Urteil des BVerwG vom 24.08.2001
BVerwG (raumordnung, verhältnis zu, beteiligung, berlin, brandenburg, gemeinde, norm, ziel, vorinstanz, antragsteller)
Rechtsquellen:
GG Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 100 Abs. 1
VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 5 Sätze 2 und 4
ROG a.F. § 4 Abs. 5, § 5 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4
Stichworte:
Normenkontrolle; Rechtsschutzbedürfnis; untergesetzliche
Rechtsvorschrift; inhaltsgleiche gesetzliche Norm; Ziel der
Raumordnung; Bestimmtheit der Zielaussage; gemeindliche Beach-
tenspflicht; Beteiligung der Gemeinde; ggf. wiederholte Betei-
ligung; Beteiligungsmangel; Beachtlichkeit; Nichtigkeitsfolge.
Leitsätze:
1. Ein auf § 47 VwGO gestützter Normenkontrollantrag gegen ei-
ne untergesetzliche Rechtsvorschrift, die eine gesetzliche
Norm inhaltlich wiederholt, ist mangels Rechtsschutzbedürfnis-
ses unzulässig, wenn es auch im Falle der Nichtigerklärung da-
bei bliebe, dass der Antragsteller die inhaltsgleiche gesetz-
liche Regelung zu beachten hätte.
2. Hat eine Gemeinde ein Ziel der Raumordnung nach dem maßge-
benden Raumordnungsrecht zu beachten, so ist sie im Planauf-
stellungsverfahren zu beteiligen. Ist sie in einem frühen Ver-
fahrensstadium angehört worden, so ist sie ggf. erneut zu be-
teiligen, wenn nachträglich Änderungen beschlossen werden, die
sich auf den Umfang ihrer Zielbindung auswirken.
Beschluss des 4. Senats vom 7. März 2002 - BVerwG 4 BN 60.01
I. OVG Frankfurt/Oder vom 24.08.2001 - Az.: OVG 3 D 4/99.NE
B
U
N
D
E
S
V
E
R
W
A
L
T
U
N
G
S
G
E
R
I
C
H
T
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 60.01
OVG 3 D 4/99.NE
In der Normenkontrollsache
- 2 -
- 3 -
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. März 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Prof. Dr. Dr. B e r k e m a n n und H a l a m a
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die
Nichtzulassung der Revision in dem Urteil
des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Brandenburg vom 24. August 2001 wird zurückge-
wiesen.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Be-
schwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 150 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
Die Antragstellerinnen, Berliner Umlandgemeinden im Bereich
des Flughafens Schönefeld, wenden sich im Wege der Normenkon-
trolle gegen die Nummer 6.5.1 des gemeinsamen Landesentwick-
lungsplans für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-
Berlin - LEP eV -, der in § 1 der Verordnung über den gemein-
- 4 -
samen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum
Brandenburg-Berlin vom 2. März 1998 (GVBl II S. 186) zum Be-
standteil dieser Verordnung erklärt worden ist. Die Regelung
hat u.a. folgenden Wortlaut: "Zur Deckung des Luftverkehrsbe-
darfs in Brandenburg und Berlin sind die Planung und der Aus-
bau des Internationalen Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld
vordringlich zu betreiben. Damit soll gleichzeitig das vorhan-
dene Flughafensystem Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Ber-
lin-Schönefeld abgelöst werden." Eine nahezu wortgleiche For-
mulierung findet sich bereits in § 19 Abs. 11 des gemeinsamen
Landesentwicklungsprogramms der Länder Berlin und Brandenburg
- LEPro -, das Bestandteil eines am 7. August 1997 unterzeich-
neten Staatsvertrages ist, dem der brandenburgische Landtag
mit Gesetz vom 4. Februar 1998 zugestimmt hat (GVBl I S. 14).
Nach der Nummer 6.5.1 LEP eV bleibt "die landesplanerische Ab-
sicherung der ggf. über den Bestand des Flughafengeländes hi-
naus erforderlichen Flächen einer Fortschreibung des LEP eV
auf der Grundlage eines ergänzend aufzustellenden Landesent-
wicklungsplans in enger Anbindung an die luftverkehrsrechtli-
che Fachplanung vorbehalten". Diesem Zweck dient der gemeinsa-
me Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen
- LEP SF -, der durch Verordnung vom 18. März 1999 (GVBl II
S. 262) für verbindlich erklärt worden ist.
Das Normenkontrollgericht hat die Festlegung Nr. 6.5.1 LEP eV
mit Urteil vom 24. August 2001 für nichtig erklärt. Es hat die
Antragsbefugnis und das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstel-
lerinnen bejaht. Die Ungültigkeit der Festlegung hat es aus
einer Verletzung der gemeindlichen Beteiligungsrechte und aus
einem Abwägungsmangel hergeleitet.
Der Antragsgegner erstrebt mit seiner Beschwerde die Zulassung
der Revision.
- 5 -
II.
A. Die auf § 133 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde
ist unbegründet.
I. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die
ihr der Antragsgegner beimisst.
1. Der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf es nicht,
um zu klären, ob "das Rechtsschutzbedürfnis für den gegen eine
untergesetzliche Norm gerichteten Normenkontrollantrag auch
dann gegeben (ist), wenn es nicht ausgeschlossen ist, dass ei-
ne inhaltlich identische gesetzliche Norm in einem anderen ge-
richtlichen Verfahren im Weg einer Richtervorlage nach
Art. 100 Abs. 1 GG Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Ü-
berprüfung werden kann und dass das Verfassungsgericht die ge-
setzliche Norm für mit der Verfassung unvereinbar oder für
nichtig erklärt". Der Senat hat wiederholt zu der Frage Stel-
lung genommen, unter welchen Voraussetzungen ein Normenkon-
trollantrag wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig
ist. Gemeinsamer Nenner aller Entscheidungen ist, dass das
Rechtsschutzbedürfnis nur in engen Grenzen verneint werden
darf. Im Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 -
(BVerwGE 82, 225) hat der Senat darauf abgehoben, ob sich die
Inanspruchnahme des Gerichts als nutzlos erweist, weil der An-
tragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten Normenkon-
trollentscheidung nicht verbessern kann. Im Beschluss vom
25. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 50.92 - (NVWZ 1994, 268) hat er
ausgeführt, dass ein Normenkontrollantrag erst dann mangels
Rechtsschutzinteresses unzulässig ist, wenn die Feststellung
der Nichtigkeit nichts dazu beizutragen vermag, das Rechts-
schutzziel zu erreichen. Im Beschluss vom 26. Mai 1993
- BVerwG 4 NB 3.93 - (UPR 1993, 307) hat er diesen Standpunkt
bekräftigt und dargelegt, dass von einem fehlenden Rechts-
schutzbedürfnis nur dann auszugehen ist, wenn feststeht, dass
- 6 -
der Antragsteller dem mit seinem Normenkontrollantrag verfolg-
ten Ziel selbst dann auf unabsehbare Zeit nicht näher kommen
kann, wenn die von ihm angegriffene Rechtsvorschrift für nich-
tig erklärt wird. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung ist
dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses ge-
nügt, wenn sich nicht ausschließen
lässt
, dass die gerichtli-
che Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen
sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in
Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Aus-
gang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den
von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden. Der Antragsgeg-
ner zeigt nicht auf, in welcher Richtung der Senat seine bis-
herige Rechtsprechung im anhängigen Rechtsstreit sollte weiter
präzisieren oder fortentwickeln können.
Das Normenkontrollgericht hat angenommen, dass die Nr. 6.5.1
LEP eV Rechtsnormqualität hat. Es hat festgestellt, dass sich
eine inhaltsgleiche Regelung in § 19 Abs. 11 LEPro findet. Das
Normenkontrollgericht hat nicht übersehen, dass sich bei einem
derartigen Normengleichlauf auf gesetzlicher und auf unterge-
setzlicher Ebene im verwaltungsgerichtlichen Normenkontroll-
verfahren die Frage nach dem Rechtsschutzbedürfnis stellt. Es
geht davon aus, dass für einen Normenkontrollantrag, der sich
gegen eine im Rang unter einem Gesetz stehende Rechtsvor-
schrift richtet, in der Regel das Rechtsschutzinteresse zu
verneinen ist, wenn die Nichtigerklärung die gesetzliche Norm
identischen Inhalts unberührt
lässt
. Mit dieser Ansicht befin-
det sich die Vorinstanz in Übereinstimmung mit der vom An-
tragsgegner zitierten Rechtsprechung des VGH Baden-
Württemberg, der mehrfach ausgesprochen hat, dass im Normen-
kontrollverfahren ein Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn die
angegriffene untergesetzliche Norm eine unmittelbar geltende
gesetzliche Bestimmung wortgleich wiederholt (vgl. Beschlüsse
vom 27. Januar 1987, VBlBW 1987, 306; vom 7. Juni 1993 - VBlBW
1993, 375 und vom 10. Februar 1998, NVwZ 1998, 643). Dies be-
- 7 -
ruht auf der Erwägung, dass der Antragsteller bei einer sol-
chen Konstellation seine Rechtsstellung auch im Falle einer
für ihn positiven Normenkontrollentscheidung nicht verbessern
könnte, da es trotz Nichtigerklärung der untergesetzlichen
Rechtsvorschrift dabei bliebe, dass er die inhaltsgleiche ge-
setzliche Norm zu beachten hätte. Denn nach Auffassung des VGH
Baden-Württemberg lässt sich in dem gegen die untergesetzliche
Vorschrift gerichteten Normenkontrollverfahren die Gültigkeit
der gesetzlichen Norm nicht in Zweifel ziehen. Dies begründet
das Gericht wie folgt: Decken sich die gesetzliche und die un-
tergesetzliche Vorschrift inhaltlich, so kommt eine Vorlage
auf der Grundlage des Art. 100 Abs. 1 GG selbst dann nicht in
Betracht, wenn das Normenkontrollgericht die gesetzliche Rege-
lung für verfassungswidrig hält. Denn das Gesetz ist im Nor-
menkontrollverfahren nicht Prüfungsmaßstab. Es könnte allen-
falls seinerseits Prüfungsgegenstand sein. Eine solche Prüfung
aber ist dem Normenkontrollgericht versagt. Im Rahmen der ver-
waltungsgerichtlichen Normenkontrolle beansprucht der vorhan-
dene formell-gesetzliche Normenbestand für sich Geltung, unab-
hängig davon, ob er mit höherrangigem Recht vereinbar ist oder
nicht.
Das Normenkontrollgericht hat sich dieser Sichtweise, die re-
visionsrechtlich zu Beanstandungen keinen Anlass bietet, für
den Regelfall angeschlossen. Wenn es die Frage des Rechts-
schutzbedürfnisses im anhängigen Rechtsstreit gleichwohl an-
ders beantwortet hat, dann ist dies auf eine abweichende Beur-
teilung der konkreten rechtlichen Gegebenheiten zurückzufüh-
ren. Die Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg gründet auf
der Voraussetzung, dass der Antragsteller die gesetzliche Re-
gelung als unabänderlich hinnehmen muss. In diesem Punkt wür-
digt das Normenkontrollgericht die hier maßgebliche rechtliche
Situation indes anders. Nach seiner Auffassung steht nicht
bloß die untergesetzliche Norm der Nr. 6.5.1 LEP eV auf dem
Prüfstand. Das Normenkontrollgericht geht davon aus, dass sich
- 8 -
die Möglichkeit nicht von der Hand weisen lässt, auch § 19
Abs. 11 LEPro noch auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprü-
fen zu lassen. Es stellt nicht in Abrede, dass eine solche
Prüfung im anhängigen Verfahren nicht in Betracht kommt. Es
schließt auch aus, dass sich die Antragstellerinnen im Wege
der Verfassungsbeschwerde gegen § 19 Abs. 1 LEPro zur Wehr
setzen können. In diesem Zusammenhang weist es darauf hin,
dass die Verfassungsbeschwerden einiger Antragstellerinnen vom
Verfassungsgericht des Landes Brandenburg (Beschluss vom
21. Oktober 1999 - VfGBbg 4/99, 6/99, 7/99) wegen Versäumung
der insoweit einschlägigen Jahresfrist verworfen worden sind.
Das Normenkontrollgericht hält es aber gleichwohl für möglich,
dass § 19 Abs. 11 LEPro in zwei weiteren bei ihm anhängigen
Verfahren "durch eine Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG
Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Überprüfung werden
kann". Die von ihm erwähnten Rechtsstreitigkeiten betreffen
Regelungen in dem gemeinsamen Landesentwicklungsplan "Stand-
ortsicherung Flughafen", für die nach seiner Einschätzung § 19
Abs. 11 LEPro die gesetzliche, auf Ausfüllung angelegte Grund-
lage bildet.
Es bedarf nicht eigens einer Bestätigung in einem Revisions-
verfahren, dass bei solchen rechtlichen Rahmenbedingungen im
anhängigen Rechtsstreit ein Rechtsschutzbedürfnis besteht. Das
Normenkontrollgericht nimmt an, dass sich die Angriffe der An-
tragstellerinnen in den Parallelverfahren gegen Regelungen
richten, die sich anders als die Nr. 6.5.1 LEP eV nicht in ei-
ner Wiederholung des § 19 Abs. 11 LEPro erschöpfen, sondern
eine Konkretisierung der gesetzlichen Zielfestlegungen dar-
stellen und deshalb auf ihre Übereinstimmung mit den Vorgaben
des Gesetzes überprüfbar sind. Dies
lässt
sich vom rechtlichen
Ansatz her nicht beanstanden. Denn zu den auf der Ebene der
Regionalplanung relevanten Prüfungsmaßstäben gehören nicht zu-
letzt auch höherstufige Ziele der Raumordnung. Das Gebot, hö-
herstufige Planaussagen zu beachten, ergibt sich aus dem ver-
- 9 -
tikalen Ableitungszusammenhang des mehrstufig angelegten Pla-
nungssystems der Raumordnung. Ob das Normenkontrollgericht
nach Maßgabe dieser allgemeinen Grundsätze das Verhältnis des
§ 19 Abs. 11 LEPro zu den Regelungen des LEP SF zutreffend ge-
würdigt hat, ist eine Frage der Auslegung und der Anwendung
von Landesrecht, die einer revisionsgerichtlichen Kontrolle
nicht zugänglich ist. Aus revisionsrechtlicher Sicht ist von
entscheidungserheblicher Bedeutung nur, ob die prognostischen
Betrachtungen, die das Normenkontrollgericht über die Rolle
des § 19 Abs. 11 LEPro in den Parallelverfahren angestellt
hat, es rechtfertigen, den Antragstellerinnen im anhängigen
Rechtsstreit ein Rechtsschutzbedürfnis zuzubilligen. Ist auf
der Grundlage der von der Vorinstanz getroffenen Feststellun-
gen nicht auszuschließen, dass sich der Geltungsanspruch des
mit der Nr. 6.5.1 LEP eV identischen Gesetzes aus den im Norm-
kontrollurteil aufgezeigten Gründen noch mit Erfolg in Frage
stellen
lässt
, so kann - anders als in den vom VGH Baden-
Württemberg entschiedenen Fällen - keine Rede davon sein, dass
die Antragstellerinnen den Rechtsschutz im Normenkontrollver-
fahren unnütz in Anspruch nehmen. Die Nr. 6.5.1 LEP eV für
nichtig zu erklären, kann sich vielmehr als Schritt erweisen,
der sie ihrem Ziel, die Flughafenstandortfrage in raumord-
nungsrechtlicher Hinsicht offen zu halten, näher bringt. Zu
weitergehenden Erörterungen würde das vom Antragsgegner er-
strebte Revisionsverfahren dem Senat keine Gelegenheit bieten.
2. Die Frage, ob "eine die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO begründende Verletzung der kommunalen Planungsho-
heit dann (vorliegt), wenn eine landesplanerische Festlegung
den Ausbau eines Flughafens vorsieht, ohne Adressaten für die
Festlegung zu benennen und ohne konkrete für die Raumordnung
und die Bauleitplanung relevante Fragen, wie Zahl, Lage und
Länge von Start- und Landebahnen, Kapazitätsfragen
u.ä.
zu be-
handeln", rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revi-
sion wegen grundsätzlicher Bedeutung. Zur Antragsbefugnis im
- 10 -
Normenkontrollverfahren gehört, dass der Antragsteller geltend
macht, durch eine untergesetzliche Rechtsvorschrift in seinen
Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu
werden. Eine Rechtsverletzung im Sinne dieser Bestimmung
scheidet von vornherein aus, wenn die Regelung, die den An-
griffsgegenstand bildet, nicht die Qualität einer Rechtsnorm
hat.
Nach den Angaben des Normenkontrollgerichts ist die Nr. 6.5.1
LEP eV als Ziel der Raumordnung und Landesplanung gekennzeich-
net. Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 ROG a.F. sind solche Ziele von den
in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten Stellen bei Planungen und al-
len sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch
genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebiets beein-
flusst wird, zu beachten. Wie der Senat im Beschluss vom
20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - (BVerwGE 90, 329) darge-
legt und im Urteil vom 19. Juli 2001 - BVerwG 4 C 4.00 -
(DVBl 2001, 1855) nochmals bestätigt hat, handelt es sich bei
Zielaussagen um verbindliche Vorgaben, die unabhängig von ih-
rer Rechtsform schon deshalb den Charakter von Außenrechtsvor-
schriften haben, weil sie über den Funktions- und Weisungsbe-
reich hinaus, in dem der Planungsträger das Verhältnis zu den
ihm nachgeordneten Landesbehörden durch Verwaltungsvorschrift
zu regeln berechtigt ist, Bindungswirkungen auch für die Be-
hörden des Bundes, die kommunalen Gebietskörperschaften und
sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts erzeu-
gen, die der Planungsverwaltung als Träger eigener Rechte und
Pflichten gegenüber stehen. Wird in einem Raumordnungsplan ei-
ne Planaussage als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet, so
lässt
dies darauf schließen, dass der Planungsträger sie mit
einem Verbindlichkeitsanspruch hat ausstatten wollen. Diese
Erklärung kann freilich nicht allein maßgeblich für die Ziel-
qualität sein. Sie hat allenfalls Hinweisfunktion und gibt
Auskunft über den Willen des Plangebers, dem bei der Auslegung
Rechnung zu tragen ist. Entscheidend ist indes der materielle
- 11 -
Gehalt. Weist die Planaussage nicht die Merkmale einer ver-
bindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich be-
stimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regio-
nalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichneri-
schen Festlegung auf (vgl. nunmehr § 3 Nr. 2 ROG n.F.), so ist
sie nicht geeignet, normative Bindungen zu erzeugen.
Der Antragsgegner legt nicht dar, welche Erkenntnisse im an-
hängigen Rechtsstreit zu dem von ihm angesprochenen Fragenkom-
plex zu erwarten sein könnten, die nicht schon im Senatsbe-
schluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - (a.a.O.) ih-
ren Niederschlag gefunden haben. Das Normenkontrollgericht hat
der Nr. 6.5.1 LEP eV unabhängig von der förmlichen Kennzeich-
nung als Ziel auch materiellrechtlich die Qualität einer ziel-
förmigen Planaussage zuerkannt. Es hat der Festlegung zudem im
Verhältnis zu § 19 Abs. 11 LEPro einen eigenständigen raumord-
nungsrechtlichen Regelungsgehalt beigemessen. Der Antragsgeg-
ner
lässt
unter Hinweis auf die Nichtbenennung eines Adressa-
ten und die fehlenden Angaben zu Fragen der Ausstattung und
der Kapazität des Flughafens durchblicken, dass er anders als
das Normenkontrollgericht der Nr. 6.5.1 LEP eV die Eignung ab-
spricht, die vom Gesetz vorausgesetzten Bindungswirkungen zu
entfalten. Der Umstand allein, dass er die Einschätzung der
Vorinstanz nicht teilt, verleiht der Rechtssache indes keine
grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
3. Der Antragsgegner hält folgende Frage für grundsätzlich
klärungsbedürftig: "Gibt das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleis-
tete kommunale Selbstverwaltungsrecht eine Grundlage dafür,
dass eine Bindungswirkung einer Festlegung schon dann anzuneh-
men ist, wenn die Festlegung den Ausbau eines Standortes zum
Gegenstand hat, ohne Adressaten und konkrete raumordnungsrele-
vante Fragen, wie Zahl, Lage und Länge von Start- und Lande-
bahnen, Kapazitätsfragen
u.ä.
zu behandeln?" Diese Frage nö-
tigt ebenfalls nicht zur Revisionszulassung.
- 12 -
Aus § 4 Abs. 5 ROG a.F. ergibt sich, dass zu den Adressaten
von Zielen der Raumordnung auch Gemeinden gehören können. Es
versteht sich indes von selbst und bedarf nicht eigens einer
Bestätigung in einem Revisionsverfahren, dass zielförmige
Planaussagen eine Beachtenspflicht in dieser Richtung wie auch
sonst nur dann auslösen, wenn sie dem rechtsstaatlichen Be-
stimmtheitsgebot entsprechen. Dabei ist nach der Rechtspre-
chung des Senats (vgl. Beschluss vom 20. August 1992 - BVerwG
4 NB 20.01 - a.a.O.) freilich zu berücksichtigen, dass Raum-
ordnung und Landesplanung durch Besonderheiten gekennzeichnet
sind. Einerseits müssen die Zielaussagen bestimmt genug sein,
damit die betroffenen Gemeinden erkennen können, woran sie ih-
re Bauleitplanung auszurichten haben. Fehlt es an eindeutigen
umsetzungsfähigen Vorgaben, so handelt es sich um ein untaug-
liches Mittel, um einen lenkenden Einfluss auf die gemeindli-
che Planung auszuüben. Andererseits sind Raumordnung und Lan-
desplanung nicht auf einen Normvollzug im sonst üblichen Sinne
angelegt. In Richtung auf die örtliche Planung schaffen sie,
wie dies typisch für Planungen ist, denen weitere Planungsstu-
fen nachgeordnet sind, Rahmenbedingungen, die Raum für eine
weitere Konkretisierung lassen. Diese Zweckbestimmung verbie-
tet es, aus dem Gebot der Normklarheit ein Höchstmaß an Aussa-
geschärfe und Detailtreue abzuleiten. Zeichnen sich Ziele
durch eine gewisse Grobmaschigkeit aus, so ist dies kein ver-
fassungsrechtlicher Mangel, sondern eher im Gegenteil Ausdruck
der Zurückhaltung, die das Grundgesetz im Interesse der Wah-
rung der gemeindlichen Planungshoheit gebietet.
Das Normenkontrollgericht hat schon aus der Standortfestlegung
als solcher unmittelbare Rechtswirkungen zumindest für dieje-
nigen Gemeinden abgeleitet, "deren Gebiete von dem künftigen
Flughafengelände gewissermaßen 'überplant' zu werden drohen
oder jedenfalls in dessen Nähe gelegen sind". Das diese Ge-
meinden nicht namentlich genannt werden, tut der Bestimmtheit
- 13 -
der Zielaussagen nach seiner Einschätzung keinen Abbruch. Ein-
fluss auf die gemeindliche Bauleitplanung übt die Nr. 6.5.1
LEP eV nach der Einschätzung der Vorinstanz deshalb aus, weil
mit der landesplanerischen Letztentscheidung zu Gunsten des
Standorts Schönefeld raumordnungsrechtlich unumkehrbare Ver-
hältnisse geschaffen werden, denen die betroffenen Gemeinden
Rechnung zu tragen haben und denen Präjudizwirkung für nach-
folgende weitere Zielfestlegungen zukommt. Der Antragsgegner
wertet diese Ausführungen als Beleg für ein Fehlverständnis
der inhaltlichen Anforderungen an eine Zielaussage. Selbst
wenn dieser Vorwurf zuträfe, ließe das Beschwerdevorbringen
vor dem Hintergrund der Senatsrechtsprechung keinen Klärungs-
bedarf erkennen, der nur in einem Revisionsverfahren befrie-
digt werden kann.
4. Die Frage, ob "das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kom-
munale Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden im Rahmen der Be-
teiligung im Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren von Raum-
ordnungsplänen nach der Zuleitung eines Entwurfes zur Stel-
lungnahme einen Anspruch (gibt), nach Änderung eines Planent-
wurfes nochmals förmlich beteiligt zu werden", lässt sich auf
der Grundlage der Senatsjudikatur und der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts zu Art. 28 Abs. 2 GG ebenfalls au-
ßerhalb eines Revisionsverfahrens beantworten.
Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 ROG a.F. sind die Gemeinden und Gemein-
deverbände oder deren Zusammenschlüsse bei der Aufstellung von
Zielen der Raumordnung im Rahmen der Regionalplanung in einem
förmlichen Verfahren zu beteiligen. Dieses bundesrechtlich
normierte Beteiligungsrecht darf durch den Landesgesetzgeber
nicht angetastet werden, denn es ist im Gegensatz zur Mitwir-
kung anderer Stellen oder zu sonstigen verfahrensrechtlichen
Anforderungen, die zur einfachgesetzlichen Disposition stehen,
verfassungsrechtlich fundiert. Es ist unverzichtbare Voraus-
setzung dafür, dass eine Zielaussage für die von ihr betroffe-
- 14 -
ne Gemeinde eine Anpassungspflicht auslöst. Denn es stellt als
Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG, die auch die kommunale Planungshoheit umfasst, eine
Kompensation für den mit § 1 Abs. 4 BauGB verbundenen Eingriff
in das System der gemeindlichen Bauleitplanung dar. Die Ge-
meinde wird durch diese Einbindung in den überörtlichen Pla-
nungsprozess davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer höherstu-
figen Gesamtplanung degradiert zu werden (vgl. BVerwG, Be-
schluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - a.a.O.).
Durch die kommunale Beteiligung soll sichergestellt werden,
dass der Planungsträger bei der Aufstellung von Zielen der
Raumordnung umfassend über die örtlichen Belange unterrichtet
wird, die er in die Abwägung einzustellen hat (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. - BVerfGE
56, 298 <320>; BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 - BVerwG
4 C 4.92 - BVerwGE 95, 123). Dem Beteiligungserfordernis des
§ 5 Abs. 3 Satz 2 ROG a.F. ist nicht mit einer bloßen Anhörung
in einem beliebigen Stadium des Aufstellungsverfahrens genügt.
Art. 28 Abs. 2 GG gebietet vielmehr, dass das Recht, die ge-
meindlichen Interessen angemessen wahrzunehmen, als substan-
zielle Möglichkeit genutzt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil
vom 18. Februar 1994 - BVerwG 4 C 4.92 - a.a.O.). Die Gemeinde
muss zu einem Zeitpunkt und in einer Form eingeschaltet wer-
den, die gewährleisten, dass ihre Bedenken und Anregungen in
den Entscheidungsprozess einfließen können (vgl. BVerfG, Be-
schlüsse vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. - a.a.O.
<321> und vom 23. Juni 1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107
<122>).
Der am 6. April 1995 zwischen Berlin und Brandenburg unter-
zeichnete Landesplanungsvertrag, dem der brandenburgische
Landtag mit Gesetz vom 20. Juli 1995 zugestimmt hat (GVBl I
S. 210), knüpft in Art. 7 Abs. 2 Satz 1 an die bundesrechtli-
chen Vorgaben mit der Bestimmung an, dass die Gemeinden und
Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet
- 15 -
wird, bei der Erarbeitung des gemeinsamen Landesentwicklungs-
programms frühzeitig zu beteiligen sind. Nach Art. 8 Abs. 4
des Vertrages gilt diese Regelung für die Landesentwicklungs-
pläne entsprechend. Das Normenkontrollgericht stellt nicht in
Abrede, dass die Antragstellerinnen im Rahmen der Erarbeitung
des gemeinsamen Landesentwicklungsplanes für den engeren Ver-
flechtungsraum Brandenburg-Berlin in einem frühen Stadium an-
gehört worden sind. Es vertritt jedoch die Ansicht, dass eine
erneute Beteiligung geboten gewesen wäre. Nach seiner Darstel-
lung wurden die Antragstellerinnen zu einem Zeitpunkt betei-
ligt, als die Standortfrage noch offen war; die Entscheidung
zu Gunsten des Standorts Schönefeld, die sich als abschließen-
des Abwägungsergebnis in der Nr. 6.5.1 LEP eV widerspiegelt,
wurde erst im Nachhinein getroffen, ohne dass die Antragstel-
lerinnen Gelegenheit erhalten hätten, zu dieser für sie be-
deutsamen Wende Stellung zu nehmen. Entgegen der Auffassung
des Antragsgegners bedarf es nicht eigens der Durchführung ei-
nes Revisionsverfahrens, um klarzustellen, dass es nicht stets
mit einer einmaligen Anhörung getan ist, um den Nachweis einer
Beteiligung zu führen, die den verfassungsrechtlichen Anforde-
rungen gerecht wird. Auch wenn dieser Aspekt weder in § 5
Abs. 3 Satz 2 ROG a.F. noch in Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7
Abs. 2 Satz 1 des Landesplanungsvertrages ausdrücklich ange-
sprochen wird (anders z.B. § 3 Abs. 3 BauGB), versteht sich
vom Sinn des Beteiligungsverfahrens her von selbst, dass eine
erneute Anhörung unverzichtbar ist, wenn nachträgliche Ände-
rungen beschlossen werden, die sich auf den Umfang der ge-
meindlichen Zielbindung auswirken (vgl. BVerfG, Beschluss vom
17. Januar 1979 - 2 BvL 6/76 - BVerfGE 50, 195 <203>). Das vom
Antragsgegner erstrebte Revisionsverfahren könnte bestenfalls
dazu dienen, dies nochmals zu bekräftigen.
5. Aus der Sicht der Beschwerde ist klärungsbedürftig, ob "das
in Art. 28 Abs. 2 GG normierte kommunale Selbstverwaltungs-
recht den Gemeinden im Rahmen der Beteiligung im Erarbeitungs-
- 16 -
und Aufstellungsverfahren von Raumordnungsplänen einen An-
spruch auf nochmalige förmliche Beteiligung (gibt), wenn sie
in einem Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren zu einem kon-
kretisierenden Landesentwicklungsplan Gelegenheit zur Stel-
lungnahme hatten". Der Senat hätte keinen Anlass, sich mit
dieser Frage auseinander zu setzen. Das Normenkontrollgericht
entnimmt Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Landes-
planungsvertrages, dass die Antragstellerinnen ungeachtet ih-
rer Beteiligung im Rahmen des zur Flughafenstandortsicherung
durchgeführten weiteren Planungsverfahrens (LEP SF) bei der
Erarbeitung des gemeinsamen Landesentwicklungsplans für den
engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (nochmals) hätten
angehört werden müssen. Die Bestimmungen, auf die sich die
Vorinstanz stützt, gehören dem Landesrecht an, dessen Ausle-
gung und Anwendung den Verwaltungsgerichten des Landes Bran-
denburg vorbehalten ist. Ob Art. 28 Abs. 2 GG das Normver-
ständnis gebietet, das dem Normenkontrollurteil zugrunde
liegt, kann dahinstehen. Jedenfalls verbietet er es dem Lan-
desgesetzgeber nicht, eine gemeindliche Mehrfachbeteiligung
auch in den Fällen vorzuschreiben, in denen auf der Ebene der
Regionalplanung Pläne erarbeitet werden, die zwar rechtlich
selbständig sind, als Teilpläne einer Gesamtplanung im landes-
planerischen Zielsystem aber eine Einheit bilden.
6. Ebenso erübrigt es sich, in einem Revisionsverfahren auf
die Frage einzugehen, ob "das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleis-
tete kommunale Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden im Rahmen
der Beteiligung im Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren von
Raumordnungszielen einen Anspruch zur nochmaligen Beteiligung
auch dann (gibt), wenn sich die Gemeinden bei ihrer ersten
Stellungnahme zu einem Planentwurf schon vorsorglich zu einer
erst später eingetretenen Änderung eines Entwurfes geäußert
haben". Ob auch in den Fällen, in denen das Planungsverfahren
eine für die betroffene Gemeinde unvorhergesehene Wende nimmt,
auf eine erneute Beteiligung verzichtet werden darf, hängt da-
- 17 -
von ab, ob der Zweck, den der Gesetzgeber mit dem Beteili-
gungsverfahren verfolgt, bereits dadurch erreicht worden ist,
dass zu einem früheren Zeitpunkt eine Anhörung stattgefunden
hat. Wie sich ein Wandel im Planungsprozess auf die Interes-
senlage der Gemeinde auswirkt, lässt sich nur anhand der je-
weiligen Umstände beurteilen. Das Normenkontrollgericht legt
dar, weshalb der Antragsgegner es nicht damit bewenden lassen
durfte, die Antragstellerinnen in einem Verfahrensstadium zu
beteiligen, in dem die Weichen in der Standortfrage noch nicht
zu ihren Lasten gestellt waren. Das in das Gewand einer Grund-
satzrüge gekleidete Beschwerdevorbringen erschöpft sich darin,
dieser Würdigung die eigene Sicht der Dinge entgegenzusetzen.
7. Die Frage, ob "sich eine Unbeachtlichkeit von Fehlern im
behördlichen Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren von Zie-
len der Raumordnung aus der Tatsache ergeben (kann), dass ein
Ziel im Benehmen mit dem Parlament aufgestellt worden ist, und
dass es eine im Wesentlichen identische Festlegung in einem
formellen Gesetz erfahren hat", vermag der Grundsatzrüge eben-
falls nicht zum Erfolg zu verhelfen.
Dahinstehen kann, ob insoweit eine Frage revisiblen Rechts ge-
geben ist (vgl. §§ 173, 137 Abs. 1 VwGO, § 562 ZPO). Im Gegen-
satz zu § 10 Abs. 2 ROG n.F., der die Möglichkeit eröffnet,
die Beachtlichkeit von Verfahrensmängeln auszuschließen, und
anders als § 214 Abs. 1 BauGB, wonach für die Rechtswirksam-
keit eines Flächennutzungsplans oder der auf der Grundlage des
Baugesetzbuches erlassenen Satzungen eine Verletzung von Ver-
fahrensvorschriften nur unter den dort genannten Voraussetzun-
gen beachtlich ist, schweigt das Raumordnungsgesetz alter Fas-
sung in diesem Punkt. Rechtsnormen, die in verfahrensfehler-
hafter Weise zustande gekommen sind, sind, soweit nicht auf-
grund gesetzlicher Sonderregelung anderes gilt, grundsätzlich
nichtig. Dies trifft auch für Programme und für Pläne der
- 18 -
Raumordnung zu. Höherrangiges Recht gebietet es nicht, von der
Nichtigkeitsfolge abzusehen. Der Landesgesetzgeber hat es al-
lerdings in der Hand, im Landesplanungsrecht in Anlehnung an
die Vorschriften des Baugesetzbuches Verfahrensfehler für un-
beachtlich oder nur auf fristgebundene Rüge hin für beachtlich
zu erklären. Ihm ist es unbenommen, zwischen den Schutzgütern
der Gesetzmäßigkeit, des effektiven Rechtsschutzes, der
Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und des wirksamen
Vollzuges einen Ausgleich herbeizuführen und auf dieser Grund-
lage ein sachbereichsspezifisches Fehlerfolgensystem zu schaf-
fen.
Nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts ist der Lan-
desplanungsvertrag in der hier maßgeblichen Fassung in dieser
Richtung unergiebig. Bundesrecht nötigt bei diesem Befund
nicht zu einer Korrektur. Zu einer abweichenden Beurteilung
besteht entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht
deshalb Anlass, weil der vom Normenkontrollgericht markierte
Verfahrensfehler einem Ziel anhaftet, das gleichzeitig nahezu
wortgleich Inhalt eines formellen Gesetzes ist. Denn die Vor-
instanz geht offenbar davon aus, dass an dem im anhängigen
Rechtsstreit als Nichtigkeitsgrund festgestellten Beteili-
gungsmangel nicht bloß der gemeinsame Landesentwicklungsplan
für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin, sondern
auch das Landesentwicklungsprogramm leiden könnte.
8. Der Antragsgegner sieht Klärungsbedarf bei folgenden Fra-
gen: "Ist die erforderliche Abwägung bei der Aufstellung eines
Zieles der Raumordnung abhängig von Inhalt und Bedeutung des
Zieles? Wenn ja, verlangt das planerische Abwägungsgebot bei
der Aufstellung eines Zieles der Raumordnung, das einen bloßen
Ausbau eines bereits entsprechend genutzten Flughafenstandor-
tes vorsieht, auch Standortalternativen für einen Neubau zu
prüfen? Gilt der für die Fachplanung entwickelte Grundsatz der
Rechtsprechung, wonach das Ausscheiden von Planungsalternati-
- 19 -
ven in einer frühen Planungsphase nur dann abwägungsfehlerhaft
ist, wenn sich eine andere Planungsalternative als vorzugswür-
dig hätte aufdrängen müssen, auch bei der Aufstellung eines
Zieles der Raumordnung und Landesplanung?"
Diese vom Antragsgegner aufgeworfenen Fragen würden sich dem
Senat in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen.
Sie wären nicht entscheidungserheblich. Das Normenkontrollge-
richt hat die Nichtigkeit der Nr. 6.5.1 LEP eV aus zwei Grün-
den hergeleitet, die die angefochtene Entscheidung je selb-
ständig tragen. Es ist davon ausgegangen, dass die Zielaussage
unter Verstoß gegen die Verpflichtung zur Beteiligung der An-
tragstellerinnen getroffen worden ist ("Bereits dieser Verfah-
rensfehler hat die Ungültigkeit der Festlegung 6.5.1 LEP eV
zur Folge"). "Darüber hinaus" hat es sich auf den Standpunkt
gestellt, dass die angegriffene Zielfestlegung "auch in Erman-
gelung einer ordnungsgemäßen Abwägung ungültig" ist. Ist die
Entscheidung der Vorinstanz doppelt begründet, so kann die Re-
vision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser
Begründungen ein Zulassungsgrund vorliegt. Die Beschwerde wen-
det sich mit ihren Angriffen gegen beide Begründungsteile. So-
weit sie sich gegen die aus dem Beteiligungsmangel abgeleitete
Nichtigkeitsfolge zur Wehr setzt, greifen ihre Rügen jedoch,
wie dargelegt, nicht durch. Das vom Normenkontrollgericht be-
anstandete Abwägungsdefizit ließe sich hinwegdenken, ohne dass
sich am Ausgang des Verfahrens etwas ändern würde.
II. Auch die Divergenzrüge bleibt erfolglos.
Das Normenkontrollgericht ist nicht deshalb von Entscheidungen
des Senats abgewichen, weil es die Festlegung Z 6.5.1 LEP eV
für nichtig erklärt hat. Genügt eine zielförmige Planaussage
nicht den Anforderungen, die sich aus dem einschlägigen for-
mellen oder materiellen Recht ergeben, so ist sie, soweit der
Gesetzgeber nichts anderes bestimmt, ungültig. Zu Unrecht
- 20 -
glaubt der Antragsgegner, den Senatsentscheidungen vom
20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - (a.a.O.) und vom
18. Februar 1994 - BVerwG 4 C 4.92 - (a.a.O.) einen gegentei-
ligen Rechtssatz entnehmen zu können. Im Beschluss vom
20. August 1992 wird ausgeführt, dass eine Gemeinde Ziele der
Raumordnung, die unter Verstoß gegen Beteiligungsvorschriften
festgelegt wurden, nicht gegen sich gelten zu lassen braucht.
Im Urteil vom 18. Februar 1994 ist die Rede davon, dass Ziele,
die unter Missachtung der Mitwirkungsrechte der Gemeinde auf-
gestellt wurden, diese nicht binden. Aus diesen Formulierungen
kann nicht gefolgert werden, dass die Verletzung gemeindlicher
Beteiligungsrechte nur der betroffenen Gemeinde gegenüber die
Unwirksamkeit der Zielfestlegung nach sich zieht. Ist eine un-
tergesetzliche Rechtsvorschrift wegen eines Mangels ungültig,
so muss sie freilich nicht zwangsläufig nach § 47 Abs. 5
Satz 2 VwGO in vollem Umfang für nichtig erklärt werden. Ist
nur ein abtrennbarer Teil der Norm fehlerhaft, so kommt eine
Teilnichtigkeitserklärung in Betracht. Ferner kann unter den
in § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO genannten Voraussetzungen eine Sat-
zung oder eine Rechtsverordnung, die nach den Vorschriften des
Baugesetzbuchs erlassen worden ist, für nicht wirksam erklärt
werden. Anderweitige Sanktionsmöglichkeiten stehen dem Gericht
im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens indes nicht zu Gebo-
te. Eine relative Unwirksamkeit, wie sie das Zivilrecht bei-
spielsweise in den §§ 135, 136, 883 Abs. 2, § 1124 Abs. 2 und
§ 1126 Satz 3 BGB kennt, wonach ein Rechtsgeschäft einer oder
mehreren Personen gegenüber unwirksam, allen anderen gegenüber
aber wirksam sein kann, ist dem System der verwaltungsgericht-
lichen Normenkontrolle fremd. Braucht eine Gemeinde eine raum-
ordnungsrechtliche Zielaussage, die unter Verstoß gegen die
Beteiligungsvorschriften zustande gekommen ist, im Sinne des
Senatsbeschlusses vom 20. August 1992 nicht "gegen sich gelten
zu lassen" oder im Sinne des Senatsurteils vom 18. Februar
1994 nicht als "für sie bindend" zu beachten, so ist das eine
- 21 -
Folge davon, dass die Zielfestlegung nichtig ist und deshalb
weder ihr noch sonst jemandem gegenüber Rechtswirkungen enfal-
tet.
B. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13
Abs. 1 Satz 1, § 73 Abs. 1 GKG.
Paetow Berkemann Halama