Urteil des BVerwG, Az. 2 C 36.02

VG Prof: pflegebedürftigkeit, beihilfe, krankheit, private krankenversicherung, familie, versorgung, besoldung, zuschuss, gesetzesvorbehalt, gleichwertigkeit
Rechtsquellen:
GG Art. 33 Abs. 5
BBG § 79
BhV § 4 Abs. 3, 5, § 5 Abs. 4 Nr. 3, §§ 9, 15
Stichworte:
Beihilfevorschriften des Bundes und Gesetzesvorbehalt; beihilfeberechtigter Angehö-
riger; beihilfekonforme Pflegeversicherung des Ehegatten; Gleichwertigkeit von Bei-
hilfeansprüchen; Pflegebedürftigkeit; private Pflegevoll- und -teilversicherung; Subsi-
diarität der Beihilfe; Verwaltungsvorschriften.
Leitsätze:
1. Die Beihilfevorschriften des Bundes genügen nicht den Anforderungen des verfas-
sungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts. Die wesentlichen Entscheidungen über die
Leistungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger im Falle von Krankheit
und Pflegebedürftigkeit hat der Gesetzgeber zu treffen. Für eine Übergangszeit sind
die Beihilfevorschriften noch anzuwenden.
2. Leistungen aus einer privaten Pflegevollversicherung eines von der gesetzlichen
Krankenversicherung befreiten Arbeitnehmers, zu der der Arbeitgeber einen Zu-
schuss leistet, sind keine Beihilfen und schließen die Berechtigung nach den Beihil-
fevorschriften nicht aus.
3. Ob Ansprüche auf Beihilfe nach den Beihilfevorschriften und nach einem konkur-
rierenden Beihilfesystem auf einer "im Wesentlichen vergleichbaren Regelung" beru-
hen, ist nicht auf der Grundlage der gesamten Kodifikation, sondern im Rahmen des
jeweiligen Sachbereichs zu entscheiden.
4. Der Ehegatte eines Beamten, der selbst zu einer privaten Pflegeversicherung ver-
pflichtet ist, darf sich beihilfekonform versichern, soweit die vorgeschriebenen Ein-
kommensgrenzen für im Rahmen der Beihilfe berücksichtigungsfähige Angehörige
nicht überschritten werden.
Urteil des 2. Senats vom 17. Juni 2004 - BVerwG 2 C 50.02
VG Köln vom 12.09.2002 - Az.: VG 15 K 4846/00 -
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
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URTEIL
Verkündet
am 17. Juni 2004
Schütz
BVerwG 2 C 50.02
Justizhauptsekretärin
VG 15 K 4846/00
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Juni 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 12. September
2002 sowie die Bescheide der Beklagten vom 4. Oktober 1996
und vom 16. Mai 2000 werden aufgehoben. Die Beklagte wird
verpflichtet, dem Kläger zu bestätigen, dass er für seine Ehe-
frau als berücksichtigungsfähige Angehörige im Pflegefall dem
Grunde nach einen Beihilfeanspruch hat.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger ist Regierungsdirektor bei der Beklagten. Seine Ehefrau ist mit der Hälfte
der regelmäßigen Arbeitszeit beim Land Nordrhein-Westfalen angestellt. Sie hatte
sich von der gesetzlichen Krankenversicherung befreien lassen und ist privat kran-
kenversichert. Nach In-Kraft-Treten des Pflegeversicherungsgesetzes (SGB XI) hat
sie bei dem Krankenversicherungsunternehmen eine Pflegeversicherung nach dem
Tarif für Personen ohne Beihilfeansprüche im Pflegefall abgeschlossen.
Im Jahre 1996 teilte das Krankenversicherungsunternehmen dem Kläger mit, dass
für seine Ehefrau die Möglichkeit bestehe, in den Tarif "Pflegeversicherung für Beihil-
feberechtigte" mit einem wesentlich geringeren monatlichen Beitrag eingestuft zu
werden, sofern sie im Pflegefall Beihilfeansprüche über ihn - den Kläger - habe und
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eine entsprechende Bescheinigung der Beihilfestelle vorlege. Den darauf gerichteten
Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 4. Oktober 1996 ab.
Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger Klage auf Erteilung der von ihm bean-
tragten Bestätigung erhoben, die das Verwaltungsgericht mit der Begründung abge-
wiesen hat, die Ehefrau des Klägers habe eine den Beihilfeansprüchen als Angehö-
rige vorgehende Beihilfeberechtigung. Sie habe zur Absicherung ihres Pflegerisikos
eine von ihrem Arbeitgeber bezuschusste private Krankenversicherung bei einer pri-
vaten Versicherungsgesellschaft abgeschlossen, welche ihr eine volle Kostende-
ckung im Pflegefall biete. Die Leistungen aus der privaten Pflegeversicherung seien
bezüglich des Leistungsumfangs, also der Erstattung pflegebedingter Aufwendun-
gen, den Beihilfeansprüchen im Wesentlichen vergleichbar. Der Vergleichbarkeit der
beiden Sicherungssysteme stehe nicht entgegen, dass Leistungen im Pflegefall der
Ehefrau nicht von deren Arbeitgeber, sondern von einer privaten Versicherungsge-
sellschaft erbracht würden. Im Rahmen der Fürsorgepflicht stelle es sich grundsätz-
lich als gleichwertig dar, ob sich der Arbeitgeber an konkret entstandenen Aufwen-
dungen in dem Pflegefall beteilige oder ob er einen angemessenen Zuschuss zu ei-
ner versicherungsrechtlichen Absicherung des Arbeitnehmers leiste. Zwar falle der
Arbeitgeberanteil bei einer Teilzeitbeschäftigung wegen der Anknüpfung an die ver-
sicherungspflichtigen Bezüge aufgrund der anteiligen Vergütung geringer aus als bei
einer Vollzeitbeschäftigung. Jedoch handele es sich hierbei nur um einen mittelba-
ren, reflexartigen und nicht um einen ursächlichen Zusammenhang zwischen der
Teilzeitbeschäftigung und der Höhe des Zuschusses. Der Umstand, dass in der pri-
vaten Pflegeversicherung ein höherer Beitrag als in der gesetzlichen Pflegeversiche-
rung anfalle, beruhe letztlich allein auf der Entscheidung der Ehefrau des Klägers,
sich von der gesetzlichen Krankenversicherungspflicht befreien zu lassen. Die Zu-
rechnung zu deren Risikosphäre werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass sie sich
zu einem Zeitpunkt von der Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversi-
cherung habe befreien lassen, in dem das Pflegeversicherungsgesetz noch nicht
gegolten habe.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen und nach Zustimmung der Beklagten
eingelegten Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen Rechts und bean-
tragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 12. September 2002 sowie die
Bescheide der Beklagten vom 4. Oktober 1996 und vom 16. Mai 2000 auf-
zuheben und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger zu bestätigen, dass er
für seine Ehefrau als berücksichtigungsfähige Angehörige im Pflegefall dem
Grunde nach einen Beihilfeanspruch hat.
Die Beklagte tritt der Revision entgegen und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
II.
Die Revision ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abge-
wiesen. Der Kläger hat einen Anspruch auf eine Bescheinigung des von ihm begehr-
ten Inhalts.
1. Die Beihilfevorschriften des Bundes genügen nicht den Anforderungen des verfas-
sungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts. Die wesentlichen Entscheidungen über die
Leistungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger im Falle von Krankheit
und Pflegebedürftigkeit hat der Gesetzgeber zu treffen.
Ob der Kläger einen Anspruch auf Beihilfe im Falle der Pflegebedürftigkeit seiner
Ehefrau hat, bestimmt sich auf der Grundlage der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift
für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (BhV). Die Ehefrau ist "berück-
sichtigungsfähige Angehörige" gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BhV, für deren Bedarf
nach Maßgabe der weiteren Bestimmungen grundsätzlich Beihilfen vorgesehen sind.
Die Einbeziehung des Ehegatten in das Beihilfesystem entspricht dem Fürsorgege-
bot, das als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5
GG gewährleistet (vgl. BVerfGE 43, 154 <165>; 46, 97 <117>; 83, 89 <98>; 106, 225
<232>) und für die Bundesbeamten in § 79 BBG gesetzlich verankert ist; danach hat
der Dienstherr nicht nur für das Wohl des Beamten, sondern auch für das Wohl der
Familie des Beamten zu sorgen.
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Ob und welche Leistungen der Dienstherr im Falle von Krankheit und Pflegebedürf-
tigkeit erbringt, ist für den Beamten und seine Familie von herausragender Bedeu-
tung. Zwar gehört die gegenwärtige Ausgestaltung der Fürsorge mittels Beihilfeleis-
tungen nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Das Sys-
tem der Beihilfe kann jederzeit geändert werden, ohne dass dadurch Art. 33 Abs. 5
GG berührt wird. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten und Ver-
sorgungsempfängern für Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstüt-
zung gerade in Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfebestimmungen zu gewähren,
besteht nicht (stRspr; vgl. BVerfGE 58, 68 <77 f.>; 79, 223 <235>; 83, 89 <98>; 106,
225 <232>). Die Gewichtung dieses Regelungsbereiches als wesentlich im Sinne
des Parlamentsvorbehalts hängt indessen nicht davon ab, ob der Gegenstand von
den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums umfasst wird. Der Umfang
der Beihilfen bestimmt die Qualität der Versorgung bei Krankheit und Pflegebedürf-
tigkeit sowie den Umfang der Eigenvorsorge. Die Erhaltung und Wiederherstellung
der Gesundheit, die Sicherung einer menschenwürdigen Existenz auch bei dauern-
der Pflegebedürftigkeit sowie die Wahrung eines amtsangemessenen Lebensunter-
halts trotz laufender Aufwendungen für die Risikovorsorge oder besonderer Belas-
tungen wegen Krankheit und Hilflosigkeit sind Schutzgüter mit Verfassungsrang.
Die außergewöhnliche Bedeutung der Beihilfevorschriften wird durch die Rechtsent-
wicklung in neuester Zeit unterstrichen. Sowohl die Bestimmungen über die Besol-
dung und die Versorgungsbezüge als auch die Vorschriften über den Schutz bei
Krankheit und Pflegebedürftigkeit haben Rücksicht zu nehmen auf die finanzielle Be-
lastbarkeit des Beamten. Insoweit sind von Verfassungs wegen jedoch keine starren
Grenzen vorgegeben. Zwar hat der Dienstherr nach Art. 33 Abs. 5 GG Vorkehrungen
zu treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten auch bei Ein-
tritt besonderer finanzieller Belastungen, insbesondere in Krankheits- und Pflegefäl-
len, nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung
der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise
erfüllt, bleibt von Verfassungs wegen seiner Entscheidung überlassen. Kommt der
Dienstherr seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfen nach, die die aus
der Alimentation zu bestreitende Eigenvorsorge ergänzen, so muss gewährleistet
sein, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er
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auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann (vgl. BVerfGE 83,
89 <100 f.>; 106, 225 <232>; BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 -
BVerwGE 118, 277 <280>). Einen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen An-
teil, mit dem die Eigenvorsorge betrieben werden kann und soll, enthalten die gesetz-
lichen Regelungen über die Bezüge der Beamten, Richter und Versorgungsempfän-
ger nicht (vgl. Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - a.a.O. <281>). Der
verbleibende Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Umfangs von Beihilfe
und verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten
einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation sowie ergän-
zender, von Bund und Ländern je selbst zu regelnder Beihilfe andererseits gebieten
es, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verantwortung für die teilwei-
se erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Vorsorgestandard übernimmt,
wie sie in den Ländern mit unterschiedlichen "Kostendämpfungsmaßnahmen" (vgl.
z.B. Urteil vom 3. Juli 2003 - BVerwG 2 C 36.02 - a.a.O.) und im Bund durch die
27. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom
17. Dezember 2003 (GMBl 2004, 227) und die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift
zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 (GMBl 2004, 379) erfolgt
sind. Anderenfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der von dem Beam-
ten erwarteten Beteiligung an den Kosten der medizinischen und pflegerischen Ver-
sorgung festzulegen und dadurch das mit der gesetzlich festgelegten Besoldung und
Versorgung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers
in beachtlichem Umfang abzusenken.
Zudem greifen die Beihilfevorschriften seit dem In-Kraft-Treten des Pflegeversiche-
rungsgesetzes vom 26. Mai 1994 (BGBl I S. 1014) - SGB XI - über das zwischen
dem Dienstherrn und dem Beamten/Richter bestehende Rechtsverhältnis hinaus und
bestimmen den wesentlichen (Mindest-)Inhalt der Versicherungsverträge, den die im
Geltungsbereich des Pflegeversicherungsgesetzes zum Betrieb der Pflegeversiche-
rung befugten privaten Krankenversicherungsunternehmen aufgrund des nach § 110
SGB XI bestehenden Kontrahierungszwanges anzubieten haben. Nach dieser Vor-
schrift sind die Versicherer verpflichtet, mit allen in § 23 Abs. 3 SGB XI genannten
versicherungspflichtigen Personen auf Antrag einen Versicherungsvertrag abzu-
schließen, der einen Versicherungsschutz in dem durch § 23 Abs. 1 und 3 SGB XI
festgelegten Umfang vorsieht. Gemäß § 23 Abs. 3 Satz 2 SGB XI ist die beihilfekon-
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forme Versicherung so auszugestalten, dass ihre Vertragsleistungen zusammen mit
den Beihilfeleistungen, die sich bei Anwendung der in § 14 Abs. 1 und 5 BhV festge-
legten Bemessungssätze ergeben, den in Absatz 1 Satz 2 vorgeschriebenen Versi-
cherungsschutz gewährleisten. Somit haben die privaten Versicherungsunternehmen
zwingend einen Beihilfestandard zu beachten, der durch bloße Verwaltungsvorschrif-
ten, die überdies einem anderen Funktions- und Rechtsbereich zugeordnet sind,
markiert und parlamentarisch nicht legitimiert ist.
Der außergewöhnlichen Bedeutung der Beihilfevorschriften, die hinsichtlich ihrer Re-
gelungsform bislang unbeanstandet geblieben sind (vgl. BVerfG
schuss>, Beschluss vom 12. August 1977 - 2 BvR 1063/76 - ZBR 1978, 37- VGA
Anlage 7; BVerwG, Urteile vom 25. Juni 1964 - BVerwG 8 C 23.63 - BVerwGE 19, 48
<54 f.>, vom 24. November 1988 - BVerwG 2 C 18.88 - BVerwGE 81, 27 <29>), hat
die Rechtsprechung bisher dadurch Rechnung getragen, dass sie die Beihilfevor-
schriften wie revisible Rechtsnormen ausgelegt hat (vgl. Beschluss vom 28. Mai
1973 - BVerwG 2 B 15.73 - Buchholz 238.91 Nr. 5 BhV Nr. 3; Urteil vom 18. Septem-
ber 1985 - BVerwG 2 C 48.84 - BVerwGE 72, 119 <121 f.>; Urteil vom 10. April 1997
- BVerwG 2 C 11.96 - Buchholz 270 § 18 BhV Nr. 3; Urteil vom 10. Juni 1999
- BVerwG 2 C 29.98 - Buchholz 270 § 6 BhV Nr. 12).
Diese Betrachtung wird den veränderten Bedingungen, denen der Schutz des Beam-
ten und seiner Familie in Krankheits- und Pflegefällen unterworfen ist, nicht mehr ge-
recht. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot verpflichten den parlamen-
tarischen Gesetzgeber, in grundlegenden Bereichen, zumal im Bereich der Grund-
rechtsausübung, soweit dieser staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen
Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 83, 130 <142>; Be-
schluss vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 - EuGRZ 2003, 621 = NJW 2003,
3111). Die Regelungsform des Gesetzes ist für das Beamtenverhältnis typisch und
sachangemessen (vgl. z.B. BVerfGE 52, 303 <335 ff.>; BVerwG, Urteil vom 26. No-
vember 1992 - BVerwG 2 C 11.92 - BVerwGE 91, 200 <203>). Dies gilt nicht nur,
soweit kollidierende Grundrechte auszugleichen sind. Vielmehr bedarf auch die Ver-
antwortung des Dienstherrn bei Krankheit oder Pflegebedürftigkeit des Beamten und
seiner Angehörigen der normativen Ordnung, um die Transparenz im demokrati-
schen Willensbildungsprozess, die Abwägung mit anderen Gesetzgebungsentschei-
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dungen "in einer Hand" und die Kontinuität des einmal gewählten Systems zu ge-
währleisten. Anderenfalls würde der für Besoldung und Versorgung bestehende Ge-
setzesvorbehalt aus Art. 33 Abs. 5 GG zunehmend ausgehöhlt werden können.
Als Verwaltungsvorschriften genügen die Beihilfevorschriften nicht den Anforderun-
gen des allgemeinen Gesetzesvorbehalts. Bei den Beihilfevorschriften handelt es
sich um administrative Bestimmungen, die nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen
haben (vgl. bereits Urteil vom 25. Juni 1964 - BVerwG 8 C 23.63 - BVerwGE 19, 48
<53 ff.>). Ihr Inhalt beschränkt sich nicht darauf, Auslegungshilfe zu sein, Ermessen
zu lenken oder Beurteilungsspielräume auszufüllen (vgl. Urteil vom 27. November
2003 - BVerwG 2 C 38.02 -
vorgesehen>). Sie sind von der Willensbildung des parlamentarischen Gesetzgebers
weitgehend unbeeinflusst. Maßstäbe, ob und in welchem Umfang Beihilfen vorgese-
hen werden, liefert das Gesetz nicht. Es bestimmt nicht einmal im Grundsatz, in wel-
cher Form der Dienstherr seiner Beistandspflicht in Lebenssituationen von existen-
zieller Bedeutung für den Beamten und seine Familie nachzukommen hat. Die auf
einer Verwaltungskompetenz beruhenden Bestimmungen unterliegen auch nicht den
verfahrensmäßigen Anforderungen, insbesondere nicht dem Publizitätserfordernis,
die Art. 82 GG für Normen mit verbindlicher Außenwirkung zwingend vorsieht.
Die Beihilfevorschriften sind keine bloße Ableitung und keine alternativlose Konkreti-
sierung des positivrechtlich verankerten Fürsorgegrundsatzes. Vielmehr gestalten sie
dieses Prinzip, indem sie originär ein System von Geldzuschüssen zu finanziellen
Aufwendungen konstituieren, die berechtigten Personen benennen, die leistungsbe-
gründenden Anlässe bestimmen, den Leistungsumfang begrenzen und die Konkur-
renzsituation mit anderen Leistungen lösen. Alle diese Regelungen sind - jedenfalls
soweit sie über einen Kernbestand hinausgehen - nicht durch den Fürsorgegrundsatz
präjudiziert oder durch eine maßgebende Rechtsprechung vorgezeichnet, sondern
beruhen auf einer politischen Gestaltungskompetenz. An der nach allem gebotenen
gesetzlichen Regelung fehlt es.
§ 200 BBG, der dem Bundesministerium des Innern die Befugnis einräumt, zur
Durchführung des Bundesbeamtengesetzes die erforderlichen allgemeinen Verwal-
tungsvorschriften zu erlassen, ist keine Ermächtigungsgrundlage, Normen im formel-
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len Sinne zu setzen. Im Übrigen genügte die Vorschrift wegen ihrer inhaltlichen Un-
bestimmtheit nicht den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 GG für den Erlass einer
Rechtsverordnung vorsieht. § 200 BBG ist auch nicht Ausdruck einer der Exekutiven
bereits durch die Verfassung ohnehin eingeräumten Regelungsbefugnis. Die persön-
lichen Rechtsverhältnisse der Beamten, die insoweit nicht Teil der Staatsorganisation
sind und auch nicht in einem den Gesetzesvorbehalt derogierenden "besonderen
Gewaltverhältnis" stehen, hat der parlamentarische Gesetzgeber normativ zu gestal-
ten. Das Bedürfnis, schnell und flexibel auf mannigfache Entwicklungen reagieren zu
können, ist im Beamtenrecht nicht stärker ausgeprägt als im Recht der gesetzlichen
Kranken- und Pflegeversicherung, das - jedenfalls in den wesentlichen Fragen - auf
eine Regelung durch Verwaltungsvorschriften verzichtet. Im Übrigen würde auch ei-
ne Rechtsverordnung, die jedenfalls für Detailfragen der Leistungen in den besonde-
ren Lebenslagen ausreichend wäre, die erforderliche Elastizität aufweisen.
Bei der näheren Ausgestaltung der Fürsorge im Falle von Krankheit oder Pflegebe-
dürftigkeit des Beamten und seiner Angehörigen sind aufgrund des Gesetzesvorbe-
haltes zumindest die tragenden Strukturprinzipien gesetzlich zu regeln. Der Gesetz-
geber selbst hat in der Bandbreite seiner verfassungsrechtlichen Möglichkeiten (vgl.
BVerfGE 58, 68 <77 f.>; 79, 223 <235>; 83, 89 <98>; 106, 225 <232>) das Leis-
tungssystem zu bestimmen, das dem Beamten und seiner Familie Schutz im Falle
von Krankheit und Pflegebedürftigkeit bietet, festzulegen, welche "Risiken" erfasst
werden, für welche Personen Leistungen beansprucht werden können, nach welchen
Grundsätzen Leistungen erbracht und bemessen oder ausgeschlossen werden und
welche zweckidentischen Leistungen und Berechtigungen Vorrang haben. Dabei hat
der Gesetzgeber dem verfassungsrechtlichen Zusammenhang zwischen Fürsorge
und Alimentation besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Das gegenwärtige Alimen-
tationsniveau schließt einen Systemwechsel mit schwerwiegenden wesentlichen Ein-
schränkungen des Leistungsstandards aus. Allerdings ist es trotz des Aufeinander-
bezogenseins von Besoldung und Versorgung, die weitestgehend bundesrechtlich
geregelt sind, einerseits und Fürsorgeleistungen in Sonderfällen andererseits nicht
erforderlich, den Schutz insbesondere in Krankheits- und Pflegefällen bundeseinheit-
lich zu regeln.
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2. Trotz des Defizits normativer Regelungen ist für eine Übergangszeit von der Wei-
tergeltung der Beihilfevorschriften auszugehen. Damit ist gewährleistet, dass die
Leistungen im Falle der Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem ein-
heitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, das hinsichtlich des Inhalts jeden-
falls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht höher-
rangigen Rechts geboten hat. Eine andere Beurteilung dürfte erst dann angezeigt
sein, wenn der Gesetzgeber in einem überschaubaren Zeitraum seiner Normie-
rungspflicht nicht nachkommt.
3. Unzutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger im
Falle pflegebedingter Aufwendungen für seine Ehefrau gemäß § 4 BhV schon dem
Grunde nach keine Beihilfe beanspruchen kann.
Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 BhV schließt die Beihilfeberechtigung aufgrund beamten-
rechtlicher Vorschriften die Berücksichtigungsfähigkeit als Angehörige aus. Der Bei-
hilfeberechtigung sind die in § 4 Abs. 4 BhV bezeichneten Ansprüche auf Fürsorge-
leistungen gleichgestellt. Zu dem danach ausgeschlossenen Personenkreis gehört
die Ehefrau des Klägers als Angestellte im öffentlichen Dienst nicht.
Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 BhV geht die Beihilfeberechtigung nach anderen als beam-
tenrechtlichen Vorschriften der Berücksichtigungsfähigkeit als Angehöriger vor. Eine
derartige Beihilfeberechtigung ist nach § 4 Abs. 5 Satz 1 BhV gegeben, wenn ein
Anspruch auf Beihilfen aufgrund privatrechtlicher Rechtsbeziehungen nach einer den
Beihilfevorschriften des Bundes im Wesentlichen vergleichbaren Regelung besteht.
Nach ständiger Rechtsprechung soll aufgrund der Regelung des § 4 Abs. 3 BhV er-
reicht werden, dass der Dienstherr mit der Pflicht zur Gewährung einer Beihilfe nicht
belastet ist, soweit es sich bei dem Angehörigen um eine Person handelt, für die bei-
hilferechtlich ohnehin gesorgt ist. Dadurch, dass der Dienstherr den Beamten wegen
der Aufwendungen dieses Familienmitglieds auf dessen Anspruch gegen einen Drit-
ten verweist, nimmt er diesen Angehörigen von der Erfüllung seiner Fürsorgepflicht
aus, die sich grundsätzlich auch auf die Familie des Beamten erstreckt. Das ist nur
gerechtfertigt, wenn die anderweitige Beihilfeberechtigung des Angehörigen dem
beihilferechtlichen Anspruch des Beamten - bei zu unterstellender Berücksichti-
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gungsfähigkeit dieses Angehörigen - insgesamt entspricht. Die beiden konkurrieren-
den Beihilfesysteme weisen im Wesentlichen vergleichbare Regelungen auf, wenn
sie ungeachtet von Unterschieden in Einzelheiten, insbesondere bei der Konkretisie-
rung der beihilfefähigen Aufwendungen, insgesamt gleichwertig sind. Dies wiederum
beurteilt sich anhand eines wertenden Vergleichs der aus der Beihilfeberechtigung
des Angehörigen fließenden Ansprüche einerseits und der beihilferechtlichen
Rechtsposition des Beamten hinsichtlich der Erstattung von Aufwendungen für sei-
nen Angehörigen andererseits. Zu vergleichen sind die Voraussetzungen, der Um-
fang sowie die Art der jeweiligen Beihilfeberechtigung; unerheblich ist, ob die im kon-
kreten Einzelfall zu beanspruchenden Beträge gleich groß sind (vgl. Urteil vom
3. Dezember 1998 - BVerwG 2 C 21.98 - Buchholz 270 § 4 Nr. 1 S. 1 <3> m.w.N.).
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Ehefrau des Klägers nicht
deshalb Ansprüche aufgrund einer dem § 9 BhV im Wesentlichen vergleichbaren
Regelung, weil sie eine private Pflegeversicherung unterhält, die Vertragsleistungen
vorsieht, welche nach Art und Umfang den Leistungen nach §§ 28 ff. SGB XI gleich-
wertig sind (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2 SGB XI), und der Arbeitgeber hierzu nach Maß-
gabe des § 61 Abs. 2 SGB XI einen Zuschuss leistet. Leistungen einer privaten Ver-
sicherung sind keine "Beihilfen" nach einer den Beihilfevorschriften des Bundes im
Wesentlichen vergleichbaren Regelung. Insoweit kommt es nicht darauf an, ob die
Versicherungsleistungen den Beihilfen nach § 9 BhV im Hinblick auf Voraussetzun-
gen und Umfang entsprechen und dass sie nicht als Sachleistungen, sondern als
Kostenerstattung erbracht werden. Versicherungsleistungen sind prinzipiell keine
"Beihilfen" im Sinne des § 4 BhV. Sie werden aufgrund des mit dem Begünstigten
bestehenden Versicherungsverhältnisses erbracht und stehen in einem synallagma-
tischen Verhältnis zu den gezahlten Beiträgen. Dagegen sind "Beihilfen" solche Zu-
wendungen, die einseitig und ohne unmittelbare Gegenleistung des Begünstigten
erbracht werden. Unerheblich ist, ob Dritte die Versicherungsbeiträge bezuschussen
oder einen Anteil selbst tragen. Davon gehen auch die Beihilfevorschriften aus, die
eine Subsidiarität gegenüber Versicherungsleistungen, jedoch keinen Berechti-
gungsausschluss vorsehen (vgl. § 15 BhV). Ob eine andere rechtliche Beurteilung
angezeigt ist, wenn ein Dritter eine sog. Direktversicherung abschließt und finanziert,
sich die Versicherungsleistungen somit wirtschaftlich ausschließlich als Leistungen
des Dritten darstellen, bedarf keiner Entscheidung. Die Zuschüsse des Arbeitgebers
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der Klägerin erreichen nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts nur etwa
14 v.H. der Gesamtprämie.
Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die Berechtigung der Ehefrau des Klä-
gers gemäß § 40 BAT nicht dem Anspruch auf Beihilfe nach den Beihilfevorschriften
insgesamt gleichwertig. Der nach § 4 Abs. 5 Satz 1 BhV anzustellende Vergleich be-
zieht sich nicht auf sämtliche Sachbereiche, für die nach den konkurrierenden Beihil-
fesystemen Leistungen vorgesehen sind. Vielmehr beschränkt er sich von vornherein
auf die einzelnen Leistungsanlässe wie Krankheit, Pflegebedürftigkeit oder Geburt
und löst sich von der Zufälligkeit kodifikatorischer Zusammenfassungen. Dies ent-
spricht auch der Systematik des Sozialversicherungsrechts, das die Krankenversi-
cherung und die Pflegeversicherung jeweils eigenständig regelt. Nur wenn nach den
maßgeblichen Kriterien sektoral eine Übereinstimmung im Wesentlichen besteht,
kann von einer Gleichwertigkeit die Rede sein. Sachbereichsübergreifende Struktur-
unterschiede sind für den Vergleich ohne Belang, weil Defizite in einem Leistungsbe-
reich nicht durch Kongruenzen oder Besserstellungen in einem anderen Leistungs-
bereich ausgeglichen werden können. Nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BAT, der für die Ehe-
frau des Klägers maßgeblich ist, sind Aufwendungen im Sinne des § 9 BhV - also im
Falle der Pflegebedürftigkeit - nicht beihilfefähig. Der explizite tarifrechtliche Leis-
tungsausschluss begründet einen erheblichen Unterschied. Von einer Gleichwertig-
keit der Ansprüche des Klägers und der Ansprüche seiner Ehefrau nach den ver-
schiedenen Beihilfesystemen kann schon deshalb nicht die Rede sein, weil das Tarif-
recht für das Risiko der Pflegebedürftigkeit keinerlei Zuwendungen ("Beihilfen") des
Arbeitgebers vorsieht, sondern den Arbeitnehmer auf solche Leistungen verweist, auf
die nach den allgemein geltenden Bestimmungen, also nach dem Recht der gesetzli-
chen oder der privaten Pflegeversicherung, ein Anspruch besteht und die nicht den
Charakter von "Beihilfen" haben.
4. Das angegriffene Urteil kann nicht deshalb aufrechterhalten werden, weil es sich
aus anderen Gründen als zutreffend erweist (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Zwar hat der
Kläger nach den gegenwärtigen Verhältnissen keinen Anspruch auf Beihilfe im Falle
der Pflegebedürftigkeit seiner Ehefrau, weil diese aufgrund der derzeit bestehenden
privaten "Vollversicherung" bedarfsdeckende Leistungen erhält, die den Leistungen
nach § 9 BhV entsprechen und deshalb nach § 15 BhV in vollem Umfang angerech-
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net werden. Die Ehefrau ist jedoch nicht zur Aufrechterhaltung ihrer privaten Pflege-
vollversicherung verpflichtet, solange ihre Bezüge die Einkommensgrenze des § 5
Abs. 4 Nr. 3 BhV nicht überschreiten, und hat im Hinblick auf potenzielle Beihilfean-
sprüche ihres Ehemannes die Möglichkeit, die private Pflegeversicherung beihilfe-
konform zu gestalten.
Dem stehen sozialversicherungsrechtliche Vorschriften nicht entgegen. Eine Pflicht
zur Eigenversicherung nach dem SGB XI und eine über den Ehegatten vermittelte
Beihilfeberechtigung schließen sich nicht gegenseitig aus (vgl. BSG, Urteile vom
6. November 1997 - 12 RP 1/97 und 12 RP 4/97 - BSGE 81, 177 <179> = SozR
3-3300 § 55 SGB XI S. 3). Ein solches Alternativverhältnis besteht nach dem Wort-
laut der §§ 23, 25 SGB XI nicht. Auch Sinn und Zweck der Vorschriften über die Ver-
sicherungspflicht (vgl. §§ 20 ff. SGB XI) verlangen dies nicht. Danach geht es viel-
mehr grundsätzlich darum, dass diejenigen, die sich gegen das Risiko der Pflegebe-
dürftigkeit zu versichern haben, diesen Schutz lückenlos erhalten, auch wenn inso-
weit komplementäre Leistungen erbracht werden, und dass das Beitragsniveau der
gesetzlichen Pflegeversicherung nicht überschritten wird (vgl. § 110 SGB XI). In die-
sem Rahmen ist es aus der Sicht der gesetzlichen Pflegeversicherung unerheblich,
ob Versicherungsleistungen durch Beihilfeleistungen ergänzt werden. Dieser Konkur-
renzlage haben ausschließlich die Vorschriften des Beihilferechts Rechnung zu tra-
gen.
Aus § 23 Abs. 1, § 25 SGB XI ergibt sich nicht, in welchem Umfang die Ehefrau des
Klägers verpflichtet ist, selbst eine Pflegeversicherung zu unterhalten. Zwar wäre die
Ehefrau im Falle der gesetzlichen Pflegeversicherung nicht gemäß § 25 SGB XI fa-
milienversichert, weil sie nach § 23 SGB XI in der privaten Pflegeversicherung pflicht-
versichert ist (vgl. § 25 Abs. 1 Nr. 3 SGB XI). Dies allein begründet indessen keine
Pflicht zur Vollversicherung.
Die Versicherungspflicht nach § 23 Abs. 1 SGB XI steht einer möglichen Versiche-
rung nach § 23 Abs. 3 SGB XI ebenfalls nicht entgegen. Die Bestimmungen stehen
zueinander im Verhältnis der Spezialität (vgl. BSG, Urteil vom 12. Februar 2004
- B 12 P 3/02 R - ). Auch wer in der privaten Pfle-
geversicherung pflichtversichert ist, darf sich beihilfekonform versichern, wenn für ihn
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dem Grunde nach eine Beihilfeberechtigung besteht. § 61 Abs. 8 SGB XI hat den
Fall bedacht, dass eine Verpflichtung zum Abschluss einer privaten Pflegeversiche-
rung mit einem Anspruch auf Beihilfe zusammentreffen kann, und sieht vor, dass im
Falle der Beihilfeberechtigung der Beitragszuschuss des Arbeitgebers oder Dienst-
herrn entfällt. Die Vorschrift setzt ihrem Wortlaut nach nicht die Identität von Zu-
schuss- und Beihilfeberechtigtem voraus. Allerdings führt diese Bestimmung dazu,
dass der Arbeitgeber der Klägerin von dem Beitragszuschuss entlastet wird.
Die Beihilfevorschriften sehen keine vorrangige Vorsorgeverpflichtung des berück-
sichtigungsfähigen Angehörigen vor. Nach der ausdrücklichen Regelung des § 5
Abs. 4 Nr. 3 BhV sind die in § 9 BhV genannten Aufwendungen bei Pflegebedürftig-
keit, die für den Ehegatten des Beihilfeberechtigten entstanden sind, grundsätzlich
nicht beihilfefähig, wenn der Gesamtbetrag der Einkünfte des Ehegatten im Vorvor-
kalenderjahr vor der Stellung des Beihilfeantrags 18 000 € übersteigt. Die Regelung
geht davon aus, dass dem Ehegatten eine Eigenvorsorge zuzumuten ist, wenn er
selbst über ausreichende Einkünfte verfügt. Wird diese Einkommensgrenze nicht er-
reicht, besteht - von einer hier nicht interessierenden Ausnahme abgesehen - An-
spruch auf Beihilfeleistungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Albers Prof. Dawin Dr. Kugele
Groepper Dr. Bayer
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € fest-
gesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 2 GKG).
Albers Groepper Dr. Bayer