Urteil des BVerwG, Az. 2 B 2.05
BVerwG: aufrechnung, rückforderung, aufschiebende wirkung, behörde, vollziehung, verwaltungsakt, erlass, rückabwicklung, feststellungsklage, form
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 2.05
OVG 1 Bf 242/02
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. August 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht A l b e r s und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. D a w i n und Dr. K u g e l e
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der
Revision in dem Urteil des Hamburgischen
Oberverwaltungsgerichts vom 24. September 2004 wird
zurückgewiesen.
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Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 269 115,93 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO und des § 127 Nr. 1
BRRG, § 113 HmbBG gestützte Beschwerde ist unbegründet.
Mit der Divergenzrüge (§ 127 Nr. 1 BRRG, § 113 HmbBG) kann der Kläger die
Zulassung der Revision nicht erreichen, weil die Entscheidung, von der abgewichen
worden sein soll, sich grundsätzlich auf dieselbe Rechtsvorschrift beziehen muss.
Eine bloße Gleichartigkeit der Rechtsfrage in verschiedenen Gesetzen bei im
Wesentlichen gleichem Wortlaut der in Frage stehenden Bestimmungen genügt nicht
(vgl. bereits Beschluss vom 10. April 1963 - BVerwG 8 B 16.62 - BVerwGE 16, 53).
Das ist hier der Fall. Denn der in Bezug genommenen Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. August 2001
- 1 A 3262/99 - (Schütz, Beamtenrecht, ES/C 5 Nr. 39)liegtkeine Rückforderung
überzahlter Versorgungsbezüge nach § 52 Abs. 2 BeamtVG zugrunde. In dem dort
entschiedenen Fall ging es vielmehr um die Rückforderung einer Geldleistung, die
der Dienstherr dem Beamten zum Ausgleich dafür gewährte, dass dieser die
vorzeitige Versetzung in den Ruhestand beantragt hat. Das Oberverwaltungsgericht
bewertete diese Leistung rechtlich weder als Besoldung noch als Versorgung. Die
Rückforderungsgrundlage des § 12 Abs. 2 BBesG prüfte es lediglich hilfsweise. Auf
die Prüfung des inhaltsgleichen § 52 Abs. 2 BeamtVG verzichtete es.
Zwar kann deshalb die in Bezug genommene Entscheidung keine Grundlage einer
Divergenzbeschwerde sein, doch kann die der Divergenzbeschwerde sinngemäß
zugrunde liegende rechtliche Problemstellung grundsätzlich die Grundlage einer
Grundsatzbeschwerde nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sein. Ob diese Möglichkeit im
vorliegenden Fall schon deshalb entfällt, weil die angefochtene Entscheidung nicht
auf § 12 Abs. 2 BBesG, sondern auf § 52 Abs. 2 BeamtVG gestützt ist, braucht nicht
entschieden zu werden. Darauf kommt es nicht an, weil der Kläger ohnehin
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vorsorglich Grundsatzrügen erhoben hat, die dem Inhalt nach auf die Beantwortung
der Fragen zielen, die auch der geltend gemachten Divergenzrüge zugrunde liegen.
Allerdings kann der Kläger auch mit diesen Rechtsfragen die Zulassung der Revision
nicht erreichen.
Der Antwort auf die Rechtsfrage, ob
"ein Verschulden des Beamten das ganz oder teilweise Absehen von einer
Rückforderung auch bei Bestehen eines qualifizierten Mitverschuldens der
Behörde (ausschließt)",
kommt keine rechtsgrundsätzliche Bedeutung zu. Denn sie hängt von der
Konstellation des Einzelfalls ab und würde in einem Revisionsverfahren keine Rolle
spielen. Das Berufungsgericht hat keinen Rechtssatz des Inhalts aufgestellt, dass
das Mitverschulden des Versorgungsempfängers an der Überzahlung die Minderung
der Rückforderung ausschließt. Das Berufungsgericht hat vielmehr die
Billigkeitsentscheidung der Beklagten in dem nach Klageerhebung erlassenen
Rückforderungsbescheid überprüft und ist - bezogen auf den zu entscheidenden
Einzelfall - zu dem Ergebnis gekommen, dass die von der Behörde vorgenommene
Bewertung des Verschuldens des Klägers und des Mitverschuldens der Beklagten
rechtlich nicht zu beanstanden ist.
Die weitere als vermeintlich rechtsgrundsätzlich aufgeworfene Frage, ob
"die Höhe einer Rückforderung dazu führen (kann), dass im Rahmen der
Billigkeitsentscheidung von der Rückforderung ganz oder teilweise abzusehen
ist",
kann ebenfalls nur im Einzelfall entschieden werden. Denn die
Billigkeitsentscheidung hat die Aufgabe, eine allen Umständen des Einzelfalls
gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung
zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige
Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Die
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Billigkeitsentscheidung soll der besonderen Lage des Einzelfalls Rechnung tragen,
wobei die Frage von besonderer Bedeutung ist, wessen Verantwortungsbereich die
Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder
Mitverschulden hierfür ursächlich war. Im Rahmen des konkreten
Rückforderungsbegehrens sind die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre
Auswirkungen auf die Lebensumstände des Bereicherungsschuldners zu
berücksichtigen, wobei es entscheidend auf die Lage des Beamten im Zeitpunkt der
Rückabwicklung ankommt (vgl. Urteil vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 2 C 21.97 -
Buchholz 239.1 § 55 BeamtVG Nr. 25 m.w.N.). Daraus ergibt sich ohne weiteres,
dass auch die Höhe der Rückforderung bei Vorliegen besonderer, in der Person des
Rückzahlungspflichtigen liegender Umstände Gegenstand der
Billigkeitsentscheidung sein kann.
Nicht von grundsätzlicher Bedeutung ist ferner die Frage, ob
"eine Behörde berechtigt (ist), auch ohne Erlass eines entsprechenden
Verwaltungsakts mit einer Forderung aufzurechnen."
Die Fragestellung ist schon deshalb einer revisionsgerichtlichen Überprüfung nicht
zugänglich, weil sie in dieser Allgemeinheit rechtsgrundsätzlich nicht beantwortet
werden kann. Denn die Antwort kann je nach der gegebenen Rechtsmaterie davon
abhängen, ob sich bereits aus einer fachgesetzlichen Regelung Handlungsvorgaben
für die Verwaltung ergeben oder nicht.
Versteht man die Rechtsfrage allerdings in dem Sinn, dass sie sich auf die Zulassung
der Aufrechnung eines Rückzahlungsanspruchs der Behörde gegen einen Anspruch
des Beamten auf Versorgung beschränkt, ergibt sich Folgendes:
Der Kläger sieht die Rechtsgrundsätzlichkeit seiner Frage darin, dass das
Berufungsgericht die Erklärung der Aufrechnung der Beklagten mit den jeweils
fälligen monatlichen Versorgungsbezügen bis zur Tilgung der Überzahlung für
rechtlich zulässig gehalten hat, ohne sich mit dem Urteil des Bundesfinanzhofs vom
14. November 2000 - VII R 85/99 - (BFHE 193, 254) auseinander gesetzt zu haben,
das nach Auffassung des Klägers von der Rechtsprechung des
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Bundesverwaltungsgerichts abweicht (vgl. Urteil vom 27. Oktober 1982 - BVerwG
3 C 6.82 - BVerwGE 66, 218), weil es in der Aufrechnungserklärung einen
Verwaltungsakt sieht. Die vermeintliche Rechtsgrundsätzlichkeit der Fragestellung
leitet er also aus der behaupteten unterschiedlichen Bewertung der rechtlichen
Qualität der Aufrechnung einer durch Leistungsbescheid bewilligten Forderung mit
einem öffentlich-rechtlichen Rückzahlungsanspruch in der höchstrichterlichen
Rechtsprechung ab. Diese Bewertungsunterschiede werden der genannten
Rechtsprechung zu Unrecht unterstellt, so dass der Frage keine rechtsgrundsätzliche
Bedeutung im Sinn des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zukommt.
Im Urteil vom 14. November 2000 - VII R 85/99 - (a.a.O.) hat der Bundesfinanzhof
unter Bezugnahme auf die Entscheidung vom 31. August 1995 - VII R 58/94 - (BFHE
178, 306) die Auffassung vertreten, die Aufrechnung mit einem Anspruch aus dem
Steuerschuldverhältnis, für den die besonderen Vorschriften über das
Erhebungsverfahren nach § 218 Abs. 1 und § 226 AO 1977 gelten, setze voraus,
dass der Anspruch durch Steuerbescheid (oder sonstigen Verwaltungsakt)
festgesetzt und die Vollziehung dieses Verwaltungsakts nicht ausgesetzt sei. Dies
folge im Wesentlichen daraus, dass es sich bei der Aufrechnung um eine Form der
Verwirklichung von Ansprüchen aus dem Steuerschuldverhältnis im Sinn von § 218
Abs. 1 AO 1977 handle. Eine Aufrechnung sei ohne Gebrauchmachen von dem
materiellen Regelungsinhalt des Bescheids nicht möglich, weil erst der materielle
Regelungsinhalt die entsprechend § 387 BGB notwendigen Voraussetzungen für
eine Aufrechnung - u.a. die Fälligkeit der Forderung - schaffe. Jede Verwirklichung
des materiellen Regelungsinhalts eines Verwaltungsakts, d.h. jegliches
Gebrauchmachen von ihm, sei jedoch als Vollziehung im Sinn des § 69 FGO
anzusehen, so dass auch eine Verwirklichung des Anspruchs durch Aufrechnung
ausgeschlossen (unzulässig) sei, wenn der Verwaltungsakt in der Vollziehung
ausgesetzt sei.
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 27. Oktober 1982
- BVerwG 3 C 6.82 - (a.a.O.) unter Berufung auf die Urteile vom 13. Oktober 1971
- BVerwG 6 C 137.67 - (Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 48) und vom 9. Oktober 1959
- BVerwG 7 C 53.58 - (DVBl 1960, 36) die Auffassung vertreten, die Aufrechnung mit
einer Gegenforderung stelle keine Vollziehung eines die betreffende Forderung
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konkretisierenden Leistungsbescheids dar. Eine Handlung wie die
Aufrechnungserklärung, die der Erfüllung der eigenen Verbindlichkeit diene und
dabei gleichzeitig die Befriedigung der eigenen Forderung bewirke, sei keine
Maßnahme, durch die der Verwaltungsakt vollzogen werde, durch den die zur
Aufrechnung gestellte Forderung konkretisiert und fällig gemacht werde. Die
Vollziehung eines Verwaltungsakts durch die Behörde sei eine selbständige und
grundsätzlich hoheitliche Maßnahme zur Durchsetzung einer getroffenen Anordnung
im Wege des Zugriffs - auch in der Form der Gestaltungswirkung - auf Rechtsgüter
des Adressaten dieses Verwaltungsakts. Die Aufrechnung sei hingegen ein im
Ausgangspunkt von der Privatrechtsordnung gewährleistetes Mittel der
Rechtsverteidigung gegenüber einem vom Gegner erhobenen Anspruch und diene
zugleich der Befriedigung des eigenen Anspruchs. Vollziehung einerseits und
Aufrechnung andererseits seien zwei Rechtsinstitute mit verschiedener Zielrichtung
und Wirkung. Die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs im Sinn des § 80 Abs.
1 VwGO hindere als dem öffentlichen Recht zugehörig nicht die nicht dem
hoheitlichen Bereich zuzurechnende Erklärung der Aufrechnung. Daraus folge, dass
es für die Zulässigkeit und Wirkung einer Aufrechnung bedeutungslos sei, dass
gegen eine durch Bescheid festgesetzte Rückforderung, die Gegenstand der
Aufrechnung sei, Widerspruch und Anfechtungsklage eingelegt seien.
Die Rechtsauffassung des Bundesfinanzhofs vom 31. August 1995 - VII R 58/94 -
(a.a.O.) steht nicht im Widerspruch zur Rechtsauffassung des
Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 27. Oktober 1982 - BVerwG 3 C 6.82 -
(a.a.O.). Dies stellt der Bundesfinanzhof bereits zu Recht selbst fest. Er hebt hervor,
dass der seiner Entscheidung zugrunde liegende Fall keine Aufrechnung mit einer
lediglich durch Leistungsbescheid konkretisierten und geltend gemachten (Gegen-
)Forderung betreffe, wie sie etwa bei rechtsgrundloser Zahlung der Behörde und
daraus folgender Kondiktionsforderung bestünde und ungeachtet des vorgängigen
Erlasses eines diesbezüglichen Verwaltungsakts geltend gemacht werden könnte.
Vielmehr gehe es um eine Forderung der Behörde, deren Geltendmachung den
Erlass eines Verwaltungsakts zwingend voraussetze.
Das ist vorliegend nicht der Fall. Denn die Rückforderung überzahlter
Versorgungsbezüge setzt den Erlass eines Rückforderungsbescheids gerade nicht
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voraus. Dies ergibt sich bereits unmittelbar aus § 51 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG. Nach
dieser Vorschrift kann der Dienstherr gegenüber Ansprüchen auf
Versorgungsbezüge ein Aufrechnungs- oder Zurückbehaltungsrecht geltend machen;
eines vorausgehenden Rückforderungsbescheids bedarf es nicht (vgl. bereits Urteil
vom 13. Juni 1985 - BVerwG 2 C 43.83 - DVBl 1986, 146).
Unbegründet ist schließlich die Rüge des Klägers, das Berufungsurteil beruhe auf
einer Verletzung des § 88 VwGO, weil das Oberverwaltungsgericht den
Rückforderungsbescheid der Beklagten vom 18. Februar 2004 in seine Entscheidung
habe einfließen lassen.
Ein wesentlicher Verfahrensmangel nach § 88 VwGO in Verbindung mit § 132 Abs. 2
Nr. 3 VwGO liegt vor, wenn das Gericht mehr oder anderes zu- oder aberkennt als
begehrt. Die Einbeziehung des Rückforderungsbescheids vom 18. Februar 2004 in
die anhängige Klage auf die Feststellung, dass kein Rückforderungsanspruch der
Beklagten gegen den Kläger besteht, stellt keinen Verstoß gegen die Regelung in
§ 88 VwGO dar. Denn das Gericht hat das Klagebegehren des Klägers weder
überschritten noch dem Kläger etwas anderes aberkannt, als dieser begehrt hat. Das
Gericht hat vielmehr bei der rechtlichen Prüfung des Feststellungsbegehrens den
erst nach Rechtshängigkeit der Feststellungsklage ergangenen
Rückforderungsbescheid, insbesondere hinsichtlich der dort angestellten
Ermessensentscheidung nach § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG, in seine rechtliche
Erörterung einbezogen. Ein Verfahrensverstoß nach § 88 VwGO liegt darin schon
deshalb nicht, weil die Zulassung der vorbeugenden Feststellungsklage und die
Einbeziehung des nach Klageerhebung ergangenen Rückforderungsbescheids dem
Kläger einen prozessualen Vorteil verschafft hat. Dadurch bleibt es ihm erspart,
gegen den Rücknahmebescheid unter Inkaufnahme der Erledigung des bereits im
Berufungsverfahren anhängigen Prozesses ein neues Klageverfahren anzustrengen.
Denn eine rechtskräftige Entscheidung über den Feststellungsantrag bindet die
Verfahrensbeteiligten hinsichtlich der rechtskraftfähigen Urteilsbestandteile.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Streitwert ergibt sich
aus § 52 Abs. 1, § 71 Abs. 1 Satz 2, § 72 Nr. 1 Halbsatz 2 GKG.
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Albers
Prof. Dawin
Dr. Kugele