Urteil des BVerwG vom 18.12.2002

BVerwG (gefahr, antragsteller, öffentliche sicherheit, intensität des grundrechtseingriffs, rasse, gefährlichkeit, verordnung, begriff, wahrscheinlichkeit, körperliche unversehrtheit)

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 CN 1.02

Verkündet

OVG 4 K 8/00

am 18. Dezember 2002

Schöbel

Justizangestellte

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

- 2 -

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 18. Dezember 2002

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesver-

waltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t ,

Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r

für Recht erkannt:

- 3 -

Das Verfahren des Antragstellers zu 10 wird

eingestellt. Insoweit ist das Urteil des

Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungs-

gerichts vom 29. Mai 2001 wirkungslos.

Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Ober-

verwaltungsgerichts vom 29. Mai 2001 wird auf-

gehoben, soweit es § 3 Abs. 1 Nrn. 1, 5, 6 und

8 bis 10, § 3 Abs. 2 Nr. 1, soweit auf rasse-

spezifische Merkmale abgestellt wird, sowie § 4

Abs. 4 Satz 1 hinsichtlich der in § 3 Abs. 1

Nr. 1 erfassten Rasse sowie § 4 Abs. 4 Satz 2

hinsichtlich der in § 3 Abs. 1 Nrn. 5, 6 und 8

bis 10 erfassten Rassen der Landesverordnung

zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren

vom 28. Juni 2000 für nichtig erklärt hat. In-

soweit werden die Normenkontrollanträge abge-

lehnt.

Die weitergehende Revision wird zurückgewiesen.

Von den bis zur Erledigung des Rechtsstreits

des Antragstellers zu 10 angefallenen Kosten

des Revisionsverfahrens tragen die Antragstel-

ler zu 1 bis 2 und 4 bis 12 jeweils ein Drittel

ihrer außergerichtlichen Kosten sowie jeweils

ein Dreiunddreißigstel der Gerichtskosten und

der außergerichtlichen Kosten des Antragsgeg-

ners. Von den danach angefallenen Kosten des

Revisionsverfahrens tragen die Antragsteller

zu 1 bis 2 und 4 bis 9, 11 und 12 jeweils ein

Drittel ihrer außergerichtlichen Kosten sowie

je ein Dreißigstel der Gerichtskosten und der

außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners.

Der Antragsgegner trägt die übrigen Kosten des

Revisionsverfahrens.

Von den im Beschluss vom 24. April 2001 nicht

erfassten Kosten des ersten Rechtszuges tragen

die Antragsteller zu 1 bis 2 und 4 bis 12 je-

weils ein Viertel ihrer außergerichtlichen Kos-

ten sowie je ein Vierundvierzigstel der Ge-

richtskosten und der außergerichtlichen Kosten

des Antragsgegners, der Antragsgegner die übri-

gen Kosten.

- 4 -

G r ü n d e:

Die Antragsteller wenden sich gegen im Einzelnen benannte Vor-

schriften der vom Antragsgegner erlassenen Landesverordnung

zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren (Gefahrhunde-

verordnung - GefHVO -) vom 28. Juni 2000 (GVOBl Schl.-H. 2000,

S. 533, ber. S. 549).

Als gefährliche Hunde bestimmt § 3 Abs. 1 GefHVO elf Rassen

oder Gruppen von Hunden sowie deren Kreuzungen untereinander;

dazu gehören auch Hunde der Rassen American Staffordshire Ter-

rier, Staffordshire Bullterrier, Fila Brasileiro, Bullmastiff

und Mastino Napoletano. Außerdem gelten nach § 3 Abs. 2 GefHVO

u.a. solche Hunde als gefährlich, die durch rassespezifische

Merkmale, Zucht, Haltung, Ausbildung oder Abrichten eine über

das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft, Angriffs-

lust, Schärfe oder eine andere in ihrer Wirkung vergleichbare,

Mensch oder Tier gefährdende Eigenschaft, insbesondere Beiß-

kraft und fehlende Bisslösung, besitzen. Unter bestimmten Vo-

raussetzungen wird durch § 4 Abs. 1 GefHVO für gefährliche

Hunde eine Anleinpflicht und durch § 4 Abs. 4 GefHVO ein Maul-

korbzwang begründet.

Die Antragsteller zu 1, 2, 4 bis 6 und 12 halten jeweils

mindestens einen Hund der Rasse American Staffordshire Ter-

rier. Der Antragsteller zu 7 ist Halter und Züchter von Hunden

der Rasse Staffordshire Bullterrier. Die Antragstellerin zu 8

ist Halterin eines Hundes der Rasse Fila Brasileiro. Die An-

tragstellerin zu 9 ist Halterin eines Hundes der Rasse Bull-

mastiff. Die Antragstellerin zu 11 hält einen Hund der Rasse

Mastino Napoletano. Die Hunde sind bislang nicht auffällig ge-

worden.

- 5 -

Ihren Normenkontrollantrag haben die Antragsteller u.a. damit

begründet, die Gefahrhundeverordnung verstoße gegen die ver-

fassungsrechtlichen Grundsätze der Bestimmtheit und Verhält-

nismäßigkeit sowie das Willkürverbot und verletze die allge-

meine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) und das Eigentums-

recht (Art. 14 Abs. 1 GG). Der Begriff "Rasse" in § 3 GefHVO

sei unbestimmt, insbesondere weil in Züchterverbänden und der

Bevölkerung darüber uneinheitliche Vorstellungen vorherrsch-

ten. Dies treffe vermehrt auf den Begriff "Kreuzung" in § 3

Abs. 1 GefHVO zu. Die Regelung sei auch unverhältnismäßig,

weil sie keine Negativtests für aufgelistete Hunde vorsehe.

Gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoße die Auflistung,

weil es keine gefährlichen Hunderassen an sich gebe, sondern

allenfalls gefährliche Hunde-Individuen. Das "Kampfhunde-

Image" sei kein taugliches Unterscheidungskriterium. Der An-

lein- und der Maulkorbzwang in § 4 GefHVO seien unverhältnis-

mäßig. Schließlich fehle es an einer wirksamen und sorgfälti-

gen Tatsachenermittlung sowie an vertretbaren Einschätzungen

als Grundlage für die strittigen Regelungen der Gefahrhunde-

verordnung.

Die Antragsteller zu 1, 2, 4 bis 7 und 12 haben jeweils bean-

tragt,

die Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden

Gefahren (Gefahrhundeverordnung) des Innenministeriums vom

28. Juni 2000 (GVOBl Schl.-H. 2000, S. 533, ber. S. 549)

für nichtig zu erklären hinsichtlich ihrer folgenden Rege-

lungen: § 3 Abs. 1; § 3 Abs. 2, soweit der Begriff "rasse-

spezifische Merkmale" benannt ist; § 3 Abs. 2 Ziffer 4;

§ 3 Abs. 2 Ziffer 5; § 3 Abs. 3 Satz 2, soweit lediglich

als "Kann"-Bestimmung geregelt; § 3 Abs. 3 Satz 3; § 4

Abs. 1 Satz 1, soweit allein eine Befreiung vom Leinen-

zwang auf dem befriedeten Besitztum "der Hundehalterin

oder des Hundehalters" zugelassen wird; § 4 Abs. 4, soweit

- 6 -

gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 aufgeführt

sind; § 5, § 7 Abs. 2.

Die Antragsteller zu 8 bis 11 haben jeweils beantragt,

die §§ 3, 4 und 5 der Landesverordnung zur Abwehr der von

Hunden ausgehenden Gefahren (Gefahrhundeverordnung) des

Innenministeriums vom 28. Juni 2000 (GVOBl Schl.-H. 2000,

S. 533, ber. S. 549) für nichtig zu erklären.

Der Antragsgegner hat beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht hat mit Ur-

teil vom 29. Mai 2001 § 3 Abs. 1, § 3 Abs. 2 Nr. 1, soweit auf

rassespezifische Merkmale abgestellt wird, § 4 Abs. 1 Satz 1,

soweit auf das befriedete Besitztum der Hundehalterin oder des

Hundehalters abgestellt wird, § 4 Abs. 4 Satz 1, soweit Hunde

im Sinne des § 3 Abs. 1 betroffen sind, und Satz 2 der Landes-

verordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren vom

28. Juni 2000 für nichtig erklärt und im Übrigen die Normen-

kontrollanträge zurückgewiesen.

Zur Begründung hat es, soweit noch von Bedeutung, im Wesentli-

chen ausgeführt, die Verordnung sei zutreffend auf §§ 174, 175

LVwG gestützt worden, denn mit der Gefahrhundeverordnung werde

die von der Haltung von Hunden ausgehende abstrakte Gefahr für

die öffentliche Sicherheit bekämpft. Allerdings verstießen die

getroffenen Regelungen zum Teil gegen höherrangiges Recht.

Die Auflistung gefährlicher Hunde in § 3 Abs. 1 GefHVO sei we-

gen Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3

Abs. 1 GG rechtswidrig und daher nichtig, denn andere ver-

gleichbare großrahmige Hunde wie z.B. der Deutsche Schäfer-

- 7 -

hund, die Deutsche Dogge, der Rottweiler und der Boxer seien

darin nicht aufgeführt. Daran ändere auch nichts die Regelung

in § 3 Abs. 2 GefHVO, weil die Gefährlichkeit von Hunden da-

nach individuell erwiesen werden müsse, während sie bei denen

nach § 3 Abs. 1 GefHVO unwiderleglich vermutet werde. Die Un-

gleichbehandlung sei auch deshalb nicht gerechtfertigt, weil

die Anknüpfung an die Rassezugehörigkeit von Hunden schon vom

Ansatz her nicht geeignet sei, eine Gefährlichkeit zu indizie-

ren; die Rassezugehörigkeit von Hunden falle somit als Diffe-

renzierungskriterium für eine Ungleichbehandlung aus. An das

"Kampfhunde-Image" dürfe nicht differenzierend angeknüpft wer-

den, weil es insoweit an verlässlichem Zahlenmaterial fehle

und die entsprechende Einschätzung dem ständigen Wandel unter-

liege.

Die Ungleichbehandlung der aufgelisteten Hunde könne auch

nicht mit einer Einschätzungsprärogative des Verordnungsgebers

und einer daraus fließenden Typisierungsfreiheit begründet

werden. Das lasse sich zwar für als neu anzusehende schwer

überschaubare und komplexe Sachverhalte annehmen, nicht aber

für das Problem so genannter gefährlicher Hunde, das seit län-

gerem wahrgenommen werde. Die Grenzen der zulässigen Typisie-

rung seien schließlich auch deshalb überschritten, weil davon

eine große Zahl von Haltern betroffen sei, die ihre Hunde ver-

antwortungsbewusst und kontrolliert führten und hielten.

Mit der Anknüpfung der Gefährlichkeit an den Begriff der Hun-

derasse habe der Verordnungsgeber weiterhin gegen das Eig-

nungsgebot des § 73 Abs. 1 LVwG sowie - ohne dass dies der

Entscheidung bedürfe - das Übermaßverbot aus § 73 Abs. 2 LVwG

verstoßen.

Die Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO verstoße mit dem Be-

griff "rassespezifische Merkmale" gegen den Bestimmtheits-

grundsatz und sei daher nichtig.

- 8 -

§ 4 Abs. 4 GefHVO sei wegen der Anknüpfung an die Rassezugehö-

rigkeit ebenfalls teilweise ungültig und für nichtig zu erklä-

ren.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision zugelassen, so-

weit das Urteil des Oberverwaltungsgerichts § 3 Abs. 1, § 3

Abs. 2 Nr. 1 sowie § 4 Abs. 4 Satz 1 und 2 GefHVO betrifft.

Zur Begründung der Revision hat der Antragsgegner ausgeführt,

das Oberverwaltungsgericht gehe zutreffend davon aus, dass der

von § 175 Abs. 1 LVwG vorausgesetzte Begriff der abstrakten

Gefahr nicht nur eine empirisch belegbare, sondern auch eine

"naturwissenschaftlich mögliche (nicht auszuschließende)" Ge-

fahr umfasse. Nach der irrevisiblen Interpretation des Landes-

rechts durch das Oberverwaltungsgericht reiche im Hinblick auf

die erheblichen Schadensrisiken insbesondere für die durch

Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Rechtsgüter das nicht auszu-

schließende, aber erhebliche "Gefahrenpotential" der in § 3

Abs. 1 aufgelisteten Hunderassen und der nach § 3 Abs. 2 Nr. 1

GefHVO aufgrund rassespezifischer Merkmale gefährlichen Hunde

aus, um den Tatbestand der polizeirechtlichen Eingriffsermäch-

tigung zu erfüllen. Diese Auslegung entspreche einem generel-

len Trend im Sicherheitsrecht, die präventive Gefahrenabwehr

in Richtung auf eine Gefahrenvorsorge zu erweitern, und werde

von der Revision nicht angegriffen.

Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Konkretisie-

rung des allgemeinen Gleichheitssatzes und des Grundsatzes der

Verhältnismäßigkeit bei der normativen Abschätzung von wissen-

schaftlich nicht näher geklärten Gefahren durch den Verord-

nungsgeber und die Beurteilung von dessen Typisierungsbefugnis

richteten sich nach der Intensität des Grundrechtseingriffs

gegenüber den Hundehaltern. Die Anknüpfung an die in § 3

Abs. 1 GefHVO aufgelisteten Hunderassen sowie die Normierung

- 9 -

der in § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO aufgeführten "rassespezifischen

Merkmale" seien nicht personenbezogen oder verhaltenssteuernd,

so dass Prüfungsmaßstab allein das in Art. 3 Abs. 1 GG enthal-

tene Willkürverbot sei. Dieses sei nicht verletzt, weil der

Verordnungsgeber im Interesse des Ausschlusses von Sicher-

heitslücken und der Praktikabilität und Vollzugsfähigkeit der

Verordnung bei der normativen Erfassung der massenhaften Hun-

dehaltung zu einer typisierenden Regelung berechtigt sei. Zu-

dem habe sich der Verordnungsgeber um eine vollständige Erfas-

sung der in Betracht kommenden Sachverhalte bemüht, indem er

sämtliche nicht von der Liste des § 3 Abs. 1 GefHVO erfassten

Hunderassen über § 3 Abs. 2 GefHVO als ebenso gefährlich "gel-

ten" lasse. Für die Vereinbarkeit der personenbezogenen Ver-

haltenspflichten des § 4 GefHVO mit dem Gleichheitssatz komme

es zwar auf eine Verhältnismäßigkeitsprüfung an. Entgegen der

Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei die Verhältnismä-

ßigkeit aber gewahrt, da der Leinen- und Maulkorbzwang einer-

seits zum Schutz überragender Rechtsgüter erforderlich sei und

die im Übrigen freie Hundehaltung andererseits nur wenig be-

schränke.

Der Antragsgegner beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern, soweit darin § 3 Abs. 1,

§ 3 Abs. 2 Nr. 1 (teilweise) sowie § 4 Abs. 4 Satz 1 (teil-

weise) und Satz 2 der Landesverordnung des Landes

Schleswig-Holstein zur Abwehr der von Hunden ausgehenden

Gefahren vom 28. Juni 2000 für nichtig erklärt worden ist,

und die Normenkontrollanträge auch insoweit abzulehnen.

Die Antragsteller zu 1 und 2 sowie 4 bis 9, 11 und 12 beantra-

gen,

die Revision zurückzuweisen.

- 10 -

Sie verteidigen das angegriffene Urteil und vertreten unter

Verweis auf die Urteile des Senats vom 3. Juli 2002 zur Nie-

dersächsischen Gefahrtier-Verordnung die Auffassung, dass der

Verordnungsgeber mit der Anknüpfung an die Rassezugehörigkeit

bestimmter Hunde Gefahrenvorsorge betreibe, zu der er aufgrund

der polizeilichen Verordnungsermächtigung nicht befugt sei.

Der Antragsteller zu 10 hat mit Zustimmung des Antragsgegners

seinen Normenkontrollantrag für erledigt erklärt.

II.

1. Nach seiner Erledigung ist das Verfahren des Antragstellers

zu 10 einzustellen. Insoweit ist das angefochtene Urteil für

wirkungslos zu erklären (entspr. § 92 Abs. 3 VwGO, § 269

Abs. 3 Satz 1 ZPO, § 173 Satz 1 VwGO).

2. Die Revision ist zulässig, aber nur im ausgesprochenen Um-

fang begründet.

a) Die Revision des Antragsgegners muss Erfolg haben, soweit

die Antragsteller nicht im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO antrags-

befugt sind. Danach ist ein Normenkontrollantrag nur zulässig,

soweit der Antragsteller geltend macht, durch die Rechtsvor-

schrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu

sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Eine Rechts-

verletzung der Antragsteller kann nur durch solche Vorschrif-

ten der angegriffenen Verordnung in Betracht kommen, die sich

auf die von den Antragstellern gehaltenen Hunde beziehen. Die-

se gehören den in § 3 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 4, 7 und 11 GefHVO

aufgeführten Rassen an, so dass die Normenkontrollanträge hin-

sichtlich der übrigen in § 3 Abs. 1 GefHVO genannten Rassen

- 11 -

unzulässig sind. Dies gilt auch für die Regelungen in § 4

Abs. 4 Sätze 1 und 2 GefHVO, soweit sie auf § 3 Abs. 1 GefHVO

Bezug nehmen.

Demgegenüber fehlt die Antragsbefugnis in Bezug auf § 3 Abs. 2

Nr. 1 GefHVO nicht deshalb, weil die Antragsteller Hunde der

unter § 3 Abs. 1 GefHVO fallenden Rassen halten. Denn bei Un-

gültigkeit des § 3 Abs. 1 GefHVO müssen die Antragsteller

grundsätzlich gewärtigen, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO ein-

greift. Der in § 4 Abs. 4 Satz 2 GefHVO zum Ausdruck kommenden

Normsystematik lässt sich entnehmen, dass auch bei den unwi-

derleglich gefährlichen Hunden nach § 3 Abs. 1 GefHVO die Vo-

raussetzungen des § 3 Abs. 2 GefHVO festgestellt werden kön-

nen. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts sind

allerdings sämtliche Hunde der Antragsteller "bisher nicht

auffällig geworden". Gleichwohl müssen die Antragsteller sich

bei Geltung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO u.U. dem Feststel-

lungsverfahren des § 3 Abs. 3 GefHVO unterziehen.

Die danach bestehende Begrenzung der Antragsbefugnis ist nicht

mit der Erwägung in Frage zu stellen, die Gefahrhundeverord-

nung sei ein unteilbares Regelwerk. Erstreckt sich die mögli-

che Rechtsverletzung des Antragstellers nur auf Teile einer

Norm, so kann die Antragsbefugnis nicht weiter gehen. Die Un-

teilbarkeit einer Rechtsvorschrift kann allenfalls bewirken,

dass die Norm über den Antrag hinausgehend umfassend für nich-

tig erklärt wird.

b) Die Revision ist unbegründet, soweit das Oberverwaltungsge-

richt die Nichtigkeit von § 3 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 4, 7 und 11

GefHVO festgestellt hat. Die Entscheidungsgründe des Oberver-

waltungsgerichts verletzen zwar Bundesrecht. Die Entscheidung

erweist sich insoweit aber aus anderen Gründen als richtig

(§ 144 Abs. 4 VwGO). Aus den im Senatsurteil vom 3. Juli 2002

- BVerwG 6 CN 8.01 - (DVBl 2002, 1562) genannten Gründen

- 12 -

reicht auch im Land Schleswig-Holstein die allgemeine Ermäch-

tigungsgrundlage zum Erlass von Polizeiverordnungen nicht aus,

um darauf eine der Gefahrenvorsorge zuzurechnende Regelung

nach Art von § 3 Abs. 1 GefHVO zu stützen.

In § 3 Abs. 1 GefHVO werden elf Rassen oder Gruppen von Hunden

sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden

- unwiderleglich - als gefährlich eingestuft. An die Einord-

nung als "gefährlich" knüpft innerhalb der Verordnung ein

zwingendes Regiment von Regelungen für den Halter eines der

betroffenen Hunde. Die Verordnung ist auf die Ermächtigungs-

grundlage des § 175 Abs. 1 Allgemeines Verwaltungsgesetz für

das Land Schleswig-Holstein - Landesverwaltungsgesetz (LVwG) -

vom 2. Juni 1992 (GVOBl Schl.-H. 1992, S. 243, ber. S. 534),

zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Dezember 1998 (GVOBl

Schl.-H. 1998, S. 370) gestützt. Nach der Auslegung durch das

Oberverwaltungsgericht (Urteil S. 14) ermächtigt § 175 Abs. 1

LVwG zum Erlass von Regelungen, die der Abwehr einer abstrak-

ten Gefahr dienen.

§ 3 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 4, 7 und 11 GefHVO kann kraft Bundes-

rechts nicht auf § 175 LVwG gestützt werden.

Die Regelung des § 3 Abs. 1 GefHVO beruht auf der Annahme,

dass von bestimmten Hunden allein wegen ihrer Zugehörigkeit zu

bestimmten Rassen oder Gruppen sowie deren Kreuzungen eine

abstrakte Gefahr ausgeht. Nach den vorliegenden Feststellungen

besteht jedoch lediglich ein entsprechender Verdacht. Ein blo-

ßer Gefahrenverdacht rechtfertigt kein Einschreiten der Si-

cherheitsbehörden in Form einer Rechtsverordnung auf der

Grundlage der polizeilichen Generalermächtigung. Vielmehr müs-

sen Eingriffe der staatlichen Verwaltung in die Freiheitssphä-

re der Hundehalter zum Zwecke der Gefahrenvorsorge nach

rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen in einem be-

sonderen Gesetz vorgesehen sein. Das Oberverwaltungsgericht

- 13 -

hat bei seiner Entscheidung diesen bundesrechtlichen Gesichts-

punkt verkannt und damit gegen revisibles Recht verstoßen.

Dies wirkt sich im Ergebnis allerdings nicht aus, weil es dem

Normenkontrollantrag, soweit die revisionsgerichtliche Prüfung

eröffnet ist, hinsichtlich des § 3 Abs. 1 GefHVO wegen einer

Verletzung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG (I der

Entscheidungsgründe) und des in § 73 LVwG enthaltenen Gebots,

nur zulässige und geeignete Maßnahmen zu ergreifen (II der

Entscheidungsgründe), entsprochen hat. Diese Annahmen des

Oberverwaltungsgerichts sind nicht entscheidungserheblich und

daher nicht mehr zu erörtern.

Aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem

(Art. 20 Abs. 1 und 3, Art. 28 Abs. 1 GG) folgt, dass in einem

Gesetz, durch das die Exekutive zum Erlass von Rechtsverord-

nungen ermächtigt wird, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten

Ermächtigung bestimmt werden. Das Parlament soll sich seiner

Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch

entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht

der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen

bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen

zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vor-

hersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll.

Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit stellt die notwen-

dige Ergänzung und Konkretisierung des aus dem Demokratie- und

Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatzes des Vorbehalts des

Gesetzes dar. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen

erfüllt sein müssen, hängt von den Besonderheiten des jeweili-

gen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme,

namentlich der Grundrechtsrelevanz der Regelung ab (vgl.

BVerfGE 58, 257, 277 f.; BVerwGE 110, 253, 255 f.).

Die Verwendung der polizeilichen Generalklausel des § 175

Abs. 1 LVwG als Grundlage sicherheitsbehördlicher Verordnungen

ist unter den genannten verfassungsrechtlichen Aspekten unbe-

- 14 -

denklich, weil sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch

Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinrei-

chend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im juristi-

schen Sprachgebrauch verfestigt ist (vgl. BVerfGE 54, 143,

144). § 175 Abs. 1 LVwG ermächtigt die genannten Stellen zum

Erlass von Verordnungen zur Abwehr von Gefahren für die öf-

fentliche Sicherheit. Dabei handelt es sich, wie aus der Er-

mächtigung zum Erlass einer normativen Regelung in Gestalt ei-

ner Verordnung ohne weiteres folgt und vom Oberverwaltungsge-

richt auch seiner Entscheidung zugrunde gelegt worden ist (Ur-

teil S. 14), um abstrakte Gefahren. Die abstrakte Gefahr ist

nach den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts anzunehmen,

wenn eine Verhaltensweise oder ein Zustand typischerweise für

die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit gefährlich ist,

d.h. wenn mit bestimmten Lebenssachverhalten nach den Gesetzen

der Erfahrung generell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit

Gefahren verbunden sind und diese im Einzelfall regelmäßig zu

konkreten Gefahren zu führen pflegen. Gegen diese Umschreibung

ist aus bundesrechtlicher Sicht nichts zu erinnern; sie gibt

zutreffend wieder, was herkömmlich unter einer Gefahr im Sinne

des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts verstanden wird.

Das Oberverwaltungsgericht hat jedoch übersehen, dass aus der

landesgesetzlichen Übernahme des überkommenen Gefahrenbegriffs

eine Begrenzung der Reichweite der Ermächtigungsgrundlage in

§ 175 LVwG folgt. Die Vorschrift ist nur insoweit als Grundla-

ge für den Erlass einer sicherheitsbehördlichen Verordnung ge-

eignet, als mit ihr Gefahren bekämpft werden sollen, die dem

genannten Gefahrenbegriff entsprechen. Werden die durch diesen

Begriff gezogenen Grenzen überschritten, so liegt darin ein

Verstoß gegen Bundesrecht, weil die Einhaltung dieser Grenzen

unter dem Gesichtspunkt des Gebots einer hinreichend bestimm-

ten Ermächtigungsgrundlage für Verordnungen bundesverfassungs-

- 15 -

rechtlich geboten ist. Diese bundesrechtliche Begrenzung der

Verordnungsgebung nach § 175 LVwG hat das Oberverwaltungsge-

richt verkannt.

Der klassische Gefahrenbegriff, der nach den Ausführungen des

Oberverwaltungsgerichts auch § 175 LVwG zugrunde liegt, ist

dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen gegenwärtigen Zu-

ständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden

bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden" (vgl. Ur-

teil des PrOVG vom 15. Oktober 1894, PrVBl 16, 125, 126).

Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen

lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursa-

chenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können,

begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenver-

dacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. Urteil vom

19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300, 315).

Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, der-

artigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begeg-

nen. Die Befugnisse und Ermächtigungen der Verwaltungsbehörden

und der Polizei nach § 175 LVwG umfassen Vorsorgemaßnahmen

nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit

dem Verordnungsgeber ohne eine nähere Prüfung der Vorausset-

zungen des Gefahrenbegriffs die Hunde der in § 3 Abs. 1 GefHVO

genannten Rassen und Gruppen als "gefährliche Hunde" angese-

hen, die im Unterschied zu anderen, in der Verordnung nicht

als "gefährlich" bezeichneten Hunden besonderen Haltungsbe-

schränkungen unterliegen. Mit diesem Verständnis hat es die

durch Bundesrecht gezogenen Grenzen der Auslegung des Begriffs

der abstrakten Gefahr überschritten.

Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die

hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts (vgl.

Urteil vom 26. Februar 1974 - BVerwG 1 C 31.72 - BVerwGE 45,

51, 57). Das trifft nicht nur für die "konkrete" Gefahr zu,

die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch

- 16 -

für die den sicherheitsrechtlichen Verordnungen zugrunde lie-

gende "abstrakte" Gefahr. Die abstrakte Gefahr unterscheidet

sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahr-

scheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Be-

zugspunkt der Gefahrenprognose oder, wie der 4. Senat des Bun-

desverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 26. Juni 1970

- BVerwG 4 C 99.67 - (DÖV 1970, 713, 715) gesagt hat, durch

die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in

dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer

Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich

gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn

eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von

Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass

mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall

einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit

generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämp-

fen; das hat zur Folge, dass auf den Nachweis der Gefahr eines

Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann (vgl.

auch Beschluss vom 24. Oktober 1997 - BVerwG 3 BN 1.97 -

Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer

abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hin-

sicht genügend abgesicherte Prognose: Es müssen - bei ab-

strakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte

vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von

Schäden rechtfertigen. Dabei liegt es im Wesen von Prognosen,

dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der er-

warteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser mit

jeder Prognose verbundenen Unsicherheit ist die Ungewissheit

zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der

Gefahrenprognose betrifft. Ist die Behörde mangels genügender

Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachver-

halte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der er-

forderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine

Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein

Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen

- 17 -

ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten

Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben

und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitsein-

schränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten

nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann

Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Ge-

fahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die

- im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen

Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger

zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der beste-

henden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit

der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Be-

tracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlich-

keit einschließt, mithin - in diesem Sinne - "politisch" ge-

prägt oder mitgeprägt ist (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten

Senats - 3. Kammer - vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 -

DVBl 2002, 614). Eine derart weit reichende Bewertungs- und

Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden

aufgrund der Verordnungsermächtigungen nach Art des § 175 LVwG

nicht zu. Denn es wäre mit den dargelegten Grundsätzen der Be-

stimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen zu Rechtsverordnungen

der Exekutive und des Vorbehalts des Gesetzes nicht vereinbar,

wenn die Exekutive ohne strikte Bindung an den überlieferten

Gefahrenbegriff kraft eigener Bewertung über die Notwendigkeit

oder Vertretbarkeit eines Verordnungserlasses entscheiden

könnte. Die rechtsstaatliche und demokratische Garantiefunkti-

on der sicherheitsrechtlichen Verordnungsermächtigungen wäre

in Frage gestellt, könnte die Exekutive nach diesen Vorschrif-

ten bereits einen mehr oder minder begründeten Verdacht zum

Anlass für generelle Freiheitseinschränkungen nehmen. Vielmehr

ist es Sache des zuständigen Gesetzgebers, sachgebietsbezogen

darüber zu entscheiden, ob, mit welchem Schutzniveau (vgl.

hierzu Urteil vom 19. Dezember 1985, a.a.O., S. 316) und auf

welche Weise Schadensmöglichkeiten vorsorgend entgegengewirkt

werden soll, die nicht durch ausreichende Kenntnisse belegt,

- 18 -

aber auch nicht auszuschließen sind (vgl. Pieroth/Schlink/

Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2002, S. 65 m.w.N.). Al-

lein der Gesetzgeber ist befugt, unter Abwägung der wider-

streitenden Interessen die Rechtsgrundlagen für Grundrechts-

eingriffe zu schaffen, mit denen Risiken vermindert werden

sollen, für die - sei es aufgrund neuer Verdachtsmomente, sei

es aufgrund eines gesellschaftlichen Wandels oder einer verän-

derten Wahrnehmung in der Bevölkerung - Regelungen gefordert

werden. Das geschieht üblicherweise durch eine Absenkung der

Gefahrenschwelle in dem ermächtigenden Gesetz von der "Gefah-

renabwehr" zur "Vorsorge" gegen drohende Schäden (vgl. etwa

§ 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 6 Abs. 2

GenTG, § 7 BBodSchG). Demgegenüber ist in § 175 LVwG aus-

schließlich von der "Abwehr von Gefahren", nicht hingegen von

"Vorsorge" oder "Vorbeugung" die Rede. Auch darin zeigt sich

positivrechtlich, dass dem Gefahrenbegriff nicht aus sich he-

raus eine Erstreckung auf die Aufgabe der Risiko- oder Gefah-

renvorsorge innewohnt.

Das Oberverwaltungsgericht hat eine abstrakte Gefahr im Sinne

der Verordnungsermächtigung des § 175 LVwG für gegeben erach-

tet, ohne auf die bundesrechtlich gebotene Abgrenzung zur Ge-

fahrenvorsorge einzugehen. Seine Erwägung, von allen Hunden

gingen Gefahren aus (Urteil S. 14), rechtfertigt die in § 3

Abs. 1 i.V.m. § 4 GefHVO getroffene Regelung nicht.

Denn die Gefahrhundeverordnung knüpft nicht an Hunde allge-

mein, sondern an bestimmte, von ihr als "gefährliche Hunde"

bezeichnete Tiere an, denen sie alle Hunde der in § 3 Abs. 1

GefHVO aufgelisteten Rassen und Gruppen zurechnet. Die Gefahr-

hundeverordnung bekämpft daher insoweit nicht diejenigen Ge-

fahren, die wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhal-

tens mit der Haltung von Hunden allgemein oder von solchen be-

stimmter Größe oder Beißkraft verbunden sind. Vielmehr sieht

der Verordnungsgeber Hunde bestimmter Rassen und Gruppen als

- 19 -

besonders gefährlich an, wobei der Beitrag dieser Merkmale zur

Gefährlichkeit des einzelnen Hundes ungeklärt ist. Das Rege-

lungskonzept der Verordnung lässt es nicht zu, die Aufzählung

in § 3 Abs. 1 GefHVO als Benennung besonders gefährlicher Hun-

de aufzufassen, die nicht wegen ihrer genetischen Herkunft,

sondern wegen anderer bei ihnen typischerweise gegebenen Merk-

male wie etwa ihrer Größe oder Beißkraft erfasst werden. Im

Gegenteil führt das Oberverwaltungsgericht aus (Urteil S. 15),

dass die aufgelisteten Hunde allein wegen ihrer Rassezugehö-

rigkeit "unabhängig von ihrer tatsächlichen Gefährlichkeit"

unwiderleglich als gefährlich gelten. Demgegenüber erfasst die

Regelung des § 3 Abs. 2 GefHVO durch bestimmte Umschreibungen

individuelle Tiere, die durch Eigenschaften oder Verhal-

tensauffälligkeiten gekennzeichnet werden. § 3 Abs. 1 GefHVO

kann nicht gewissermaßen als Unterfall der Regelung des § 3

Abs. 2 GefHVO angesehen werden, weil diese Vorschrift nicht

auf die Zugehörigkeit zu Rassen oder Gruppen abhebt. Das Ober-

verwaltungsgericht hat nicht ermittelt, dass gerade von den

Hunden der in § 3 Abs. 1 GefHVO genannten Rassen, Gruppen und

Kreuzungen Gefahren im dargelegten Sinn ausgehen.

Der Senat kann nach den vorliegenden Feststellungen in dieser

Frage selbst entscheiden, weil es weiterer Sachaufklärung

nicht bedarf.

Die Regelungen des § 3 Abs. 1 Nrn. 2, 3, 4, 7 und 11 GefHVO

finden in § 175 LVwG keine Rechtsgrundlage. Sie knüpfen daran

an, dass ein Hund einer bestimmten Rasse oder einer Gruppe

oder einer entsprechenden Kreuzung zugehört. Aus der Zugehö-

rigkeit zu einer Rasse, einer Gruppe oder einer entsprechenden

Kreuzung allein lässt sich aber nach dem Erkenntnisstand der

Fachwissenschaft nicht ableiten, dass von den Hundeindividuen

Gefahren ausgehen. Zwar besteht der Verdacht, dass Hunde der

in Rede stehenden Rassen oder Gruppen ein genetisch bedingtes

übersteigertes Aggressionsverhalten aufweisen. Es ist jedoch

- 20 -

in der Wissenschaft umstritten, welche Bedeutung diesem Faktor

neben zahlreichen anderen Ursachen - Erziehung und Ausbildung

des Hundes, Sachkunde und Eignung des Halters sowie situative

Einflüsse - für die Auslösung aggressiven Verhaltens zukommt.

Insbesondere liegen weder aussagekräftige Statistiken oder

sonstiges belastbares Erfahrungswissen noch genetische Unter-

suchungen vor. Das Oberverwaltungsgericht weist - in anderem

Zusammenhang - selbst darauf hin, dass sich aus der Zugehörig-

keit zu einer bestimmten Hunderasse eine Gefährlichkeit nicht

ableiten lasse (Urteil S. 19 f.).

Dem die erhöhte Besteuerung von so genannten Kampfhunden

betreffenden Urteil des 11. Senats des Bundesverwaltungsge-

richts vom 19. Januar 2000 - BVerwG 11 C 8.99 - (BVerwGE 110,

265) liegt keine andere Beurteilung der Gefährdungslage zu-

grunde. Im Gegenteil hat der 11. Senat in diesem Urteil ausge-

führt, die beklagte Gemeinde verfolge mit der Aufzählung be-

stimmter, unwiderleglich als Kampfhunde angesehener Hunderas-

sen im Steuertatbestand nicht in erster Linie oder gar aus-

schließlich einen im engeren Sinn "polizeilichen" Zweck der

Gefahrenabwehr. Vielmehr bestehe das Lenkungsziel auch darin,

ganz generell und langfristig im Gemeindegebiet solche Hunde

zurückzudrängen, die aufgrund bestimmter Züchtungsmerkmale ei-

ne "potenzielle Gefährlichkeit" aufwiesen. Da aus der nur po-

tenziellen Gefährlichkeit bei Hinzutreten anderer Faktoren je-

derzeit eine akute Gefährlichkeit erwachsen könne, sei es

sachgerecht, "bereits an dem abstrakten Gefahrenpotenzial an-

zuknüpfen" (a.a.O., S. 275; vgl. auch den erläuternden Be-

schluss vom 10. Oktober 2001 - BVerwG 9 BN 2.01 - Buchholz

401.65 Hundesteuer Nr. 7 S. 12 f.). In dem genannten Urteil

vom 19. Januar 2000 ist mit Blick auf andere, möglicherweise

nicht weniger gefährliche Hunderassen als die in der Steuer-

satzung genannten Rassen weiterhin ausgeführt, dass den erst-

genannten Rassen die größere soziale Akzeptanz zugute komme,

die die so genannten Wach- und Gebrauchshunde in der Bevölke-

- 21 -

rung genössen (a.a.O., S. 276 f.). Dieser Hinweis verdeut-

licht, dass auch der Urheber der damals umstrittenen Hun-

desteuersatzung, der als kommunaler Satzungsgeber über einen

anderen und größeren normativen Gestaltungsspielraum verfügte

als der Urheber der Schleswig-Holsteinischen Gefahrhundever-

ordnung, bei der näheren Bestimmung der Hunderassen, die er

der erhöhten Besteuerung unterwarf, nicht auf ein gesichertes

Erfahrungswissen über besonders gefährliche Hunderassen zu-

rückgreifen konnte, sondern dass insoweit u.a. - gewissermaßen

ersatzweise - Gesichtspunkte der sozialen Akzeptanz von Bedeu-

tung waren, die für die Feststellung einer Gefahr im Sinne des

allgemeinen Rechts der Gefahrenabwehr ohne Belang sind.

Fehlt es demnach an ausreichenden Belegen für einen kausalen

Zusammenhang zwischen Rassezugehörigkeit und Schadenseintritt

und somit an einer abstrakten Gefahr aufgrund der Rassezugehö-

rigkeit, erlaubt das allgemeine Gefahrenabwehrrecht keine Maß-

nahmen des Verordnungsgebers, die allein an die Rassezugehö-

rigkeit anknüpfen. Derartige Regelungen gehören zur Gefahren-

vorsorge und bedürfen, wie dargelegt, einer speziellen gesetz-

lichen Grundlage. Namentlich hat der Gesetzgeber die etwaige

Einführung so genannter Rasselisten selbst zu verantworten.

Auch der vom Antragsgegner erwähnte Grundsatz, dass im Hin-

blick auf die Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter - Leben

und körperliche Unversehrtheit von Menschen - bereits die ent-

ferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts zur Begründung

einer (abstrakten) Gefahr ausreichen kann, eröffnet dem Ver-

ordnungsgeber nach § 175 Abs. 1 LVwG nicht die Möglichkeit,

zur Gefahrenabwehr an die Zugehörigkeit eines Hundes zu einer

Rasse oder einer Gruppe anzuknüpfen. Richtig ist, dass der

Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, der für die

Annahme einer Gefahr erforderlich ist, von der Größe und dem

Gewicht des drohenden Schadens abhängt: Die Wahrscheinlichkeit

des Schadenseintritts muss umso größer sein, je geringer der

- 22 -

möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso

kleiner sein, je schwerer der etwa eintretende Schaden wiegt

(vgl. Urteil vom 2. Juli 1991 - BVerwG 1 C 4.90 - BVerwGE 88,

348, 351). Gleichwohl muss auch dann, wenn ein schwerwiegender

Schaden befürchtet wird, aufgrund allgemeiner Lebenserfahrung

oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen zumindest eine ge-

wisse Wahrscheinlichkeit für den Eintritt dieses Schadens

sprechen. Von solchen (echten) Gefahrenlagen sind diejenigen

Fälle zu unterscheiden, in denen - wie hier - wegen erhebli-

cher Erkenntnislücken lediglich ein Gefahrenverdacht besteht.

In diesen Fällen kommen nach dem allgemeinen Recht der Gefah-

renabwehr in erster Linie Maßnahmen zur weiteren Erforschung

des Sachverhaltes in Betracht. Dagegen sind Maßnahmen, die

über die Abklärung des Verdachts hinaus auf die Abwehr der

vermuteten Gefahr gerichtet sind, ohne spezialgesetzliche Er-

mächtigung zur Gefahrenvorsorge grundsätzlich nicht zulässig,

und zwar auch dann nicht, wenn höchstrangige Rechtsgüter auf

dem Spiel stehen. Zwar setzt die Feststellung einer Gefahr

nicht notwendig die genaue Kenntnis der zum Schadenseintritt

führenden Kausalverläufe voraus; vielmehr lässt sich ein be-

stehender Ursachenzusammenhang und damit die hinreichende

Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts - namentlich wenn es

um die Feststellung abstrakter Gefahren geht - auch indirekt

mit Hilfe statistischer Methoden nachweisen. Doch liegen, wie

bereits erwähnt, hinsichtlich der erhöhten Gefährlichkeit be-

stimmter Hunderassen derzeit weder aussagekräftige Statistiken

noch sonstige gesicherte Erkenntnisse vor, auf die der An-

tragsgegner sich beim Erlass der Gefahrtierverordnung hätte

stützen können.

Auch die vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung des

erkennenden Senats im Hinblick auf das erwähnte Urteil vom

3. Juli 2002 (a.a.O.) und vor allem unter Hinweis auf § 5

GefHVO vorgetragene Erwägung, die Gefahrhundeverordnung ent-

halte ein Regime "gestufter Rechtskonkretisierung", bei dem

- 23 -

die Einstufung eines Hundes als gefährlicher Hund nicht iso-

liert betrachtet werden dürfe, dessen daran anknüpfende, dif-

ferenziert ausgestaltete Rechtsfolgen vielmehr als solche ge-

würdigt werden müssten, ändert nichts daran, dass der Verord-

nungsgeber in unzulässiger Weise die Zugehörigkeit eines Hun-

des zu einer bestimmter Rasse oder Gruppe als Tatbestand einer

abstrakten Gefahr betrachtet hat. Die angegriffene Verordnung

nimmt insbesondere nicht etwa die Rasse- oder Gruppenzugehö-

rigkeit eines Hundes zum Anlass für eine Gefahrerforschung,

von deren Ergebnis abhängt, ob und gegebenenfalls welche Ver-

pflichtungen in Bezug auf den Hund bestehen (zu den bundes-

rechtlichen Grenzen einer derartigen Regelung vgl. Urteil vom

18. Dezember 2002 - BVerwG 6 CN 3.01 -).

c) Die Revision ist begründet, soweit sie sich gegen die Nich-

tigkeitsfeststellung des Begriffs "rassespezifische Merkmale"

in § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO durch das Oberverwaltungsgericht

wendet. Entgegen den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts

fehlt es der Regelung auch insoweit nicht an der erforderli-

chen Bestimmtheit. Das Oberverwaltungsgericht hat den Begriff

"rassespezifische Merkmale" nicht definiert. Nach seiner An-

sicht ermangelt der Begriff "rassespezifische Merkmale" im Ge-

samtzusammenhang des § 3 GefHVO schon deshalb hinreichender

Bestimmtheit, weil der jeweiligen Rassezugehörigkeit - an die

der Verordnungsgeber auch im Rahmen des § 3 Abs. 1 GefHVO eine

der Sache nach nicht gerechtfertigte Vermutung der Gefährlich-

keit geknüpft habe - "als solcher keine rassespezifischen, mit

bestimmten Eigenschaften im Sinne eines entsprechenden Gefähr-

dungspotenzials einhergehenden Merkmale im Sinne einer über

das natürliche Maß hinausgehenden Kampfbereitschaft, Angriffs-

lust, Schärfe o.ä. zugeordnet werden (könnten) und damit auch

unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Norm unklar

bleiben (müsse), aus welchen Merkmalen im Einzelnen sich eine

über das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft, An-

griffslust, Schärfe oder in der Gefahrwirkung vergleichbare

- 24 -

Eigenschaft folgern (lasse) bzw. ergeben (solle)". Daher sei

die Bestimmung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO hinsichtlich des

Begriffs der "rassespezifischen Merkmale" wegen mangelnder

Klarheit nichtig (Urteil S. 25). Mit dieser Auffassung ver-

stößt das Normenkontrollurteil gegen den in § 47 VwGO enthal-

tenen und damit bundesrechtlichen Grundsatz des Gebots der

Normerhaltung, der es fordert, eine Vorschrift erst dann für

nichtig zu erklären, wenn sie sich auch nach sorgfältiger und

lückenloser, insbesondere den Gesamtzusammenhang der getroffe-

nen Regelung mitberücksichtigender Auslegung als mit höherran-

gigem Recht unvereinbar erweist. Kommt das Oberverwaltungsge-

richt durch eine dem Gebot der Normerhaltung nicht gerecht

werdende Auslegung zum Verdikt der Ungültigkeit der Vor-

schrift, so kann das Revisionsgericht die Norm unter Beachtung

dieses Grundsatzes selbst auslegen. § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO

kann dahin verstanden werden, dass er auf Hundeindividuen an-

zuwenden ist, die eine über das natürliche Maß hinausgehende

Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere ver-

gleichbare, Menschen oder Tiere gefährdende Eigenschaft besit-

zen, ohne dass es entscheidend darauf ankommt, aus welchen

Gründen eine derartige, feststellbare Eigenschaft vorhanden

ist. In dieser Auslegung hält sich § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO im

Rahmen der die Gefahrenabwehr betreffenden Ermächtigungsgrund-

lage des § 175 LVwG. Denn von Hunden, welche die genannten Ei-

genschaften haben, gehen Gefahren aus, die durch eine Rechts-

verordnung bekämpft werden dürfen.

Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO werden solche Hunde als gefähr-

lich angesehen, die durch rassespezifische Merkmale, Zucht,

Haltung, Ausbildung oder Abrichten eine über das natürliche

Maß hinausgehende Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe

oder eine andere in ihrer Wirkung vergleichbare, Mensch oder

Tier gefährdende Eigenschaft, insbesondere Beißkraft und feh-

lende Bisslösung besitzen.

- 25 -

Die in § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO erfassten Hunderassen gehören

typischerweise nicht einer der in § 3 Abs. 1 GefHVO aufgelis-

teten Rassen und auch nicht einer der davon bereits erfassten

Kreuzungen zu. Die Vorschrift knüpft, soweit sie zur Prüfung

steht, an bestimmte Eigenschaften sowie an Umstände an, die zu

diesen Eigenschaften geführt haben, nämlich rassespezifische

Merkmale, Zucht, Haltung, Ausbildung oder Abrichtung. Wenn das

Hundeindividuum Menschen und Tiere gefährdende Eigenschaften

hat, so ist es im Hinblick auf die Gefahrenabwehr ohne Bedeu-

tung, wie es sie erworben hat. Der Umstand, dass § 3 Abs. 2

Nr. 1 GefHVO auch mögliche Ursachen der gefährdenden Eigen-

schaften aufzählt, stellt bei diesem Verständnis lediglich ei-

ne Beschreibung von Anhaltspunkten dar, die zu den gefährli-

chen Eigenschaften einzelner Hunde beigetragen haben können

und Hinweise darauf geben können, dass diese Eigenschaften

vorliegen könnten, ohne dass die möglichen Ursachen ihrerseits

der Feststellung bedürfen, wenn die gefährdenden Eigenschaften

vorliegen. Unter diesen Umständen ist eine gewisse Unschärfe

des im Tatbestand der Norm genannten Begriffs "rassespezifi-

sche Merkmale" ohne Bedeutung für die Anwendung der Norm, die

auf die Bekämpfung einer aus bestimmten Eigenschaften indivi-

dueller Hunde resultierenden Gefahr zielt. Es ist eine Frage

der Feststellbarkeit im Tatsächlichen, ob ein bestimmter Hund

eine oder mehrere dieser Eigenschaften aufweist. Der Revisi-

onsbegründungsschrift (S. 2) lässt sich entnehmen, dass dies

auch die Auffassung des Verordnungsgebers selbst gewesen sein

dürfte. Denn dort ist ausgeführt, dass mit der fraglichen Re-

gelung sichergestellt werden sollte, dass über die Fälle of-

fensichtlicher Kreuzungen im Sinne von § 3 Abs. 1 GefHVO hi-

naus auch solche Hunde erfasst werden sollten, bei denen der

Nachweis einer Kreuzung etwa in früheren Zuchtgenerationen

nicht mehr ohne weiteres möglich sei.

Demnach betrifft die Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO ins-

gesamt - einschließlich des Begriffs "rassespezifische Merkma-

- 26 -

le" - Hundeindividuen mit bestimmten "Eigenschaften". Ist bei

einem Hundeindividuum eine Menschen oder Tiere gefährdende Ei-

genschaft festgestellt, so unterliegt es keinen Bedenken, da-

rin eine Gefahr im Sinne des Polizeirechts zu sehen, die An-

knüpfungspunkt von Regelungen zur Verhinderung des Eintritts

von Schäden ist. Individuelle Eigenschaften von Hunden, die

Menschen oder Tier gefährden, begründen nicht nur einen Gefah-

renverdacht, sondern eine Gefahr.

Der Umstand, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO zusätzlich auf die

Ursachen der gefährdenden Eigenschaften abstellt, lässt sich

nach dem Gesagten dahin verstehen, dass bestimmte bei einem

Hundeindividuum vorliegende Umstände, Anlass für die Ermitt-

lung bieten, ob der Hund gefährliche Eigenschaften hat. Dieser

Ermittlung dient das Feststellungsverfahren des § 3 Abs. 3

GefHVO. Die Norm beschreibt bei diesem Verständnis neben den

Voraussetzungen für die Annahme eines "gefährlichen Hundes"

die Voraussetzungen eines Gefahrenverdachts, deren Vorliegen

zu dem Feststellungsverfahren nach § 3 Abs. 3 GefHVO führt.

Bei diesem Ansatz ist die Norm nicht nur Grundlage für Maßnah-

men der Gefahrenabwehr, sondern darüber hinaus auch Anknüp-

fungspunkt für ein Gefahrermittlungsprogramm. Ein solches hat

der Senat in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN

8.01 - (a.a.O., S. 1562) für grundsätzlich zulässig erachtet.

Danach kann § 175 LVwG, ohne gegen Bundesrecht zu verstoßen,

Rechtsgrundlage für § 3 Abs. 2 Nr. 1 GefHVO sein. Dass ein Ge-

fahrenverdacht bei Vorliegen bestimmter rassespezifischer

Merkmale vorliegen kann und der Verordnungsgeber daran ein

Programm zur Gefahrerforschung anknüpft, begegnet aus der

Sicht des Bundesrechts keinen Bedenken.

d) Soweit die Revision darauf gerichtet ist, die vom Oberver-

waltungsgericht für teilweise nichtig erklärte Anordnung eines

Maulkorbzwangs in § 4 Abs. 2 GefHVO auch in Bezug auf die Hun-

derassen wiederherzustellen, denen die von den Antragstellern

- 27 -

gehaltenen Hunde angehören, ist sie hingegen unbegründet. Nach

den vorangegangenen Ausführungen ist § 3 Abs. 1 GefHVO hin-

sichtlich dieser Hunderassen (Nrn. 2, 3, 4, 7 und 11, a.a.O.)

nichtig. Insoweit ist § 4 Abs. 4 GefHVO ohne normativen An-

knüpfungspunkt und daher vom Oberverwaltungsgericht mit Recht

ebenfalls für nichtig erklärt worden.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1,

§ 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, § 161 Abs. 2 VwGO. Sie

berücksichtigt, dass das beklagte Land hinsichtlich der "Ras-

seliste" unterlegen ist und das Interesse der Antragsteller

auf die Nichtigerklärung der sie jeweils treffenden Bestimmun-

gen bezogen ist, so dass ihr Unterliegen hinsichtlich der üb-

rigen Regelungen wertmäßig nur in geringerem Umfang zu Buche

schlägt. Außerdem ist berücksichtigt, dass im ersten Rechtszug

weitergehende Anträge gestellt worden waren. Angesichts der

ohnehin nur möglichen pauschalen Bewertung der Interessen der

Antragsteller ist eine mit der Erledigung des Rechtsstreits

des Antragstellers zu 10 im Revisionsverfahren zusammenhängen-

de Unschärfe der Kostenentscheidung für den ersten Rechtszug

hinnehmbar.

Bardenhewer Hahn Gerhardt

Graulich Vormeier

- 28 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfah-

ren für die Zeit bis zur teilweisen Erledigung des Rechts-

streits auf 44 000 €, für die Zeit danach auf 40 000 € festge-

setzt.

Bardenhewer Hahn Graulich