Urteil des BVerwG, Az. 7 C 18.11

BVerwG: kraftwerk, fabrik, industrie, unterliegen, gefahr, energie, markt, betreiber, braunkohle, vergleich
BVerwG 7 C 18.11
Rechtsquellen:
TEHG a.F. §§ 1, 2 Abs. 1 Satz 1 und 2; § 3 Abs. 3 Satz 2, Abs. 7 Satz 2;
§ 4 Abs. 1, 6 Satz 1; § 6 Abs. 1, 4 Satz 4; § 9 Abs. 1
ZuG 2012 § 4 Abs. 1, 3; §§ 6, 7, 19, 20
RL 2003/87/EG Art. 10a Abs. 13 bis 18
4. BImSchV § 1 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 4
GG Art. 3 Abs. 1
Stichworte:
Emissionsberechtigung; Zuteilung, Zuteilungsperiode; Industriekraftwerk; Feuerungsanlage;
Braunkohle; Industrieanlage; Energieanlage; Nebeneinrichtung; Hauptanlage; carbon-leakage-
Risiko; Emissionsverlagerung; Typisierung; Verwaltungsaufwand; immissionsschutzrechtliche
Genehmigung.
Leitsatz:
Die Zuteilungsregeln für Anlagen der Energiewirtschaft (§ 4 Abs. 3, §§ 7, 20 ZuG 2012) gelten
auch für Kraftwerke, die dem Emissionshandel gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. als
Nebeneinrichtung einer selbst nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlage unterliegen (S.
9).
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 7 C 18.11
VG Berlin - 18.02.2011 - AZ: VG 10 K 30.09
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. Februar 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Schipper
und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18.
Februar 2011 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1 Die Klägerin begehrt die Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen für die
Zuteilungsperiode 2008 bis 2012.
2 Sie betreibt in F. eine Anlage für das Trocknen, Mahlen und Brikettieren von Braunkohle. Die
Anlage unterfällt nicht dem Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes
vom 8. Juli 2004 (BGBl I S. 1578) i.d.F. des Gesetzes vom 7. August 2007 (BGBl I S. 1788 -
TEHG a.F.). Die für den Aufbereitungsprozess erforderliche Energie (Dampf und Strom) wird
durch das am selben Standort befindliche Kraftwerk W. bereitgestellt.
3 Mit Bescheid vom 7. November 2007 erteilte die Bezirksregierung A. der Klägerin auf deren
Antrag die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für eine geänderte Betriebsweise des
Kraftwerks. In der Begründung des Bescheides führte sie aus, dass es sich bei dem
Industriekraftwerk W. um eine der Fabrik F. dienende Einrichtung handele, welche aufgrund der
Änderung der Betriebsweise nur noch die für den Aufbereitungsprozess erforderliche Energie
zur Verfügung stelle; auf die im Kraft-Wärme-Prozess technisch zwangsweise überschüssige
Energieerzeugung könne nicht verzichtet werden. Immissionsschutzrechtlich handele es sich um
eine Nebeneinrichtung im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 2 der 4. BImSchV zu den der
Braunkohleaufbereitung dienenden Produktionsanlagen.
4 Am 16. November 2007 beantragte die Klägerin die Zuteilung von Emissionsberechtigungen
für das Kraftwerk nach § 6 ZuG 2012, hilfsweise nach § 7 ZuG 2012. Zur Begründung führte sie
aus, dass das Kraftwerk nach der genehmigten Betriebsänderung nicht mehr der
Energiewirtschaft, sondern der Industrie zuzuordnen sei. Aus verfassungsrechtlichen Gründen
sei es den § 6 ZuG 2012 unterfallenden Kraftwerken emissionshandelspflichtiger
Industrieanlagen gleichzustellen.
5 Mit Bescheid vom 20. Februar 2008 teilte die Beklagte der Klägerin nach Maßgabe der für
Energieanlagen geltenden Vorschriften insgesamt 4 346 570 Berechtigungen zu.
6 Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage auf Zuteilung
weiterer Berechtigungen mit Urteil vom 18. Februar 2011 abgewiesen. Zur Begründung hat es
ausgeführt: Ob der Beklagten darin zu folgen sei, dass das Kraftwerk als eigenständige
Energieanlage genehmigt worden sei, bedürfe keiner Entscheidung. Denn auch wenn man es
als Nebeneinrichtung der Fabrik F. einordne und somit dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1
Satz 2 TEHG a.F. unterwerfe, scheide eine Zuteilung analog § 6 ZuG 2012 aus. Die Zuteilung für
das Kraftwerk bestimme sich nach § 7 ZuG 2012. Eine planwidrige Regelungslücke bestehe
nicht.
7 Eine mit der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.
Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten (ABl EG
Nr. L 275 S. 32 - Emissionshandelsrichtlinie - EH-RL) i.d.F. der Richtlinie 2004/101/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 (ABl EG Nr. L 338 S. 18) und
dem darin konkretisierten unionsrechtlichen allgemeinen Gleichheitssatz unvereinbare
Bevorzugung von Industrieanlagen - auch von Industriekraftwerken als Anlagenteile oder
Nebeneinrichtungen solcher Anlagen - liege nicht vor. Die Kommission habe sich für eine
möglichst umfassende Auslegung des Begriffs der Feuerungsanlage ausgesprochen. Vor
diesem Hintergrund sei es sachlich gerechtfertigt und folgerichtig, emissionshandelspflichtige
Nebenanlagen danach zu beurteilen, wie sie als selbständige Hauptanlagen zu beurteilen
wären. Anderenfalls wären ihnen Vergünstigungen zu gewähren, denen keine
korrespondierenden Belastungen gegenüberstünden. Am deutlichsten werde dies hinsichtlich
der prozessbedingten Emissionen. Diese sollten in der zweiten Handelsperiode durch
Anwendung eines niedrigen und pauschalen Erfüllungsfaktors privilegiert werden. In einem
Kraftwerk entstünden naturgemäß prozessbedingte Emissionen nicht, so dass eine Zuteilung
nach Maßgabe des für Industrieanlagen geltenden Erfüllungsfaktors nicht gerechtfertigt wäre.
Das technische Potenzial zur Emissionsreduzierung, das Grundlage der Kürzung nach § 4 Abs.
3 ZuG 2012 sei, hänge allerdings nicht davon ab, ob das Kraftwerk Nebeneinrichtung einer
emissionshandelspflichtigen oder einer nicht emissionshandelspflichtigen Hauptanlage sei. Der
Gesetzgeber hätte daher auch Feuerungsanlagen von emissionshandelspflichtigen
Industrieanlagen dem Zuteilungsregime für Energieanlagen unterwerfen können. Das hätte
jedoch die von der Kommission für erforderlich gehaltene Vereinfachung des
Zuteilungsverfahrens in ihr Gegenteil verkehrt. Denn um für Industrieanlagen die Zuteilung nach
dem „Grandfathering“ beibehalten und die prozessbedingten Emissionen pauschal
berücksichtigen zu können, hätte es einer nachträglichen Differenzierung hinsichtlich der
verursachten Emissionen in der Basisperiode bedurft. Emissionshandelspflichtige Hauptanlagen
seien außerdem bereits dadurch „benachteiligt“, dass sie hinsichtlich der gesamten Anlage
einschließlich sämtlicher Nebeneinrichtungen der Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen
unterlägen.
8 Die Richtlinie werde auch nicht dadurch verletzt, dass selbständig handelspflichtige
Industriekraftwerke hinsichtlich des erzeugten Stroms der Kürzung nach § 20 ZuG 2012
unterlägen. Die Stromproduktionskosten stellten zwar bei handelspflichtigen wie bei nicht
handelspflichtigen Industrieanlagen einen Kostenbestandteil des Endproduktes dar, welches
anderen Wettbewerbsbedingungen unterliegen könne als das „Endprodukt Strom“. Das zwinge
jedoch nicht dazu, auch den für den Eigenverbrauch produzierten Strom eines Kraftwerks,
welches Bestandteil einer nicht handelspflichtigen Hauptanlage sei, von der
Veräußerungskürzung freizustellen.
9 Die Klägerin werde schließlich nicht in ihren Rechten aus dem Grundgesetz verletzt. Die
Ausführungen zum unionsrechtlichen Gleichheitssatz gälten für Art. 3 Abs. 1 GG in gleicher
Weise. Dass auf dem für die Fabrik F. relevanten Markt der Prozess- und Wärmeenergieträger
(Braunkohlenstaub und Briketts) keine Überwälzungsmöglichkeit der Zertifikatpreise in die
Produktpreise bestehe, könne unterstellt werden. Die vorgelegten Betriebsergebnisse ließen
auch bei dieser Unterstellung eine unverhältnismäßige, mit der Eigentumsfreiheit nicht mehr zu
vereinbarende Belastung durch die Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen nicht erkennen. Der
Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG gehe nicht über die Rechte der Anlagenbetreiber aus Art. 14 Abs. 1
GG hinaus.
10 Die Klägerin rügt mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision eine
Verletzung materiellen Rechts. Das Urteil beruhe auf einer Verletzung von § 9 Abs. 1 TEHG
i.V.m § 6 Abs. 1 ZuG 2012. Nebeneinrichtungen wiesen bezogen auf die Hauptanlage einen
dienenden, untergeordneten Charakter auf. Die immissionsschutzrechtliche Unselbständigkeit
führe nach der grundlegenden gesetzgeberischen Entscheidung gemäß § 3 Abs. 3 TEHG a.F.
auch zur emissionshandelsrechtlichen Unselbständigkeit. § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F.
verhindere das Herausfallen emissionsintensiver Nebeneinrichtungen selbst nicht
handelspflichtiger Hauptanlagen aus dem Anwendungsbereich des TEHG a.F.; für die Zuteilung
sei der Vorschrift nichts zu entnehmen. Bei der Regelung der Zuteilung habe der Gesetzgeber
Nebeneinrichtungen selbst nicht handelspflichtiger Hauptanlagen nicht im Blick gehabt. Die
Lücke sei planwidrig. Das gesetzgeberische Ziel einer Entlastung des produzierenden
Gewerbes könne nur erreicht werden, wenn bezüglich der Nebeneinrichtungen auf die jeweilige
industrielle Hauptanlage abgestellt werde. Zur Begründung der höheren Belastung der
Energieanlagen gegenüber den Industrieanlagen habe der Gesetzgeber auf den geringen
Wettbewerb von Energieanlagen mit Konkurrenten außerhalb der Europäischen Union, die auf
den Energiemärkten bestehende Überwälzungsmöglichkeit der Zertifikatpreise in die
Produktpreise und die Abschöpfung nicht intendierter Zusatzerträge verwiesen (BTDrucks
16/5240 S. 22 und 16/5769 S. 17). Diese Erwägungen träfen auf Energieanlagen, die
Nebeneinrichtungen von Industrieanlagen seien, nicht zu. Das für die Erträge sorgende Produkt
der Industrieanlage sei gerade nicht die durch die Nebeneinrichtung erzeugte Energie, sondern
das Erzeugnis der Hauptanlage. Die Energieproduktion sei ein wesentlicher Kostenbestandteil.
Das Verwaltungsgericht habe selbst festgestellt, dass auf dem für die Fabrik F. relevanten Markt
keine Möglichkeit bestehe, die Zertifikatpreise in die Produktpreise zu überwälzen.
11 Die Auslegung der §§ 6 und 7 ZuG 2012 durch das Verwaltungsgericht sei mit Art. 3 Abs. 1
GG unvereinbar. Da im Umfang der Kürzungen der Berechtigungszuteilung ein Eingriff in
Freiheitsrechte vorliege, sei der gegenüber einer bloßen Willkürprüfung strengere Maßstab einer
Verhältnismäßigkeitsprüfung anzulegen. Die Privilegierung prozessbedingter Emissionen könne
die Ungleichbehandlung angesichts des nur geringen Anteils prozessbedingter Emissionen an
den Emissionen des Industriesektors nicht rechtfertigen. Dieser Grund sei im
Gesetzgebungsverfahren auch nicht angeführt worden. Nach den Feststellungen des
Verwaltungsgerichts bestehe keine Möglichkeit der Überwälzung der Zertifikatpreise in die
Produktpreise. Gerade dieser Aspekt habe den Gesetzgeber aber veranlasst, für
Industrieanlagen ein weniger belastendes Zuteilungsregime ohne zusätzliche Kürzungen
vorzusehen. Der Vereinfachungsgedanke trage die Ungleichbehandlung ebenfalls nicht. Das
Verwaltungsgericht sehe die Anwendung des § 6 ZuG 2012 auf unselbständige
Industriekraftwerke emissionshandelspflichtiger Industrieanlagen offenbar als eine materiell
verfehlte Privilegierung an, die nur ausnahmsweise durch verfahrensökonomische Erwägungen
gerechtfertigt sei. Es sei aber allein systemkonform, Industriekraftwerke als Nebeneinrichtungen
industrieller Hauptanlagen dem für diese geltenden Zuteilungsregime des § 6 ZuG 2012 zu
unterwerfen. Dies führe auch nicht zu Praktikabilitätsproblemen. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts begründe die analoge Anwendung des § 6 ZuG 2012 auch nicht die Gefahr
einer Wettbewerbsverzerrung. Handelspflichtige Hauptanlagen erhielten - lediglich gekürzt um
1,25 % - kostenlose Emissionsberechtigungen, die die gesamte Anlage abdeckten.
12 Jedenfalls verstoße die Nichtberücksichtigung eines spezifischen Emissionswertes für
Braunkohle gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG sowie gegen Art. 9 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit Kriterium 3 des Anhangs III und Art. 10 Satz 2 EH-RL. Die Kürzung der
Zuteilung gemäß §§ 19 ff. ZuG 2012 verstoße gegen die grundgesetzliche Finanzverfassung.
13 Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 18. Februar 2011 aufzuheben und die Beklagte
unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 20. Februar 2008 und des
Widerspruchsbescheides vom 19. Dezember 2008 zu verpflichten, der Klägerin zusätzlich zu der
bereits erfolgten Zuteilung weitere 3 981 154 Emissionsberechtigungen für die
Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 zuzuteilen.
14 Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
15 Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.
16 Auch der Vertreter des Bundesinteresses verteidigt das angefochtene Urteil. Er hält den
Vergleich zwischen Industriekraftwerken handelspflichtiger und nicht handelspflichtiger
Hauptanlagen für zu eng. Rechtfertigungsbedürftig sei die faktische Privilegierung von
Industriekraftwerken handelspflichtiger Hauptanlagen gegenüber allen anderen Energieanlagen.
Die Rechtfertigung hierfür beruhe maßgeblich auf der internationalen Wettbewerbssituation
dieser Anlagen.
II
17 Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage ohne
Verstoß gegen revisibles Recht abgewiesen. Die Klägerin kann die Zuteilung weiterer
Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 nicht verlangen. Der geltend
gemachte Anspruch wäre zwar nicht mit Ablauf der Zuteilungsperiode am 31. Dezember 2012
untergegangen (1). Die Beklagte hat die Emissionsberechtigungen aber zu Recht auf der
Grundlage der für Anlagen der Energiewirtschaft geltenden Regelungen der §§ 7, 4 Abs. 3, § 20
ZuG 2012 zugeteilt. Die für Industrieanlagen geltende Vorschrift des § 6 ZuG 2012 ist auf das
Kraftwerk W. weder direkt noch entsprechend anwendbar (2). Diese Rechtslage ist mit Art. 3
Abs. 1 GG vereinbar (3). Auch die übrigen Rügen sind unbegründet (4).
18 1. Für die in 2012 verursachten Emissionen können Berechtigungen noch bis zum 30. April
2013 abgegeben werden (§ 6 Abs. 1 TEHG a.F.). Berechtigungen der abgelaufenen
Zuteilungsperiode werden ab 1. Mai 2013 in Berechtigungen der laufenden Zuteilungsperiode
überführt (§ 6 Abs. 4 Satz 4 TEHG a.F.). Jedenfalls bis zu diesem Zeitpunkt können
Berechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 weiter Gegenstand einer
Zuteilungsentscheidung sein.
19 2. § 6 Abs. 1 ZuG 2012 regelt die Zuteilung von Berechtigungen für Anlagen nach Anhang 1
Ziff. VI bis XVIII des TEHG a.F. Für diese Anlagen werden Berechtigungen in einer Anzahl
zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus den durchschnittlichen jährlichen Kohlendioxid-
Emissionen der Anlage in einer Basisperiode, einem Erfüllungsfaktor von 0,9875 und der Anzahl
der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht; eine darüber hinaus gehende
Kürzung findet nicht statt. Zu den in Anhang 1 Ziff. VI bis XVIII des TEHG a.F. aufgeführten
Industrieanlagen gehört weder das Kraftwerk W. noch die der Braunkohleaufbereitung dienende
Fabrik F. . Das Kraftwerk W. ist eine dem Tätigkeitsbereich der Energieumwandlung und -
umformung unterfallende Anlage im Sinne der Anlage 1 Ziff. I bis V des TEHG a.F.; die Fabrik F.
ist nicht emissionshandelspflichtig.
20 § 7 ZuG 2012 regelt die Zuteilung für Anlagen nach Anhang 1 Ziff. I bis V des TEHG a.F., d.h.
für Anlagen der Energiewirtschaft. Für diese Anlagen werden Berechtigungen in einer Anzahl
zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der durchschnittlichen jährlichen
Produktionsmenge der Anlage in einer Basisperiode, dem Emissionswert je erzeugter
Produkteinheit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht. Um
eine Überschreitung der Gesamtmenge der zuzuteilenden Berechtigungen (§ 4 Abs. 1 ZuG
2012) zu verhindern, werden die Zuteilungen für bestehende Energieanlagen gemäß § 4 Abs. 3
ZuG 2012 entsprechend dem Effizienzstandard der Anlage anteilig gekürzt. Um das Aufkommen
für die in § 19 ZuG 2012 vorgesehene Veräußerung von Berechtigungen zu erbringen, wird für
bestehende Energieanlagen die auf die Produktion von Strom entfallende Zuteilungsmenge
zusätzlich um etwa 15,6 % gekürzt (§ 20 ZuG 2012).
21 Diese Zuteilungsregeln gelten auch für Kraftwerke, die dem Emissionshandel gemäß § 2
Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. als Nebeneinrichtung einer selbst nicht emissionshandelspflichtigen
Industrieanlage unterliegen. Davon ist der Senat bereits in seinen Urteilen vom 10. Oktober 2012
- BVerwG 7 C 8.10 - (juris Rn. 55) und - BVerwG 7 C 11.10 - (juris Rn. 30) ausgegangen. Das
TEHG a.F. gilt nach § 2 Abs. 1 TEHG a.F. für die Emission der in Anhang 1 zu diesem Gesetz
genannten Treibhausgase durch die dort genannten Tätigkeiten (Satz 1); es gilt auch für die in
Anhang 1 genannten Anlagen, die gesondert immissionsschutzrechtlich
genehmigungsbedürftiger Teil oder Nebeneinrichtung einer Anlage sind, die selbst nicht in
Anhang 1 aufgeführt ist (Satz 2). Ob das Kraftwerk W. als Hauptanlage nach Satz 1 oder als
Nebeneinrichtung nach Satz 2 des § 2 Abs. 1 TEHG a.F. emissionshandelspflichtig ist, kann -
wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - offen bleiben. Die Zuteilung richtet sich
in beiden Fällen nach den für Energieanlagen geltenden Vorschriften. Eine Regelungslücke in
Bezug auf nach § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. emissionshandelspflichtige Anlagen enthält das
ZuG 2012 nicht. Die Vorschrift stellt klar, dass Nebeneinrichtungen, in denen eine der in Anhang
1 des TEHG a.F. aufgeführten Tätigkeiten ausgeübt wird, für den Emissionshandel selbst
Anlagen sind. Das Gesetz knüpft insoweit - anders als in § 3 Abs. 3 Satz 2, Abs. 7 Satz 2, § 4
Abs. 6 Satz 1 TEHG a.F. - gerade nicht an die immissionsschutzrechtliche Genehmigung an.
Würden Nebeneinrichtungen nicht emissionshandelspflichtiger Hauptanlagen auch im
Emissionshandelsrecht der Hauptanlage folgen, wären sie nicht emissionshandelspflichtig. Die
Einstufung als selbständige Anlage ist auch für die Zuteilung von Berechtigungen maßgebend.
Das TEHG a.F. und das ZuG 2012 sind auf einander bezogen; der Anspruch auf Zuteilung von
Berechtigungen nach § 9 Abs. 1 TEHG a.F. ergibt sich erst aus dem Zusammenspiel beider
Gesetze. Dass der Gesetzgeber die Erforderlichkeit einer Zuteilungsregel für
Nebeneinrichtungen nicht emissionshandelspflichtiger Hauptanlagen übersehen haben sollte,
liegt im Übrigen angesichts ihrer ausdrücklichen Einbeziehung in den Emissionshandel fern.
22 Auch die Entstehungsgeschichte des ZuG 2012 spricht gegen die von der Klägerin
behauptete Regelungslücke. Der Bundesrat hatte vorgeschlagen, auch „Anlagen nach Anhang 1
Ziffern I bis V ..., die mindestens zu 90 Prozent ihrer Feuerungswärmeleistung der industriellen
Prozesswärmeerzeugung dienen“, Berechtigungen nach § 6 zuzuteilen, weil es sich bei der
industriellen Prozesswärmeerzeugung um einen integralen Bestandteil des
Produktionsprozesses handele; die erzeugte Prozesswärme werde nicht - wie bei Anlagen der
Energieerzeugung - am Markt an Dritte verkauft, sondern diene der Versorgung eigener
Produktionsanlagen (BTDrucks 16/5617 S. 6 f.). Die Bundesregierung stimmte dem Vorschlag
nicht zu; die Zuteilung für die industrielle Prozesswärmeerzeugung nach historischen
Emissionen mit dem Industrieerfüllungsfaktor widerspreche der von ihr gewählten Systematik der
Anlagenabgrenzung (BTDrucks 16/5617 S. 12). Im weiteren Gesetzgebungsverfahren wurde der
Vorschlag des Bundesrates nicht wieder aufgegriffen. Der Gesetzgeber hat sich mithin bewusst
dagegen entschieden, Industriekraftwerke im Wege einer Sonderregelung den für
Industrieanlagen geltenden Zuteilungsregeln zu unterstellen. Dass der Vorschlag sich nur auf
selbständige Industriekraftwerke bezogen haben sollte, lässt sich den
Gesetzgebungsmaterialien nicht entnehmen.
23 3. Die dargelegte Rechtslage ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.
24 3.1 Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und
Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen
Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen. Bei
der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer
strengen Bindung. Dies gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar
eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. In diesem Fall ist im Einzelnen zu
prüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht
bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können. Überdies sind dem
Gesetzgeber desto engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung von
Personen oder Sachverhalten auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten
auswirken kann (BVerfG, Beschluss vom 13. März 2007 - 1 BvF 1/05 - BVerfGE 118, 79 <100>
m.w.N.).
25 Daran gemessen genügt hier eine bloße Willkürprüfung nicht. Erforderlich ist eine
Verhältnismäßigkeitsprüfung; eine strenge Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse
besteht jedoch nicht. Die Zuteilungsregeln für Energieanlagen haben - anders als § 12 ZuG
2007 (Beschluss vom 13. März 2007 a.a.O. S. 99, 101) - nicht ausschließlich eine privilegierende
Funktion. Sie können sich, soweit sie auf eine Kürzung der Zuteilung gegenüber den
tatsächlichen Emissionen gerichtet sind, nachteilig auf den Gebrauch des grundgesetzlich
geschützten Anlageneigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) und die Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG)
auswirken (vgl. Urteile vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 7 C 8.10 - juris Rn. 31 ff., - BVerwG 7 C
9.10 - juris Rn. 24 ff. und - BVerwG 7 C 10.10 - juris Rn. 48 ff.). Eine an personelle Merkmale
anknüpfende Ungleichbehandlung ist jedoch nicht gegeben. Das Zuteilungsgesetz 2012 knüpft
mit seinen differenzierenden Regelungen allein an sachliche Unterschiede zwischen den dem
Anhang 1 des TEHG a.F. unterfallenden Anlagen an. Hierdurch wird auch keine mittelbare
Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Im Rahmen des allgemeinen
Gleichheitssatzes ist deshalb bei der gebotenen Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu beachten,
dass dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Zuteilungssystems für die zweite
Zuteilungsperiode innerhalb der Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie ein relativ weiter
Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zustand; sein Spielraum war insoweit nicht geringer
als bei der Ausgestaltung des Eigentums und der Berufsausübung (vgl. hierzu Urteile vom 10.
Oktober 2012 - BVerwG 7 C 8.10 - a.a.O Rn. 35 f., - BVerwG 7 C 9.10 - a.a.O. Rn. 28 f. und -
BVerwG 7 C 10.10 - a.a.O. Rn. 50 f.). Soweit mit der Nutzung des Anlageneigentums der
Ausstoß von Treibhausgasen einhergeht, hat das Anlageneigentum, das als Teil des
Wirtschaftssystems ohnehin soziale Bedeutung hat, einen hohen sozialen Bezug. Mit der
Emission von Treibhausgasen wird ein knappes Gut - die natürliche Ressource Luft (Urteil vom
10. Oktober 2012 - BVerwG 7 C 8.10 - a.a.O. Rn. 28) - in Anspruch genommen; die
Eigentumsnutzung wirkt somit zwangsläufig über die Sphäre des Eigentümers hinaus. Zudem
ergeben sich für den Gesetzgeber Spielräume aus der Komplexität der zu regelnden Materie.
Ihm gebührt bei der Neuregelung eines komplexen Sachverhalts wie der Einführung des
Emissionshandelssystems ein zeitlicher Anpassungsspielraum auch zur Gestaltung eines
schonenden Übergangs; er darf sich zunächst mit einer grob typisierenden Regelung begnügen,
um diese nach hinreichender Sammlung von Erfahrungen allmählich durch eine differenzierte zu
ersetzen (stRspr, BVerfG, Beschluss vom 5. November 1991 - 1 BvR 1256/89 - BVerfGE 85, 80
<91>). Für die nachträgliche Prüfung der gesetzlichen Regelung ist grundsätzlich von der
Beurteilung der Verhältnisse auszugehen, die der Gesetzgeber bei der Vorbereitung des
Gesetzes vorgefunden hat. Seine Prognose muss vertretbar sein. Die Frage der
Zwecktauglichkeit des Gesetzes ist danach zu beurteilen, ob der Gesetzgeber aus seiner Sicht
davon ausgehen durfte, dass die Maßnahme zu Erreichung des gesetzten Ziels geeignet ist
(BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 - 2 BvF 2/01 - BVerfGE 113, 167 <234> m.w.N.).
26 3.2 Ungleich behandelt werden Kraftwerke, die - wie das Kraftwerk W. - als Nebeneinrichtung
einer nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlage genehmigt wurden, im Vergleich zu
solchen Kraftwerken, die als Nebeneinrichtung einer emissionshandelspflichtigen
Industrieanlage genehmigt wurden. Für die zuletzt genannten Kraftwerke gelten die
Zuteilungsregeln für Industrieanlagen; das folgt aus § 3 Abs. 3 Satz 2 TEHG a.F. (Urteil vom 10.
Oktober 2012 - BVerwG 7 C 8.10 - a.a.O. Rn. 55). Dadurch sind sie besser gestellt als
Kraftwerke, die als Nebeneinrichtung einer nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlage
genehmigt sind; diese Kraftwerke unterliegen - wie dargelegt - den Zuteilungsregeln für Anlagen
der Energiewirtschaft.
27 Die Ungleichbehandlung ist gerechtfertigt durch den Unterschied zwischen den beiden
Gruppen; dieser liegt in der an besonders hohe CO2-Emissionen anknüpfenden
Emissionshandelspflichtigkeit der industriellen Hauptanlage. Die Einbeziehung mitgenehmigter
Kraftwerke in das Zuteilungsregime für die jeweilige emissionshandelspflichtige Industrieanlage
soll dem Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen entgegenwirken (3.2.1). Unabhängig
hiervon soll sie Nachteile abmildern, die sich für emissionshandelspflichtige Industrieanlagen
aus der Pflicht zur Abgabe von Berechtigungen für die Emissionen der gesamten Anlage
ergeben (3.2.2).
28 3.2.1 Hauptziel der Emissionshandelsrichtlinie ist, die Treibhausgasemissionen erheblich zu
verringern, um die Verpflichtungen der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten aus dem
Kyoto-Protokoll zu erfüllen. Eine Verringerung der globalen Treibhausgasemissionen müsste
bereits im Ansatz scheitern, wenn es nicht gelänge, die vom Handelssystem erfassten Sektoren
in diesem System zu halten. Um eine Abwanderung emissionshandelspflichtiger Anlagen aus
dem Geltungsbereich des Emissionshandelssystems zu verhindern, differenziert das ZuG 2012
bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen zwischen Industrie- und Energieanlagen. Diese
beiden Wirtschaftssektoren unterliegen am Markt unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen.
Anders als die Betreiber von Energieanlagen, die vor allem für den deutschen Markt und in
untergeordnetem Maße für Absatzmärkte in anderen zum Emissionshandelssystem gehörenden
Staaten produzieren, sind die Betreiber von Industrieanlagen, soweit sie dem Emissionshandel
unterliegen, typischerweise der Konkurrenz am Weltmarkt ausgesetzt. Sie sind deshalb im
Gegensatz zu den Energieversorgungsunternehmen allenfalls sehr begrenzt in der Lage, die
Kosten für den entgeltlichen Erwerb von Emissionsberechtigungen einzupreisen (vgl. BTDrucks
16/5240 S. 22; BTDrucks 16/5769 S. 17). Der aus einer verminderten Zuteilung unentgeltlicher
Zertifikate resultierende Kostendruck schüfe mithin die Gefahr, dass Industrieunternehmen mit
ihren Anlagen aus dem Geltungsbereich des Emissionshandelssystems in Staaten abwandern,
die weniger strenge Anforderungen zum Schutz des Klimas stellen (Urteil vom 10. Oktober 2012
- BVerwG 7 C 8.10 - a.a.O. Rn. 26 f.).
29 3.2.1.1 Die Privilegierung emissionshandelspflichtiger gegenüber nicht handelspflichtigen
Industrieanlagen im Hinblick auf ihre als Nebeneinrichtung mitgenehmigten Kraftwerke ist
geeignet, die Erreichung der Emissionsminderungsziele unter Berücksichtigung des Risikos der
Verlagerung von Emissionen zu fördern. Bei nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen
besteht, auch wenn sie für ihre mitgenehmigten Kraftwerke Berechtigungen nach den Regeln für
Energieanlagen erhalten, keine den emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen vergleichbare
Gefahr der Abwanderung.
30 Bei der Einbeziehung von Wirtschaftssektoren in den Emissionshandel verfolgte der
Gemeinschaftsgesetzgeber einen schrittweisen Ansatz (EuGH, Urteil vom 16. Dezember 2008 -
Rs. C-127/07, Société Arcelor Atlantique et Lorraine u.a. - Slg. 2008, I-9895 Rn. 69, 72).
Maßgebend waren in erster Linie die Menge direkter CO2-Emissionen der Wirtschaftssektoren,
d.h. die Emissionen, die den am Ort der Produktion des Erzeugnisses während des
Produktionszyklus emittierten Gasen entsprechen (Schlussanträge des Generalanwalts M.
Poiares Maduro vom 21. Mai 2008 - Rs. C-127/07 a.a.O. Rn. 49 Fn. 55), und die
verwaltungstechnische Durchführbarkeit des Emissionshandelssystems in seiner Anfangsphase
(Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.O. Rn. 50, 52, 71). Einbezogen werden sollten insbesondere
diejenigen Wirtschaftssektoren, die besonders hohe CO2-Emissionen verursachen (Neuser, in:
Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band IV, § 2 TEHG Rn. 8). Ob - wie die Klägerin meint - die
Papierindustrie nicht wegen ihrer direkten Emissionen, sondern wegen der Bereitstellung der für
die Produktion erforderlichen Energie in Form von Wärme und Dampf in den Emissionshandel
einbezogen wurde, kann offen bleiben (zur Papierindustrie vgl. Schlussanträge des
Generalanwalts M. Poiares Maduro a.a.O. Rn. 50, 52); der dargelegte Grundansatz würde
dadurch nicht in Frage gestellt. Der deutsche Gesetzgeber ist bei der Umsetzung der
Emissionshandelsrichtlinie durch das TEHG a.F. über die in die Richtlinie einbezogenen
Tätigkeiten nicht wesentlich hinausgegangen. Auch er hat nur solche Tätigkeiten einbezogen,
durch die „in besonderem Maße“ Treibhausgase emittiert werden (§§ 1, 2 Abs. 1 TEHG a.F.
i.V.m. Anlage 1). Bei Erlass der Zuteilungsregeln im ZuG 2012 konnte er vernünftigerweise
davon ausgehen, dass die Gefahr, dass emissionshandelspflichtige Industrieanlagen mit den
ihnen zugeordneten Kraftwerken aus dem Geltungsbereich des Emissionshandelssystems
abwandern, im Wesentlichen durch das die Emissionshandelspflichtigkeit der Hauptanlage
begründende besondere Maß von Treibhausgasemissionen bedingt ist und dementsprechend
bei nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen nicht oder jedenfalls nicht in
vergleichbarem Ausmaß besteht. Kosten für die direkten Emissionen der Hauptanlage entstehen
den Betreibern nicht emissionshandelspflichtiger Industrieanlagen nicht.
Emissionshandelsbedingt haben allerdings auch sie zusätzliche Kosten durch höhere
Energiepreise und zwar unabhängig davon, ob sie die Energie aus einem als Nebeneinrichtung
mitgenehmigten oder einem selbständig genehmigten Kraftwerk beziehen. Eine den
handelspflichtigen Industrieanlagen vergleichbare Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen
musste der Gesetzgeber daraus bei typisierender Vorausschau nicht ableiten, sei es, weil die
zusätzlichen Kosten wegen der im Vergleich zu den emissionshandelspflichtigen
Industrieanlagen geringeren Emissionen der Industriekraftwerke jedenfalls keinen erheblichen
Anstieg der Produktionskosten erwarten ließen, sei es, weil der Handel mit Drittstaaten als nicht
besonders intensiv eingeschätzt werden musste. Dass für die dritte Handelsperiode auch von
Wirtschaftssektoren, die nicht in das Emissionshandelssystem einbezogen sind, wegen ihrer
indirekten Belastung mit Zertifikatskosten durch höhere Strompreise angenommen werden kann,
dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen ausgesetzt sind (Art.
10a Abs. 13 bis 18 EH-RL i.d.F. der Richtlinie 2009/29/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 23. April 2009, ABl EG Nr. L 140 S. 63), steht dieser Einschätzung nicht
entgegen. Erkenntnisse, die der Gesetzgeber bei der schrittweisen Einführung des
Emissionshandelssystems in den ersten beiden Handelsperioden gewonnen hat, und
Verfeinerungen des Systems, die er auf dieser Grundlage für die dritte Handelsperiode
vorgenommen hat, können ihm bei der Überprüfung der Regelungen für die zweite
Handelsperiode nicht entgegengehalten werden. Für diese Handelsperiode brauchte er die auf
die verschiedenen Sektoren entfallenden mittelbaren Emissionen nicht zu berücksichtigen (vgl.
Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.O. Rn. 72). Unabhängig hiervon ist das Trocknen, Mahlen und
Brikettieren von Braunkohle in das Verzeichnis der Sektoren und Teilsektoren, von denen
angenommen wird, dass sie einem erheblichen Risiko einer Verlagerung von CO2-Emissionen
unterliegen, nicht aufgenommen worden (vgl. Beschlüsse der Kommission vom 24. Dezember
2009 - 2010/2/EU - ABl Nr. L 1 S. 10, vom 11. November 2011 - 2011/745/EU - ABl Nr. L 299 S.
9 und vom 17. August 2012 - 2012/498/EU - ABl Nr. L 241 S. 52). Für diesen Sektor ist die
Einschätzung des Gesetzgebers, dass die emissionshandelsbedingte Erhöhung der
Energiekosten eine relevante Abwanderungsgefahr nicht begründet, mithin bestätigt worden.
31 Dass die Erwägungen des Gesetzgebers - wie die Klägerin meint - bei Erlass des ZuG 2012
über die Vermeidung des sogenannten carbon-leakage-Risikos hinausgingen und auf eine
Entlastung der Industrie unabhängig von ihrer Handelspflichtigkeit zielten, trifft nicht zu. Der
Gesetzgeber hat durch die Differenzierung zwischen Industrie- und Energieanlagen bei der
Zuteilung von Berechtigungen nicht die Industrie insgesamt, also in Bezug auf zusätzliche
Kosten durch höhere Energiepreise auch die nicht emissionshandelspflichtige Industrie, sondern
nur den emissionshandelspflichtigen Industriesektor schützen wollen (BTDrucks 16/5240 S. 22,
BTDrucks 16/5769 S. 17). Dem Vorschlag des Bundesrates, auch Industriekraftwerke unter
bestimmten Voraussetzungen den Zuteilungsregeln für Industrieanlagen zu unterstellen, ist er -
wie dargelegt - nicht gefolgt. Den nicht in das Handelssystem einbezogenen Industriesektoren
hat er zugemutet, die indirekten Kosten des Systems unabhängig davon zu tragen, ob und
inwieweit diese Kosten in die Produktpreise überwälzt werden können. Die Unterstellung des
Verwaltungsgerichts, dass auf dem für die Fabrik F. relevanten Markt der Prozess- und
Wärmeenergieträger (Braunkohlenstaub und Briketts) keine Überwälzungsmöglichkeit der
Zertifikatpreise in die Produktpreise besteht (UA S. 25), stellt die Rechtfertigung der
Ungleichbehandlung mithin nicht in Frage.
32 Die dargelegten Unterschiede zwischen emissionshandelspflichtigen und nicht
handelspflichtigen Industrieanlagen rechtfertigen auch die Ungleichbehandlung ihrer als
Nebeneinrichtungen mitgenehmigten Kraftwerke. Es liegt bereits in der Logik des
Zuteilungssystems, bei einer durch die Genehmigungslage dokumentierten Primärausrichtung
eines als Nebeneinrichtung mitgenehmigten Kraftwerks auf die dem industriellen Sektor
zugeordnete Hauptanlage auch dieses deren Zuteilungssystem zu unterwerfen (Urteile vom 10.
Oktober 2012 - BVerwG 7 C 8.10 - juris Rn. 57 und - BVerwG 7 C 11.10 - juris Rn. 30). Die
Privilegierung der Hauptanlage zieht die Nebeneinrichtung mit. Auch in Bezug auf die
Nebeneinrichtungen ist die Privilegierung durch die bei den handelspflichtigen Industrieanlagen
bestehende besondere Wettbewerbssituation und die damit verbundene Gefahr der
Abwanderung aus dem Geltungsbereich des Emissionshandelssystems gerechtfertigt. Eine nicht
handelspflichtige Industrieanlage kann mangels eigener Einbeziehung in das
Emissionshandelssystem ihre gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. handelspflichtige
Nebenanlage bei der Zuteilung von Berechtigungen nicht mitziehen. Insoweit bleibt es bei dem
Grundsatz, dass Emissionsberechtigungen für Energieanlagen nach §§ 7, 4 Abs. 3, § 20 ZuG
2012 zugeteilt werden; auch diese Regelung ist systemgerecht.
33 Hinzu kommt, dass eine gesonderte Zuteilung von Emissionsberechtigungen an das
zusammen mit der Industrieanlage genehmigte Kraftwerk mit zusätzlichem Verwaltungsaufwand
verbunden wäre. Angesichts der unterschiedlichen Zuteilungsmethoden auf der Basis
historischer Emissionen für Bestandsanlagen der Industrie einerseits (§ 6 Abs. 1 ZuG 2012) und
auf der Basis von Benchmarks für Energieanlagen andererseits (§ 7 Abs. 1 ZuG 2012) müsste
der Anteil des Industriekraftwerks an den historischen Emissionen der Industrie-Gesamtanlage
für die Produkte Strom, Dampf und Prozesswärme separat ermittelt werden. Die dafür benötigten
Daten ließen sich allenfalls mit hohem Verwaltungsaufwand beschaffen (Urteil vom 10. Oktober
2012 - BVerwG 7 C 8.10 - a.a.O. Rn. 57 und - BVerwG 7 C 11.10 - a.a.O. Rn. 44). Außerdem
würde eine gesonderte Zuteilung eine genaue Abgrenzung zwischen Haupt- und
Nebeneinrichtung voraussetzen. Die Vereinfachung des immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsverfahrens durch die Erforderlichkeit nur einer Genehmigung (§ 1 Abs. 4 4.
BImSchV), die zugleich die nach § 4 Abs. 1 TEHG a.F. erforderliche Emissionsgenehmigung ist
(§ 4 Abs. 6 Satz 1 TEHG a.F.), würde durch eine solche Differenzierung bei der Zuteilung von
Emissionsberechtigungen weitgehend zunichte gemacht.
34 3.2.1.2 Die Differenzierung zwischen emissionshandelspflichtigen und nicht
handelspflichtigen Industrieanlagen im Hinblick auf ihre mitgenehmigten Kraftwerke ist auch als
erforderlich anzusehen (zu den Anforderungen vgl. Urteil vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 7 C
8.10 - a.a.O. Rn. 46). Dem Gesetzgeber stand kein milderes, die Betroffenen weniger
belastendes Mittel zur Verfügung, mit dem er einerseits die Emissionsminderungsziele und das
ihm vom Unionsrecht aufgegebene Funktionieren des Handelsystems bereits in der
Übergangsphase ebenso gut hätte erreichen und andererseits der Gefahr einer Verlagerung von
CO2-Emissionen hätte entgegenwirken können. Das Zuteilungsverfahren hätte zwar - wie die
Klägerin unwidersprochen geltend macht - nicht komplizierter werden müssen, wenn auch
Nebeneinrichtungen nicht handelspflichtiger Hauptanlagen entsprechend dem Charakter der
industriellen Hauptanlage behandelt worden wären. Die in Rede stehende Ungleichbehandlung
wird aber nicht durch den Verwaltungsaufwand gerechtfertigt, der bei Zuteilung von
Emissionsberechtigungen nach § 6 ZuG 2012 auch für Kraftwerke nicht handelspflichtiger
Industrieanlagen entstünde, sondern durch den Verwaltungsaufwand, der durch eine
Differenzierung zwischen emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen einerseits und
mitgenehmigten Kraftwerken andererseits entstünde.
35 Die von der Klägerin erstrebte Ausweitung der Privilegierung mitgenehmigter
Industriekraftwerke liefe zudem dem Grundsatz zuwider, dass für Energieanlagen
Emissionsberechtigungen nach § 7 ZuG 2012 zugeteilt und die Zuteilungen gemäß § 4 Abs. 3
und § 20 ZuG 2012 gekürzt werden. Die anteilige Kürzung nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 soll die
Einhaltung der nationalen Emissionsziele (Urteile vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 7 C 10.10 -
juris Rn. 63 und vom 16. Oktober 2007 - BVerwG 7 C 33.07 - BVerwGE 129, 328 Rn. 27 ff. =
Buchholz 406.253 § 4 ZuG 2007 Nr. 1 S. 2 <7 ff.>), die Kürzung nach § 20 ZuG 2012 das
Berechtigungsaufkommen für die Veräußerung gewährleisten. Ohne die Differenzierung
zwischen emissionshandelspflichtigen und nicht handelspflichtigen Industrieanlagen im Hinblick
auf ihre mitgenehmigten Kraftwerke könnten diese Ziele nicht in gleichem Umfang erreicht
werden.
36 3.2.1.3 Der Gesetzgeber durfte schließlich davon ausgehen, dass die Betreiber nicht
emissionshandelspflichtiger Industrieanlagen durch die Minderzuteilung kostenloser
Emissionsberechtigungen für ihre als Nebeneinrichtung mitgenehmigten Kraftwerke nicht in
einer außer Verhältnis zu den Zielen der Regelung stehenden Weise belastet werden. Sie sind
nicht stärker belastet als die Betreiber von Industrieanlagen, die die für den Produktionsprozess
erforderliche Energie aus einem selbständig genehmigten Kraftwerk beziehen. Im Übrigen hat
die Klägerin weder geltend gemacht, dass die Braunkohleaufbereitung in der Fabrik F. durch die
Kosten der Emissionsberechtigungen für das Kraftwerk W. unwirtschaftlich werden könnte noch
dass dies bei einer Zuteilung von Berechtigungen für mitgenehmigte Industriekraftwerke nach
den für Energieanlagen geltenden Regeln typischerweise der Fall sei.
37 3.2.2 Auch unabhängig von der Vermeidung des carbon-leakage-Risikos soll die
Einbeziehung mitgenehmigter Kraftwerke in das Zuteilungsregime für
emissionshandelspflichtige Industrieanlagen Nachteile ausgleichen, die sich aus der Pflicht zur
Abgabe von Berechtigungen für die Emissionen der gesamten Anlage ergeben. Die Betreiber
emissionshandelspflichtiger Industrieanlagen müssen nicht nur für ihre mitgenehmigten
Kraftwerke, sondern vor allem für die Emissionen der Hauptanlage und auch für
Nebeneinrichtungen, die ohne die Hauptanlage nicht handelspflichtig wären, Berechtigungen
abgeben. Dieser Pflicht unterliegen die Betreiber nicht emissionshandelspflichtiger
Industrieanlagen - mit Ausnahme ihrer nach § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F.
emissionshandelspflichtigen Kraftwerke - nicht. Die Privilegierung emissionshandelspflichtiger
Industrieanlagen bei der Zuteilung kostenloser Berechtigungen mindert die mit der
Handelspflichtigkeit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile, hebt diese jedoch nicht auf; die
rechtlichen Nachteile bleiben ohnehin unberührt (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2008 a.a.O. Rn.
43 f.). Der Erfüllungsfaktor 0,9875 führt dazu, dass die kostenlosen Emissionsberechtigungen die
historischen Emissionen nicht vollständig abdecken. Das ist auch bezweckt; die
Industrieanlagen werden in das Emissionshandelssystem einbezogen, damit auch sie einen
Beitrag zur Erreichung der Emissionsminderungsziele leisten. Dass für Industrieanlagen, die
nicht selbst, sondern nur durch ihre mitgenehmigten Kraftwerke Treibhausgase emittieren - dies
ist nach Angaben der Klägerin bei der Braunkohleaufbereitung der Fall -, die Einbeziehung in
den Emissionshandel mehr Vor- als Nachteile bringen würde, mag zutreffen. Bei den in der
zweiten Handelsperiode in den Emissionshandel einbezogenen Wirtschaftssektoren war dies
jedoch typischerweise nicht der Fall. Der Gesetzgeber hat - wie dargelegt - bei seinem
schrittweisen Ansatz in erster Linie Wirtschaftssektoren in das System einbezogen, die
besonders hohe direkte CO2-Emissionen verursachen. Für Industrieanlagen dieser Sektoren ist
das Emissionshandelssystem auch unter Berücksichtigung des günstigen Erfüllungsfaktors mit
wirtschaftlichen Nachteilen verbunden, die nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen
nicht entstehen.
38 Die Beschränkung der Privilegierung auf die mitgenehmigten Kraftwerke
emissionshandelspflichtiger Industrieanlagen ist, soweit es um den Ausgleich der mit der
Abgabepflicht verbundenen Nachteile geht, zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet
und erforderlich. Sie führt - wie dargelegt - für nicht handelspflichtige Industrieanlagen nicht zu
unverhältnismäßigen Belastungen.
39 3.3 Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht daraus, dass die
mitgenehmigten Kraftwerke einer nicht handelspflichtigen Industrieanlage trotz der im Vergleich
zu selbständig genehmigten Energieanlagen geringeren Einpreisungsmöglichkeiten von
Opportunitätskosten bzw. Kosten für den Erwerb von Zertifikaten dem für Energieanlagen
geltenden Zuteilungsregime unterworfen sind (Urteil vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 7 C 8.10 -
a.a.O. Rn. 56). Der Gesetzgeber ist - insbesondere bei Massenerscheinungen - befugt zu
generalisieren, zu typisieren und zu pauschalieren, ohne allein wegen damit verbundener
Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen. Eine zulässige Typisierung setzt
unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes voraus, dass mit ihr verbundene
Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, dass sie lediglich eine verhältnismäßig
kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr
intensiv ist (BVerfG, Beschluss vom 4. April 2001 - 2 BvL 7/98 - BVerfGE 103, 310 <319>).
40 Gemessen hieran ist die Gleichbehandlung von selbständig genehmigten Energieanlagen
und Industriekraftwerken nicht emissionshandelspflichtiger Hauptanlagen nicht zu beanstanden.
Die Möglichkeiten, die Zertifikatpreise in die Produktpreise zu überwälzen und nicht intendierte
Zusatzerträge zu erwirtschaften, sind bereits innerhalb der Gruppe der selbständigen
Energieanlagen stark unterschiedlich. Wie der Senat in seinem Urteil vom 10. Oktober 2012 -
BVerwG 7 C 8.10 - (a.a.O. Rn. 43) ausgeführt hat, werden z.B. Heizkraftwerke ausgerichtet auf
den vorrangigen Wärmebedarf geführt; insoweit können auch sie nicht auf Preisspitzen
ausgerichtet Strom produzieren. Der überwiegende Teil der in Deutschland produzierten
Strommengen wird zudem nicht börslich gehandelt; der mit den Stromkunden vereinbarte Preis
ist fest kalkuliert. Auch in einem als Nebeneinrichtung mitgenehmigten Industriekraftwerk ist die
Produktion von Strom nicht primär auf ein Einspeisen in das Stromnetz ausgerichtet, sie dient
vorrangig der Versorgung des Industriebetriebs. Dennoch durfte der Gesetzgeber darauf
abstellen, dass auch Energieerzeuger, die Strom - gegebenenfalls auch unter dem Markpreis -
unternehmensintern abgeben, objektiv Zusatzgewinne erwirtschaften können (BTDrucks
16/5769 S. 17). Denn auch Industriekraftwerke speisen einen Teil des erzeugten Stroms in das
öffentliche Stromnetz ein; nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts gilt
das auch für das Kraftwerk W. (UA S. 19). Dass insoweit keine Überwälzungsmöglichkeit der
Zertifikatpreise bestehe, hat das Verwaltungsgericht nicht festgestellt. Die jeweiligen
Marktbedingungen der unterschiedlichen Arten von Energieanlagen in den Zuteilungsregeln
abzubilden, wäre in der zweiten Zuteilungsperiode, wenn überhaupt, nur mit erheblichen
Schwierigkeiten möglich gewesen. Die als Nebeneinrichtung genehmigten Kraftwerke
handelspflichtiger und nicht handelspflichtiger Industrieanlagen - wie von der Klägerin gefordert -
gleichzustellen, hätte wegen der dargelegten Unterschiede zwischen den beiden Gruppen nicht
weniger gewichtige Gleichheitsprobleme aufgeworfen als die geltende Rechtslage. Die
Ungleichbehandlung trifft die nach § 2 Abs. 1 Satz 2 TEHG a.F. handelspflichtigen
Industriekraftwerke - wie dargelegt - auch nicht unverhältnismäßig. Mit der Entscheidung,
selbständig genehmigte Industriekraftwerke und Industriekraftwerke, die als Bestandteile von
nicht emissionshandelspflichtigen Industrieanlagen genehmigt worden sind, generell dem
Zuteilungsregime für Energieanlagen zu unterwerfen, hat der Gesetzgeber einen
pauschalierenden Ansatz gewählt, der angesichts der Komplexität der Regelungsmaterie vor Art.
3 Abs. 1 GG Bestand hat (Urteil vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 7 C 8.10 - a.a.O. Rn. 56).
41 4. Die Rügen zur Nichtberücksichtigung eines spezifischen Emissionswertes für Braunkohle
und zur Vereinbarkeit der Veräußerungskürzung mit der bundesrechtlichen Finanzverfassung
sind ebenfalls unbegründet. Dies hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 10. Oktober 2012 -
BVerwG 7 C 10.10 - dargelegt. Hierauf wird Bezug genommen.
42 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Nolte
Dr. Philipp
Guttenberger
Schipper
Brandt