten in dem genehmigten Umfang recht-
fertigt.
Dem Einwand, die genehmigten Nachtflugbewegungen könnten auch am Tage
abgewickelt werden, hält die Beklagte in der Änderungsgenehmigung (S. 139)
entgegen, es sei zu berücksichtigen, dass der Verkehrsprognose der Beigela-
denen die Ansiedlung eines Frachtzentrums mit Sub-Hub-Funktion zugrunde
liege. Zu den Voraussetzungen für ein solches Frachtzentrum gehöre „die
grundsätzliche Möglichkeit eines Nachtflugbetriebes“ für „Expressfrachtunter-
nehmen“. Substanziierte Ausführungen zu den Erfordernissen des Frachtver-
kehrs fehlen. Die Beklagte macht sich ferner die Ergebnisse des Gutachters W.
aus dem Jahr 1997 zu Eigen, der Flughafen Niederrhein werde im Bereich der
„Standardfracht“ mit den Flughäfen Düsseldorf, Maastricht/Aachen und Ams-
terdam nur in Ausnahmefällen und im Produktsegment der „Integrierten Fracht-
dienstleistungen“ mit den Flughäfen Bonn/Köln, Brüssel, Lüttich und Maast-
richt/Aachen kaum erfolgreich konkurrieren können. Dem Flughafen
Niederrhein werde eine Ergänzungsfunktion im Transportsystem zugewiesen
- etwa im Sinne eines Frachtsammel- und Verteilzentrums zur Mobilisierung
und Stärkung der regionalen Wirtschaft. Ausführungen zur Dringlichkeit und zu
55
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den zeitlichen Erfordernissen des nächtlichen Frachtverkehrs fehlen in der Än-
derungsgenehmigung. Im Widerspruchsbescheid (S. 53) wird ergänzend mitge-
teilt, es bestehe die Absicht, die größte Blumen- und Gemüseversteigerung in
Deutschland zu etablieren und für einen großen Blumenhändler Waren aus
Afrika und Ägypten per Luftfracht zu empfangen und auf dem Flughafen kom-
missionieren zu lassen. Das Entwicklungspotenzial des Flughafens im Bereich
des Frachtverkehrs und die Ansiedlung eines Air Cargo Center hätten sich „ak-
tuell“ noch nicht realisieren lassen, eine Realisierung im Prognosejahr 2015 sei
jedoch nach wie vor realistisch. Auch diese Ausführungen genügen den vom
Senat aufgestellten Anforderungen an die plausible Darlegung eines Verkehrs-
bedarfs in den Nachtkern- und Nachtrandstunden nicht.
Dem Vorwurf der Unausgewogenheit der genehmigten Flugbetriebszeiten kann
die Beklagte nicht mit Erfolg den Vorbehalt nachträglicher Anordnungen in Ab-
schnitt A. IX i.V.m. Abschnitt A. VII (Änderungsgenehmigung S. 8, 26) entge-
genhalten. Die Beklagte behält sich hier die nachträgliche Anordnung von Be-
triebsbeschränkungen u.a. aus Gründen des Lärmschutzes sowie den jederzei-
tigen Widerruf und die Rücknahme der Änderungsgenehmigung vor. Nach der
Auflage A. VII. Nr. 2 hat die Beigeladene ihr ein neues physikalisches Flug-
lärmgutachten „zwecks Prüfung evtl. erforderlicher Maßnahmen“ vorzulegen,
sobald eine bestimmte Anzahl von Flugbewegungen überschritten wird. Diese
Regelungen sollen eine Rechtsschutzlücke für den Fall schließen, dass die
prognostizierten Flugbewegungen bereits vor dem Prognosejahr 2015 über-
schritten werden. Das ist an sich nicht zu beanstanden. Der Senat hat einen
derartigen Vorbehalt in seinen Urteilen vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A
1075.04 - (BVerwGE 125, 116 ) zum Flughafen Berlin-Schönefeld
ausführlich erörtert und gebilligt. Hierauf nimmt die Beklagte auch Bezug.
Ihr Einwand trifft die entscheidungstragende Argumentation des Oberverwal-
tungsgerichts (UA S. 36 f.) jedoch nicht. Es beanstandet nicht das Fehlen von
Regelungen des aktiven oder passiven Lärmschutzes für den Fall, dass die
Verkehrsprognosen vorzeitig übertroffen werden, sondern das Fehlen einer
bedarfsorientierten und differenzierten Begründung der genehmigten weiten
Betriebszeiten im Hinblick auf die einzelnen Marktsegmente, denen der Flugha-
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fen dienen soll, und das „Offenhalten jeglicher Entwicklung des Flugbetriebs“
ohne Rücksicht darauf, „welcher Verkehr mit welchen - etwa zeitlichen - Aus-
wirkungen den Flughafen prägen wird“ (UA S. 37). Gegen einen solchen Abwä-
gungsfehler müssen sich lärmbetroffene Kläger im Zeitpunkt der Genehmigung
der Konversion eines ehemaligen Militärflugplatzes zur Wehr setzen können.
Das entspricht dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes gegenüber der Pla-
nungsentscheidung (vgl. allgemein hierzu Urteil vom 20. April 2005 - BVerwG
4 C 18.03 - BVerwGE 123, 261 <273 f.>). Der in der Änderungsgenehmigung
verfügte Vorbehalt nachträglicher Anordnungen für den Fall einer nicht vorher-
sehbaren Verkehrszunahme kann den Fehler einer unausgewogenen Betriebs-
zeitenregelung bei Erlass der Konversionsgenehmigung und den sie bestäti-
genden Widerspruchsbescheid nicht heilen. Von seinem Rechtsstandpunkt aus
hatte das Oberverwaltungsgericht entgegen der Revision auch keinen Anlass,
ein Sachverständigengutachten zur technischen Kapazität des Flughafens Nie-
derrhein einzuholen; insoweit ist eine Verletzung der richterlichen Aufklärungs-
pflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht dargelegt.
2.3 Das Oberverwaltungsgericht hat ferner im Ergebnis zu Recht entschieden,
dass die Beklagte einen Teilaspekt der Lärmschutzbelange des Klägers zu 1
fehlerhaft gewertet und gewichtet hat.
2.3.1 Nicht gefolgt werden kann ihm allerdings in seiner Einschätzung, die Be-
klagte habe die Grenze der Abwägungserheblichkeit der betroffenen Lärm-
schutzbelange fehlerhaft gezogen.
Für die Bewältigung der Fluglärmproblematik sind die Ausführungen im Wider-
spruchsbescheid maßgebend (S. 88 ff., 119 ff., 243 ff.). Die Beklagte stützt sich
auf lärmphysikalische Gutachten des Sachverständigen Dr. Wö. und auf ein
lärmmedizinisches Gutachten des Sachverständigen Prof. J. aus dem Jahr
2003. Ausgehend von den prognostizierten Flugbewegungen untersuchen die
Gutachter die Lärmbelastung u.a. an 30 näher bezeichneten Immissionsorten.
Sie unterscheiden dabei zwischen dem äquivalenten Dauerschallpegel und
dem mittleren Maximalpegel. Als Bewertungsgrenzen für das Schutzziel „Erho-
lung/Rekreation (außen)“ - Nutzung der Außenanlagen nebst Gärten, Cam-
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pingplätze - werden für den Dauerschallpegel ein Kritischer Toleranzwert
(KTW) von 64 dB(A), ein präventiver Richtwert (PRW) von 57 dB(A) und ein
Schwellenwert von 50 dB(A) zugrunde gelegt. Diese Werte werden in dem Wi-
derspruchsbescheid (S. 203) näher erläutert. In der zusammenfassenden Be-
wertung des Fluglärms berücksichtigt die Beklagte für das Schutzziel „Vermei-
dung der Störung von Erholung/Rekreation (außen)“, dass der PRW an zwei
Immissionsorten und der Schwellenwert an zehn Immissionsorten (Szenario I)
bzw. an sieben Immissionsorten (Szenario II) geringfügig überschritten werden.
Die Beklagte hat diese Überschreitungen in der Abwägung berücksichtigt
(S. 225 bis 226, 243 ff., 248 des Widerspruchsbescheides).
Das Oberverwaltungsgericht hält der Beklagten vor, sie habe hiermit einen
Richtwert zugrunde gelegt, „der nicht ohne Weiteres und allgemein die Grenze
zur Geringfügigkeit und damit zur Irrelevanz für die Abwägung kennzeichnet“.
Auch bloße Lärmbelästigungen müssten - mit allen Konsequenzen eines Ab-
wägungsmangels - in die Abwägung einbezogen werden. Das Wohnumfeld des
Klägers zu 1 befinde sich in einer „naturgeprägten ruhigen Landschaft“. Die zu
erwartenden Fluglärmereignisse seien „in ihrer klaren Erkennbarkeit“ und mit
Rücksicht auf das „An- und Abschwellen bei unterschiedlicher, nicht vorherzu-
sehender Spitze“ noch und schon eine abwägungserhebliche Belästigung. Das
lärmrelevante Abwägungspotential sei jedenfalls größer als der von der Beklag-
ten zugrunde gelegte Richtwert „Vermeidung der Störung von Erholung/
Rekreation (außen)“ (vgl. UA S. 39 f.).
Hieraus ergibt sich kein Abwägungsfehler der Beklagten. Das Oberverwal-
tungsgericht macht insbesondere nicht hinreichend deutlich, dass und ggf. aus
welchen Gründen das Schutzziel der Beklagten zu eng gefasst ist oder anders
hätte gefasst werden müssen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem
Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - (BVerwGE 125, 116
Rn. 361 ff., 367 ff. - Flughafen Berlin-Schönefeld) einen äquivalenten Dauer-
schallpegel von 62 dB(A) für den Schutz des Außenwohnbereichs sowie für das
Schutzziel „Freizeitgestaltung und -erholung“ in der freien Landschaft gebilligt.
Die Geeignetheit des Dauerschallpegel-Kriteriums zieht das Oberverwaltungs-
gericht ebenso wenig in Zweifel wie die Höhe der von der Beklagten zugrunde
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gelegten Toleranz-, Richt- und Schwellenwerte. An anderer Stelle bescheinigt
es den herangezogenen Sachverständigen und der Beklagten, dass sie aner-
kannte fachwissenschaftliche Kriterien und Erkenntnisse zugrunde gelegt hät-
ten (UA S. 38). Die fachplanungsrechtliche Zumutbarkeitsgrenze, die der er-
kennende Senat im vorgenannten Urteil bei einem äquivalenten Dauerschall-
pegel von 62 dB(A) gesehen hat, wird an den bezeichneten Immissionspunkten
deutlich unterschritten. Die Abwägungsrelevanz der gleichwohl prognostizierten
Lärmbelastungen hat die Beklagte nicht verkannt. Vor diesem rechtlichen Hin-
tergrund lassen die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts keinen Abwä-
gungsfehler der Beklagten erkennen.
2.3.2 Das Oberverwaltungsgericht ist ferner der Ansicht, die Annahme der Be-
klagten, die Vorbelastung durch den militärischen Flugbetrieb wirke sich zu Las-
ten des Klägers zu 1 schutzmindernd aus, sei abwägungsfehlerhaft. Das ist nur
im Ergebnis richtig.
Die Beklagte misst der militärischen Vorbelastung entscheidende Bedeutung
bei. Diese Sichtweise wird durch die Stellungnahmen der Gutachter Wö. und J.
vorbereitet und beherrscht sodann die zusammenfassende Abwägung und das
Abwägungsergebnis (Widerspruchsbescheid S. 242 ff.). Gutachter und Beklag-
te vergleichen detailliert den früheren militärischen Fluglärm mit den prognosti-
zierten Lärmbelastungen des zivilen Flugbetriebs. Aus der vergleichsweise hö-
heren militärischen Vorbelastung leitet die Beklagte eine „verminderte Schutz-
würdigkeit“ der Lärmschutzbelange der Flughafenanwohner und der umliegen-
den Gemeinden ab. Das gilt für die Tagzeiten der Woche, für den Flugverkehr
am Abend und in der Nacht sowie an den Wochenenden (Widerspruchsbe-
scheid S. 246).
Das Oberverwaltungsgericht lässt sich dem Grunde nach auf diese Vergleichs-
betrachtung ein, kritisiert jedoch, dass die Beklagte Unterschiede zwischen der
Belastung durch die bisherige militärische Nutzung und durch den künftigen
zivilen Flugbetrieb vernachlässigt habe. Für die Akzeptanz des Fluglärms in der
Bevölkerung sei auch bedeutsam, ob es um die Verteidigungsbereitschaft des
Staates oder um private Unternehmungen gehe. Auch die Unterschiede in den
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Schwerpunkten der zeitlichen Verteilung des Flugbetriebes erfordere eine diffe-
renzierte Betrachtung. Das Oberverwaltungsgericht teilt also die Ansicht der
Beklagten, das Gewicht der Lärmschutzbelange des Klägers zu 1 könne durch
die Vorbelastung mit militärischem Fluglärm gemindert werden.
Dieser Ansicht hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom
13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - (BVerwGE 130, 83 Rn. 73
- Verkehrsflughafen Allgäu) eine Absage erteilt. Danach ist von folgender
Rechtslage auszugehen: Wird auf einem ehemaligen Militärflugplatz ein ziviler
Verkehrsflughafen eingerichtet, entsteht auch im Hinblick auf die Lärmbelas-
tung eine neue Situation, die in ihrer Gesamtheit abwägungsfehlerfrei bewältigt
werden muss. Den Anwohnern darf nicht mehr Lärm zugemutet werden als bei
der Anlegung eines neuen oder der wesentlichen Änderung eines bestehenden
Verkehrsflughafens. Auch soweit der zivile Fluglärm die fachplanungsrechtliche
Zumutbarkeitsschwelle (§ 9 Abs. 2 LuftVG) nicht überschreitet, ist die Schutz-
würdigkeit der Anwohner durch eine militärische Vorbelastung nicht gemindert.
Für eine schutzmindernde „plangegebene“ Vorbelastung fehlt es an einem
„Plan“ oder an einer sonstigen Zulassungsentscheidung, die über die Entlas-
sung des Flugplatzes aus der militärischen Trägerschaft hinaus fortwirken
könnte. Daran ist festzuhalten. Schon aus diesem Grund ist die Abwägung der
Beklagten hinsichtlich der Lärmschutzbelange des Klägers zu 1 fehlerhaft. Auf
die Mängel, die der Beklagten nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts
bei dem Einstellen der militärischen Vorbelastung in die Abwägung unterlaufen
sein sollen, ist daher nicht näher einzugehen.
2.4 Das Oberverwaltungsgericht ist der Ansicht, „der Mangel der zu pauschalen
Betrachtung der beteiligten Belange“ sei „im Sinne der allgemeinen Rechts-
grundsätze zu Planungsentscheidungen“ offensichtlich und von Bedeutung für
das Abwägungsergebnis gewesen (UA S. 45). Das widerspricht Bundesrecht
nicht.
Maßgeblich ist allerdings nunmehr § 6 Abs. 5 Satz 1 LuftVG in der Fassung des
Art. 5 Nr. 1 des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infra-
strukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl I S. 2833). Danach gilt für das
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Genehmigungsverfahren des § 6 LuftVG - und somit auch für das Verfahren
der Änderungsgenehmigung in Konversionsfällen nach § 8 Abs. 5 Satz 1 i.V.m.
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG - die Regelung in § 10 Abs. 8 LuftVG entsprechend.
§ 10 Abs. 8 Satz 1 LuftVG sieht vor, dass Mängel bei der Abwägung der von
dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange nur erheblich sind,
wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen
sind. § 6 Abs. 5 Satz 1 LuftVG ist am 17. Dezember 2006 in Kraft getreten
(Art. 15 des Gesetzes vom 9. Dezember 2006). Eine Übergangsvorschrift zur
entsprechenden Anwendung von § 8 Abs. 10 LuftVG in Genehmigungsverfah-
ren gibt es nicht. Die Norm ist daher seit dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens an-
zuwenden. Entscheidungserhebliche Rechtsänderungen nach Erlass des ange-
fochtenen Urteils sind im Revisionsverfahren zu beachten (Urteil vom
23. Januar 1981 - BVerwG 4 C 82.77 - BVerwGE 61, 285 <286>).
Die Übergangsvorschrift des § 71 Abs. 3 Satz 1 LuftVG steht dem nicht entge-
gen. Nach dieser Vorschrift sind zwar vor dem 17. Dezember 2006 begonnene
„Planungsverfahren“ nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes in der ab
dem 17. Dezember 2006 geltenden Fassung weiterzuführen. Die Vorschrift re-
gelt, welche Rechtsvorschriften bei der Durchführung von Verwaltungsverfah-
ren, die am 17. Dezember 2006 noch nicht beendet waren, anzuwenden sind.
Sie richten sich an Genehmigungsbehörden und Planungsträger, die die Ver-
fahrensherrschaft besitzen. Nicht in den Anwendungsbereich dieser Über-
gangsvorschrift fallen Regelungen, die sich an die Verwaltungsgerichte wen-
den, der Erhaltung einer Planungsentscheidung im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren dienen und die Rechtsfolgen einer fehlerhaften Planung begrenzen
sollen. Zum Kreis dieser Vorschriften gehört § 10 Abs. 8 Satz 1 LuftVG. Die
Norm beschränkt in Gestalt einer Beachtlichkeitsklausel die verwaltungsgericht-
liche Kontroll- und Verwerfungskompetenz.
Die Gründe, die das Oberverwaltungsgericht für die Offensichtlichkeit und die
Ergebnisrelevanz der von ihm festgestellten Abwägungsfehler anführt, sind
nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz hält es für ausgeschlossen, dass der für
die Zulassung des zivilen Flugverkehrs erforderliche Interessenausgleich auf
der Grundlage einer genaueren und differenzierten Abwägung ohne „flankie-
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rende Regelungen“ gefunden werden könne (UA S. 31, 42, 45). Dazu zählt das
Oberverwaltungsgericht etwa Beschränkungen des Betriebsumfangs in zeitli-
cher Hinsicht oder in Gestalt von Kapazitätsvorgaben (UA S. 44). Hinsichtlich
der Lärmschutzbelange des Klägers zu 1 hat das Oberverwaltungsgericht zwar
den Abwägungsfehler der Beklagten, die militärische Vorbelastung zu Lasten
des Klägers zu 1 schutzmindernd zu berücksichtigen, nicht in seiner vollen
rechtlichen Tragweite erkannt. Seine Annahme, die einzelnen von ihm festge-
stellten Abwägungsfehler bei der Berücksichtigung der militärischen Vorbelas-
tung seien von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen, erlaubt dem
Revisionsgericht jedoch die Schlussfolgerung, dass der Kardinalfehler der Be-
klagten, die Vorbelastung durch militärischen Fluglärm überhaupt schutzmin-
dernd in die Abwägung einzustellen, erst recht das Abwägungsergebnis beein-
flusst hat.
3. Die Rechtssache ist zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses Gelegenheit erhält zu
klären, ob die festgestellten Abwägungsfehler - ggf. in Verbindung mit einer
förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung - in einem ergänzenden Verwaltungs-
verfahren behoben werden können.
3.1 Das Oberverwaltungsgericht ist der Möglichkeit der Fehlerbehebung in ei-
nem ergänzenden Verfahren nicht nachgegangen, weil es der Ansicht war, die-
sen Weg habe das Luftverkehrsgesetz für Konversionsgenehmigungen nicht
vorgesehen. Ob dies zutraf, ist zweifelhaft, kann jedoch auf sich beruhen. Maß-
geblich ist nunmehr auch insoweit § 6 Abs. 5 Satz 1 LuftVG in der Fassung des
Beschleunigungsgesetzes vom 9. Dezember 2006, der bestimmt, dass für Ge-
nehmigungsverfahren einschließlich der Konversionsgenehmigungen (vgl. § 6
Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 5 Satz 1 LuftVG) § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG ent-
sprechend anzuwenden ist.
Entsprechend § 10 Abs. 8 Satz 2 LuftVG führen erhebliche Mängel bei der Ab-
wägung oder eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften nur dann
zur Aufhebung der Konversionsgenehmigung, wenn sie nicht durch Planergän-
zung oder durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können. Die Vor-
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- 33 -
schrift ist seit ihrem Inkrafttreten am 17. Dezember 2006 anzuwenden; sie ist
auch im Revisionsverfahren zu beachten (vgl. hierzu vorstehend unter 2.4).
§ 10 Abs. 8 Satz 2 Halbs.1 LuftVG will die radikale Folge der Rechtswidrigkeit
einer Planungsentscheidung - die Kassation - vermeiden, wenn der Fehler in
einem ergänzendes Verwaltungsverfahren geheilt werden kann. In diesem Fall
hat das Gericht (nur) die Rechtswidrigkeit der Planungsentscheidung auszu-
sprechen mit der Folge, dass sie bis zur Behebung des Mangels nicht vollzieh-
bar ist. Ob die Genehmigungsbehörde von der Möglichkeit des ergänzenden
Verfahrens Gebrauch macht, bleibt ihr überlassen (vgl. hierzu allgemein Urteil
vom 21. März 1996 - BVerwG 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 <372 f.>).
3.2 Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts erlauben dem erkennen-
den Senat kein abschließendes Urteil in der Frage, ob ein ergänzendes Verfah-
ren zur Behebung der Abwägungsfehler, die der Beklagten unterlaufen sind,
von vornherein ausscheidet.
Die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens setzt voraus, dass der fest-
gestellte Abwägungsmangel nicht von solcher Art und Schwere ist, dass er die
Planung als Ganzes in Frage stellt. Das ergänzende Verfahren darf nicht dazu
führen, die Planung in ihren Grundzügen zu verändern. Die Identität des plan-
festgestellten bzw. des genehmigten Vorhabens darf nicht angetastet werden.
Eine Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren scheidet somit aus, wenn der
Mangel einen „zentralen Punkt“ betrifft, der sich nicht bereinigen lässt, ohne
dass ein gänzlich neues Zulassungsverfahren durchgeführt wird (Beschluss
vom 18. August 2005 - BVerwG 4 B 17.05 - Buchholz 442.40 § 10 LuftVG
Nr. 13 im Anschluss an das Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 -
BVerwGE 100, 238 <256>).
Von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent erörtert das Oberverwaltungs-
gericht nicht, ob die von ihm festgestellten Abwägungsfehler der Beklagten in
einem ergänzenden Verfahren behoben werden können. Ausführungen, die in
diese Richtung zielen könnten, macht das Oberverwaltungsgericht lediglich in
Hinblick auf die Frage, ob die Abwägungsfehler im Wege der Planergänzung
behoben werden könnten. Diese Frage verneint die Vorinstanz, weil eine Be-
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hebung der Abwägungsfehler „an die Grundelemente der Funktionszuweisung
für den Flughafen und die dadurch mitbedingte Ausgestaltung des zulässigen
Betriebs rührt und die fachplanerische Entscheidung somit in zentralen Punkten
trifft“ (UA S. 46). Diese Formulierungen lassen offen, ob die festgestellten Ab-
wägungsfehler gemessen an den vom Senat aufgestellten Grundsätzen einer
Heilung in einem ergänzenden Verfahren zugänglich sind.
Mit dem Begriff „Grundelemente der Funktionszuweisung für den Flughafen“
meint das Oberverwaltungsgericht offensichtlich das verfolgte Konversionsziel,
möglicherweise auch die einzelnen Marktsegmente, denen der Flughafen als
„Wachstumsmotor“ dienen soll. Die von ihm angemahnten bedarfsorientierten
Flugbetriebsregelungen (z. B. Flugzeiten, Kapazitätsvorgaben) berühren selbst-
verständlich diese „Grundelemente“, stellen sie aber nicht notwendig in Frage.
Entsprechendes gilt für den Abwägungsfehler auf der Seite der Lärmschutzbe-
lange (Schutzminderung durch militärische Vorbelastung). Auch die im Wider-
spruchsbescheid berücksichtigte und abgewogene Entwicklung des Flughafens
Niederrhein zum sog. „low-cost“-Verkehr kann im Grundsatz aus Lärmschutz-
gründen durch restriktivere Flugbetriebsregelungen gesteuert werden. Dem
Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu
entnehmen, ob die festgestellten Abwägungsfehler nach Ansicht der Vorinstanz
so schwer wiegen, dass sie das Konversionsvorhaben in seinen Grundzügen
treffen, oder ob die festgestellten Abwägungsfehler nach einer Prüfung durch
eine neue Regelung der Betriebsmodalitäten im Rahmen des gebilligten Kon-
versionsziels behoben werden könnten. Es obliegt dem Oberverwaltungsge-
richt, sich im Wege tatrichterlicher Sachverhaltswürdigung in dieser Frage Klar-
heit zu verschaffen.
3.3 Hinsichtlich des Verfahrensfehlers, der darin besteht, dass die Beklagte
eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung des Konversionsvorhabens unter-
lassen hat (vgl. vorstehend 2.), ist auf Folgendes hinzuweisen: Sollte das Ober-
verwaltungsgericht in dem fortzuführenden erstinstanzlichen Verfahren zu dem
Ergebnis gelangen, dass die festgestellten Abwägungsfehler durch ein ergän-
zendes Verwaltungsverfahren behoben werden können, und die Rechtswidrig-
keit der angefochtenen Bescheide mit der Rechtsfolge seiner Nichtvollziehbar-
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keit bis zur Fehlerbehebung feststellen, wäre die Beklagte gehalten, in einem
ergänzenden Verfahren zur Vorbereitung ihrer abschließenden Abwägung eine
den gesetzlichen Vorschriften entsprechende förmliche Umweltverträglichkeits-
prüfung - ggf. auch unter Rückgriff auf bereits im Ausgangs- und Wider-
spruchsverfahren verwertete Gutachten und Stellungnahmen - nachzuholen.
Die Kostenentscheidung hinsichtlich der Klägerin zu 2 folgt aus § 155 Abs. 2
VwGO.
Prof. Dr. Rojahn Gatz Dr. Jannasch
Dr. Philipp Ri’inBVerwG Dr. Bumke
ist wegen Urlaubs verhin-
dert zu unterschreiben.
Prof. Dr. Rojahn
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 30 000 €
festgesetzt. Hiervon entfallen auf den Kläger zu 1 und die Klägerin zu 2 jeweils
15 000 €.
Prof. Dr. Rojahn Gatz Dr. Jannasch
Dr. Philipp Ri’inBVerwG Dr. Bumke
ist wegen Urlaubs verhin-
dert zu unterschreiben.
Prof. Dr. Rojahn
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