Urteil des BVerwG vom 14.03.2017

BVerwG: grundstück, treu und glauben, kaufpreis, gebäude, persönliche verhältnisse, vorauszahlung, verkehrswert, kaufvertrag, kindergarten, käufer

Rechtsquellen:

BauGB §§ 33, 34, 145 Abs. 2, 154 Abs. 6, 166 Abs. 3, 194

BauNVO § 6

WertV §§ 4, 28

Stichworte:

Vorauszahlungsbescheid; Ausgleichsbetrag; Sanierungsgebiet;

Entwicklungssatzung; städtebaulicher Entwicklungsbereich; Ver-

kehrswert, Entwicklungsstufe; Kaufpreisvereinbarung; Anfangs-

wert; entwicklungsunbeeinflusster Bodenwert; unbeplanter In-

nenbereich; Bebauungszusammenhang; Bestandsschutz; tatsächlich

vorhandene Bebauung; Konversionsfläche; militärisch genutztes

Gelände.

Leitsätze:

1. Eine Vorauszahlung auf den Ausgleichsbetrag nach § 154

BauGB kann bereits verlangt werden, wenn für ein entwicklungs-

konformes Vorhaben, dessen planungsrechtliche Zulässigkeit

zweifelhaft ist, eine baurechtliche Genehmigung erteilt worden

ist.

2. Bei der Ermittlung des Anfangswertes für den Ausgleichsbe-

trag im städtebaulichen Entwicklungsbereich ist im Regelfall

nach den Grundsätzen der WertV zu verfahren; ein Abstellen auf

den gezahlten Kaufpreis ist grundsätzlich unzulässig.

3. Der Käufer eines Grundstücks im Entwicklungsbereich handelt

nicht treuwidrig, wenn er der Gemeinde gegenüber geltend

macht, der Anfangswert sei höher als im Genehmigungsverfahren

nach § 145 BauGB angenommen.

4. Der Wertermittlungsspielraum der Gemeinde erstreckt sich

nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Be-

wertung. Das Verwaltungsgericht muss deshalb bei seiner Über-

prüfung der Wertermittlung insbesondere die bauplanungsrecht-

liche Einordnung des Grundstücks klären.

5. Auch ein Gebäude, das wegen der Aufgabe der militärischen

Nutzung seinen Bestandsschutz verloren hat, kann für die Beur-

teilung, ob ein Grundstück zum unbeplanten Innenbereich ge-

hört, berücksichtigt werden müssen.

Urteil des 4. Senats vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 C 6.01

I. VG Sigmaringen vom 10.12.1998 - Az.: VG 8 K 1498/96 -

II. VGH Baden-Württemberg vom 15.03.2000 - Az.: VGH 8 S 1810/99 -

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 6.01

Verkündet

VGH 8 S 1810/99

am 17. Mai 2002

Salli-Jarosch

Justizangestellte

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

- 3 -

- 4 -

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 16. Mai 2002

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. P a e t o w sowie die Richter am Bundesverwaltungs-

gericht Prof. Dr. Dr. B e r k e m a n n ,

Dr. L e m m e l , Prof. Dr. R o j a h n und

Dr. J a n n a s c h

für Recht erkannt:

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-

Württemberg vom 15. März 2000 wird geändert.

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil

des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom

10. Dezember 1998 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs-

und des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Das klagende Land wendet sich gegen einen Bescheid der beklag-

ten Stadt, durch den es zu einer Vorauszahlung von Ausgleichs-

beträgen im städtebaulichen Entwicklungsbereich in Höhe von

717 552 DM herangezogen worden ist.

Am 16. November 1992 beschloss der Gemeinderat der Beklagten

den städtebaulichen Entwicklungsbereich "Stuttgarter Straße/

Französisches Viertel" als Satzung. Die Satzung war Gegenstand

eines Normenkontrollverfahrens; Satzungsmängel wurden nicht

festgestellt (Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-

Württemberg vom 12. September 1994 - 8 S 3002/93 - VBlBW 1995,

397 - BRS 57 Nr. 287). Der insgesamt über 60 ha große Entwick-

lungsbereich umfasst zum überwiegenden Teil in der Südstadt

gelegene Flächen, die von den ehemaligen französischen Streit-

kräften in Deutschland als Kasernengelände genutzt worden wa-

- 5 -

ren. Das klagende Land ist Eigentümer eines 3 322 qm großen

Grundstücks im Entwicklungsbereich. Auf dem Grundstück befin-

det sich ein Gebäude, in dem die Militärverwaltung und der

Kindergarten der französischen Militärangehörigen unterge-

bracht waren.

Bereits im Jahre 1993 zeigte das Land Interesse am Erwerb des

Grundstücks. Von Mai 1994 an sanierte es den Gebäudekomplex

und stellte ihn für die Staatliche Hochbauverwaltung und für

die Unterbringung eines Kindergartens zur Verfügung. Die Be-

klagte erteilte hierzu die bauaufsichtliche Zustimmung nach

§ 69 in Verbindung mit § 59 LBO BW und die sanierungsrechtli-

che Genehmigung nach § 145 BauGB. Mit notariellem Kaufvertrag

vom 23. Mai 1995 erwarb das Land sodann das Grundstück von der

Bundesrepublik Deutschland zu einem vorläufigen Preis von

2 Millionen DM. Davon entfielen 1 503 600 DM auf den Gebäude-

wert. Der endgültige Kaufpreis sollte nach Vorliegen des Ver-

änderungsnachweises unter Zugrundelegung eines Quadratmeter-

preises von 150 DM errechnet werden. In einem privatschriftli-

chen Kaufvertrag, der als Anlage zum notariellen Vertrag ge-

nommen wurde, heißt es, das Grundstück werde zum entwicklungs-

unbeeinflussten Wert veräußert; der Veräußerer könne daher

nicht mit Wertsteigerungsbeträgen im Rahmen der Entwicklungs-

maßnahme belastet werden. Der Kaufvertrag wurde am 21. Sep-

tember 1995 von der Beklagten gemäß § 145 BauGB genehmigt.

Wegen dieser Genehmigung hatte die Oberfinanzdirektion St. zu-

vor des längeren mit der Beklagten über die Höhe des entwick-

lungsunbeeinflussten Bodenwerts des Grundstücks verhandelt.

Der Gutachterausschuss der Beklagten hatte am 15. Juli 1993

und am 9. Dezember 1994 je ein Gutachten erstellt. In dem Gut-

achten vom 15. Juli 1993 wurde dieser Bodenwert auf 40 DM/qm

geschätzt. Im zweiten Gutachten ging der Gutachterausschuss

von einer "Grenzfallsituation" bezüglich der Beurteilung nach

§ 34 oder § 35 BauGB aus; es sei deshalb eine Qualität zumin-

- 6 -

dest als Bauerwartungsland zu unterstellen; für bebaute bzw.

der Bebauung zuzuordnende Flächen werde der entwicklungsunbe-

einflusste Bodenwert auf 160 DM/qm, für unbebaute Flächen auf

40 DM/qm geschätzt. Der vorläufige Neuordnungswert wurde für

das streitige Grundstück als einem Mischgebiet mit hoher Aus-

nutzung auf 430 DM/qm geschätzt.

Mit Schreiben vom 28. November 1995 forderte die Beklagte das

Land zur Zahlung einer Vorauszahlung von Ausgleichsbeträgen

auf. Dabei ging sie auf der Grundlage des Gutachtens des Gut-

achterausschusses von einem Eingangswert in Höhe von 160 DM/qm

und von einem Neuordnungswert von 430 DM/qm aus; von dem vor-

läufig auf 270 DM/qm festgesetzten Ausgleichsbetrag wurden

80 v.H., somit 717 552 DM, als Vorausleistung erhoben.

Das Land legte Widerspruch ein; es wandte sich vor allem gegen

die Höhe des Abschöpfungsbetrages. Nach Zurückweisung des Wi-

derspruchs hat das Land Klage erhoben. Mit Urteil vom

10. Dezember 1998 hat das Verwaltungsgericht der Klage statt-

gegeben und den Vorauszahlungsbescheid aufgehoben. Zur Begrün-

dung führte es aus, der voraussichtliche Ausgleichsbetrag sei

zu hoch angenommen worden; denn das streitige Grundstück liege

im Innenbereich, so dass das klagende Land einen gesicherten

Anspruch auf die Genehmigung einer dauerhaften zivilen An-

schlussnutzung nach Maßgabe der näheren Umgebung gehabt habe.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht das

Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewie-

sen. Nach seiner Rechtsauffassung hat die Beklagte den Voraus-

zahlungsbescheid erlassen dürfen, weil das Land das ehemalige

Militärgebäude im Einklang mit der Entwicklungssatzung nutze.

Auch die Höhe des festgesetzten Betrages sei nicht zu bean-

standen. Die Höhe des Vorausleistungsbetrages dürfe den vo-

raussichtlich erhebbaren Ausgleichsbetrag nicht überschreiten.

Die Höhe des Ausgleichsbetrages bemesse sich nach dem Unter-

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schied zwischen dem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert (An-

fangswert) und dem sich durch die rechtliche und tatsächliche

Neuordnung des Gebiets ergebenden Neuordnungswert (Endwert).

Der im Regelfall gebotenen Bodenwertermittlung anhand von Ver-

gleichswerten bedürfe es hier nicht, weil sich der entwick-

lungsunbeeinflusste Verkehrswert aufgrund der Veräußerung des

Grundstücks nach dem Kaufpreis bestimmen lasse. Es stelle auch

einen Rechtsmissbrauch dar, wenn sich das klagende Land auf

den Standpunkt stelle, der Anfangswert sei von der Beklagten

fehlerhaft ermittelt worden. Denn der Käufer eines Grundstücks

handele treuwidrig, wenn er zur Erlangung der entwicklungs-

rechtlichen Genehmigung eine Wertermittlung entsprechend dem

Kaufpreis akzeptiere, nach Eigentumseintragung diesen Anfangs-

wert aber für zu niedrig erkläre und mit dieser Begründung die

Leistung von Vorauszahlungen verweigere. Im Übrigen sei aber

auch das Gutachten des Gutachterausschusses nicht zu beanstan-

den. Die Einordnung so genannter Konversionsflächen sei recht-

lich äußerst problematisch. Die Gutachter hätten das Grund-

stück des Klägers als "Grenzfallsituation" zwischen den §§ 34

und 35 BauGB eingestuft; diese Einschätzung bewege sich noch

im Rahmen des so genannten Wertermittlungsspielraums und sei

verwaltungsgerichtlich nicht zu beanstanden. Das Gleiche gelte

für den von der Beklagten angenommenen Endwert, bei dem der

Gutachterausschuss von einem Mischgebiet mit hoher Ausnutzung

ausgegangen sei.

Mit der vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision

rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts. Die Beklag-

te verteidigt das angefochtene Urteil und tritt der Revision

entgegen.

- 8 -

II.

Die Revision des klagenden Landes ist begründet. Der streitige

Bescheid über die Vorauszahlung von Ausgleichsbeträgen im

städtebaulichen Entwicklungsbereich ist rechtswidrig und ver-

letzt den Kläger in seinen Rechten. Zu Recht hat deshalb das

Verwaltungsgericht den Vorauszahlungsbescheid und den ihn bes-

tätigenden Widerspruchsbescheid der Beklagten aufgehoben. Die

gegenteilige Entscheidung des Berufungsgerichts ist zu ändern;

die Berufung der Beklagten ist zurückzuweisen.

1. Zu Recht hat das Berufungsgericht allerdings angenommen,

dass die beklagte Stadt grundsätzlich berechtigt war, gegen-

über dem klagenden Land einen Vorauszahlungsbescheid zu erlas-

sen.

Rechtsgrundlage für den Vorausleistungsbescheid ist § 166

Abs. 3 Satz 4 und 5 BauGB (Satz 5 in der Fassung des BauGB

1987, ebenso jetzt § 169 Abs. 1 Nr. 7 BauGB in der Fassung des

BauROG 1998) in Verbindung mit § 154 Abs. 6 BauGB. Danach kann

die Gemeinde Vorauszahlungen auf den Ausgleichsbetrag verlan-

gen, sobald eine den Zielen und Zwecken der Entwicklungsmaß-

nahme entsprechende Bebauung oder sonstige Nutzung zulässig

ist. Voraussetzung für die Erhebung von Vorauszahlungen ist

also, dass die Entwicklungsmaßnahme bereits zu Verbesserungen

geführt hat und dass der Grundeigentümer die wirtschaftlichen

Vorteile der neuen Entwicklung auch tatsächlich nutzen kann

(vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Aufl.

2002, § 154 Rn 26).

In tatsächlicher Hinsicht waren im Zeitpunkt des Erlasses des

Vorauszahlungsbescheids Vorteile für die Eigentümer der

Grundstücke im Entwicklungsbereich entstanden. Das Berufungs-

gericht stellt fest, dass die Beklagte bereits verschiedene

Entwicklungsmaßnahmen (z.B. Erwerb der Verkehrsflächen im Are-

- 9 -

al und Widmung für den öffentlichen Verkehr sowie eine Viel-

zahl von Infrastrukturmaßnahmen) vorgenommen hat. Das genügt.

Die rechtliche Zulässigkeit einer entwicklungsmaßnahmekonfor-

men Bebauung oder sonstigen Nutzung ist gegeben, wenn auf dem

Grundstück Vorhaben sanierungsrechtlich nach § 145 Abs. 2 in

Verbindung mit § 169 Abs. 1 Nr. 1 a.F. (jetzt Nr. 3) BauGB und

bauplanungsrechtlich nach den §§ 30 bis 37 BauGB zulässig

sind.

Im vorliegenden Fall hat die Beklagte die Ziele der Entwick-

lungsmaßnahme in einem Rahmenplan festgelegt. Danach ist für

das Grundstück des Klägers ein Mischgebiet mit hoher Ausnut-

zungszahl vorgesehen. Dementsprechend war eine Beurteilung des

Vorhabens im Hinblick auf § 145 Abs. 2 BauGB möglich. Da in

einem Mischgebiet Anlagen für Verwaltungen und Kindergärten

zulässig sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 BauNVO), hat die Beklagte zu

Recht die sanierungsrechtliche Genehmigung für eine solche

Nutzung des vorhandenen Gebäudes erteilt.

Dagegen ist fraglich, ob auch die planungsrechtlichen Voraus-

setzungen für eine bauliche Nutzung des streitigen Grundstücks

gegeben waren. Ein Bebauungsplan existiert noch nicht. Und

nach § 34 BauGB konnte das Vorhaben zumindest aus der Sicht

der Beklagten nicht zugelassen werden, weil das Grundstück

nach ihrer Rechtsauffassung nicht im unbeplanten Innenbereich

liegt. Die Beklagte trägt vor, die Baugenehmigung (in der Form

einer Zustimmung nach § 69 in Verbindung mit § 59 Abs. 1 LBO

BW) sei dem staatlichen Hochbauamt auf der Grundlage von § 33

BauGB erteilt worden. Nicht erkennbar ist jedoch, ob die Vo-

raussetzungen für eine Genehmigung auf dieser Rechtsgrundlage

gegeben waren. Das Vorbringen der Beklagten, es liege ein qua-

lifizierter Aufstellungsbeschluss vor, nach dem das Grundstück

des Klägers als Mischgebiet mit einer GRZ von 0,6 und einer

GFZ von 1,6 festgesetzt werden solle, ist insoweit unsubstan-

- 10 -

tiiert und kann die Zweifel am Vorliegen der materiellen Plan-

reife im Sinne von § 33 BauGB nicht ausräumen.

Dem braucht jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn

selbst wenn die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für ei-

ne bauliche Nutzung des Grundstücks entsprechend den Aussagen

des Rahmenplans für den Entwicklungsbereich noch nicht gegeben

wären, so stünde doch jedenfalls fest, dass das Grundstück in

dem genehmigten Umfang für Zwecke der Verwaltung und als Kin-

dergarten genutzt werden darf, weil für diese Nutzung eine

baurechtliche Genehmigung erteilt worden ist. Für die Erhebung

von Vorauszahlungen reicht dies aus; denn auch die Zulässig-

keit einer die künftigen Planfestsetzungen möglicherweise noch

nicht erschöpfenden baulichen Nutzung stellt einen für die An-

wendung des § 154 Abs. 6 BauGB vorausgesetzten Vorteil dar,

wenn sie - wie im vorliegenden Fall - im Einklang mit den Zie-

len und Zwecken der Entwicklungsmaßnahme steht.

2. Nicht zu folgen ist jedoch den Ausführungen des Berufungs-

gerichts, mit denen es begründet, dass der streitige Voraus-

zahlungsbescheid auch wegen seiner Höhe nicht zu beanstanden

sei.

Die Höhe der Vorauszahlung hat sich an der voraussichtlichen

Höhe des Ausgleichsbetrages zu orientieren. Ausgleichsbeträge

erhebt die Gemeinde nach Abschluss der Entwicklungsmaßnahme,

wenn sie von der für den Regelfall in § 166 Abs. 3 Satz 1

BauGB vorgesehenen Möglichkeit abgesehen hat, die Grundstücke

im städtebaulichen Entwicklungsbereich zu erwerben. Die Höhe

des Ausgleichsbetrages entspricht der durch die Entwicklungs-

maßnahme bedingten Erhöhung des Bodenwertes (§ 166 Abs. 3

Satz 4 BauGB). Diese ergibt sich gemäß § 154 Abs. 2, § 166

Abs. 3 Satz 5 a.F. (jetzt: § 169 Abs. 1 Nr. 7) BauGB aus dem

Unterschied zwischen dem Bodenwert, der bestünde, wenn eine

Entwicklungsmaßnahme weder beabsichtigt noch durchgeführt wor-

- 11 -

den wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das

Grundstück aus der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme er-

gibt (Endwert). Es kommt also maßgeblich auf die Differenz

zwischen dem Anfangswert und dem Endwert an; insoweit ist dem

rechtlichen Ansatz des Berufungsurteils zu folgen. Zutreffend

ist ferner, dass vor Abschluss der Entwicklungsmaßnahme nur

die Höhe des Anfangswertes feststeht, während der Endwert al-

lenfalls prognostiziert werden kann; daraus kann sich die Not-

wendigkeit ergeben, die Vorauszahlung gegenüber dem endgülti-

gen Ausgleichbetrag vorsorglich zu reduzieren. Eine Reduzie-

rung kann schließlich auch dann geboten sein, wenn der Grund-

eigentümer nach dem Stand der Durchführung der Entwicklungs-

maßnahme deren Vorteile erst teilweise in Anspruch nehmen

kann.

Wie der Ausgleichsbetrag und insbesondere die für ihn maßgeb-

lichen Anfangs- und Endwerte zu ermitteln sind, ist für die

Gutachterausschüsse in § 28 WertV geregelt. Gemäß § 28 Abs. 3

Satz 1 WertV ist der Wert des Bodens ohne Bebauung durch Ver-

gleich mit dem Wert vergleichbarer unbebauter Grundstücke zu

ermitteln; die für Sanierungsgebiete geltenden §§ 26 f. WertV

sind entsprechend anzuwenden.

a. Das Berufungsgericht hat gemeint, es bedürfe im vorliegen-

den Verfahren gleichwohl für den Anfangswert keiner Werter-

mittlung nach dem Vergleichswertverfahren. Vielmehr könne auf

den Quadratmeterpreis von 150 DM zurückgegriffen werden, der

in dem Kaufvertrag des Bundes mit dem klagenden Land als ent-

wicklungsunbeeinflusster Wert angegeben worden sei. Ver-

gleichspreise brauchten nämlich dann nicht herangezogen zu

werden, wenn das konkrete Grundstück veräußert worden sei und

keine außergewöhnlichen oder besonderen Verhältnisse im Sinne

des § 6 WertV vorlägen, die zu einer Beeinflussung des Kauf-

preises geführt hätten.

- 12 -

Diese Rechtsauffassung ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

Bei der Ermittlung des Anfangswerts (und ebenso beim Endwert)

ist zumindest im Regelfall nach den Grundsätzen der WertV zu

verfahren. Zwar richtet sich die WertV an die nach den

§§ 192 ff. BauGB gebildeten Gutachterausschüsse; ihr kommt

keine unmittelbare Bindungswirkung für andere Sachverständige

oder gar für die Gerichte zu (vgl. Kleiber, in: Bielenberg/

Koopmann/Krautzberger, Städtebauförderungsrecht, D 2 WertV

Vorbem. Rn. 14, m.w.N.). Zur Ermittlung des Anfangswertes (und

des Endwertes) schreibt die WertV auch keine bestimmte Methode

vor; nach § 15 Abs. 2 WertV ist der Bodenwert nur in der Regel

im Vergleichswertverfahren zu ermitteln. Ferner ist die WertV

hinsichtlich ihrer Methoden nicht abschließend; wenn eine in

ihr vorgesehene Methode nicht angewandt werden kann, so darf

nach einer anderen geeigneten Methode gesucht werden (BVerwG,

Beschluss vom 16. Januar 1996 - BVerwG 4 B 69.95 - ZfBR 1996,

227). Die allgemein anerkannten Grundsätze der WertV müssen

jedoch bei jeder Wertermittlung beachtet werden (so auch BGH,

Urteil vom 12. Januar 2001 - V ZR 420/99 - NJW-RR 2001, 732).

Zu ihnen gehört der in § 28 Abs. 3 Satz 1 WertV enthaltene,

auf die Grundaussagen der §§ 194 bis 196 BauGB zurückgehende

Grundsatz, dass der Anfangs- und Endwert durch Vergleich mit

dem Wert vergleichbarer unbebauter Grundstücke zu ermitteln

ist. Danach erscheint es regelmäßig als zumindest bedenklich,

ohne weiteres auf einen vereinbarten Kaufpreis abzustellen,

statt eine Wertermittlung durchzuführen.

Aber selbst wenn ein Rückgriff auf eine Kaufpreisvereinbarung

grundsätzlich zulässig sein sollte, so ist dies bei der Erhe-

bung von Ausgleichsbeträgen für den Anfangswert im Regelfall

nicht möglich, weil die Kaufpreise bei Verkäufen im Sanie-

rungsgebiet und im Entwicklungsbereich typischerweise unter

besonderen Verhältnissen zustande kommen: Während ein frei

ausgehandelter Kaufpreis im Zweifel auch der "ohne Rücksicht

auf ungewöhnliche oder persönliche Verhältnisse" erzielbare

- 13 -

(vgl. § 194 BauGB) Marktpreis und damit der Verkehrswert sein

mag, besteht bei Verkäufen im Sanierungsgebiet und im Entwick-

lungsbereich wegen der Genehmigungspflicht nach § 144 Abs. 2

Nr. 1 BauGB in Verbindung mit § 145 Abs. 2 und § 153 Abs. 2

BauGB immer die Gefahr, dass die Höhe des Kaufpreises von ei-

nem Dritten, nämlich der Gemeinde, beeinflusst wird. Im vor-

liegenden Fall hat die beklagte Gemeinde dem Bund als dem frü-

heren Eigentümer des Grundstücks frühzeitig klargemacht, dass

er mit einer Genehmigung des Kaufvertrages zu dem von ihm ur-

sprünglich für zutreffend angesehenen Preis von 400 DM/qm un-

ter keinen Umständen rechnen könne, nachdem das erste Gutach-

ten vom 15. Juli 1993 auf der Grundlage der Einschätzung der

Beklagten, das Grundstück liege im Außenbereich, nur einen

Wert von 40 DM/qm angenommen hatte. Erst daraufhin haben der

Bund und das beklagte Land einen Kaufpreis von 150 DM/qm ver-

einbart. Er beruht auf einem Kompromiss, den der Verkäufer mit

der Gemeinde geschlossen hat, damit der Vertrag von ihr geneh-

migt würde, und ist nicht etwa das Ergebnis unbeeinflusster

Verhandlungen der Parteien des Kaufvertrages.

Dass der vereinbarte Bodenwert mit dem entwicklungsunbeein-

flussten Verkehrswert identisch sein muss, lässt sich entgegen

der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts auch nicht aus § 63

Abs. 3 BHO herleiten. Das in ihm enthaltene Gebot, Vermögens-

gegenstände regelmäßig nur zum vollen Wert zu veräußern, ist

nicht verletzt, wenn ein Grundstück im Entwicklungsbereich

tatsächlich zum entwicklungsunbeeinflussten Wert verkauft

wird. Davon ist der Bund als Verkäufer des Grundstücks ausge-

gangen. Ob aber der vereinbarte Bodenwert mit dem entwick-

lungsunbeeinflussten Wert übereinstimmt, ist gerade fraglich.

Wenn der Wert fehlerhaft ermittelt worden ist, so kann dieser

Fehler gleichzeitig auch zu einem Verstoß gegen § 63 Abs. 3

BHO führen. Dass eine Wertermittlung richtig ist, lässt sich

jedenfalls nicht dadurch belegen, dass eine Veräußerung von

- 14 -

Grundstücken durch den Bund gemäß § 64 Abs. 3 BHO nur auf der

Grundlage einer - zutreffenden - Wertermittlung zulässig wäre.

b. Auf eine Prüfung, ob der Anfangswert von der Beklagten zu-

treffend ermittelt worden ist, durfte das Berufungsgericht

auch nicht mit der Begründung verzichten, das klagende Land

handle rechtsmissbräuchlich, wenn es sich im vorliegenden Ver-

fahren auf die Fehlerhaftigkeit des dem Vorauszahlungsbescheid

zugrunde liegenden Anfangswerts berufe, nachdem es im Kaufver-

trag einen Quadratmeterpreis von 150 DM als entwicklungsunbe-

einflussten Wert anerkannt habe.

Denn einerseits handelt das klagende Land nicht treuwidrig,

wenn es gegenüber der Zahlungsaufforderung der beklagten Ge-

meinde geltend macht, der Anfangswert sei höher als im Geneh-

migungsverfahren nach § 145 BauGB angenommen. Als Käufer des

Grundstücks war es nämlich innerhalb des Genehmigungsverfah-

rens nicht in der Lage, einen Vertrauenstatbestand gegenüber

der Beklagten zu schaffen. Die Preisprüfung durch die Gemeinde

nach § 145, § 153 Abs. 2 BauGB soll verhindern, dass höhere

Preise als der "entwicklungsunbeeinflusste" Verkehrswert ge-

zahlt werden. An niedrigen Preisen ist aber auch ein Käufer

interessiert. Es kann nicht von ihm verlangt werden, dass er

sich für einen höheren Preis stark macht, auch wenn er meint,

dass das Grundstück einen höheren Wert besitzt. Das gilt im

hier zu entscheidenden Fall umso mehr, als die Beklagte er-

kennbar nicht bereit gewesen wäre, bei einem höheren Kaufpreis

den Vertrag zu genehmigen. An dem geprüften und genehmigten

Kaufpreis muss sich also lediglich der Verkäufer festhalten

lassen; er kann nicht gegenüber dem Käufer oder einem Dritten

geltend machen, dass der Verkehrswert eigentlich höher sei.

Im vorliegenden Fall hat das klagende Land zwar der Formulie-

rung im Kaufvertrag zugestimmt, dass das Grundstück zum ent-

wicklungsunbeeinflussten Wert veräußert werde. Diese Erklärung

- 15 -

war aber nicht an die Beklagte gerichtet. Aus dem folgenden

Satz: "Der Veräußerer kann daher nicht mit Wertsteigerungsbe-

trägen im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme belastet werden" er-

gibt sich vielmehr, dass es allein um den Schutz des Verkäu-

fers, also um die Freistellung des Bundes von möglichen An-

sprüchen der beklagten Gemeinde, ging. Treu und Glauben können

hier allenfalls im Verhältnis zu dem - am vorliegenden Verfah-

ren unbeteiligten - Bund als Verkäufer berührt sein. Darauf

kommt es hier nicht an.

Zum andern wäre ein Rechtsmissbrauch des klagenden Landes un-

erheblich. Die beklagte Gemeinde kann nämlich nicht verlangen,

dass ein (unterstellt:) als rechtswidrig erkannter Zustand

fortgesetzt wird. Eine Behörde genießt gegenüber einer anderen

Behörde keinen Vertrauensschutz. Vielmehr ist sie an den

Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebunden; dieser

Grundsatz hat Vorrang vor einem möglicherweise bestehenden

Vertrauensschutz (stRspr; vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 29. Mai

1980 - BVerwG 5 C 11.78 - BVerwGE 60, 208 <211>; Beschluss vom

29. April 1999 - BVerwG 8 B 87.99 - VwRR BY 1999, 290).

c. Das Berufungsgericht meint schließlich, im Übrigen sei auch

die Ermittlung des Anfangswertes durch den Gutachterausschuss

nicht zu beanstanden. Die Einordnung so genannter Konversions-

flächen sei rechtlich äußerst problematisch. Es sei daher ver-

ständlich, wenn das streitige Grundstück den Kategorien des

§ 4 WertV nicht eindeutig zugeordnet werde. Die Einschätzung

als "Grenzfallsituation" zwischen § 34 und § 35 BauGB bewege

sich noch im Rahmen des so genannten Wertermittlungsspiel-

raums.

Auch diese Ausführungen sind so mit Bundesrecht nicht verein-

bar. Ob das streitige Grundstück vor Einleitung der Entwick-

lungsmaßnahme im Innen- oder im Außenbereich lag, durfte das

Berufungsgericht nicht offen lassen. Denn diese Frage gehört

- 16 -

nicht zum - nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle zu-

gänglichen - Wertermittlungsspielraum. Wenn nach allgemeiner

Auffassung bei der Bewertung von Grundstücksflächen ein Wert-

ermittlungsspielraum anzuerkennen ist, so beruht dies darauf,

dass die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung dar-

stellen kann und Erfahrung und Sachkunde voraussetzt, über die

ein insoweit nicht sachkundiges Gericht weniger verfügt als

die Mitglieder der Gutachterausschüsse. Ein derartiger Werter-

mittlungsspielraum ist jedoch auf diesen Bereich beschränkt.

Er erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen

Grundlagen der Bewertung. Ob eine Bewertung auf zutreffenden

Voraussetzungen beruht, dürfen die Verwaltungsgerichte in vol-

lem Umfang prüfen; sie müssen es sogar, wenn die Beteiligten

darüber streiten.

Zu dem uneingeschränkt überprüfbaren rechtlichen Ansatz der

Wertermittlung gehört auch die Frage, wie ein Grundstück bau-

planungsrechtlich zu qualifizieren ist. Nach § 194 BauGB wird

der für den Verkehrswert maßgebliche Preis unter anderem nach

den rechtlichen Gegebenheiten des Grundstücks bestimmt. Von

besonderer Bedeutung sind dabei die Vorschriften des Baupla-

nungsrechts. Davon geht auch die erst 1988 in die WertV aufge-

nommene Vorschrift des § 4 WertV aus. Sie unterscheidet unter

Bezugnahme auf das Bauplanungsrecht vier Entwicklungsstufen,

die für die Grundstücksbewertung im Regelfall von erheblicher

Bedeutung sind. Mit dieser Novellierung der WertV sollten für

die Wertermittlung von Grundstücken bundeseinheitliche Beg-

riffsbestimmungen für die Kategorisierung des Grund und Bodens

vorgegeben und damit zugleich eine größere Objektivierbarkeit

und Rechtssicherheit bewirkt werden (vgl. Kleiber, in: Klei-

ber/Simon/Weyers, Verkehrswertermittlung von Grundstücken,

1991, Vorbem. zur WertV Rn. 239). Von dieser Zielsetzung her

muss bei der gerichtlichen Überprüfung einer Wertermittlung

geklärt werden, wie das zu bewertende Grundstück planungs-

rechtlich einzuordnen ist. Das Berufungsgericht hat die bau-

- 17 -

planungsrechtliche Qualität des streitigen Grundstücks nicht

geprüft, sondern sich damit begnügt, seine Einstufung als

"Grenzfallsituation" zwischen den §§ 34 und 35 BauGB zu billi-

gen. Das reicht nicht aus.

d. Somit bleibt offen, ob die Beklagte von einem zutreffenden

Anfangswert ausgegangen ist. Dieser Mangel schlägt auf die

rechtliche Beurteilung des gesamten Vorauszahlungsbescheides

durch das Berufungsgericht durch. Denn in seiner Höhe orien-

tiert er sich an der voraussichtlichen Höhe des Ausgleichbe-

trags, die sich ihrerseits aus der Differenz zwischen dem An-

fangs- und dem Endwert ergibt. Es lässt sich mithin auch nicht

feststellen, ob der voraussichtliche Ausgleichsbetrag und der

auf ihm beruhende Vorauszahlungsbescheid zutreffend ermittelt

worden sind.

3. Die Gründe des Berufungsurteils ergeben auch nicht, dass

die Entscheidung aus anderen Gründen richtig ist. Die tatsäch-

lichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs lassen viel-

mehr die Beurteilung durch den erkennenden Senat zu, dass der

Vorauszahlungsbescheid in seiner Höhe rechtsfehlerhaft ist.

Seiner Berechnung liegt ein zu geringer Anfangswert zugrunde.

Denn schon vor Einleitung der städtebaulichen Entwicklungsmaß-

nahme handelte es sich bei dem später vom Kläger erworbenen

Grundstück nicht (nur) um Bauerwartungsland in einer Grenz-

fallsituation zwischen den §§ 34 und 35 BauGB. Vielmehr

spricht alles dafür, dass es schon im Zeitpunkt der Aufgabe

der militärischen Nutzung als baureifes Land im Sinne von § 4

Abs. 4 WertV zu qualifizieren war, weil es bereits damals nach

§ 34 BauGB baulich nutzbar gewesen sein dürfte. Soweit an die-

ser Beurteilung in tatsächlicher Hinsicht letzte Zweifel be-

stehen mögen, bedarf es einer Zurückverweisung an das Beru-

fungsgericht nicht. Denn auch in diesem Fall wäre die Beklagte

mit der Zugrundelegung eines Anfangswertes von (nur) 160 DM/qm

von einem unzutreffenden Entwicklungsstand und damit von einem

- 18 -

zu geringen Anfangswert ausgegangen. Weder aus dem Vorbringen

der Beklagten noch aus dem übrigen Akteninhalt sind nämlich

irgendwelche Hindernisse für eine zivile Nutzung des Gebäudes

auf dem streitigen Grundstück erkennbar, die sich - sollte das

Entwicklungsstadium des § 4 Abs. 4 WertV noch nicht erreicht

gewesen sein - nicht binnen kürzester Zeit hätten ausräumen

lassen.

Nach § 34 BauGB ist ein Grundstück zu beurteilen, wenn es Teil

eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils ist. Das Grundstück

des Klägers gehört zum städtebaulichen Entwicklungsbereich

"Stuttgarter Straße/Französisches Viertel" der Beklagten, der

innerhalb der Südstadt liegt. Zu diesem Ortsteil würde es ge-

hören, wenn es Bestandteil seines Bebauungszusammenhangs wäre.

Diese Möglichkeit ist nicht schon deshalb von vornherein aus-

zuschließen, weil der bisher militärisch genutzte Bereich, der

im Wesentlichen mit dem Entwicklungsbereich identisch ist,

insgesamt 60 ha groß ist. Denn es ist möglich, dass einzelne

Flächen innerhalb eines Entwicklungsbereichs durch die umge-

bende und die auf ihnen selbst vorhandene Bebauung geprägt

sind und deshalb zum Innenbereich gehören, während andere

Grundstücke zum "Außenbereich im Innenbereich" gehören können.

Maßgeblich ist, ob das Grundstück zu einer tatsächlich aufein-

ander folgenden Bebauung gehört, die trotz möglicher Baulücken

den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermit-

telt (BVerwG, Urteil vom 6. November 1968 - BVerwG 4 C 2.66 -

BVerwGE 31, 20 <21>, stRspr). Im vorliegenden Fall streiten

die Beteiligten, ob das Grundstück des Klägers zum unbeplanten

Innenbereich gehören würde, wenn es selbst (und die Kasernen-

grundstücke in der Nachbarschaft) als unbebaut anzusehen wäre,

nachdem die frühere militärische Nutzung endgültig aufgegeben

worden ist. Diese Frage ließe sich nur auf der Grundlage einer

Ortsbesichtigung klären, die die Vorinstanzen nicht durchge-

führt haben. Die Frage kann jedoch offen bleiben. Zu Gunsten

- 19 -

der beklagten Stadt kann unterstellt werden, dass das Grund-

stück des Klägers trotz seiner Lage am Rande des Entwicklungs-

bereichs durch die umgebende zivile Bebauung allein nicht als

Baugrundstück geprägt wird. Denn bei der planungsrechtlichen

Beurteilung ist zumindest auch das auf dem Grundstück des Klä-

gers vorhandene Gebäude zu berücksichtigen. Unter Einbeziehung

dieser Bebauung hätte jedoch offenbar selbst die Beklagte kei-

ne Bedenken, § 34 BauGB anzuwenden.

Die Beklagte begründet ihre Rechtsauffassung, das streitige

Grundstück müsse wie ein unbebautes Grundstück gewertet wer-

den, mit der Überlegung, dass mit der Aufgabe der militäri-

schen Nutzung des Kasernengeländes der Bestandsschutz für das

früher für die Militärverwaltung und als Kindergarten für die

Angehörigen des französischen Militärs genutzte Gebäude ent-

fallen sei. Daran ist richtig, dass mit der endgültigen Aufga-

be der militärischen Nutzung auch der Bestandsschutz für die

errichteten militärischen Anlagen einschließlich des Verwal-

tungsgebäudes mit Kindergarten entfallen ist (vgl. BVerwG, Be-

schluss vom 21. November 2000 - BVerwG 4 B 36.00 - ZfBR 2001,

200). Damit wurden übrigens auch die alten Pläne aus der Vor-

kriegszeit, die eine militärische Nutzung vorsahen, funktions-

los, sofern sie noch als übergeleitete Bauleitpläne wirksam

gewesen sein sollten. Auf einem Rechtsirrtum beruht jedoch die

Auffassung, der Wegfall des Schutzes der früher einmal erteil-

ten baurechtlichen Genehmigungen führe zwangsläufig dazu, dass

bebaute Flächen für ihre planungsrechtliche Beurteilung wie

unbebaute Grundstücke zu behandeln seien. Denn nach allgemei-

ner Auffassung können auch ungenehmigte Gebäude für die Beur-

teilung, ob ein Grundstück zu einem Bebauungszusammenhang im

Sinne von § 34 BauGB gehört, von Bedeutung sein, nämlich wenn

sie in einer Weise geduldet werden, die keinen Zweifel daran

lässt, dass sich die zuständige Behörde mit ihrem Vorhanden-

sein abgefunden hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 1968

- BVerwG 4 C 31.66 - BVerwGE 31, 22 <26>). Selbst von abgeris-

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senen Gebäuden können noch prägende Wirkungen ausgehen

(BVerwG, Urteil vom 19. September 1986 - BVerwG 4 C 15.84 -

BVerwGE 75, 34 <38>). Für die Anwendung des § 34 BauGB kommt

es auf die tatsächlich vorhandene Bebauung an, unabhängig von

der Frage, ob sie Bestandsschutz genießt oder nicht (BVerwG,

Beschluss vom 24. Mai 1988 - BVerwG 4 CB 12.88 - BRS 48

Nr. 137). Im vorliegenden Fall hat niemand - auch die Beklagte

als Bauaufsichtsbehörde nicht - jemals daran gedacht, das Ge-

bäude auf dem streitigen Grundstück zu beseitigen. Das Gebäude

hat auch nicht etwa deshalb unberücksichtigt zu bleiben, weil

es, wie die Beklagte geltend macht, nach der Aufgabe seiner

Nutzung keinen Maßstab für die Frage bietet, ob sich eine be-

stimmte Nutzung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt.

Denn dieser Maßstab lässt sich einerseits aus der übrigen (zi-

vilen) Bebauung in der Nachbarschaft gewinnen. Zum andern

lässt er sich auch aus der objektiven Beschaffenheit des Ge-

bäudes auf dem Grundstück des Klägers ableiten. Das Gebäude

könnte so, wie es gebaut ist, ohne weiteres als ziviles Büro-

gebäude oder auch als ziviler Kindergarten genutzt werden. Für

eine Beurteilung der gemäß § 34 BauGB zulässigen Nutzungsarten

ist also eine ausreichende Tatsachengrundlage vorhanden.

Nicht geklärt ist, ob das Grundstück für eine zivile Nutzung

ausreichend erschlossen war; dies wäre die weitere Vorausset-

zung für die Annahme, dass das Grundstück bereits die Entwick-

lungsstufe des § 4 Abs. 4 WertV erreicht hatte. Die Frage

stellt sich deshalb, weil die Beklagte vorträgt, sie habe erst

im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme die Erschließung über nicht

im Eigentum des Klägers stehende Flächen gewährleistet. Die

Frage nötigt jedoch nicht zu einer Zurückverweisung an das Be-

rufungsgericht. Denn wegen der jahrzehntelangen militärischen

Nutzung bestehen keine Zweifel, dass das Grundstück in tat-

sächlicher Hinsicht erschlossen war. Erschließungsprobleme

konnten sich deshalb im Wesentlichen nur aus der Veränderung

der Eigentumsverhältnisse ergeben. Soweit diese überhaupt be-

- 21 -

achtlich sein sollten, waren sie jedenfalls - wie auch die

tatsächliche Entwicklung zeigt - leicht und ohne Zeitverlust

ausräumbar. Sie würden deshalb nur geringe Abschläge gegenüber

dem Bodenwert vergleichbarer Grundstücke der Entwicklungsstufe

des § 4 Abs. 4 WertV (baureifes Land) rechtfertigen können.

Die Beklagte hat auf der Grundlage der Gutachten ihres Gutach-

terausschusses angenommen, dass das Grundstück des Klägers als

Grenzfall zwischen den §§ 34 und 35 BauGB zumindest Bauerwar-

tungsland sei. Sie ist damit bei der Ermittlung des Anfangs-

werts von einer Entwicklungsstufe zwischen Bauererwartungs-

land, Rohbauland und baureifem Land (§ 4 Abs. 2 bis 4 WertV)

ausgegangen. Dieser fehlerhafte Bewertungsansatz schlägt auf

die Höhe des Anfangswertes und damit auch auf die Höhe der ge-

forderten Vorauszahlung durch. Der Bescheid der Beklagten ist

deshalb zu Recht vom Verwaltungsgericht aufgehoben worden. Auf

die weiteren Einwendungen des Klägers braucht nicht eingegan-

gen zu werden.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Paetow Berkemann Lemmel

Rojahn Jannasch

- 22 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfah-

ren auf 366 878,51 € (früher: 717 552 DM) festgesetzt.

Paetow Berkemann Lemmel

Rojahn Jannasch