Urteil des BVerwG vom 15.10.2012, 7 B 4.12

Entschieden
15.10.2012
Schlagworte
Abgabenordnung, Vollstreckung, Steuerfestsetzung, öffentlich, Verwaltung, Anwendungsbereich, Daten, Unterliegen, Auskunftspflicht, Vorfrage
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 7 B 4.12 OVG 5 So 114/11

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 15. Oktober 2012 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger und Brandt

beschlossen:

Das Beschwerdeverfahren wird ausgesetzt.

Dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes wird die Rechtsfrage zur Entscheidung vorgelegt, ob für eine auf § 4 des Hamburgischen Informationsfreiheitsgesetzes (nunmehr § 1 Abs. 2 des Hamburgischen Transparenzgesetzes) gestützte Klage eines Insolvenzverwalters auf Zugang zu den Informationen, die in den beim Finanzamt vorhandenen Vollstreckungsakten über den Schuldner enthalten sind, der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger ist Verwalter im Insolvenzverfahren über das Vermögen des Ö. Mit

Schreiben vom 4. und 23. Februar 2010 beantragte er beim Finanzamt H. unter

Berufung auf das Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz vom 17. Februar

2009 (HmbGVBl S. 29) - HmbIFG -, mittlerweile mit Wirkung vom 6. Oktober

2012 ersetzt durch das Hamburgische Transparenzgesetz vom 19. Juni 2012

(HmbGVBl S. 271) - HmbTG -, Einsicht in die für den bzw. im Zusammenhang

mit dem Schuldner geführten Akten wegen Vollstreckung. Diesen Antrag lehnte

das Finanzamt ab. Den Einspruch des Klägers wies das Finanzamt mit Einspruchsentscheidung vom 3. September 2010 zurück. Die Abgabenordnung

gewähre kein allgemeines Akteneinsichtsrecht während des Verwaltungsverfahrens. Das Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz trete hinter die Regelungen der Abgabenordnung zurück. Denn nach § 3 Abs. 2 Nr. 5 HmbIFG (nunmehr § 5 Nr. 4 HmbTG) bestehe kein Anspruch auf Informationszugang für

Vorgänge der Steuererhebung und Steuerfestsetzung. Auch nach pflichtgemäßem Ermessen könne Akteneinsicht nicht gewährt werden. Der Kläger hat Kla-

ge zum Verwaltungsgericht erhoben. Auf die Rüge der Beklagten, dass die Finanzgerichte für den Rechtsstreit zuständig seien, hat das Verwaltungsgericht

mit Beschluss vom 6. September 2011 festgestellt, dass der Verwaltungsrechtsweg zulässig ist. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Beklagten hat

das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 21. Dezember 2011 zurückgewiesen und die (weitere) Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zugelassen.

II

2Das Beschwerdeverfahren ist auszusetzen und die Sache dem Gemeinsamen

Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes zur Entscheidung der bezeichneten Rechtsfrage vorzulegen 2 Abs. 1, § 11 RsprEinhG).

31. Die weitere Beschwerde ist aufgrund der Zulassung durch das Oberverwaltungsgericht statthaft 17a Abs. 4 Satz 4 und 6 GVG i.V.m. § 173 Satz 1

VwGO) und auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben. Die

Beschwerde ist nach Auffassung des Senats nicht begründet, weil - wie bereits

die Vorinstanzen zutreffend ausgeführt haben - die Verwaltungsgerichte für den

Rechtsstreit zuständig sind.

4An der beabsichtigten Zurückweisung der Beschwerde sieht sich der Senat indes gehindert, weil er damit von der Rechtsprechung des 7. Senats des Bundesfinanzhofs abwiche.

5Der 7. Senat des Bundesfinanzhofs hat mit Beschluss vom 10. Februar 2011

- VII B 183/10 - (ZIP 2011, 883) entschieden, dass es sich in Fällen, in denen

der Insolvenzverwalter allgemein Einsicht in die beim Finanzamt geführten Vollstreckungsakten begehrt, um eine Streitigkeit im Sinne von § 33 Abs. 1 FGO

handele, so dass der Finanzrechtsweg eröffnet sei. Das Begehren weise einen

abgabenrechtlichen Bezug auf, denn es erstrecke sich auf alle in den Akten dokumentierten Vorgänge und darin enthaltenen Schriftstücke.

62. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich. Denn die bei Zugrundelegung

der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs gebotene Verweisung an das zuständige Finanzgericht Hamburg folgt nicht bereits aus anderen Erwägungen.

7Ist bei einem einheitlichen Streitgegenstand und rechtswegüberschreitender

Anspruchsnormenkonkurrenz - wie sie hier mit Blick auf den geltend gemachten

Anspruch auf Informationszugang und einen allgemeinen steuerverfahrensrechtlichen Anspruch auf Akteneinsicht in Erwägung zu ziehen sind - für eine

der Anspruchsgrundlagen der Rechtsweg zum angerufenen Gericht gegeben,

kommt eine Verweisung an das für die andere Anspruchsgrundlage zuständige

Gericht des anderen Rechtswegs zwar gleichwohl dann in Betracht, wenn die

Voraussetzungen des Anspruchs, der in dem beschrittenen Rechtsweg zu verfolgen ist, aufgrund des vorgetragenen Sachverhalts offensichtlich fehlen (vgl.

Beschluss vom 15. Dezember 1992 - BVerwG 5 B 144.91 - Buchholz 300 § 17a

GVG Nr. 5; BGH, Urteil vom 5. Juli 1990 - III ZR 166/89 - NVwZ 1990, 1103

<1104> und Beschluss vom 17. September 2008 - III ZB 19/08 - VersR 2009,

1384 Rn. 11; BSG, Beschluss vom 29. September 1994 - 3 BS 2/93 - NJW

1995, 1575 <1576>; BAG, Beschluss vom 21. Mai 1999 - 5 AZB 31/98 - NZA

1999, 837 = Rn. 45>). Davon ist hinsichtlich eines Anspruchs auf Informationszugang aber weder nach dem Hamburgischen Informationsfreiheitsgesetz

noch nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz auszugehen. Somit kann

dahinstehen, ob es sich bei diesem Anspruch und einem im Einspruchsbescheid gleichfalls geprüften allgemeinen steuerverfahrensrechtlichen Anspruch

auf Akteneinsicht um einen identischen Streitgegenstand handelt (vgl. hierzu

VGH Kassel, Beschluss vom 15. Dezember 2011 - 6 B 1926/11 - DÖV 2012,

366 Ls. = Rn. 31 ff.>).

8§ 16 HmbIFG ist nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, dass die besonderen steuerverfahrensrechtlichen Vorschriften über die Akteneinsicht den Vorschriften des Hamburgischen Informationsfreiheitsgesetzes vorgehen; das gelte ungeachtet des in der

Begründung des Gesetzesentwurfes enthaltenen Verweises auf § 30 AO (siehe

Bü-Drucks 19/1283 S. 15; vgl. zur Frage des Akteneinsichtsrechts nach der Abgabenordnung als einer das allgemeine Informationszugangsrecht verdrängen-

den Regelung Beschluss vom 14. Mai 2012 - BVerwG 7 B 53.11 - ZIP 2012,

1258). Wegen der Zugehörigkeit der Norm zum Landesrecht ist diese Auffassung als maßgeblich zugrunde zu legen. Aus der Begründung der insoweit

gleichlautenden Vorschrift des § 15 HmbTG, mit der sich das Oberverwaltungsgericht noch nicht befassen konnte, ergibt sich ebenso wenig eindeutig, dass

von einer Sperrwirkung im Sinne eines Verbots der Anwendung der Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes ausgegangen werden kann (siehe Bü-Drucks 20/4466 S. 25). Wollte man das annehmen, wäre die Ausschlussvorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 5 HmbIFG bzw. des § 5 Nr. 4 HmbTG wohl überflüssig. Der geltend gemachte Informationszugangsanspruch scheitert auch

nicht offensichtlich an den vorgenannten Bestimmungen. Danach besteht kein

Anspruch auf Informationszugang nach diesen Gesetzen für Vorgänge der

Steuerfestsetzung und Steuererhebung. Nach der vom Oberverwaltungsgericht

zu § 3 Abs. 2 Nr. 5 HmbIFG vertretenen Auffassung versteht es sich nicht von

selbst, dass darunter auch die hier betroffene Vollstreckung fällt, obwohl die

Abgabenordnung insofern deutlich unterscheidet und die Vollstreckung in einem

von der Steuerfestsetzung und Steuererhebung getrennten Abschnitt regelt

(a.A. FG Hamburg, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 6 K 75/09 - EFG 2010, 2018

Rn. 17>). Auch in dieser Hinsicht hat der Gesetzgeber bei der Neuregelung keinen Anlass für eine - gegebenenfalls klarstellende - Rechtsänderung

gesehen (siehe Bü-Drucks 20/4466 S. 17).

III

9Nach Auffassung des Senats ist die Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass

die Verwaltungsgerichte zuständig sind.

10Streitigkeiten um den Informationszugang nach § 4 HmbIFG als dem für die

Bestimmung der Gerichtszuständigkeit geltenden Recht 17 Abs. 1 Satz 1

GVG) sind allerdings nicht aufgrund einer aufdrängenden Sonderregelung den

Verwaltungsgerichten zugewiesen. Dem in § 15 Abs. 7 HmbIFG (nunmehr § 14

Abs. 7 HmbTG) enthaltenen Hinweis auf den Rechtsschutz nach der Verwaltungsgerichtsordnung mag zwar - in gleicher Weise wie etwa § 9 Abs. 4 IFG -

zu entnehmen sein, dass der Gesetzgeber von der Zuständigkeit der Verwal-

tungsgerichte ausgegangen ist. Eine verbindliche Festlegung konnte der Landesgesetzgeber aber nicht treffen (siehe § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die

Rechtswegzuständigkeit entscheidet sich folglich nach der Generalklausel des

§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

11Danach ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeit nicht durch

Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Bei dem

Rechtsstreit um den Anspruch nach § 4 HmbIFG handelt es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Denn die streitentscheidende Norm verpflichtet nach § 4 i.V.m. § 3 HmbIFG nur Behörden der

Beklagten als Träger hoheitlicher Gewalt (nunmehr § 1 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 3

und 5 HmbTG); als Sonderrecht der öffentlichen Hand ist sie folglich dem öffentlichen Recht zuzuordnen (vgl. nur GmSOGB, Beschluss vom 10. Juli 1989

- GmS-OGB 1/88 - BGHZ 108, 284 <286 f.>). Insoweit besteht zwischen den

am Vorlageverfahren beteiligten Senaten Übereinstimmung.

12Hieraus folgt nach Ansicht des Senats die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte, denn es fehlt an einer ausdrücklichen Zuweisung an ein anderes Gericht

nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwGO. Der streitige Anspruch wird von der

abdrängenden Sonderzuweisung in § 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO nicht erfasst.

13Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 FGO ist der Finanzrechtsweg gegeben in öffentlichrechtlichen Streitigkeiten über Abgabenangelegenheiten, soweit die Abgaben

der Gesetzgebung des Bundes unterliegen und durch Bundesfinanzbehörden

oder Landesfinanzbehörden verwaltet werden. Abgabenangelegenheiten im

Sinne dieses Gesetzes sind nach § 33 Abs. 2 FGO - soweit hier von Bedeutung - „alle mit der Verwaltung der Abgaben einschließlich der Abgabenvergütungen oder sonst mit der Anwendung der abgabenrechtlichen Vorschriften

durch die Finanzbehörden zusammenhängenden Angelegenheiten“. Hiernach

hat die Bestimmung des Begriffs der Abgabenangelegenheit vom Anwendungsbereich der abgabenrechtlichen Vorschriften auszugehen. Die an erster

Stelle genannte Verwaltung der Abgaben ist nämlich ausweislich des Wortes

„sonst“ ein Beispielsfall für deren Anwendung. Die abgabenrechtlichen Vor-

schriften sind in erster Linie bei Streitigkeiten über Steuern 3 AO) heranzuziehen; hierzu zählen die Durchführung der Besteuerung, das Erhebungsverfahren und die Vollstreckung. Über den engeren Bereich des so umschriebenen

Steuerrechtsverhältnisses hinaus wird der Bereich der Abgabenangelegenheiten auf die damit zusammenhängenden Angelegenheiten erweitert und zugleich

auch begrenzt. Mit der Regelung des § 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO wird demnach keine umfassende behördenbezogene Zuständigkeit der Finanzgerichte

für die gesamte öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Finanzbehörden geschaffen

(vgl. etwa zum Hausverbot FG Münster, Beschluss vom 30. August 2010

- 14 K 3004/10 - EFG 2011, 351 Rn. 2 f.>). Vielmehr muss die Angelegenheit gerade mit der Anwendung abgabenrechtlicher Vorschriften verknüpft

und dadurch geprägt sein.

14Die Gewährung von Einsicht in Steuerakten und die Auskunft über steuerliche

Daten ist demnach eine Abgabenangelegenheit im Sinne von § 33 Abs. 2 FGO,

wenn über sie auf der Grundlage steuerverfahrensrechtlicher Regelungen zu

entscheiden ist oder wenn die betreffenden Begehren im Steuerrechtsverhältnis

wurzeln und insoweit mit der Anwendung abgabenrechtlicher Vorschriften im

Zusammenhang stehen. Fehlt es an diesem Bezug auf das Steuerrechtsverhältnis, kann der erforderliche rechtswegbestimmende Zusammenhang nicht

allein damit begründet werden, dass die Steuerakten Vorgänge wiedergeben,

über die in Anwendung abgabenrechtlicher Vorschriften entschieden worden ist.

Dementsprechend hat auch der Bundesfinanzhof in seinem Urteil vom 23. Oktober 1974 - VII R 54/70 - (BFHE 114, 159 <161>) die Zuordnung einer Streitigkeit, die die Auskunftserteilung eines Finanzamts betraf, nicht nach dem Gegenstand der Auskunft, sondern nach der Natur der Vorschriften bestimmt, aus

denen sich die behördliche Auskunftspflicht ergeben konnte (in diesem Sinne

auch BSG, Beschluss vom 4. April 2012 - B 12 SF 1/10 R - juris Rn. 20 zur Regelung über die abdrängende Sonderzuweisung in § 51 SGG).

15Der geltend gemachte Anspruch auf Informationszugang nach § 4 HmbIFG 1

Abs. 2 HmbTG) wurzelt nicht im Abgabenverhältnis, sondern steht eigenständig

neben verwaltungsverfahrensrechtlichen Akteneinsichtsansprüchen und somit

auch neben einem derartigen - gegebenenfalls ungeschriebenen - Anspruch auf

der Grundlage der Abgabenordnung (vgl. Urteil vom 3. November 2011

- BVerwG 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 17). Er ist bereichsübergreifend

und folglich als außersteuerlicher Anspruch ausgestaltet. Darüber ist grundsätzlich unabhängig von Fragen des Abgabenrechts zu entscheiden (vgl. FG Greifswald, Beschluss vom 22. Juni 2010 - 2 K 41/10 - DStRE 2011, 185

Rn. 24 ff.>; FG Kiel, Beschluss vom 8. November 2011 - 5 K 113/11 - EFG

2012, 343 Rn. 14 ff.>; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. März

2012 - OVG 12 L 67.11 - ZIP 2012, 945 Rn. 4 f.>; FG Münster, Beschluss

vom 25. Juni 2012 - 15 K 874/10 AO - ZD 2012, 443 Rn. 12>; Eisolt,

DStR 2012, 930 <934 ff.>; Schoch, IFG, 2009, § 9 Rn. 68; siehe hierzu auch

BFH, Urteil vom 23. Oktober 1974 a.a.O. Rn. 16>). Insoweit streitet gerade der für die Bestimmung des Rechtswegs bedeutsame Gesichtspunkt der

Sachnähe (vgl. GmSOGB, Beschluss vom 4. Juni 1974 - GmS-OGB 2/73 -

NJW 1974, 2087 Rn. 12>; BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - BVerwG

7 C 79.79 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 188 S. 7 f. = Rn. 20>) für die

Zuständigkeit der (allgemeinen) Verwaltungsgerichte, die mit dem Informationsfreiheitsrecht als fachgebietsunabhängigem Teilgebiet des Verwaltungsrechts

ohnehin in erster Linie befasst sind.

16Der geltend gemachte Anspruch wurzelt auch nicht im Steuerrechtsverhältnis

des Insolvenzschuldners. Denn der Kläger als Insolvenzverwalter handelt nicht

gemäß § 34 Abs. 3 und 1 AO in Erfüllung der steuerlichen Pflichten des Insolvenzschuldners und um dessen Rechte zu wahren. Er ist vielmehr im Interesse

der Gesamtheit der Gläubiger tätig, zu deren Gunsten Zahlungen des Insolvenzschuldners im Wege der Anfechtung zur Insolvenzmasse gezogen werden

sollen; dabei handelt es sich um ein eigenständiges Rechtsverhältnis zwischen

dem Kläger und der Beklagten (vgl. Beschluss vom 14. Mai 2012 - BVerwG 7 B

53.11 - ZIP 2012, 1258 Rn. 9> m.w.N.).

17Die Zuständigkeit der Finanzgerichte wird schließlich nicht deswegen begründet, weil bei der Entscheidung über den beantragten Informationszugangsanspruch gegebenenfalls auch Vorschriften über den Schutz des Steuergeheimnisses 30 Abs. 4 AO) zu beachten sind. Eine Streitigkeit ist nämlich nicht

schon dann eine solche über Abgabenangelegenheiten, wenn in ihrem Rahmen

eine steuerrechtliche Vorfrage zu entscheiden ist (vgl. BFH, Urteile vom 25. Januar 1972 - VII R 109/68 - BFHE 104, 187 Rn. 12> und vom 23. Oktober

1974 a.a.O. Rn. 17>).

Dr. Nolte Guttenberger Brandt

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Anmerkungen zum Urteil