Urteil des BVerwG, Az. 1 C 12.12

BVerwG: ausstellung, aufenthaltserlaubnis, eugh, unionsbürger, vergleich, verordnung, besitz, deklaratorische wirkung, beschränkung, anpassung
BVerwG 1 C 12.12
Rechtsquellen:
AufenthG §§ 4, 7, 8, 9, 9a, 38a, 51, 69
FreizüG/EU §§ 2, 5, 11
VwGO § 113
AufenthV 2009/2010 § 45 Nr. 3, § 47 Abs. 3
AufenthV 2010/2011 § 45 Nr. 2, § 47 Abs. 3
AufenthV 2011/2012 §§ 44a, 47 Abs. 3
PAuswGebV § 1
RL 2003/109/EG Art. 13, 14 ff.
RL 2004/28/EG Art. 25
ARB 1/80 Art. 6, 10, 11, 14, 16
ZP Art. 59
Stichworte:
Niederlassungserlaubnis; Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG; Rechtsschutzbedürfnis;
Aufenthaltstitel; Nebeneinander mehrerer Aufenthaltstitel; Trennungsprinzip;
Aufenthaltsdokument; Aufenthaltsdokument mit elektronischem Speicher- und
Verarbeitungsmedium; elektronischer Aufenthaltstitel; Gebühr; türkischer Arbeitnehmer;
Arbeitnehmerfreizügigkeit; Zugang zum Arbeitsmarkt; Stillhalteklausel; Diskriminierungsverbot;
neue Beschränkung; Hindernis; Verschärfung; inflationsbereinigte Anpassung; Unionsbürger;
Gleichartigkeit; Verhältnismäßigkeit; Rechtfertigung; Daueraufenthaltsrecht; Aufenthaltskarte,
Daueraufenthaltskarte; Personalausweis; Drittstaatsangehöriger; Rechtsstellung eines langfristig
Aufenthaltsberechtigten; Rückzahlung.
Leitsatz:
1. Der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis nach § 9 AufenthG steht der Besitz einer
Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG nach § 9a AufenthG nicht entgegen.
2. Die Erhebung einer Gebühr für die Ausstellung eines Aufenthaltsdokuments verstößt gegen
das Diskriminierungsverbot des Art. 10 ARB 1/80, wenn sie im Vergleich zu den von
Unionsbürgern in einer vergleichbaren Situation erhobenen Gebühren unverhältnismäßig ist
(hier: bejaht für die Erhebung von Gebühren für die Ausstellung bzw. Verlängerung einer
Aufenthaltserlaubnis nach § 4 Abs. 5 AufenthG und für die Erteilung einer Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG).
3. Eine - über einen Inflationsausgleich hinausgehende - nachträgliche Erhö-hung einer Gebühr
für die Ausstellung eines Aufenthaltsdokuments verstößt unter diesen Voraussetzungen zugleich
gegen die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 (hier: bejaht hinsichtlich der Erhöhung der
Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG von 85 € auf 135 €).
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 1 C 12.12
VG Aachen - 14.03.2012 - AZ: VG 8 K 1159/10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. März 2013
durch die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Eckertz-Höfer,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Fricke sowie
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Maidowski
für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom
14. März 2012 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Beklagte hinsichtlich
der Gebührenbescheide zur Rückzahlung nicht verpflichtet, sondern verurteilt wird.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1 Der Kläger begehrt die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis. Zugleich wendet er sich
gegen mehrere Gebührenbescheide.
2 Der Kläger, ein 1980 geborener türkischer Staatsangehöriger, kam 2003 zum Studium nach
Deutschland. Er erhielt zunächst eine Aufenthaltsbewilligung, später eine Aufenthaltserlaubnis
nach § 16 AufenthG, die mehrfach - zuletzt bis Juni 2010 - verlängert wurde. Ab Januar 2004 war
er bei der RWTH A. beschäftigt.
3 Im April 2010 beantragte der Kläger, ihm zu bestätigen, dass ihm spätestens seit August 2009
ein assoziationsrechtliches Aufenthaltsrecht zustehe. Außerdem beantragte er die Erteilung
einer Niederlassungserlaubnis sowie einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG. Im Juni 2010
stellte die Beklagte dem Kläger rückwirkend zum 1. August 2009 eine auf den 30. Juni 2011
befristete Aufenthaltserlaubnis gemäß § 4 Abs. 5 AufenthG aus. Hierfür zahlte der Kläger eine
Gebühr in Höhe von 40 €.
4 Im Juli 2010 erhob der Kläger Klage. Während des Klageverfahrens verlängerte die Beklagte
die Aufenthaltserlaubnis des Klägers im Juni 2011 um ein Jahr und erteilte ihm im März 2012
eine Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG als eigenständiges Dokument mit elektronischem
Speicher- und Verarbeitungsmedium. Hierfür zahlte der Kläger Gebühren in Höhe von 30 € und
135 €. Hinsichtlich des Begehrens auf Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG wurde
das Verfahren eingestellt. Zuletzt beantragte der Kläger vor dem Verwaltungsgericht, die
Beklagte zu verpflichten, ihm eine Niederlassungserlaubnis zu erteilen. Außerdem beantragte er,
die Gebührenbescheide der Beklagten vom 9. Juni 2010 über 40 €, vom 15. Juni 2011 über 30 €
und vom 20. Januar 2012 über 135 € aufzuheben, soweit sie den Betrag von 20,45 €, 15,45 €
bzw. 30,68 € übersteigen, und die Beklagte zu verpflichten, ihm die Überzahlung in Höhe von
insgesamt 138,42 € nebst Zinsen zurückzuzahlen.
5 Das Verwaltungsgericht Aachen hat der Klage mit Urteil vom 14. März 2012 stattgegeben. Zur
Begründung hat es ausgeführt: Hinsichtlich des Begehrens auf Erteilung einer
Niederlassungserlaubnis fehle dem Kläger nicht das Rechtsschutzbedürfnis, da dieser
Aufenthaltstitel unter bestimmten Voraussetzungen einen besseren Schutz gewähre als eine
Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG. Nach dem Wortlaut des Aufenthaltsgesetzes bestehe ein
Anspruch auf Erteilung eines Aufenthaltstitels bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen
ohne Begrenzung auf einen einzelnen Titel. Auch aus der Systematik des Aufenthaltsgesetzes
lasse sich nicht ableiten, dass mehrere Aufenthaltstitel nicht nebeneinander erteilt werden
könnten. Die Richtlinie 2003/109/EG gehe ebenfalls von einem Nebeneinander aus. Der in der
Verordnung (EG) Nr. 380/2008 hervorgehobene Grundsatz „eine Person - ein Dokument“
beziehe sich auf das technische Dokument, in dem die dem Aufenthalt zugrunde liegenden
Rechtsgrundlagen anzugeben seien. Bei Schwierigkeiten praktischer Art müsse die technische
Ausgestaltung der Aufenthaltstitel den gesetzlichen Verpflichtungen angepasst werden.
6 Die Gebührenforderungen verstießen im angefochtenen Umfang gegen die Stillhalteklausel
des Art. 13 ARB 1/80 und gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 10 ARB 1/80, da sie höher
seien als die Gebühren für die Ausstellung vergleichbarer Aufenthaltstitel bei Inkrafttreten des
Assoziationsratsbeschlusses Nr. 1/80 am 1. Dezember 1980 und sie im Vergleich zu den von
Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten verlangten Gebühren unverhältnismäßig seien. Der
Gebührenbescheid vom 9. Juni 2010 über 40 € betreffe die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
nach § 4 Abs. 5 AufenthG. Für die Erteilung einer vergleichbaren Aufenthaltserlaubnis habe die
Gebühr im Dezember 1980 40 DM (= 20,45 €) betragen; dies entspreche selbst bei einer
inflationsbereinigten Umrechnung nur 37,43 €. Unionsbürger hätten - im maßgeblichen Zeitpunkt
des Erlasses des Gebührenbescheids - für die Ausstellung einer Aufenthaltsbescheinigung
keine Gebühren entrichten müssen. Der Gebührenbescheid vom 15. Juni 2011 über 30 € betreffe
die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis. Im Dezember 1980 habe die Gebühr für eine
vergleichbare Verlängerung 30 DM (= 15,45 €) betragen; dies entspreche selbst bei einer
inflationsbereinigten Umrechnung nur 28,71 €. Da Unionsbürger bei Erlass des Bescheids keine
vergleichbare Gebühr hätten zahlen müssen, sei auch diese Gebühr unverhältnismäßig. Der
Gebührenbescheid vom 20. Januar 2012 über 135 € betreffe die Erteilung einer Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG. Auch diese Gebühr verstoße - jedenfalls soweit sie den Betrag von 30,68 €
übersteige - gegen Art. 10 und 13 ARB 1/80. Als Vergleichsmaßstab sei die
Aufenthaltsberechtigung nach § 8 AuslG 1965 heranzuziehen. Im Dezember 1980 habe die
Gebühr für die Erteilung dieses Aufenthaltstitels 60 DM (= 30,68 €) betragen; dies entspreche
selbst bei einer inflationsbereinigten Umrechnung nur 57,89 €. Unionsbürger hätten im Januar
2012 für die Bescheinigung ihres Daueraufenthalts lediglich 8 € und ihre
freizügigkeitsberechtigten Familienangehörigen für die Ausstellung einer Aufenthaltskarte oder
einer Daueraufenthaltskarte höchstens 28,80 € zahlen müssen. Der Assoziationsrechtswidrigkeit
stehe nicht entgegen, dass die Erhöhung der Gebühr im Zusammenhang mit der Einführung des
elektronischen Aufenthaltstitels stehe, der auf Unionsebene für Drittstaatsangehörige verbindlich
vorgeschrieben worden sei und zusätzliche Material- und Verwaltungskosten verursache. Der
Rückzahlungsanspruch ergebe sich aus § 21 VwKostG; ab Rechtshängigkeit sei er in
entsprechender Anwendung der §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB zu verzinsen.
7 Die Beklagte macht mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision geltend, für
die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis fehle schon das Rechtsschutzbedürfnis. Außerdem
widerspreche die Erteilung mehrerer Aufenthaltstitel nebeneinander der Systematik des
Aufenthaltsgesetzes. Die Ausstellung eines zweiten (elektronischen) Aufenthaltstitels sei zudem
technisch nicht möglich. Hinsichtlich der Gebührenbescheide fehle es an einer neuen
Beschränkung im Sinne des Art. 13 ARB 1/80. Die Anhebung der Gebühren stelle sich im
Wesentlichen als eine aufgerundete Anpassung an die Geldentwertung dar und sei nicht
geeignet, die Verwirklichung der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu behindern. Die Gebühren seien
auch nicht unverhältnismäßig höher als die Gebühren, die Unionsbürger unter „gleichartigen
Umständen“ zu zahlen hätten. Die Erhöhung der Gebühr für die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-
EG sei auf die Einführung des elektronischen Aufenthaltstitels zurückzuführen. Dieser
Aufenthaltstitel sei mit der Bescheinigung des Daueraufenthaltsrechts bei Unionsbürgern nicht
vergleichbar. Er sei mit einem höheren Material- und Verwaltungsaufwand verbunden und diene
der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne des Art. 14 ARB 1/80.
8 Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil.
9 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren
beteiligt und unterstützt die Revision der Beklagten.
10 Der Kläger ist während des Revisionsverfahrens umgezogen. Die Beklagte hat mitgeteilt,
dass sie das Verfahren mit Zustimmung der für den neuen Wohnort zuständigen
Ausländerbehörde fortführt.
II
11 Die Revision der Beklagten ist zulässig, aber nicht begründet. Das der Klage in vollem
Umfang stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts ist im Ergebnis mit revisiblem Recht zu
vereinbaren. Der Kläger hat Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis zusätzlich zu
der ihm bereits erteilten Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG (1.). Die Gebührenbescheide sind,
soweit der Kläger sie angegriffen hat, wegen Verstoßes gegen das Assoziationsrecht EWG-
Türkei rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (2.). Hinsichtlich des
Rückzahlungsbegehrens war im Tenor allerdings klarzustellen, dass die Beklagte insoweit nicht
verpflichtet, sondern verurteilt wird (3.).
12 1. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte ohne Verstoß gegen Bundesrecht zur Erteilung
einer Niederlassungserlaubnis verpflichtet.
13 1.1 Der Umstand, dass der Kläger bereits Inhaber einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG
ist, stellt das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage nicht in Frage. Denn der (zusätzliche) Besitz
einer Niederlassungserlaubnis würde seine aufenthaltsrechtliche Rechtsposition verbessern.
Damit kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis
für ihn völlig nutzlos wäre.
14 Niederlassungserlaubnis und Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG sind beides unbefristete
und weitgehend unbeschränkte Aufenthaltstitel, die kraft Gesetzes zur Ausübung einer
Erwerbstätigkeit berechtigen (§ 9 Abs. 1, § 9a Abs. 1 Satz 1 und 2 AufenthG). Bei Umsetzung der
Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der
langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen (ABl EU Nr. L 16 S. 44) -
Daueraufenthaltsrichtlinie - hat der deutsche Gesetzgeber entschieden, die Vorgaben dieser
Richtlinie durch Schaffung eines neuen Aufenthaltstitels umzusetzen, der nach
unionsrechtlichen Grundsätzen erteilt wird. Daneben besteht weiterhin die Möglichkeit der
Aufenthaltsverfestigung über eine Niederlassungserlaubnis. Soweit das Aufenthaltsgesetz nichts
anderes regelt, ist die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG der Niederlassungserlaubnis
gleichgestellt (§ 9a Abs. 1 Satz 3 AufenthG). Über diese „Gleichstellung“ hinaus, gewährt die
Daueraufenthaltserlaubnis-EG weitergehende Rechte, die dem Inhaber einer
Niederlassungserlaubnis nicht zustehen, etwa das Recht zum Aufenthalt in anderen
Mitgliedstaaten nach Art. 14 ff. der Richtlinie 2003/109/EG. Zu Recht weist das
Verwaltungsgericht darauf hin, dass umgekehrt die Niederlassungserlaubnis dem Ausländer bei
den Erlöschensgründen eine geringfügig bessere Rechtsstellung gewährt. Denn die
Daueraufenthaltserlaubnis-EG erlischt - in Umsetzung der Vorgaben aus Art. 9 Abs. 1 Buchst. a
der Richtlinie 2003/109/EG - kraft Gesetzes, wenn der Ausländer die Rechtsstellung eines
langfristig Aufenthaltsberechtigten in einem anderen Mitgliedstaat erwirbt (§ 51 Abs. 9 Nr. 5
AufenthG), während eine Niederlassungserlaubnis in diesem Fall nur unter den
Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 6 und 7 AufenthG und unter Berücksichtigung der nach §
51 Abs. 2 bis 4 AufenthG geltenden Einschränkungen entfällt. Dieser Nachteil der
Daueraufenthaltserlaubnis-EG wird auch nicht dadurch ausgeglichen, dass einem Ausländer mit
dem Erwerb der Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten in einem anderen
Mitgliedstaat unter den Voraussetzungen des § 38a AufenthG in Deutschland ein Anspruch auf
Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zusteht, wenn er sich länger als drei Monate hier aufhalten
will. Denn dieser Anspruch bleibt hinter den Rechtswirkungen einer fortbestehenden
Niederlassungserlaubnis zurück. Der Kläger muss sich auch nicht entgegenhalten lassen, dass
derzeit ungewiss ist, ob er jemals auf den weitergehenden Schutz der Niederlassungserlaubnis
angewiesen sein wird, und ihm bei einem entsprechenden Bedürfnis zu einem späteren
Zeitpunkt eine Niederlassungserlaubnis erteilt werden könnte. Denn der Besitz einer
Niederlassungserlaubnis bewirkt eine vom weiteren Vorliegen der Erteilungsvoraussetzungen
unabhängige Aufenthaltsverfestigung.
15 1.2 Die Klage richtet sich gegen die richtige Beklagte. Der Kläger ist während des
Revisionsverfahrens zwar umgezogen. Die für den neuen Wohnort zuständige
Ausländerbehörde hat der Beklagten aber die Zustimmung zur Fortführung des Verfahrens in
eigener Zuständigkeit erteilt (vgl. Art. 3 Abs. 3 LVwVfG NRW). Eine solche Handhabung ist
rechtlich nicht zu beanstanden und dient der einfachen und zweckmäßigen Durchführung des
Verfahrens (Urteil vom 24. Mai 1995 - BVerwG 1 C 7.94 - BVerwGE 98, 313 <316> = Buchholz
402.240 § 24 AuslG 1990 Nr. 1).
16 1.3 Der Kläger hat Anspruch auf Erteilung einer Niederlassungserlaubnis. Er erfüllt unstreitig
die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2 AufenthG. Auch materiell steht dem Anspruch nicht
entgegen, dass er bereits im Besitz einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG ist. Ein Verbot
beider Aufenthaltstitel nebeneinander mit der Folge, dass dem Kläger nur einer dieser beiden
Aufenthaltstitel erteilt werden könnte, ist dem Aufenthaltsgesetz nicht zu entnehmen. Es
widerspräche auch der Systematik des Aufenthaltsgesetzes.
17 a) Das Aufenthaltsgesetz enthält keine allgemeine Regelung, wie zu verfahren ist, wenn ein
Ausländer die gesetzlichen Voraussetzungen für mehrere Aufenthaltstitel erfüllt. Soweit § 4 Abs.
1 Satz 1 AufenthG bestimmt, dass Ausländer für die Einreise und den Aufenthalt im
Bundesgebiet „eines“ Aufenthaltstitels bedürfen, kann dem nur entnommen werden, dass der
Aufenthalt im Bundesgebiet unter einem Erlaubnisvorbehalt steht (BTDrucks 15/420 S. 68). Das
Erfordernis einer Erlaubnis zum Aufenthalt im Bundesgebiet sagt aber nichts darüber aus, ob bei
Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen mehrerer Aufenthaltstitel nur ein Aufenthaltstitel
erteilt werden darf. Soweit in der Gesetzesbegründung zum Zuwanderungsgesetz darauf
hingewiesen wird, dass „die gesetzliche Grundlage“ für die Erteilung „eines“ Aufenthaltstitels auf
dem Dokument vermerkt werde (BTDrucks 15/420 S. 69), schließt dies die Erteilung mehrerer
Aufenthaltstitel aufgrund unterschiedlicher Anspruchsgrundlagen nicht aus.
18 Die Vorschriften über die Niederlassungserlaubnis und die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-
EG enthalten ebenfalls keine Anhaltspunkte für eine wechselbezügliche Sperrwirkung. Beide
Aufenthaltstitel beruhen auf unterschiedlichen Anspruchsgrundlagen mit eigenständigen
Tatbestandsvoraussetzungen. Auch in den Rechtsfolgen stimmen sie zwar weitgehend, aber
eben nicht vollständig überein. Vielmehr handelt es sich nach der gesetzlichen Ausgestaltung
um zwei gleichberechtigt nebeneinander gestellte Aufenthaltstitel, die beide dem Inhaber einen
dauerhaften Aufenthalt ermöglichen.
19 b) Dass einem Ausländer - solange das Gesetz nicht eindeutig etwas anderes bestimmt -
mehrere Aufenthaltstitel nebeneinander erteilt werden können, ergibt sich insbesondere aus dem
dem Aufenthaltsgesetz zugrunde liegenden Konzept unterschiedlicher Aufenthaltstitel mit
jeweils eigenständigen Rechtsfolgen. In Umsetzung dieses Konzepts definiert das
Aufenthaltsgesetz verschiedene Aufenthaltstitel (§ 4 Abs. 1 Satz 2 AufenthG) und regelt deren
Voraussetzungen und Rechtsfolgen. Erfüllt ein Ausländer - wie hier - sowohl die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG als auch einer
Niederlassungserlaubnis, hat er nach dem Gesetz einen Anspruch auf beide Aufenthaltstitel.
Folglich sind ihm auf einen entsprechenden Antrag hin beide Aufenthaltstitel zu erteilen. Denn
nur so kann der Ausländer von den mit beiden Aufenthaltstiteln verbundenen Rechtsvorteilen
effektiv Gebrauch machen. Müsste er sich für einen der beiden Aufenthaltstitel entscheiden,
würden ihm hierdurch die nur mit dem anderen Titel verbundenen Rechtsvorteile verlorengehen,
obwohl er nach dem Gesetz auch auf diesen Titel und die damit verbundenen Rechtsvorteile
einen Anspruch hat.
20 Die gleichzeitige Erteilung einer Niederlassungserlaubnis neben einer Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG führt nicht zu einer vom Aufenthaltsrecht nicht gedeckten Rechtsstellung
des Ausländers. Er erhält hierdurch insbesondere kein über die gesetzlich geregelten
Aufenthaltstitel hinausgehendes „neues“ Aufenthaltsrecht, sondern lediglich zwei
Aufenthaltstitel, die in ihren Rechtsfolgen und in ihrem Fortbestand weiterhin jeweils ihren
eigenen Regelungen unterliegen. Damit lässt sich auch beim Besitz mehrerer Aufenthaltstitel der
aufenthaltsrechtliche Status des Ausländers jederzeit eindeutig bestimmen. Dass dem
Aufenthaltsgesetz das gleichzeitige Bestehen verschiedener - in ihren Rechtsfolgen
unterschiedlich ausgestalteter - Rechtsstellungen eines Ausländers nicht fremd ist, zeigt im
Übrigen die Regelung in § 4 Abs. 5 AufenthG. Danach ist ein Ausländer, dem nach dem
Assoziationsabkommen EWG/Türkei ein Aufenthaltsrecht zusteht, verpflichtet, das Bestehen des
Aufenthaltsrechts durch den Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nachzuweisen, sofern er weder
eine Niederlassungserlaubnis noch eine Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG besitzt. Dem ist zu
entnehmen, dass das Bestehen eines assoziationsrechtlichen Aufenthaltsrechts, das in seinen
Rechtsfolgen und in seinem Fortbestand ebenfalls eigenen Regelungen unterliegt, der
(konstitutiven) Erteilung eines nationalen Aufenthaltstitels nicht entgegensteht (so im Ergebnis
auch Nr. 4.5.1 der VV-AufenthG).
21 Auch das in §§ 7 und 8 AufenthG verankerte Trennungsprinzip steht der gleichzeitigen
Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG und einer Niederlassungserlaubnis nicht
entgegen. Dieses Prinzip besagt lediglich, dass die Aufenthaltserlaubnis nach § 7 Abs. 1 Satz 2
AufenthG - anders als zuvor die Aufenthaltserlaubnis nach § 15 AuslG 1990 - nur für einen
bestimmten Aufenthaltszweck erteilt wird. An diesen knüpft das Gesetz unterschiedliche
Rechtsfolgen, etwa hinsichtlich der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder der Verfestigung
des Aufenthalts. Das hat zur Folge, dass ein Ausländer seine aufenthaltsrechtlichen Ansprüche
nur aus den Rechtsgrundlagen ableiten kann, die der Gesetzgeber für die spezifischen, vom
Ausländer verfolgten Aufenthaltszwecke geschaffen hat. Damit handelt es sich bei den
unterschiedlichen Arten von Aufenthaltserlaubnissen um jeweils eigenständige
Regelungsgegenstände, die zueinander im Verhältnis der Anspruchskonkurrenz stehen (Urteile
vom 4. September 2007 - BVerwG 1 C 43.06 - BVerwGE 129, 226 Rn. 26 = Buchholz 402.242 §
31 AufenthG Nr. 2 und vom 9. Juni 2009 - BVerwG 1 C 11.08 - BVerwGE 134, 124 Rn. 13 =
Buchholz 402.242 § 7 AufenthG Nr. 3). Das Trennungsprinzip verhält sich hingegen nicht zu der
vorgelagerten Frage, ob ein Ausländer immer nur einen Aufenthaltstitel beanspruchen kann oder
ob ihm bei Vorliegen der gesetzlichen Erteilungsvoraussetzungen und Bestehen eines
Rechtsschutzbedürfnisses auf einen entsprechenden Antrag hin auch mehrere Aufenthaltstitel -
ggf. zu unterschiedlichen Zwecken - erteilt werden müssen. Es wirft in dem hier vorliegenden
Fall auch deshalb keine Probleme auf, weil es sich bei der Niederlassungserlaubnis und der
Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG um unbefristete Aufenthaltstitel handelt, die keiner
Zweckbindung unterliegen.
22 c) Ungeachtet dieses sich bereits aus dem nationalen Recht ergebenden Befunds finden sich
auch in der Richtlinie 2003/109/EG keine Anhaltspunkte für die Zulässigkeit einer Sperrwirkung.
Vorrangiges Ziel dieser Richtlinie ist die Integration von Drittstaatsangehörigen, die in den
Mitgliedstaaten langfristig ansässig sind. Erfüllt ein Drittstaatsangehöriger die in der Richtlinie
aufgestellten Bedingungen, hat er Anspruch auf Zuerkennung der Rechtsstellung eines
langfristig Aufenthaltsberechtigten und der weiteren Rechte, die sich aus der Zuerkennung
dieser Rechtsstellung ergeben (EuGH, Urteil vom 26. April 2012 - Rs. C-508/10,
Kommission/Niederlande u.a. - ABl EU Nr. C 174 S. 7 = InfAuslR 2012, 253 Rn. 65 ff.). Die
Richtlinie verbietet den Mitgliedstaaten zwar nicht, für die Ausstellung dauerhafter oder
unbefristeter Aufenthaltstitel günstigere Voraussetzungen als diejenigen der Richtlinie
vorzusehen (Art. 13 der Richtlinie). Der nationale Gesetzgeber durfte daher die bestehenden
Regelungen über die Niederlassungserlaubnis beibehalten. Dem Unionsrecht ist aber nicht zu
entnehmen, dass sich ein Drittstaatsangehöriger in diesem Fall für einen der beiden
Aufenthaltstitel entscheiden muss, wenn sie - wie hier - in Teilbereichen unterschiedliche
Vorteile gewähren (vgl. hierzu auch Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und
den Rat über die Anwendung der Richtlinie 2003/109/EG betreffend der Rechtsstellung der
langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, KOM <2011> 585 endg. S. 8 ABl EU
Nr. C 335 S. 20).
23 d) Der Einwand der Beklagten, die Erteilung eines zweiten elektronischen Aufenthaltstitels
sei ihr technisch nicht möglich, übersieht, dass es für die Erteilung der begehrten
Niederlassungserlaubnis nicht der Ausstellung eines weiteren Dokuments bedarf. Die
erforderlichen Eintragungen können als Zusatz zur Art des Titels oder im Anmerkungsfeld
vorgenommen werden (Urteil vom 22. Mai 2012 - BVerwG 1 C 6.11 - BVerwGE 143, 150 Rn. 30
unter Hinweis auf § 78 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 und 12 AufenthG, § 59 Abs. 2 i.V.m. Anl. D 14a
AufenthVO, Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Anhang a) Verordnung Nr. 1030/2002 des Rates vom 13.
Juni 2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige, in der
durch VO Nr. 380/2008 des Rates vom 18. April 2008 geänderten Fassung ABl EG Nr. L
115 S. 1). Damit ergeben sich auch weder aus der Verordnung (EG) Nr. 380/2008 noch aus dem
Grundsatz „eine Person - ein Dokument“ durchgreifende Bedenken gegen die gleichzeitige
Erteilung einer Niederlassungserlaubnis neben einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG.
24 2. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht auch hinsichtlich der
angegriffenen Gebührenbescheide stattgegeben. Diese sind, soweit der Kläger sie angefochten
hat, rechtswidrig. Zwar ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass nicht nur der
Gebührenbescheid vom 20. Januar 2012, sondern auch die Gebührenbescheide vom 9. Juni
2010 und 15. Juni 2011 gegen die Stillhalteklausel des Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80 des
Assoziationsrats EWG/Türkei über die Entwicklung der Assoziation vom 19. September 1980
(ANBA 1981 S. 4) - ARB 1/80 - verstoßen, mit Bundesrecht nicht zu vereinbaren (2.1). Diese
Annahme ist aber nicht entscheidungstragend, da alle drei Gebührenbescheide jedenfalls das
Diskriminierungsverbot des Art. 10 ARB 1/80 verletzen (2.2). Offen bleiben kann, ob der
Gebührenbescheid vom 20. Januar 2012 darüber hinaus mit der Richtlinie 2003/109/EG zu
vereinbaren ist (2.3).
25 Die Rechtmäßigkeit der Gebührenbescheide bestimmt sich grundsätzlich - und so auch hier -
nach der im Zeitpunkt ihres Erlasses maßgeblichen Rechtslage (Urteil vom 16. Oktober 2012 -
BVerwG 10 C 6.12 - Rn. 12, zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung BVerwGE
vorgesehen).
26 Der Gebührenbescheid vom 9. Juni 2010, der die rückwirkende Ausstellung einer
Aufenthaltserlaubnis gemäß § 4 Abs. 5 AufenthG anstelle der dem Kläger zuvor erteilten
Aufenthaltserlaubnis nach § 16 AufenthG betrifft, findet seine Rechtsgrundlage in § 69 AufenthG
i.d.F. des Gesetzes zur Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden
Gewalttaten - GewVVG - vom 30. Juli 2009 (BGBl I S. 2437) i.V.m. § 45 Nr. 3 AufenthV i.d.F. vom
15. Juni 2009 (BGBl I S. 1287) - AufenthV 2009/2010. Danach ist für die durch einen Wechsel
des Aufenthaltszwecks veranlasste Änderung der Aufenthaltserlaubnis einschließlich deren
Verlängerung eine Gebühr in Höhe von 40 € zu erheben. Der Anwendung dieses
Gebührentatbestands steht nicht entgegen, dass die der Gebührenerhebung zugrunde liegende
Aufenthaltserlaubnis auf einem assoziationsrechtlichen Aufenthaltsrecht beruht. Denn türkische
Staatsangehörige, denen nach dem Assoziationsabkommen EWG/Türkei ein Aufenthaltsrecht
zusteht, sind unter den Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 AufenthG verpflichtet, das Bestehen
dieses Aufenthaltsrechts durch den Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nachzuweisen. Auch die
Ausstellung einer solchen - deklaratorischen - Aufenthaltserlaubnis unterfällt der
Gebührenregelung in § 45 AufenthV 2009/2010.
27 Der Gebührenbescheid vom 15. Juni 2011, der die Verlängerung der nach § 4 Abs. 5
AufenthG ausgestellten Aufenthaltserlaubnis betrifft, findet seine Rechtsgrundlage in § 69
AufenthG i.d.F. des Gesetzes zur Anpassung des deutschen Rechts an die Verordnung (EG) Nr.
380/2008 des Rates vom 18. April 2008 zur Änderung der Verordnung Nr. 1030/2002 zur
einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige - EGV380/2008AnpG -
vom 12. April 2011 (BGBl I S. 610) i.V.m. § 45 Nr. 2 Buchst. b AufenthV i.d.F. vom 2. August 2010
(BGBl I S. 1134) - AufenthV 2010/2011. Danach ist für die Verlängerung einer
Aufenthaltserlaubnis für einen weiteren Aufenthalt von mehr als drei Monaten eine Gebühr in
Höhe von 30 € zu erheben. Auch hier steht der Anwendung des § 45 AufenthV 2010/2011 nicht
entgegen, dass der Verlängerung lediglich deklaratorische Wirkung zukommt.
28 Der Gebührenbescheid vom 20. Januar 2012 über 135 € betrifft schließlich die Erteilung einer
Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG nach § 9a AufenthG als eigenständiges
Aufenthaltsdokument im Scheckkartenformat mit integriertem Chip (vgl. § 78 AufenthG; sog.
elektronischer Aufenthaltstitel). Er findet seine Rechtsgrundlage in § 69 Abs. 1 AufenthG i.d.F.
des Gesetzes zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union und zur
Anpassung nationaler Rechtsvorschriften an den EU-Visakodex - EURL/VisakodexUmsG - vom
22. November 2011 (BGBl I S. 2258) i.V.m. § 44a AufenthV i.d.F. vom 25. November 2011 (BGBl
I S. 2347) - AufenthV 2011/2012.
29 2.1. Mit der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 nicht zu vereinbaren ist nur der
Gebührenbescheid vom 20. Januar 2012. Die den Bescheiden vom 9. Juni 2010 und 15. Juni
2011 zugrunde liegenden Gebühren stellen hingegen schon keine neue Beschränkung im Sinne
des Art. 13 ARB 1/80 dar.
30 Der Kläger erfüllt aufgrund seiner Beschäftigung bei der RWTH A. unstreitig die
Voraussetzungen des Art. 6 Abs. 1, 3. Spiegelstrich ARB 1/80. Als türkischer Arbeitnehmer kann
er sich auf die Stillhalteklausel in Art. 13 ARB 1/80 berufen. Danach dürfen die Mitgliedstaaten
der Gemeinschaft und die Türkei für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren
Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen
Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen. Der EuGH geht
in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass diese Bestimmung unmittelbare Wirkung entfaltet,
so dass sich türkische Staatsangehörige, die die Voraussetzungen der Stillhalteklausel erfüllen,
vor den innerstaatlichen Gerichten auf diese Vorschrift berufen können, um die Anwendung
entgegenstehender Vorschriften des innerstaatlichen Rechts auszuschließen (EuGH, Urteil vom
17. September 2009 - Rs. C-242/06, Sahin - Slg. 2009, I-08465 Rn. 53 ff. m.w.N.).
31 Art. 13 ARB 1/80 verbietet die Einführung neuer innerstaatlicher Maßnahmen, die bezwecken
oder bewirken, dass die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch einen türkischen
Staatsangehörigen in einem Mitgliedstaat strengeren Voraussetzungen als denjenigen
unterworfen wird, die für ihn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Bestimmung in dem
betreffenden Mitgliedstaat galten (EuGH, Urteil vom 17. September 2009 a.a.O. Rn. 63).
Maßgeblich für diesen Vergleich ist die am 1. Dezember 1980 geltende Rechtslage (Art. 16 Abs.
1 ARB 1/80; Urteil vom 8. Dezember 2009 - BVerwG 1 C 16.08 - BVerwGE 135, 334 Rn. 23 =
Buchholz 451.901 Assoziationsrecht Nr. 58; EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2010 - Rs. C-300/09
und C-301/09, Toprak und Oguz - Slg. 2010, I-12845 Rn. 62). Darüber hinaus erfasst die
Stillhalteklausel auch die nachträgliche Verschärfung einer nach diesem Stichtag in Bezug auf
die Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeführten Bestimmung, die eine Erleichterung der damals
geltenden Bestimmungen vorsah, auch wenn diese Verschärfung nicht die Bedingungen für die
Erteilung der Erlaubnis im Vergleich zu den bei Inkrafttreten geltenden Bedingungen
verschlechtert (EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2010 a.a.O. Rn. 50 ff.). Nicht jede Änderung einer
nationalen Bestimmung stellt aber eine Verschärfung dar. Die Stillhalteklausel ist darauf
gerichtet, günstige Bedingungen für die schrittweise Verwirklichung der
Arbeitnehmerfreizügigkeit zu schaffen, indem den innerstaatlichen Stellen verboten wird, neue
Hindernisse für diese Freiheit einzuführen, um die schrittweise Herstellung dieser Freiheit
zwischen den Mitgliedstaaten und der Republik Türkei nicht zu erschweren (EuGH, Urteil vom 9.
Dezember 2010 a.a.O. Rn. 53). Änderungen bestehender Vorschriften führen daher nur dann zu
einer neuen Beschränkung im Sinne des Art. 13 ARB 1/80, wenn sie ein neues Hindernis für die
Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit begründen (EuGH, Urteil vom 9. Dezember 2010 a.a.O.
Rn. 54). Der Erlass neuer Vorschriften steht allerdings dann nicht im Widerspruch zur
Stillhalteklausel, wenn die neuen Vorschriften in gleicher Weise auf türkische Staatsangehörige
und auf Unionsbürger Anwendung finden. Andernfalls befänden sich türkische Staatsangehörige
in einer günstigeren Position als Unionsbürger, was gegen Art. 59 des Zuatzprotokolls zum
Assoziierungsabkommen vom 23. November 1970 (BGBl 1972 II S. 385) - Zusatzprotokoll (ZP) -
verstieße, wonach der Republik Türkei keine günstigere Behandlung gewährt werden darf als
diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander einräumen (EuGH, Urteil vom 17.
September 2009 a.a.O. Rn. 67).
32 Hieraus hat der EuGH gefolgert, dass die Stillhalteklausel die Einführung von Gebühren für
die Ausstellung von Aufenthaltsdokumenten nicht hindert, solange diese im Vergleich zu
Gebühren, die Unionsbürger in vergleichbarer Lage zu zahlen haben, nicht unverhältnismäßig
sind (EuGH, Urteil vom 17. September 2009 a.a.O. Rn. 69 ff.). Dabei ist nach der
Rechtsprechung des EuGH nicht jede im Vergleich zur Lage der Unionsbürger höhere Gebühr
notwendigerweise unverhältnismäßig (EuGH, Urteil vom 29. April 2010 - Rs. C-92/07,
Kommission/Niederlande - Slg. 2010, I-03683 Rn. 71). Vielmehr geht der Gerichtshof davon aus,
dass Gebühren, die etwas höher sind als die von Unionsbürgern für die Ausstellung
entsprechender Dokumente verlangten, in bestimmten Sonderfällen als verhältnismäßig
angesehen werden können.
33 a) In Anwendung dieser Grundsätze verstößt der Bescheid vom 9. Juni 2010 nicht gegen Art.
13 ARB 1/80. Denn die Erhebung einer Gebühr in Höhe von 40 € für die (rückwirkende)
Ausstellung einer Aufenthaltserlaubnis nach § 4 Abs. 5 AufenthG mit einer Geltungsdauer von
zwei Jahren stellt gegenüber der am 1. Dezember 1980 geltenden Rechtslage keine neue
Beschränkung im Sinne des Art. 13 ARB 1/80 dar.
34 Dies ergibt sich allerdings nicht schon aus dem Umstand, dass türkische Arbeitnehmer in
Deutschland - im Gegensatz zur Rechtslage in den Niederlanden, die den Urteilen des EuGH
vom 17. September 2009 (a.a.O.) und vom 29. April 2010 (a.a.O.) zugrunde lag - bereits im
Dezember 1980 für die Ausstellung von Aufenthaltsdokumenten Gebühren entrichten mussten.
Denn auch die Änderung einer bereits vorhandenen Regelung kann zu einer Verschärfung der
Bedingungen für den Arbeitsmarktzugang führen. Allein die zwischenzeitliche Erhöhung der
Gebühren in Deutschland begründet in Bezug auf die dem Bescheid vom 9. Juni 2010 zugrunde
liegende Gebühr aber noch kein neues Hindernis für die Ausübung der
Arbeitnehmerfreizügigkeit. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c der im Dezember 1980 geltenden
Gebührenverordnung zum Ausländergesetz vom 20. Dezember 1977 (BGBl I S. 2840) -
AuslGebV - betrug die Gebühr bei Aufenthaltserlaubnissen für einen Aufenthalt von länger als
einem Jahr 40 DM. Dies ergibt nach dem amtlichen Umrechnungskurs 20,45 € und entspricht -
nach den nicht mit Verfahrensrügen angegriffenen und damit bindenden tatrichterlichen
Feststellungen - bei einer inflationsbereinigten Umrechnung zum entscheidungserheblichen
Zeitpunkt 37,43 €. Die im Bescheid vom 9. Juni 2010 festgesetzte Gebühr liegt damit
inflationsbereinigt nur unwesentlich über der am 1. Dezember 1980 zu entrichtenden Gebühr.
Allein die - geringfügig aufgerundete - Anpassung einer Gebühr an die Geldentwertung
begründet aber noch kein neues Hindernis für die Ausübung der Arbeitnehmerfreizügigkeit.
Denn in diesem Fall bleibt die tatsächliche Belastung im Wesentlichen gleich. Ein Verstoß
gegen Art. 13 ARB 1/80 scheidet daher aus, ohne dass es darauf ankommt, ob die festgesetzte
Gebühr im Vergleich zu den Gebühren, die von Unionsbürgern im Juni 2010 für die Ausstellung
entsprechender Dokumente verlangt wurden, unverhältnismäßig ist.
35 b) Gleiches gilt hinsichtlich der dem Bescheid vom 15. Juni 2011 zugrunde liegenden Gebühr
in Höhe von 30 € für die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis nach § 4 Abs. 5 AufenthG um ein
Jahr. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Nr. 1 Buchst. b AuslGebV betrug im Dezember 1980 die
Gebühr für die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis von mehr als drei Monaten bis zu einem
Jahr 30 DM. Dies ergibt nach dem amtlichen Umrechnungskurs 15,45 € und entspricht nach den
tatrichterlichen Feststellungen bei einer inflationsbereinigten Umrechnung 28,71 €. Auch hier
liegt die festgesetzte Gebühr inflationsbereinigt mithin nur unwesentlich über der am 1.
Dezember 1980 zu entrichtenden Gebühr.
36 c) Die Erhebung einer Gebühr in Höhe von 135 € für die Erteilung einer Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG nach § 9a AufenthG ist hingegen mit der Stillhalteklausel des Art. 13 ARB
1/80 nicht zu vereinbaren.
37 aa) Auch hier fehlt es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - zwar an einer
neuen Beschränkung gegenüber der am 1. Dezember 1980 geltenden Rechtslage. Die
Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG ist nach § 9a Abs. 1 Satz 1 AufenthG ein unbefristeter
Aufenthaltstitel, der - wie sich aus § 12 Abs. 2 Satz 1 AufenthG ergibt - nicht mit Auflagen und
Bedingungen versehen werden kann und im Gegensatz zur Niederlassungserlaubnis dem
Inhaber ein Recht zum Aufenthalt in anderen Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Art. 14 ff. der
Richtlinie 2003/109/EG gewährt. Sowohl die Aufenthaltsberechtigung nach § 8 AuslG 1965 als
auch die unbefristete Aufenthaltserlaubnis nach § 7 Abs. 2 AufenthG 1965 gewährten dem
Ausländer kein über das Bundesgebiet hinausgehendes Aufenthaltsrecht. Schon wegen dieser
unterschiedlichen Rechtsfolgen kann die Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG daher nicht an den Gebühren für die Erteilung einer unbefristeten
Aufenthaltserlaubnis oder einer Aufenthaltsberechtigung nach altem Recht gemessen werden.
Als Gebühr für einen mit weitergehenden Rechten verbundenen neuen Daueraufenthaltstitel
stellt sie keine neue Beschränkung, sondern eine nachträgliche Verbesserung der Bedingungen
im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit dar.
38 Die Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG wurde aber
nachträglich erhöht. Bei Einführung dieses Aufenthaltstitels durch das
Richtlinienumsetzungsgesetz 2007 betrug sie nach § 44a AufenthV i.d.F. vom 19. August 2007
(BGBl I S. 1970) - AufenthV 2007 - zunächst 85 €. Erst durch die Sechste Verordnung zur
Änderung der Aufenthaltsverordnung vom 22. Juli 2011 (BGBl I S. 1530) - AufenthV 2011 -
wurde sie mit Wirkung ab dem 1. September 2011 auf 135 € angehoben. Diese - über einen
Inflationsausgleich deutlich hinausgehende - Erhöhung begründet eine nachträgliche
Verschärfung der Bedingungen im Bereich der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Dabei ist unerheblich,
dass der Kläger zum Nachweis und zur effektiven Inanspruchnahme der ihm mit dem
Assoziationsrecht eingeräumten Rechte nicht auf den Besitz dieses Aufenthaltstitels
angewiesen ist. Denn die Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG berechtigt zum Aufenthalt in einem
anderen Mitgliedstaat und ist damit sowohl gegenüber dem assoziationsrechtlichen
Aufenthaltsrecht als auch dem Besitz eines nationalen Aufenthaltstitels in Bezug auf die
Arbeitnehmerfreizügigkeit von einer anderen rechtlichen Qualität.
39 bb) Die nachträgliche Erhöhung der Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG von 85 € auf 135 € ist im Vergleich zu den von Unionsbürgern für die
Ausstellung vergleichbarer Dokumente erhobenen Gebühren auch unverhältnismäßig. Bei
diesem Vergleich ist auf die in Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 (ABl EU Nr. L 158 S. 77) - Unionsbürgerrichtlinie -
im Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Freizügigkeitsgesetz/EU -
FreizügG/EU -) geregelten Aufenthaltsdokumente abzustellen. Allein der Umstand, dass bei
Unionsbürgern über § 11 Abs. 1 Satz 11 FreizügG/EU das Aufenthaltsgesetz entsprechende
Anwendung findet, wenn es im Einzelfall eine günstigere Rechtsstellung vermittelt, hat entgegen
der Auffassung der Beklagten nicht zur Folge, dass Unionsbürger schon deshalb hinsichtlich der
im Aufenthaltsgesetz geregelten Aufenthaltstitel der gleichen Gebührenpflicht unterliegen wie
Drittstaatsangehörige.
40 Die Unionsbürgern in Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG im Januar 2012 auszustellenden
Aufenthaltsdokumente ergeben sich aus § 5 FreizügG/EU in der seinerzeit gültigen Fassung des
Gesetzes zur Verbesserung der Wiedereingliederungschancen am Arbeitsmarkt - EinglVerbG -
vom 20. Dezember 2011 (BGBl I S. 2854) - FreizügG/EU a.F. Die damit korrespondierenden
Gebührentatbestände richten sich nach § 47 Abs. 3 AufenthV 2011/2012. Danach war von
Unionsbürgern für die Bescheinigung ihres Daueraufenthaltsrechts nach § 5 Abs. 6 Satz 1
FreizügG/EU a.F. eine Gebühr in Höhe von 8 € zu entrichten (§ 47 Abs. 3 Satz 4 AufenthV
2011/2012); die - inzwischen weggefallene - Ausstellung einer Bescheinigung über das
Aufenthaltsrecht nach § 5 Abs. 1 FreizügG/EU a.F. war nicht gebührenpflichtig (§ 2 Abs. 6
FreizügG/EU a.F.).
41 Als „vergleichbares“ Dokument kommt hier die Bescheinigung des Daueraufenthaltsrechts für
Unionsbürger nach § 5 Abs. 6 Satz 1 FreizügG/EU a.F. in Betracht. Dem steht nicht entgegen,
dass es sich bei der Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG für Drittstaatsangehörige im Gegensatz
zur Bescheinigung des Daueraufenthaltsrechts bei Unionsbürgern um einen konstitutiven
Aufenthaltstitel handelt, der zudem nach der Verordnung (EG) Nr. 380/2008 des Rates vom 18.
April 2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des
Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige (ABl EU Nr. L 115 S. 1) - sog. eAT-Verordnung - als
eigenständiges Dokument im ID-1- oder ID-2-Format ausgestellt werden muss. Nach der
Rechtsprechung des EuGH dürfen türkischen Staatsangehörigen, auf die Art. 13 ARB 1/80
Anwendung findet, keine neuen Pflichten auferlegt werden, die im Vergleich zu denen der
Unionsbürger unverhältnismäßig sind. Als Anknüpfungspunkt hat er in der Rechtssache Sahin
die von Unionsbürgern „unter gleichartigen Umständen“ verlangten Gebühren herangezogen
(EuGH, Urteil vom 17. September 2009 a.a.O. Rn. 74). In der Rechtssache
Kommission/Niederlande hat er die Gleichartigkeit der von türkischen Staatsangehörigen und
von Unionsbürgern gestellten Anträge hervorgehoben und auf die von Unionsbürgern „für
entsprechende Dokumente“ verlangten Gebühren abgestellt (EuGH, Urteil vom 29. April 2010
a.a.O. Rn. 54 und 74). Damit ist Anknüpfungspunkt für die Prüfung der Unverhältnismäßigkeit die
finanzielle Belastung eines Unionsbürgers, der sich in einer vergleichbaren Situation befindet.
Hinsichtlich der Gebühren für die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG ist daher auf
die Kosten abzustellen, die einem Unionsbürger entstehen, der innerhalb der Union von seiner
Arbeitnehmerfreizügigkeit Gebrauch macht und zu diesem Zwecke im Aufnahmemitgliedstaat
die Ausstellung eines Dokuments über sein Recht zum Daueraufenthalt begehrt.
42 Sind diese Kosten - wie hier - niedriger als die Gebühren, die ein türkischer Arbeitnehmer für
die Erteilung einer Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG zu entrichten hat, können allerdings bei
der Frage, ob diese unterschiedliche Belastung eine Unverhältnismäßigkeit begründet, die der
Ungleichbehandlung zugrunde liegenden Gründe eine Rolle spielen. Dabei stellt aber allein der
Umstand, dass es sich bei der Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG für Drittstaatsangehörige im
Gegensatz zur Bescheinigung des Daueraufenthaltsrechts für Unionsbürger um einen
konstitutiven Aufenthaltstitel handelt, kein stichhaltiges Argument für eine unterschiedliche
Gebührenerhebung dar. Auch die mit der Umstellung der Erlaubnis zum Daueraufenthalt-EG auf
ein elektronisches Aufenthaltsdokument verbundenen Nutzungsmöglichkeiten rechtfertigen nicht
die bestehende Ungleichbehandlung. Denn der Verordnungsgeber ist bei der Festlegung der
Gebührensätze davon ausgegangen, dass allein mit dieser Umstellung der Wert oder Nutzen der
Amtshandlung für den Empfänger im Vergleich zum bisherigen Recht unverändert bleibt
(BRDrucks 264/11 S. 23). Für den Empfänger vorteilhaft ist allein die Einschaltung des
elektronischen Identitätsnachweises. Hinsichtlich dieser Amtshandlung ergeben sich aber keine
Unterschiede zum elektronischen Personalausweis, weshalb diesbezüglich nach § 45a
AufenthV die gleichen Gebühren erhoben werden wie beim Personalausweis (BRDrucks 264/11
S. 25 f.).
43 Ob eine Ungleichbehandlung türkischer Arbeitnehmer gegenüber Unionsbürgern mit den bei
der Ausstellung eines elektronischen Aufenthaltsdokuments anfallenden höheren Kosten und
Auslagen begründet werden kann (hinsichtlich der Gebührenkalkulation vgl. BRDrucks 264/11
S. 21 ff. zur Änderung der §§ 44, 44a und 45 AufenthV), bedarf hier keiner abschließenden
Entscheidung. Denn selbst wenn man - zu Lasten des Klägers - davon ausgeht, dass insoweit
stichhaltige Gründe für eine Ungleichbehandlung vorliegen, wofür einiges spricht, würde dies
jedenfalls nicht die tatsächliche Höhe der festgesetzten Gebühr rechtfertigen. Denn in dem für
die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt im Januar 2012 wurden auch die für
drittstaatsangehörige Familienangehörige von Unionsbürgern in Umsetzung der Richtlinie
2004/38/EG vorgesehenen Aufenthaltsdokumente als elektronische Aufenthaltsdokumente
ausgestellt (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 3 FreizügG/EU a.F. i.V.m. § 78 AufenthG). Für deren
Ausstellung fielen mithin die gleichen Kosten und Auslagen an wie bei der Erlaubnis zum
Dauerauenthalt-EG. Drittstaatsangehörige Familienangehörige von Unionsbürgern mussten
aber für die Ausstellung sowohl einer Aufenthaltskarte nach § 5 Abs. 2 als auch einer
Daueraufenthaltskarte nach § 5 Abs. 6 Satz 2 FreizügG/EU a.F. höchstens eine Gebühr in Höhe
von 28,80 € entrichten (vgl. § 47 Abs. 3 Satz 1 AufenthV 2011/2012). Dieser Betrag markiert
unionsrechtlich zugleich eine absolute Grenze für die Erhebung von Gebühren für die
Ausstellung von Aufenthaltsdokumenten an Unionsbürger und deren Familienangehörige. Denn
nach Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG werden die nach der Unionsbürgerrichtlinie
auszustellenden Aufenthaltsdokumente unentgeltlich oder gegen Entrichtung eines Betrags
ausgestellt, der die Gebühr für die Ausstellung entsprechender Dokumente für Inländer nicht
übersteigt. In Umsetzung dieser unionsrechtlichen Vorgabe ist der deutsche Verordnungsgeber
davon ausgegangen, dass es sich bei der Aufenthaltskarte und der Daueraufenthaltskarte für
Familienangehörige von Unionsbürgern um Dokumente handelt, die in ihrer technischen
Herstellung und Ausgestaltung dem (elektronischen) Personalausweis vergleichbar sind, so
dass für sie höchstens eine Gebühr erhoben werden darf, die der Gebühr für die Ausstellung
eines Personalausweises entspricht (BRDrucks 264/11 S. 27). Diese beträgt nach der
Personalausweisgebührenverordnung bei Inländern, die bei Antragstellung mindestens 24 Jahre
alt sind, 28,80 € (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 PAuswGebV).
44 Dürfen die Kosten und Auslagen für die Ausstellung eines Aufenthaltdokuments bei
Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen nach Art. 25 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG
allenfalls in Höhe der von Inländern für die Ausstellung entsprechender Dokumente erhobenen
Gebühren weitergegeben werden, wirkt sich diese unionsrechtliche Gebührenobergrenze über
das Assoziationsrecht auch auf türkische Arbeitnehmer aus. Denn ausgehend von dem Ziel,
dass ihnen keine neuen Pflichten auferlegt werden dürfen, die im Vergleich zu denen der
Unionsbürger unverhältnismäßig sind, ist es mit der Standstillklausel des Art. 13 ARB 1/80
jedenfalls nicht zu vereinbaren, wenn bei ihnen die für die Erteilung einer Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG erhobene Gebühr nicht nur erheblich über der von Unionsbürgern für eine
Bescheinigung ihres Daueraufenthaltsrechts erhobenen Gebühr liegt, sondern zugleich die von
drittstaatsangehörigen Familienangehörigen von Unionsbürgern - in Umsetzung der in Art. 25
Abs. 2 der Richtlinie 2004/38/EG unionsrechtlich vorgegebenen Grenze - zu entrichtende
Gebühr um mehr als das Vierfache übersteigt, ohne dass für diese Ungleichbehandlung
stichhaltige Gründe erkennbar sind. An diesem Befund ändern auch die - im Fall des Klägers
ohnehin nicht einschlägigen - Befreiungs- und Ermäßigungstatbestände nach §§ 52 und 53
AufenthV 2011/2012 nichts.
45 Die erhebliche Differenz zu den von Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen für die
Ausstellung elektronischer Aufenthaltsdokumente verlangten Gebühren kann auch nicht über
Art. 14 ARB 1/80 gerechtfertigt werden. Danach gelten - ähnlich den in Art. 45 Abs. 3, Art. 52
Abs. 1 und Art. 62 AEUV enthaltenen Einschränkungen bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit, der
Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit bei Unionsbürgern - die Bestimmungen
des 1. Abschnitts nur vorbehaltlich der Beschränkungen, die aus Gründen der öffentlichen
Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind. Auch wenn die mit der Einführung des
elektronischen Aufenthaltstitels vorgesehenen technischen Standards den Schutz vor
Fälschungen und Verfälschungen von Aufenthaltstiteln weiter erhöhen und damit zur
Verhinderung und Bekämpfung illegaler Einwanderung und des illegalen Aufenthalts beitragen
und so letztlich der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienen, vermag dies eine
unterschiedliche Behandlung türkischer Staatsangehöriger gegenüber Unionsbürgern und ihren
Familienangehörigen bei der Erhebung von Gebühren für unter gleichen Umständen
ausgestellte aufenthaltsrechtliche Dokumente und die damit einhergehende
Ungleichbehandlung bei der Ausgestaltung der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt
nicht zu rechtfertigen.
46 2.2 Im Einklang mit revisiblen Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass
alle drei Gebührenbescheide gegen das Diskriminierungsverbot des Art. 10 ARB 1/80
verstoßen. Danach räumen die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft den türkischen Arbeitnehmern,
die ihrem regulären Arbeitsmarkt angehören, eine Regelung ein, die gegenüber den
Arbeitnehmern aus der Gemeinschaft hinsichtlich des Arbeitsentgelts und der sonstigen
Arbeitsbedingungen jede Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit ausschließt. Der
EuGH geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass auch diese Bestimmung unmittelbare
Wirkung entfaltet und sich ein türkischer Staatsangehöriger vor den nationalen Gerichten des
Aufnahmemitgliedstaates hierauf berufen kann (Urteil vom 8. Dezember 2009 - BVerwG 1 C
16.08 - BVerwGE 135, 334 Rn. 13 = Buchholz 451.901 Assoziationsrecht Nr. 58; EuGH,
Beschluss vom 25. Juli 2008 - Rs. C-152/08, Real Sociedad de Futbal SAD u.a. - Slg. 2008, I-
6291 Rn. 29).
47 Soweit ein Mitgliedstaat von türkischen Arbeitnehmern für die Ausstellung von
Aufenthaltsdokumenten Gebühren verlangt, die im Vergleich zu den von Unionsbürgern für
entsprechende Aufenthaltsdokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig sind, stellt dies
eine gegen Art. 10 ARB 1/80 verstoßende diskriminierende Arbeitsbedingung dar (EuGH, Urteil
vom 29. April 2010 a.a.O. Rn. 75). Dabei ist nach der Rechtsprechung des EuGH auch hier - wie
bei Art. 13 ARB 1/80 - nicht jede im Vergleich zur Lage der Unionsbürger höhere Gebühr
notwendigerweise unverhältnismäßig. Vielmehr können in Sonderfällen Gebühren, die etwas
höher sind als die von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente
verlangten, noch als verhältnismäßig angesehen werden. Auch insoweit hat der EuGH aber die
niederländischen Gebühren, die innerhalb einer Spanne lagen, deren niedrigster Wert um mehr
als 2/3 höher war als die von Unionsbürgern für die Ausstellung entsprechender Dokumente
verlangten Gebühren, insgesamt als unverhältnismäßig angesehen (EuGH, Urteil vom 29. April
2010 a.a.O. Rn. 74).
48 a) In Anwendung dieser Grundsätze führt die im Bescheid vom 9. Juni 2010 festgesetzte
Gebühr in Höhe von 40 € mit Blick auf die von Unionsbürgern für entsprechende Dokumente
verlangten Gebühren zu einer Diskriminierung im Sinne des Art. 10 ARB 1/80. Als
vergleichbares Dokument ist hier die Unionsbürgern seinerzeit noch ausgestellte Bescheinigung
über das Aufenthaltsrecht nach § 5 Abs. 1 FreizügG/EU in der damals anwendbaren Fassung
des Gesetzes zur Änderung des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze - BPolGuaÄndG -
vom 26. Februar 2008 (BGBl I S. 215) heranzuziehen, die nach § 47 Abs. 3 AufenthV 2009/2010
unentgeltlich ausgestellt wurde. Damit liegt bereits betragsmäßig eine nicht von vornherein zu
vernachlässigende finanzielle Mehrbelastung vor, für die keine stichhaltigen Gründe vorgetragen
oder ersichtlich sind. Zudem war die dem Gebührenbescheid zugrunde liegende
Aufenthaltserlaubnis auf zwei Jahre befristet, während die Unionsbürgern nach § 5 Abs. 1
FreizügG/EU a.F. auszustellenden Bescheinigungen keiner Befristung unterlagen.
49 b) Gleiches gilt hinsichtlich der dem Bescheid vom 15. Juni 2011 zugrunde liegenden Gebühr
in Höhe von 30 €. Als vergleichbares Dokument ist auch hier die Unionsbürgern seinerzeit noch
ausgestellte Bescheinigung über das Aufenthaltsrecht nach § 5 Abs. 1 FreizügG/EU in der
damals anwendbaren Fassung des Gesetz zur Anpassung des deutschen Rechts an die
Verordnung (EG) Nr. 380/2008 des Rates vom 18. April 2008 zur Änderung der Verordnung Nr.
1030/2002 zur einheitlichen Gestaltung des Aufenthaltstitels für Drittstaatenangehörige -
EGV380/2008AnpG - vom 12. April 2011 (BGBl I S. 610) heranzuziehen, die nach § 47 Abs. 3
AufenthV 2010/2011 weiterhin unentgeltlich ausgestellt wurde. Zwar liegt die finanzielle
Belastung betragsmäßig hier etwas niedriger, andererseits war die dem Gebührenbescheid
zugrunde liegende Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis auch nur befristet für ein Jahr
ausgesprochen worden. Im Ergebnis ist daher auch diese Gebühr - ungeachtet ihrer
überschaubaren absoluten Höhe - im Vergleich zur Nichterhebung von Gebühren bei
Unionsbürgern unverhältnismäßig.
50 c) Da die dem Bescheid vom 20. Januar 2012 zugrunde liegende Gebühr nach den
vorstehenden Ausführungen zu Art. 13 ARB 1/80 mit Blick auf die von Unionsbürgern und ihren
Familienangehörigen für entsprechende Dokumente verlangten Gebühren unverhältnismäßig ist,
liegt insoweit zugleich eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit im Sinne des Art.
10 ARB 1/80 vor.
51 2.3. Die festgestellten Verstöße gegen das Assoziationsrecht EWG/Türkei haben zur Folge,
dass alle drei Gebührenbescheide jedenfalls in der Höhe, in der sie vom Kläger angefochten
wurden, rechtswidrig sind. Einer Vorlage an den EuGH bedarf es nicht, da die maßgeblichen
unionsrechtlichen Fragen, soweit sie hier entscheidungserheblich sind, geklärt sind. Ob die dem
Bescheid vom 20. Januar 2012 zugrunde liegende Gebühr für die Erlaubnis zum
Daueraufenthalt-EG - unabhängig von der türkischen Staatsangehörigkeit des Klägers und der
damit verbundenen assoziationsrechtlichen Privilegierung - mit der Richtlinie 2003/109/EG zu
vereinbaren ist (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 26. April 2012 - Rs. C-508/10,
Kommission/Niederlande u.a. - ABl EU Nr. C 174 S. 7 = InfAuslR 2012, 253), kann offenbleiben.
52 3. Soweit die Gebührenbescheide nach § 113 Abs. 1 VwGO aufzuheben sind, hat der Kläger
einen Erstattungsanspruch. Diesbezüglich war die Beklagte nach § 113 Abs. 4 VwGO zur
Rückzahlung aber zu verurteilen und nicht zu verpflichten.
53 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Beschluss:
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 5 138,42 € festgesetzt (§ 39
Abs. 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 52 Abs. 2 und Abs. 3 GKG).
Eckertz-HöferFricke Dr. Maidowski
Eckertz-Höfer
Prof. Dr. Dörig
Prof. Dr. Kraft
Fricke
Dr. Maidowski