Urteil des BVerwG vom 31.05.2012

BVerwG: sparkasse, europäische kommission, verwaltungsakt, kleine und mittlere unternehmen, rückforderung, rücknahme, öffentlich, bekanntgabe, rechtsgrundlage, darlehensvertrag

BVerwG 3 C 13.11

Rechtsquellen:

EG Art. 87 Abs. 1, Art. 88 Abs. 3 Satz 1, Art. 230,

Anh 1 zu Art. 32

VO(EG) Nr. 659/1999 Art. 14 Abs. 3

ThürVwVfG §§ 9, 22, 35 Satz 1, § 37 Abs. 2, § 48 Abs. 1 und 2,

§ 49a Abs. 1

BGB §§ 130, 133, 145, 147 Abs. 2, § 150 Abs. 1, § 157

Stichworte:

Verwaltungsakt; rechtswidriger Verwaltungsakt; Rücknahme eines Verwaltungsakts;

Rückforderung gewährter Leistungen; Auslegung einer Willenserklärung; Auslegung eines

Verwaltungsakts; Förderungsbewilligung; Bewilligungsentscheidung; Bekanntgabe einer

Bewilligungsentscheidung; Umlaufmitteldarlehen; zinsverbilligtes Darlehen; öffentlich

gefördertes Darlehen; Zinsvorteil; Refinanzierungsdarlehen; Hausbank; Endkreditnehmer;

Subventionsempfänger; Bote; Erklärungsbote; Empfangsbote; Zugang einer Willenserklärung;

schutzwürdiges Vertrauen; Notifizierungspflicht; Rückforderung einer Beihilfe.

Leitsatz:

Zur Frage, ob ein an die Hausbank des Antragstellers gerichtetes Angebot einer öffentlichen

Förderbank auf Gewährung eines Darlehens zur Refinanzierung eines dem Antragsteller zu

gewährenden zinsverbilligten Darlehens eine Förderungsbewilligung zugunsten des

Antragstellers enthält, wenn dieser den Antrag auf Förderung über seine Hausbank bei der

öffentlichen Förderbank gestellt hat.

(wie im Parallelverfahren BVerwG 3 C 12.11)

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 13.11

VG Gera - 24.08.2005 - AZ: VG 1 K 1467/03 GE

Thüringer OVG - 29.06.2010 - AZ: OVG 3 KO 382/08

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 31. Mai 2012

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley,

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Dr. Wysk,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Rothfuß

für Recht erkannt:

Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2010 wird geändert.

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gera vom 24.

August 2005 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Revisionsverfahrens.

Gründe

1 Die Klägerin wendet sich gegen die Rückforderung des Zinsvorteils aus einem zinsverbilligten

Darlehen.

2 Die Klägerin, deren Unternehmensgegenstand unter anderem die Pflanzen- und

Tierproduktion einschließlich der Produktion von Futtermitteln sowie der Handel mit diesen

Erzeugnissen ist, beantragte unter dem 23. September 1994 über ihre Hausbank, die damalige

Sparkasse Stadtroda (nunmehr Sparkasse Jena-Saale-Holzland) bei der Beklagten die

Gewährung eines Umlaufmitteldarlehens in Höhe von 700 000 DM aus einem Förderprogramm

des Landes Thüringen. Mit dem Darlehen sollte der Zukauf von Futtergetreide finanziert werden.

Die Sparkasse fügte dem Antrag eine Stellungnahme und eine Erklärung bei, in der sie sich

bereit erklärte, im Falle der Refinanzierung durch die Beklagte ein entsprechendes Darlehen zu

gewähren. Die Beklagte teilte der Sparkasse mit Schreiben vom 30. Januar 1995 unter dem

Betreff „Darlehensangebot/Darlehensvertrag“ mit, dass sie bereit sei, dem Endkreditnehmer ein

Umlaufmitteldarlehen in Höhe von 700 000 DM nach der dazu erlassenen Richtlinie zu

gewähren, das unter der Primärhaftung der Hausbank stehe; sie gehe davon aus, dass die

Hausbank die mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an den

Endkreditnehmer weitergebe. Als Zinssatz waren für die Hausbank 4,5 % und für den

Endkreditnehmer 5,5 % vorgesehen.

3 Die Sparkasse nahm das Angebot am 7. Juni 1995 an und rief unter dem 23. Juni 1995 die

Refinanzierungsmittel ab, nachdem die Klägerin bei ihr den Darlehensbetrag abgerufen hatte.

Das Refinanzierungsdarlehen wurde von der Hausbank bis zum 30. Dezember 1997

zurückgezahlt.

4 Die Europäische Kommission stellte mit Entscheidung vom 27. November 2002 (2003/469/EG)

fest, dass die Richtlinie zum Thüringer Umlaufmittelprogramm, sofern sie Betriebsbeihilfen an

Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsehe, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei,

soweit sie in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG falle, Deutschland habe alle

notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, die rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen von

den Empfängern zurückzufordern.

5 Unter dem 16. Juli 2003 erließ die Beklagte gegen die Klägerin einen Rücknahme- und

Leistungsbescheid, mit dem sie die in dem Darlehensangebot vom 30. Januar 1995 liegende

Bewilligungsentscheidung zugunsten des Endkreditnehmers in voller Höhe mit Wirkung zum 30.

Januar 1995 zurücknahm und die Rückzahlung eines Zinsbetrages in Höhe von 23 186,23 €

forderte. Zur Begründung verwies sie darauf, dass in ihrem Darlehensangebot an die Sparkasse

konkludent eine Bewilligungsentscheidung zugunsten der Klägerin enthalten gewesen sei, die

durch die abgeschlossenen Darlehensverträge rechtliche Außenwirkung erlangt habe. Diese

Bewilligung sei von Anfang an rechtswidrig gewesen, weil die Europäische Kommission die

Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Förderung festgestellt habe, soweit es sich - wie hier - um

eine Betriebsbeihilfe zugunsten gesunder Unternehmen im sensiblen Sektor Landwirtschaft

handele, die nicht von der „De-minimis“-Verordnung (EG) Nr. 69/2001 und ihren

Vorgängerregelungen erfasst sein könne. Demzufolge müsse die Darlehensbewilligung nach §

48 Abs. 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes - ThürVwVfG - mit Wirkung für die

Vergangenheit zurückgenommen werden. Die nationalen Behörden verfügten insoweit über

keinerlei Ermessen, wenn die Europäische Kommission die Rückforderung zu Unrecht

gewährter Beihilfen angeordnet habe. Der Zuwendungsbetrag müsse demnach gemäß § 49a

Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG erstattet werden.

6 Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin Klage erhoben, die das

Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24. August 2005 abgewiesen hat. Zur Begründung hat es im

Wesentlichen ausgeführt: Der angegriffene Bescheid sei rechtmäßig. Er habe seine

Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 2 und § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG. Mit der Annahme der

Kreditzusage der Beklagten durch die Sparkasse sei der über diese Bank als Botin gestellte

Antrag der Klägerin auf Gewährung eines zinsgünstigen Darlehens aus dem Förderprogramm im

Sinne des § 35 ThürVwVfG positiv beschieden worden. Zwar sei dieser Verwaltungsakt der

Klägerin nicht schriftlich bekannt gemacht worden. Er sei ihr aber letztlich mit der Ausreichung

des Darlehens zur Kenntnis gelangt und habe dadurch rechtliche Außenwirkung erhalten.

Insoweit seien die Voraussetzungen für die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts

gemäß § 48 ThürVwVfG gegeben. Die Förderung der Klägerin sei auch zu Recht als verbotene

Beihilfe im Sinne der Kommissionsentscheidung vom 27. November 2002 eingestuft worden.

Die Rechtmäßigkeit der Kommissionsentscheidung könne von der Klägerin vor den nationalen

Gerichten nicht mehr infrage gestellt werden, weil sie es versäumt habe, eine Klage vor dem

Europäischen Gerichtshof anzustrengen. Auf Vertrauensschutz könne sie sich nicht berufen, weil

die Beihilfe unter Verstoß gegen Art. 87 EG gewährt worden sei. Bedenken gegen die Höhe der

Rückforderung seien nicht ersichtlich.

7 Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht dieses Urteil geändert und die

angegriffenen Bescheide aufgehoben. Dazu hat es ausgeführt: Die Beklagte habe die Klägerin

nicht durch Verwaltungsakt in Anspruch nehmen dürfen. Die §§ 48 Abs. 2 und 49a Abs. 1

ThürVwVfG böten dafür keine Rechtsgrundlage; denn das Darlehen sei nicht durch oder auf der

Grundlage eines begünstigenden Verwaltungsakts gewährt worden, den die Beklagte hätte

zurücknehmen können. In der Kreditzusage der Beklagten sei kein Verwaltungsakt zu sehen.

Die Überschrift des Schreibens lege nahe, dass die Beklagte weder gegenüber der Hausbank

noch gegenüber der Klägerin einen Bewilligungsbescheid habe erlassen, sondern nur den

Abschluss eines Darlehensvertrages habe anbieten wollen. Auch wenn die Hausbank wohl

gehalten gewesen sei, die mit dem Angebot verbundenen Auflagen und Bedingungen an die

Klägerin als Endkreditnehmerin weiterzugeben, lasse sich das Angebotsschreiben weder seiner

äußeren Form noch seinem Inhalt nach als an die Klägerin adressierter Verwaltungsakt

qualifizieren. Darüber hinaus fehle es an einer gewollten und tatsächlich bewirkten Bekanntgabe

des Schreibens an die Klägerin. Eine Ermächtigung zur Rückforderung des

Zuwendungsbetrages ergebe sich auch nicht aus Art. 14 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr.

659/1999 (ABl EG Nr. L 83 S. 1). Die Bestimmung richte sich an die Mitgliedstaaten und

verweise auf das jeweilige nationale Recht. Ob die Beklagte den Zinsanspruch in anderer Weise

gegen die Klägerin durchsetzen könne, oder ob sie sich auf ein Vorgehen gegen die Hausbank

verweisen lassen müsse, könne dahingestellt bleiben.

8 Mit ihrer durch den Senat zugelassenen Revision gegen dieses Urteil verfolgt die Beklagte

ihren Klageabweisungsantrag weiter. Sie macht im Wesentlichen geltend: Der Auffassung, der

angegriffene Bescheid habe nicht auf § 48 ThürVwVfG gestützt werden können, weil es an

einem rücknehmbaren Verwaltungsakt fehle, liege eine fehlerhafte Anwendung der §§ 35 und 37

Abs. 2 Satz 1 ThürVwVfG zugrunde. Mit Einreichung des Förderungsantrags der Klägerin bei

ihrer Hausbank sei ein Verwaltungsverfahren nach den §§ 9 und 22 ThürVwVfG eingeleitet

worden. Die Sparkasse sei als „durchleitendes Kreditinstitut“ und als Botin der Klägerin tätig

geworden. Auch bei der Darlehensgewährung sei die Sparkasse nur verlängerter Arm der die

Förderung bewilligenden öffentlichen Bank gewesen. Diese habe durch die Gestaltung der

Darlehensbedingungen gegenüber Endabnehmern und Kreditinstituten den gesamten Vorgang

auch im Hinblick auf die privatrechtlichen Abreden beherrscht und mit ihrer Entscheidung, die

beantragte Förderung zu gewähren, Rechtswirkungen nach außen erzeugt. Inhalt der

Bewilligungsentscheidung sei die Begründung eines - von der Annahme des

Refinanzierungsangebotes durch die Hausbank abhängigen - Anspruchs der Klägerin, ihr den

Abschluss eines Subventionsdarlehensvertrages mit der Hausbank zu ermöglichen. Dieser

Anspruch der Klägerin sei mit dem Abschluss des Darlehensvertrages zwischen beiden Banken

unmittelbar entstanden. Die Bewilligung sei konkludent mittels der Kreditzusage erteilt worden

und von der Sparkasse als Botin der Klägerin spätestens mit dem Angebot auf Abschluss eines

Darlehensvertrages übermittelt worden. Dies sei auch beabsichtigt gewesen, so dass nicht von

einem nur zufälligen Bekanntwerden der Entscheidung die Rede sein könne. Einer

Rückforderung des Zuwendungsbetrages durch Verwaltungsakt stehe auch nicht entgegen,

dass die Auszahlung des Darlehens privatrechtlich geregelt worden sei; denn es gehe nicht um

die Rückabwicklung der Darlehenssumme, sondern der Subvention, die dem Endkreditnehmer

in Form eines verbilligten Zinssatzes zugute gekommen sei und ihren Rechtsgrund nicht in dem

Darlehensvertrag, sondern in dem diesem zugrunde liegenden Subventionsverhältnis zwischen

ihr und der Klägerin habe. Nehme man dagegen an, die öffentlich-rechtliche

Bewilligungsentscheidung sei der Klägerin nicht wirksam bekannt gegeben worden und die

Rücknahme somit ins Leere gegangen, fände die Rückforderung ihre Rechtsgrundlage in dem

allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch; denn in diesem Fall wäre die

Zinssubvention ohne Rechtsgrund gewährt worden. Da sie auch unter diesen Voraussetzungen

aufgrund eines, wenn auch nicht wirksamen Verwaltungsakts erbracht worden wäre, könnte sie

entweder in analoger Anwendung des § 49a ThürVwVfG oder nach der Kehrseitentheorie

ebenfalls durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden. Wäre sie - die Beklagte -

demgegenüber darauf verwiesen, ihre Ansprüche zivilrechtlich „übers Eck“ durchzusetzen, wäre

zweifelhaft, ob dies dem in Art. 14 Abs. 3 VO (EG) 659/1999 verankerten Effizienzgebot

entspräche, das eine „sofortige und tatsächliche Vollstreckung“ fordere. Deshalb müsse dann

Art. 14 Abs. 3 VO (EG) 659/1999 als Rechtsgrundlage für eine Rückforderung durch einen

Verwaltungsakt herangezogen werden, weil das nationale Recht keine taugliche

Rechtsgrundlage biete. Die genannte europäische Norm verbiete außerdem die Aufhebung

eines Beihilferückforderungsbescheides, auf den der Empfänger bereits gezahlt habe, wenn der

Bescheid nicht unverzüglich neu erlassen und so ein Rückforderungsanspruch des

Beihilfeempfängers verhindert werden könnte, der zu einer Wettbewerbsverzerrung führen

würde.

9 Die Klägerin beantragt, die Revision zurückzuweisen, und verteidigt die Ausführungen des

angegriffenen Urteils. Sie weist unter anderem darauf hin, dass die Sparkasse beim Abschluss

des Darlehensvertrages mit ihr weder auf das Schreiben der Beklagten vom 30. Januar 1995

Bezug genommen noch es ihr - in welcher Form auch immer - zur Kenntnis gegeben habe. Der

Darlehensvertrag enthalte nur einen pauschalen Verweis auf das Thüringer

Umlaufmittelprogramm ohne weitere Präzisierungen. Anlagen seien nicht beigefügt worden. Die

privatrechtlichen Darlehensverträge seien nicht von einem öffentlich-rechtlichen

Subventionsverhältnis umspannt. Schon der Antrag enthalte weder Hinweise hierauf noch auf

eine Bevollmächtigung der Sparkasse, als Bote zu fungieren, oder auf das Erfordernis einer

vorgeschalteten Bewilligung. Für sie - die Klägerin - sei das Refinanzierungsverhältnis der

Sparkasse nicht von Belang gewesen. Jedenfalls habe die Beklagte nicht durch Verwaltungsakt

entschieden. Es hätte sonst schon des Angebots im Schreiben vom 30. Januar 1995 nicht

bedurft. Zudem sei dieses Angebot nach den §§ 145, 147 Abs. 2 BGB erloschen, weil die

Sparkasse es zu spät angenommen habe. Auch bei Anwendung des § 150 Abs. 1 BGB hätte es

einer erneuten Annahme durch die Beklagte bedurft. Zu diesem Zeitpunkt sei aber der

Darlehensvertrag mit ihr - der Klägerin - bereits ohne Bezugnahme auf das Schreiben vom 30.

Januar 1995 abgeschlossen gewesen. Gegen die Annahme eines konkludenten

Verwaltungsakts in diesem Schreiben spreche, dass dort der Abschluss eines

Darlehensvertrages der Sparkasse mit ihr - der Klägerin - vorausgesetzt werde. Auch der

äußeren Form nach entspreche das Schreiben nicht einem Verwaltungsakt. Jedenfalls fehle es

am nötigen Zugang der Entscheidung. Sie habe die Sparkasse weder bevollmächtigt noch als

Empfangsbotin ermächtigt. Dass kein Verwaltungsakt von der Beklagten gewollt gewesen sei,

ergebe sich zudem daraus, dass sie in vergleichbaren Verfahren eindeutig erkennbare

Verwaltungsakte erlassen habe. Der vereinbarte Zinssatz sei zudem nicht so niedrig, dass sich

ihr die Bewilligung einer Subvention habe aufdrängen müssen. Gegenüber einer Rückforderung

berufe sie sich zudem auf Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 ThürVwVfG.

10 Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Entscheidung des Berufungsgerichts im

Ergebnis für zutreffend. Zwar erfülle die Entscheidung der Beklagten, die Förderung zu

gewähren, die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts. Dieser sei der Klägerin auch

zugegangen. Insoweit fehle es aber an einem Bekanntgabewillen der Beklagten; die Beklagte

habe lediglich die Erwartung gegenüber der Hausbank geäußert, dass das Angebot an die

Klägerin weitergeleitet werde, und es dem Zufall überlassen, ob die Klägerin über die in dem

Schreiben enthaltene Kreditzusage unterrichtet werden würde. Damit habe der Verwaltungsakt

mangels Bekanntgabe keine rechtliche Existenz erlangt.

11 Die Revision ist begründet. Das angegriffene Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf

einer Verletzung revisiblen Rechts; denn die Beklagte durfte den mit der Klage angefochtenen

Bescheid auf § 48 Abs. 1 und § 49a Abs. 1 ThürVwVfG stützen. Da die mit dem Bescheid

geltend gemachte Forderung - ausgehend von den nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden

tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanzen - auch der Sache nach berechtigt ist, müssen das

Urteil des Oberverwaltungsgerichts geändert und die Berufung gegen das Urteil des

Verwaltungsgerichts gemäß § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO zurückgewiesen werden.

12 Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG - der wie die übrigen hier maßgeblichen Vorschriften

des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes gleichlautend mit der entsprechenden Norm des

Bundesrechts ist und daher nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zum revisiblen Recht gehört - kann

ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, mit Wirkung für

die Vergangenheit zurückgenommen werden, ein begünstigender Verwaltungsakt allerdings

nach Satz 2 dieses Absatzes nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4. Absatz 2 trifft

Vertrauensschutzregelungen für die Rücknahme von Verwaltungsakten, die - wie hier -

Geldleistungen gewähren. Die Vorschrift des § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG regelt, dass im

Falle der Rücknahme eines Verwaltungsakts mit Wirkung für die Vergangenheit bereits

erbrachte Leistungen zu erstatten sind, wobei die zu erstattende Leistung nach Satz 2 durch

schriftlichen Verwaltungsakt festzusetzen ist.

13 1. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts durfte die Beklagte ihren

Rücknahme- und Leistungsbescheid auf diese verwaltungsverfahrensrechtlichen Normen

stützen, weil der Klägerin der zurückgeforderte Betrag im Wege eines Verwaltungsakts gewährt

worden war. Diesen Verwaltungsakt sieht die Beklagte zu Recht in ihrer Entscheidung über die

Bewilligung eines zinsgünstigen Kredits zugunsten der Klägerin, die konkludent in dem

Darlehensangebot vom 30. Januar 1995 an die Hausbank der Klägerin, die Sparkasse

Stadtroda, enthalten gewesen sei.

14 Ein Verwaltungsakt ist nach der Definition des § 35 Satz 1 ThürVwVfG jede Verfügung,

Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines

Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung

nach außen gerichtet ist. Ob die Beklagte eine diesen Voraussetzungen genügende

Bewilligungsentscheidung gegenüber der Klägerin getroffen hat, bestimmt sich nach dem Inhalt

der von ihr im Zusammenhang mit der Darlehensgewährung abgegebenen Erklärung. Dessen

Ermittlung ist den Tatsacheninstanzen vorbehalten, deren Feststellungen das Revisionsgericht

grundsätzlich binden, so dass es auf die Prüfung beschränkt ist, ob die Auslegung der Erklärung

durch das Tatsachengericht die rechtlich vorgegebenen Auslegungsregeln beachtet und im

Einklang mit allgemeinen Erfahrungssätzen und Denkgesetzen steht. Dabei darf jedoch nicht

außer Acht gelassen werden, dass die Auslegung einer Willenserklärung ebenso wie die eines

Verwaltungsakts kein ausschließlicher Akt der Tatsachenfeststellung ist, sondern ein Ineinander

von tatsächlichen Feststellungen und Rechtsanwendungen (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow,

VwGO, 3. Aufl., Rn. 164 ff. zu § 137). Eine der revisionsgerichtlichen Prüfung umfassend

zugängliche Rechtsfrage ist es demgegenüber, ob der festgestellte Inhalt der Erklärung die

Tatbestandsmerkmale eines Verwaltungsakts erfüllt.

15 Bei Anwendung dieses prozessrechtlich gebotenen Prüfungsmaßstabes verstößt die

Verneinung eines Verwaltungsakts durch die Vorinstanz gegen Bundesrecht; die ihrer

Subsumtion zugrunde liegenden Tatsachenfeststellungen missachten - ausgehend von einer

unzutreffenden rechtlichen Bewertung der Rolle der Hausbank - die durch die §§ 133 und 157

BGB vorgegebenen Auslegungsgrundsätze. Zu diesen Grundsätzen gehört, dass eine

Willenserklärung unter Berücksichtigung der Begleitumstände auszulegen ist, unter denen sie

abgegeben worden ist. Dies hat das Berufungsgericht in gravierendem Umfang vernachlässigt.

16 Tatsächlicher Ausgangspunkt der Geschehnisse ist der Antrag der Klägerin, der zwar über

die Hausbank gestellt, aber ausdrücklich an die Beklagte und auf die Gewährung eines aus

einem Landesprogramm geförderten Darlehens gerichtet war. Damit wurde ein Rechtsverhältnis

zwischen der Klägerin und der Beklagten begründet. Dies räumt auch das Berufungsgericht ein.

Es hält aber für fragwürdig, ob es sich dabei um ein öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich

ausgestaltetes Rechtsverhältnis handeln sollte, obwohl die beantragte Förderung nach den von

ihm nicht angezweifelten Feststellungen des Verwaltungsgerichts ihre Rechtsgrundlage in

Vorschriften des Landeshaushaltsrechts und dazu erlassenen Richtlinien findet und daher

fraglos öffentlich-rechtlicher Natur ist. Selbst wenn es möglich ist, die Vergabe öffentlicher Mittel

ausschließlich im Wege des Privatrechts zu bewerkstelligen, scheidet eine solche rechtliche

Gestaltung des Förderweges jedenfalls dann aus, wenn - wie hier - der Subventionsempfänger

einen Antrag auf die zu vergebenden Mittel an die für die Vergabe zuständige Behörde richten

muss und damit zwischen den Beteiligten notwendigerweise ein Verwaltungsrechtsverhältnis

begründet wird. Zwar bleibt es auch unter solchen Voraussetzungen denkbar, dass über die

Gewährung der Förderung nicht durch Verwaltungsakt, sondern - wie das

Oberverwaltungsgericht darlegt - etwa durch öffentlich-rechtlichen Vertrag, also in anderer

Handlungsform entschieden wird. Eine solche andere Handlungsform hat das Berufungsgericht

allerdings nicht ermittelt; vielmehr lehnt es eine gegenüber der Klägerin getroffene Entscheidung

rundheraus ab und geht von einem schlichten Darlehensangebot gegenüber der Hausbank aus,

das gegenüber der Klägerin keinerlei Außenwirkung äußert. Dieses Verständnis des Schreibens

vom 30. Januar 1995 geht an dem Kontext, in dem diese Erklärung abgegeben wurde, und an

der rechtlichen Funktion der Hausbank bei diesen Vorgängen vorbei. Da die Klägerin einen

Antrag bei der Beklagten gestellt hat, liegt es nahe, in dem „Darlehensangebot“ die aufgrund des

Antrages zu erwartende Bescheidung des Begehrens zu sehen; denn darin erklärt sich die

Beklagte bereit, die beantragte Förderung zu gewähren, und nennt die damit verbundenen

Auflagen und Bedingungen. Gegen eine Bescheidung des Antrages gegenüber der Klägerin

spricht nicht, dass dieses Angebot an deren Hausbank gerichtet ist, im Gegenteil: Da der Antrag

über die Hausbank als Erklärungsbotin an die Beklagte gegangen ist, ist es konsequent, dass

die Bescheidung dieses Antrages an die Hausbank gerichtet ist mit dem Bemerken, dass die

Beklagte „davon ausgehe“, die damit verbundenen Auflagen und Bedingungen würden an den

Endkreditnehmer weitergegeben. Zum einen musste das Angebot schon deswegen zunächst an

die Hausbank gerichtet werden, weil sie den zur Umsetzung der Förderung notwendigen

Endkredit ausreichen sollte und ihre Kreditgewährung gegenüber der Klägerin die in dem

Angebot zugesagte Refinanzierung durch die Beklagte voraussetzte; zum anderen konnte die

Beklagte davon ausgehen, dass die Hausbank die mit dem Darlehensangebot erklärte

Förderungsbewilligung für die Klägerin in Empfang nehmen durfte. Da die Sparkasse den

Förderungsantrag schon mit dem Willen der Klägerin als deren Botin übermittelt hatte, durfte die

Beklagte nach der insoweit maßgeblichen Verkehrsanschauung (vgl. Palandt-Ellenberger, BGB,

71. Aufl., Rn. 9 zu § 130 m.w.N.) annehmen, dass sie auch dazu ermächtigt sein sollte, die

Bescheidung dieses Antrages für die Klägerin entgegenzunehmen. Die Sparkasse fungierte

insoweit nicht als Erklärungsbotin der Beklagten, die sie weder ausgesucht noch beauftragt

hatte, sondern als Empfangsbotin der Klägerin, von der sie für dieses Geschäft eingeschaltet

worden war. Die Sparkasse war die „Haus“-Bank der Klägerin und genoss damit deren

Vertrauen. Demgegenüber war es der Beklagten gleichgültig, welches Kreditinstitut die Klägerin

für die Vermittlung der Förderung einschaltete.

17 Mit der aufgrund dieser Umstände naheliegenden Erkenntnis, dass die Hausbank allein Botin

der Klägerin und damit im Hinblick auf die Erklärung der Beklagten Empfangsbotin war, lösen

sich zugleich die - ohnehin überbewerteten - Probleme mit der Bekanntgabe der

Bewilligungsentscheidung, die die Beklagte und das Verwaltungsgericht zu Mutmaßungen

veranlasst haben und die das Berufungsgericht und der Vertreter des Bundesinteresses als

letztlich entscheidendes Argument gegen die Existenz einer solchen Entscheidung gegenüber

der Klägerin anführen. Der Zugang einer Willenserklärung über einen Empfangsboten liegt in

der Risikosphäre des Empfängers der Willenserklärung. Mit der Mitteilung an den

Empfangsboten gelangt die Erklärung in den Machtbereich des Empfängers; sie geht ihm im

Sinne von § 130 BGB in dem Zeitpunkt zu, in dem nach dem regelmäßigen Verlauf der Dinge mit

der Weiterleitung an den Empfänger gerechnet werden konnte (vgl. Einsele, in: Münchener

Kommentar zum BGB, 6. Aufl., Rn. 29 zu § 130; Palandt-Ellenberger, a.a.O.; BGH, Urteil vom 15.

März 1989 - VIII ZR 303/87 - NJW-RR 1989, 757). Versteht man die Rolle der Hausbank

richtigerweise als Empfangsbotin, wird auch deutlich, dass die Beklagte mit ihrem Bemerken, sie

gehe davon aus, dass Auflagen und Bedingungen an den Endkreditnehmer weitergegeben

würden, - wenn auch möglicherweise unbewusst - die rechtlich zutreffende Formulierung

gewählt hat: Da die Bank nicht ihre Botin, sondern die der Klägerin war, konnte sie nur die

Erwartung der Weiterleitung äußern; denn sie war nicht die Auftraggeberin der Botin.

18 Diese für Willenserklärungen entwickelten Grundsätze gelten auch für die Bekanntgabe eines

Verwaltungsakts über einen Empfangsboten des Adressaten (vgl. U. Stelkens, in:

Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., Rn. 67 zu § 41 m.w.N.). Es kommt daher für die

Bekanntgabe des Verwaltungsakts nicht darauf an, ob die Hausbank das Schreiben vom 30.

Januar 1995 tatsächlich an die Klägerin weitergegeben hat.

19 Unabhängig davon gilt für ihren Einwand, die in der Darlehensgewährung enthaltene

Subventionierung sei für sie nicht erkennbar und damit nicht Gegenstand der Vereinbarung

gewesen, dass die Durchführung des Geschäfts auf der Grundlage der Förderungsbewilligung

schwerer wiegt als der verbale Protest dagegen, diese in den Geschäftswillen aufgenommen zu

haben (protestatio facto contraria non nocet). Dass das Darlehensgeschäft im Rahmen des

Thüringer Umlaufmittelprogramms abgewickelt wurde, konnte die Klägerin dem von ihr

unterschriebenen Formular entnehmen, mit dem sie die Darlehensmittel bei ihrer Hausbank

abgerufen hat (vgl. S. 81 Rücks. der Verwaltungsvorgänge). Darüber hinaus hat die Klägerin mit

einem über die Hausbank geleiteten und von dieser unter dem 7. Februar 1997 inhaltlich

bestätigten Schreiben an die Beklagte vom 26. Januar 1997 (Bl. 99 f. der Verwaltungsvorgänge)

eine ausdrückliche Erklärung über die zweckentsprechende Verwendung der zur Verfügung

gestellten Mittel aus dem Thüringer Umlaufmittelprogramm abgegeben und dabei bekundet,

dass ihr die Subventionserheblichkeit ihrer Angaben im Sinne der entsprechenden

strafrechtlichen Bestimmungen bekannt sei.

20 Soweit sie darüber hinaus zu konstruieren versucht, dass die Subventionsgewährung

gescheitert sei, weil das Refinanzierungsangebot der Beklagten durch die Sparkasse zu spät

angenommen worden sei, verkennt sie, dass allein die tatsächliche Durchführung der Förderung

maßgeblich ist; denn die hintereinandergeschalteten Darlehensverträge sind unstreitig

vollständig abgewickelt worden mit der Folge, dass der Klägerin die zugesagte Zinsverbilligung

zugeflossen ist. Zudem übersieht sie, dass die Beklagte - selbst wenn die Sparkasse das ihr

angebotene Geschäft zu spät angenommen haben sollte - die als neues Angebot geltende

verfristete Annahme (§ 150 Abs. 1 BGB) ihrerseits durch die Ausreichung der

Refinanzierungsmittel konkludent angenommen hätte, so dass das Geschäft ungeachtet der

Verfristung zustande gekommen wäre. Die Vorstellung der Klägerin, die Darlehensgewährung

der Sparkasse an sie, die Endkreditnehmerin, habe keinen Bezug zu einer

Bewilligungsentscheidung der Beklagten mehr haben können, weil der Darlehensvertrag mit der

Sparkasse bereits abgeschlossen gewesen sei, bevor der Refinanzierungsvertrag zwischen der

Sparkasse und der Beklagten zustande gekommen sei, ist nicht nachvollziehbar; denn die

„Durchleitung“ der Fördermittel mit Hilfe zweier hintereinandergeschalteter Darlehensgeschäfte

setzt nicht voraus, dass diese Geschäfte in einer bestimmten Reihenfolge abgeschlossen

werden. Maßgeblich ist allein, dass die Geschäfte zu dem Zweck der Förderung miteinander

verknüpft sind, woran hier kein ernstlicher Zweifel bestehen kann.

21 2. Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung ist, dass der

zurückgenommene Verwaltungsakt rechtswidrig war und seiner Rücknahme kein

schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegenstand. Beides hat das Oberverwaltungsgericht -

von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent - nicht geprüft; beides ist zu bejahen, ohne dass

dazu weitere tatsächliche Feststellungen erforderlich sind.

22 a) Die Beklagte hat sich für die Rechtswidrigkeit der Förderung der Klägerin auf die

Entscheidung der Europäischen Kommission vom 27. November 2002 (2003/469/EG) berufen,

die die Gemeinschaftswidrigkeit der Richtlinie zum Thüringer Umlaufmittelprogramm festgestellt

hat, sofern sie Betriebsbeihilfen an Unternehmen in den sensiblen Sektoren vorsehe, soweit sie

in den Anwendungsbereich von Art. 87 Abs. 1 EG fallen. Da von keinem Beteiligten infrage

gestellt worden ist, dass es sich bei der Klägerin um ein gesundes Unternehmen handelte und

das Unternehmen dem sensiblen Sektor Landwirtschaft zuzurechnen ist (vgl. Rn. 57 der

Begründung der Kommissionsentscheidung), hat die Klägerin eine Betriebsbeihilfe im Sinne der

Kommissionsentscheidung erhalten (vgl. Rn. 83 a.a.O.), die nach Art. 1 Abs. 1 der Entscheidung

in den Anwendungsbereich des Art. 87 Abs. 1 EG fällt. Die in Art. 1 Abs. 2 der Entscheidung

genannten Ausnahmen greifen hier nicht, weil von deren Anwendungsbereich wiederum die

Herstellung, Verarbeitung und Vermarktung von in Anhang I zu Art. 32 EG, Kap. 2 und Kap.

05.15, erfasstem Fleisch sowie Waren tierischen Ursprungs ausgenommen sind (vgl. Art. 1

Buchst. a VO Nr. 69/2001 sowie Nr. 3.2 i.V.m. 1.6 des zuvor gültigen

Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen und Rn. 56

der Begründung der Kommissionsentscheidung). Darunter fällt der mit dem Darlehen finanzierte

Futterkauf, der der Schweineproduktion dient. Ob die Klägerin - wie das Verwaltungsgericht

meint - die Kommissionsentscheidung gegen sich gelten lassen muss, weil sie insoweit keine

Klage vor dem Europäischen Gerichtshof erhoben hat (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 23. April

1998 - BVerwG 3 C 15.97 - BVerwGE 106, 328), ist zweifelhaft; denn es ist fraglich, ob sie das

für eine Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG (jetzt: Art. 263 AEUV) erforderliche Maß an

individueller Betroffenheit aufwies. Dies mag jedoch dahingestellt bleiben, weil sie weder

rechtliche Einwände gegen die Kommissionsentscheidung selbst erhebt noch solche erkennbar

sind.

23 b) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass ihr Vertrauen in den Bestand der

Bewilligungsentscheidung deren Rücknahme nach § 48 Abs. 2 ThürVwVfG verbietet. Nach der

Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist das Vertrauen des Beihilfeempfängers

grundsätzlich nicht schutzwürdig, wenn - wie hier - die in Art. 88 Abs. 3 Satz 1 EG vorgesehene

Notifizierungspflicht nicht eingehalten worden ist (Urteil vom 20. März 1997 - Rs. C-24/95 - Alcan

- Slg. 1997, I-01591; vgl. Urteil des Senats vom 23. April 1998 a.a.O.). Zu Unrecht wendet die

Klägerin ein, dass die genannte Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein großes

international tätiges Unternehmen betreffe und an ihr deutlich kleineres, lediglich regional tätiges

Unternehmen nicht dieselben Anforderungen gestellt werden dürften. Der Gerichtshof stellt in

seinem Urteil auf den „sorgfältigen Gewerbetreibenden“ ab und differenziert weder nach der

Größe der subventionierten Unternehmen noch danach, wie weit sich ihre Geschäftstätigkeit

erstreckt. Auch der weitere Einwand, diese Anforderungen an die Sorgfalt der

Gewerbetreibenden seien erst im März 1997 ausgesprochen worden, während sie ihr Darlehen

bereits im Jahre 1995 erhalten habe, ist nicht berechtigt. Abgesehen davon, dass sich der vom

Europäischen Gerichtshof entschiedene Sachverhalt in den 80er Jahren zugetragen hat, sind die

in Rede stehenden Sorgfaltspflichten nicht erst durch das Gericht begründet worden; es hat

vielmehr festgestellt, dass diese Pflichten sich aus dem seinerzeit geltenden und auch jetzt noch

gültigen Recht ergeben.

24 c) Da nach Anordnung der Rückforderung einer Beihilfe durch die Kommission ein Ermessen

der nationalen Behörde nicht mehr besteht (EuGH, Urteil vom 20. März 1997 a.a.O.), lässt die

Rücknahmeentscheidung auch insoweit keinen Rechtsfehler erkennen.

25 3. Als Konsequenz der Rücknahme des Verwaltungsakts ergibt sich nach § 49a Abs. 1 Satz 1

ThürVwVfG ein Anspruch der Beklagten auf Erstattung der auf der Grundlage der

Bewilligungsentscheidung gewährten Zinsverbilligung, den sie nach § 49a Abs. 1 Satz 2

ThürVwVfG durch Verwaltungsakt geltend zu machen hat. Dieser Zinsvorteil ist die Leistung,

welche die Beklagte der Klägerin aufgrund der Bewilligungsentscheidung gewährt hat und die

innerhalb dieses hoheitlichen Leistungsverhältnisses rückabzuwickeln ist. Die abgeschlossenen

und durchgeführten Darlehensvereinbarungen zwischen der Beklagten und der Hausbank sowie

dieser und der Klägerin sind aus der Sicht der öffentlich-rechtlichen Förderung bloße

Zuwendungsverhältnisse, mit denen die der Klägerin zuerkannte Förderung bewerkstelligt wird.

Im Hinblick auf die angeordnete Rückzahlung ist der angegriffene Bescheid daher ebenfalls

nicht zu beanstanden.

26 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Kley

Liebler

Dr. Wysk

Dr. Kuhlmann

Rothfuß