Urteil des BVerwG, Az. 7 B 4.12

BVerwG: abgabenordnung, vollstreckung, steuerfestsetzung, öffentlich, verwaltung, anwendungsbereich, daten, unterliegen, auskunftspflicht, vorfrage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 7 B 4.12
OVG 5 So 114/11
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Oktober 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger und Brandt
beschlossen:
Das Beschwerdeverfahren wird ausgesetzt.
Dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des
Bundes wird die Rechtsfrage zur Entscheidung vorgelegt,
ob für eine auf § 4 des Hamburgischen Informationsfrei-
heitsgesetzes (nunmehr § 1 Abs. 2 des Hamburgischen
Transparenzgesetzes) gestützte Klage eines Insolvenz-
verwalters auf Zugang zu den Informationen, die in den
beim Finanzamt vorhandenen Vollstreckungsakten über
den Schuldner enthalten sind, der Verwaltungsrechtsweg
gegeben ist.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Verwalter im Insolvenzverfahren über das Vermögen des Ö. Mit
Schreiben vom 4. und 23. Februar 2010 beantragte er beim Finanzamt H. unter
Berufung auf das Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz vom 17. Februar
2009 (HmbGVBl S. 29) - HmbIFG -, mittlerweile mit Wirkung vom 6. Oktober
2012 ersetzt durch das Hamburgische Transparenzgesetz vom 19. Juni 2012
(HmbGVBl S. 271) - HmbTG -, Einsicht in die für den bzw. im Zusammenhang
mit dem Schuldner geführten Akten wegen Vollstreckung. Diesen Antrag lehnte
das Finanzamt ab. Den Einspruch des Klägers wies das Finanzamt mit Ein-
spruchsentscheidung vom 3. September 2010 zurück. Die Abgabenordnung
gewähre kein allgemeines Akteneinsichtsrecht während des Verwaltungsverfah-
rens. Das Hamburgische Informationsfreiheitsgesetz trete hinter die Regelun-
gen der Abgabenordnung zurück. Denn nach § 3 Abs. 2 Nr. 5 HmbIFG (nun-
mehr § 5 Nr. 4 HmbTG) bestehe kein Anspruch auf Informationszugang für
Vorgänge der Steuererhebung und Steuerfestsetzung. Auch nach pflichtgemä-
ßem Ermessen könne Akteneinsicht nicht gewährt werden. Der Kläger hat Kla-
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ge zum Verwaltungsgericht erhoben. Auf die Rüge der Beklagten, dass die Fi-
nanzgerichte für den Rechtsstreit zuständig seien, hat das Verwaltungsgericht
mit Beschluss vom 6. September 2011 festgestellt, dass der Verwaltungs-
rechtsweg zulässig ist. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Beklagten hat
das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 21. Dezember 2011 zurückge-
wiesen und die (weitere) Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zuge-
lassen.
II
Das Beschwerdeverfahren ist auszusetzen und die Sache dem Gemeinsamen
Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes zur Entscheidung der bezeichne-
ten Rechtsfrage vorzulegen (§ 2 Abs. 1, § 11 RsprEinhG).
1. Die weitere Beschwerde ist aufgrund der Zulassung durch das Oberverwal-
tungsgericht statthaft (§ 17a Abs. 4 Satz 4 und 6 GVG i.V.m. § 173 Satz 1
VwGO) und auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben. Die
Beschwerde ist nach Auffassung des Senats nicht begründet, weil - wie bereits
die Vorinstanzen zutreffend ausgeführt haben - die Verwaltungsgerichte für den
Rechtsstreit zuständig sind.
An der beabsichtigten Zurückweisung der Beschwerde sieht sich der Senat in-
des gehindert, weil er damit von der Rechtsprechung des 7. Senats des Bun-
desfinanzhofs abwiche.
Der 7. Senat des Bundesfinanzhofs hat mit Beschluss vom 10. Februar 2011
- VII B 183/10 - (ZIP 2011, 883) entschieden, dass es sich in Fällen, in denen
der Insolvenzverwalter allgemein Einsicht in die beim Finanzamt geführten Voll-
streckungsakten begehrt, um eine Streitigkeit im Sinne von § 33 Abs. 1 FGO
handele, so dass der Finanzrechtsweg eröffnet sei. Das Begehren weise einen
abgabenrechtlichen Bezug auf, denn es erstrecke sich auf alle in den Akten do-
kumentierten Vorgänge und darin enthaltenen Schriftstücke.
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2. Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich. Denn die bei Zugrundelegung
der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs gebotene Verweisung an das zu-
ständige Finanzgericht Hamburg folgt nicht bereits aus anderen Erwägungen.
Ist bei einem einheitlichen Streitgegenstand und rechtswegüberschreitender
Anspruchsnormenkonkurrenz - wie sie hier mit Blick auf den geltend gemachten
Anspruch auf Informationszugang und einen allgemeinen steuerverfahrens-
rechtlichen Anspruch auf Akteneinsicht in Erwägung zu ziehen sind - für eine
der Anspruchsgrundlagen der Rechtsweg zum angerufenen Gericht gegeben,
kommt eine Verweisung an das für die andere Anspruchsgrundlage zuständige
Gericht des anderen Rechtswegs zwar gleichwohl dann in Betracht, wenn die
Voraussetzungen des Anspruchs, der in dem beschrittenen Rechtsweg zu ver-
folgen ist, aufgrund des vorgetragenen Sachverhalts offensichtlich fehlen (vgl.
Beschluss vom 15. Dezember 1992 - BVerwG 5 B 144.91 - Buchholz 300 § 17a
GVG Nr. 5; BGH, Urteil vom 5. Juli 1990 - III ZR 166/89 - NVwZ 1990, 1103
<1104> und Beschluss vom 17. September 2008 - III ZB 19/08 - VersR 2009,
1384 Rn. 11; BSG, Beschluss vom 29. September 1994 - 3 BS 2/93 - NJW
1995, 1575 <1576>; BAG, Beschluss vom 21. Mai 1999 - 5 AZB 31/98 - NZA
1999, 837 = ). Davon ist hinsichtlich eines Anspruchs auf Informa-
tionszugang aber weder nach dem Hamburgischen Informationsfreiheitsgesetz
noch nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz auszugehen. Somit kann
dahinstehen, ob es sich bei diesem Anspruch und einem im Einspruchsbe-
scheid gleichfalls geprüften allgemeinen steuerverfahrensrechtlichen Anspruch
auf Akteneinsicht um einen identischen Streitgegenstand handelt (vgl. hierzu
VGH Kassel, Beschluss vom 15. Dezember 2011 - 6 B 1926/11 - DÖV 2012,
366 Ls. = ).
§ 16 HmbIFG ist nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht mit hin-
reichender Deutlichkeit zu entnehmen, dass die besonderen steuerverfahrens-
rechtlichen Vorschriften über die Akteneinsicht den Vorschriften des Hamburgi-
schen Informationsfreiheitsgesetzes vorgehen; das gelte ungeachtet des in der
Begründung des Gesetzesentwurfes enthaltenen Verweises auf § 30 AO (siehe
Bü-Drucks 19/1283 S. 15; vgl. zur Frage des Akteneinsichtsrechts nach der Ab-
gabenordnung als einer das allgemeine Informationszugangsrecht verdrängen-
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den Regelung Beschluss vom 14. Mai 2012 - BVerwG 7 B 53.11 - ZIP 2012,
1258). Wegen der Zugehörigkeit der Norm zum Landesrecht ist diese Auffas-
sung als maßgeblich zugrunde zu legen. Aus der Begründung der insoweit
gleichlautenden Vorschrift des § 15 HmbTG, mit der sich das Oberverwaltungs-
gericht noch nicht befassen konnte, ergibt sich ebenso wenig eindeutig, dass
von einer Sperrwirkung im Sinne eines Verbots der Anwendung der Vorschrif-
ten des Hamburgischen Transparenzgesetzes ausgegangen werden kann (sie-
he Bü-Drucks 20/4466 S. 25). Wollte man das annehmen, wäre die Ausschluss-
vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 5 HmbIFG bzw. des § 5 Nr. 4 HmbTG wohl über-
flüssig. Der geltend gemachte Informationszugangsanspruch scheitert auch
nicht offensichtlich an den vorgenannten Bestimmungen. Danach besteht kein
Anspruch auf Informationszugang nach diesen Gesetzen für Vorgänge der
Steuerfestsetzung und Steuererhebung. Nach der vom Oberverwaltungsgericht
zu § 3 Abs. 2 Nr. 5 HmbIFG vertretenen Auffassung versteht es sich nicht von
selbst, dass darunter auch die hier betroffene Vollstreckung fällt, obwohl die
Abgabenordnung insofern deutlich unterscheidet und die Vollstreckung in einem
von der Steuerfestsetzung und Steuererhebung getrennten Abschnitt regelt
(a.A. FG Hamburg, Beschluss vom 2. Juli 2010 - 6 K 75/09 - EFG 2010, 2018
). Auch in dieser Hinsicht hat der Gesetzgeber bei der Neurege-
lung keinen Anlass für eine - gegebenenfalls klarstellende - Rechtsänderung
gesehen (siehe Bü-Drucks 20/4466 S. 17).
III
Nach Auffassung des Senats ist die Vorlagefrage dahin zu beantworten, dass
die Verwaltungsgerichte zuständig sind.
Streitigkeiten um den Informationszugang nach § 4 HmbIFG als dem für die
Bestimmung der Gerichtszuständigkeit geltenden Recht (§ 17 Abs. 1 Satz 1
GVG) sind allerdings nicht aufgrund einer aufdrängenden Sonderregelung den
Verwaltungsgerichten zugewiesen. Dem in § 15 Abs. 7 HmbIFG (nunmehr § 14
Abs. 7 HmbTG) enthaltenen Hinweis auf den Rechtsschutz nach der Verwal-
tungsgerichtsordnung mag zwar - in gleicher Weise wie etwa § 9 Abs. 4 IFG -
zu entnehmen sein, dass der Gesetzgeber von der Zuständigkeit der Verwal-
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tungsgerichte ausgegangen ist. Eine verbindliche Festlegung konnte der Lan-
desgesetzgeber aber nicht treffen (siehe § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die
Rechtswegzuständigkeit entscheidet sich folglich nach der Generalklausel des
§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Danach ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkei-
ten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeit nicht durch
Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Bei dem
Rechtsstreit um den Anspruch nach § 4 HmbIFG handelt es sich um eine öf-
fentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Denn die streit-
entscheidende Norm verpflichtet nach § 4 i.V.m. § 3 HmbIFG nur Behörden der
Beklagten als Träger hoheitlicher Gewalt (nunmehr § 1 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 3
und 5 HmbTG); als Sonderrecht der öffentlichen Hand ist sie folglich dem öf-
fentlichen Recht zuzuordnen (vgl. nur GmSOGB, Beschluss vom 10. Juli 1989
- GmS-OGB 1/88 - BGHZ 108, 284 <286 f.>). Insoweit besteht zwischen den
am Vorlageverfahren beteiligten Senaten Übereinstimmung.
Hieraus folgt nach Ansicht des Senats die Zuständigkeit der Verwaltungsgerich-
te, denn es fehlt an einer ausdrücklichen Zuweisung an ein anderes Gericht
nach § 40 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 VwGO. Der streitige Anspruch wird von der
abdrängenden Sonderzuweisung in § 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO nicht erfasst.
Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 FGO ist der Finanzrechtsweg gegeben in öffentlich-
rechtlichen Streitigkeiten über Abgabenangelegenheiten, soweit die Abgaben
der Gesetzgebung des Bundes unterliegen und durch Bundesfinanzbehörden
oder Landesfinanzbehörden verwaltet werden. Abgabenangelegenheiten im
Sinne dieses Gesetzes sind nach § 33 Abs. 2 FGO - soweit hier von Bedeu-
tung - „alle mit der Verwaltung der Abgaben einschließlich der Abgabenvergü-
tungen oder sonst mit der Anwendung der abgabenrechtlichen Vorschriften
durch die Finanzbehörden zusammenhängenden Angelegenheiten“. Hiernach
hat die Bestimmung des Begriffs der Abgabenangelegenheit vom Anwen-
dungsbereich der abgabenrechtlichen Vorschriften auszugehen. Die an erster
Stelle genannte Verwaltung der Abgaben ist nämlich ausweislich des Wortes
„sonst“ ein Beispielsfall für deren Anwendung. Die abgabenrechtlichen Vor-
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schriften sind in erster Linie bei Streitigkeiten über Steuern (§ 3 AO) heranzu-
ziehen; hierzu zählen die Durchführung der Besteuerung, das Erhebungsver-
fahren und die Vollstreckung. Über den engeren Bereich des so umschriebenen
Steuerrechtsverhältnisses hinaus wird der Bereich der Abgabenangelegenhei-
ten auf die damit zusammenhängenden Angelegenheiten erweitert und zugleich
auch begrenzt. Mit der Regelung des § 33 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 FGO wird dem-
nach keine umfassende behördenbezogene Zuständigkeit der Finanzgerichte
für die gesamte öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Finanzbehörden geschaffen
(vgl. etwa zum Hausverbot FG Münster, Beschluss vom 30. August 2010
- 14 K 3004/10 - EFG 2011, 351 ). Vielmehr muss die Angele-
genheit gerade mit der Anwendung abgabenrechtlicher Vorschriften verknüpft
und dadurch geprägt sein.
Die Gewährung von Einsicht in Steuerakten und die Auskunft über steuerliche
Daten ist demnach eine Abgabenangelegenheit im Sinne von § 33 Abs. 2 FGO,
wenn über sie auf der Grundlage steuerverfahrensrechtlicher Regelungen zu
entscheiden ist oder wenn die betreffenden Begehren im Steuerrechtsverhältnis
wurzeln und insoweit mit der Anwendung abgabenrechtlicher Vorschriften im
Zusammenhang stehen. Fehlt es an diesem Bezug auf das Steuerrechtsver-
hältnis, kann der erforderliche rechtswegbestimmende Zusammenhang nicht
allein damit begründet werden, dass die Steuerakten Vorgänge wiedergeben,
über die in Anwendung abgabenrechtlicher Vorschriften entschieden worden ist.
Dementsprechend hat auch der Bundesfinanzhof in seinem Urteil vom 23. Ok-
tober 1974 - VII R 54/70 - (BFHE 114, 159 <161>) die Zuordnung einer Streitig-
keit, die die Auskunftserteilung eines Finanzamts betraf, nicht nach dem Ge-
genstand der Auskunft, sondern nach der Natur der Vorschriften bestimmt, aus
denen sich die behördliche Auskunftspflicht ergeben konnte (in diesem Sinne
auch BSG, Beschluss vom 4. April 2012 - B 12 SF 1/10 R - juris Rn. 20 zur Re-
gelung über die abdrängende Sonderzuweisung in § 51 SGG).
Der geltend gemachte Anspruch auf Informationszugang nach § 4 HmbIFG (§ 1
Abs. 2 HmbTG) wurzelt nicht im Abgabenverhältnis, sondern steht eigenständig
neben verwaltungsverfahrensrechtlichen Akteneinsichtsansprüchen und somit
auch neben einem derartigen - gegebenenfalls ungeschriebenen - Anspruch auf
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der Grundlage der Abgabenordnung (vgl. Urteil vom 3. November 2011
- BVerwG 7 C 3.11 - BVerwGE 141, 122 Rn. 17). Er ist bereichsübergreifend
und folglich als außersteuerlicher Anspruch ausgestaltet. Darüber ist grundsätz-
lich unabhängig von Fragen des Abgabenrechts zu entscheiden (vgl. FG Greifs-
wald, Beschluss vom 22. Juni 2010 - 2 K 41/10 - DStRE 2011, 185
Rn. 24 ff.>; FG Kiel, Beschluss vom 8. November 2011 - 5 K 113/11 - EFG
2012, 343 ; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 9. März
2012 - OVG 12 L 67.11 - ZIP 2012, 945 ; FG Münster, Beschluss
vom 25. Juni 2012 - 15 K 874/10 AO - ZD 2012, 443 ; Eisolt,
DStR 2012, 930 <934 ff.>; Schoch, IFG, 2009, § 9 Rn. 68; siehe hierzu auch
BFH, Urteil vom 23. Oktober 1974 a.a.O. ). Insoweit streitet gera-
de der für die Bestimmung des Rechtswegs bedeutsame Gesichtspunkt der
Sachnähe (vgl. GmSOGB, Beschluss vom 4. Juni 1974 - GmS-OGB 2/73 -
NJW 1974, 2087 ; BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - BVerwG
7 C 79.79 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 188 S. 7 f. = ) für die
Zuständigkeit der (allgemeinen) Verwaltungsgerichte, die mit dem Informations-
freiheitsrecht als fachgebietsunabhängigem Teilgebiet des Verwaltungsrechts
ohnehin in erster Linie befasst sind.
Der geltend gemachte Anspruch wurzelt auch nicht im Steuerrechtsverhältnis
des Insolvenzschuldners. Denn der Kläger als Insolvenzverwalter handelt nicht
gemäß § 34 Abs. 3 und 1 AO in Erfüllung der steuerlichen Pflichten des Insol-
venzschuldners und um dessen Rechte zu wahren. Er ist vielmehr im Interesse
der Gesamtheit der Gläubiger tätig, zu deren Gunsten Zahlungen des Insol-
venzschuldners im Wege der Anfechtung zur Insolvenzmasse gezogen werden
sollen; dabei handelt es sich um ein eigenständiges Rechtsverhältnis zwischen
dem Kläger und der Beklagten (vgl. Beschluss vom 14. Mai 2012 - BVerwG 7 B
53.11 - ZIP 2012, 1258 m.w.N.).
Die Zuständigkeit der Finanzgerichte wird schließlich nicht deswegen begrün-
det, weil bei der Entscheidung über den beantragten Informationszugangsan-
spruch gegebenenfalls auch Vorschriften über den Schutz des Steuergeheim-
nisses (§ 30 Abs. 4 AO) zu beachten sind. Eine Streitigkeit ist nämlich nicht
schon dann eine solche über Abgabenangelegenheiten, wenn in ihrem Rahmen
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eine steuerrechtliche Vorfrage zu entscheiden ist (vgl. BFH, Urteile vom 25. Ja-
nuar 1972 - VII R 109/68 - BFHE 104, 187 und vom 23. Oktober
1974 a.a.O. ).
Dr. Nolte Guttenberger Brandt