Urteil des BVerwG, Az. 6 BN 1.13
BVerwG: rasse, lege artis, verordnung, beweisantrag, zusammenwirken, daten, behandlung, halter, überprüfung, disposition
BVerwG 6 BN 1.13
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 BN 1.13
OVG Berlin-Brandenburg - 06.09.2012 - AZ: OVG 5 A 2.06
In der Normenkontrollsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 2. August 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich
und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem
Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 6. September 2012 wird
zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Gründe
I
1 Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die vom Antragsgegner,
dem Land Brandenburg, erlassene Ordnungsbehördliche Verordnung über das Halten und
Führen von Hunden (Hundehalterverordnung - HundehV BB), soweit deren Vorschriften Hunde
der Rasse Rottweiler betreffen.
2 Nach § 8 Abs. 3 HundehV BB ist unter anderem bei Hunden der Rasse Rottweiler aufgrund
rassespezifischer Merkmale oder Zucht von der Eigenschaft eines gefährlichen Hundes im
Sinne der Hundehalterverordnung auszugehen, solange der Hundehalter nicht im Einzelfall der
örtlichen Ordnungsbehörde nachgewiesen hat, dass der Hund keine gesteigerte
Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere in ihrer Wirkung vergleichbare
Eigenschaft gegenüber Mensch oder Tier aufweist. Neben anderen Vorschriften über die
Haltung gefährlicher Hunde wie Leinenpflicht und Maulkorbzwang bestimmt die
Hundehalterverordnung in § 10 Abs. 1 HundehV BB, dass einer Erlaubnis der örtlichen
Ordnungsbehörde bedarf, wer einen gefährlichen Hund im Sinne des § 8 Abs. 3 HundehV BB
ausbilden, abrichten oder halten will.
3 Mit ihrem Normenkontrollantrag hat die Antragstellerin unter anderem geltend gemacht, § 8
Abs. 3 HundehV BB sei mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, soweit die
Vorschrift zwar Hunde der Rasse Rottweiler, nicht aber solche der Rasse Deutscher
Schäferhund als widerleglich gefährliche Hunde erfasse. Es gebe zahlreiche neuere
Erkenntnisse, nach denen der Rottweiler jedenfalls nicht gefährlicher sei als der Deutsche
Schäferhund. Die vom Antragsgegner geführte Landesbeißstatistik belege eine erhöhte
Gefährlichkeit des Rottweilers nicht.
4 Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag zurückgewiesen. In den Gründen
seiner Entscheidung hat es zahlreiche Beweisanträge abschlägig beschieden, welche die
Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellt hat. Das
Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet
sich die Beschwerde der Antragstellerin.
II
5 Die Beschwerde der Antragstellerin ist unbegründet. Die geltend gemachten Gründe für eine
Zulassung der Revision liegen nicht vor.
6 1. Die Rechtssache hat nicht die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des §
132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
7 a) Die Antragstellerin wirft als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf,
ob es mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren ist, Hunde der
Rasse Rottweiler in die Liste der widerleglich gefährlichen Hunde der Hundehalterverordnung
aufzunehmen bzw. ihre Aufnahme in diese Liste beizubehalten, wenn weiterhin keine lege artis
gewonnenen statistisch abgesicherten Beobachtungsergebnisse vorliegen und der
Verordnungsgeber keine statistischen Grundsätzen entsprechende Untersuchungen
durchgeführt hat und ihm solche auch anderweitig nicht für seinen Zuständigkeitsbereich zur
Verfügung stehen.
8 Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht, weil sie in dem angestrebten
Revisionsverfahren nicht klärungsfähig wäre. Sie würde sich so nicht stellen, weil die
Antragstellerin ihrer Frage einen Sachverhalt zugrunde legt, den das Oberverwaltungsgericht
nicht festgestellt hat. Das Oberverwaltungsgericht ist von statistisch abgesicherten
Beobachtungsergebnissen ausgegangen. Es hat von der insoweit namentlich herangezogenen
Landesbeißstatistik nicht festgestellt, dass sie nicht lege artis gewonnen wurde; es hat die
Landesbeißstatistik für hinreichend aussagekräftig gehalten, um gemeinsam mit weiteren
ausgewerteten Erkenntnissen die Frage beantworten zu können, ob der Verordnungsgeber
Hunde der Rasse Rottweiler im Vergleich zu Hunden der Rasse Deutscher Schäferhund als für
Mensch und Tier gefährlicher einschätzen durfte. In Wirklichkeit wendet die Antragstellerin sich
mit der von ihr aufgeworfenen Frage nach Art einer Berufungsbegründung gegen die
Beweiswürdigung des Oberverwaltungsgerichts. Auf diese Weise kann eine Rechtsfrage
grundsätzlicher Bedeutung nicht dargelegt werden.
9 b) Die Antragstellerin möchte ferner die Fragen geklärt wissen,
ob es für die Rechtmäßigkeit von Verordnungen, die die Listung von Hunderassen vorsehen,
von Bedeutung ist, ob der Verordnungsgeber dem Beobachtungsgebot des
Bundesverfassungsgerichts Rechnung getragen hat,
und
ob es insofern maßgeblich ist, ob und in welchem Umfang der Verordnungsgeber neue
Erkenntnisquellen ausgeschöpft hat und Statistiken beachtet hat, die den fachlichen
Anforderungen an eine ordnungsgemäße statistische Erfassung und Beurteilung entsprechen.
10 Diese Fragen rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht. Sie sind nicht mehr
klärungsbedürftig. Die Antwort auf die Fragen ergibt sich bereits aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts, soweit die Fragen sich in einem Normenkontrollverfahren
entscheidungserheblich stellen können und insoweit über den Einzelfall hinausweisende
Aussagen möglich sind.
11 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist es Sache des Normgebers, im
Hinblick auf den jeweiligen Lebensbereich darüber zu entscheiden, ob, mit welchem
Schutzniveau und auf welche Weise Situationen entgegengewirkt werden soll, die nach seiner
Einschätzung zu Schäden führen können. Die Anforderungen an die Gewissheit seiner
Annahmen und den Grad der geforderten Wahrscheinlichkeit richten sich nach der Art der zu
ergreifenden Maßnahme (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 - BVerfGE 110, 141
<159>). Ein Anlass zum Handeln des Normgebers kann auch dann gegeben sein, wenn das
schädigende Ereignis das Zusammenwirken unterschiedlicher Faktoren voraussetzt, soweit
diese mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zusammentreffen können (BVerfG a.a.O. <160>). Der
Normgeber darf deshalb zum Schutz des menschlichen Lebens und der menschlichen
Gesundheit Vorkehrungen treffen, wenn genügend Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass Hunde
bestimmter Rassen - sei es auch erst im Zusammenwirken mit anderen Faktoren - für diese
Schutzgüter in besonderer Weise gefährlich werden können. Allerdings muss der Normgeber die
weitere Entwicklung beobachten. Das Bundesverfassungsgericht ist dabei in tatsächlicher
Hinsicht davon ausgegangen, die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Ursachen
aggressiven Verhaltens von Hunden der verschiedenen Rassen und über das Zusammenwirken
unterschiedlicher Ursachen sowie die tatsächlichen Annahmen des Normgebers über die
Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen beließen noch erhebliche Unsicherheit. Es sei deshalb
notwendig, die Gefährdungslage, die durch das Halten von Hunden entstehen könne, und die
Ursachen dafür weiter im Blick zu behalten und insbesondere das Beißverhalten der Hunde
künftig mehr noch als bisher zu überprüfen und zu bewerten. Werde dabei die prognostische
Einschätzung der Gefährlichkeit dieser Hunde durch den Normgeber nicht oder nicht in vollem
Umfang bestätigt, werde er seine Regelung den neuen Erkenntnissen anpassen müssen
(BVerfG a.a.O. <166>).
12 Hat der Normgeber die Gefährlichkeit von Hunden einer bestimmten Rasse prognostisch
beanstandungsfrei eingeschätzt und deshalb die Haltung dieser Hunde eingeschränkt oder ihren
Haltern Pflichten auferlegt, kann nach dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
die Norm später rechtswidrig werden, wenn sich die zunächst beanstandungsfrei getroffene
Einschätzung des Normgebers im Lichte neuer Erkenntnisse als nicht mehr zutreffend erweist.
Reagiert der Normgeber darauf nicht, kann die Norm in einem Normenkontrollverfahren für
unwirksam erklärt werden, weil sie jedenfalls jetzt nicht mehr dem bundesverfassungsrechtlichen
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, nämlich in die allgemeine Handlungsfreiheit der
Halter dieser Hunde aus Art. 2 Abs. 1 GG oder in die Berufsfreiheit von gewerblichen Züchtern
dieser Hunde aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreift, ohne dass dies weiterhin durch einen legitimen
Zweck gedeckt wäre.
13 Wie ebenfalls auf der Hand liegt und deshalb nicht erst in einem Revisionsverfahren geklärt
werden muss, kann es im Normenkontrollverfahren nur auf dieses Ergebnis ankommen, nicht
hingegen auf den Vorgang des Beobachtens. Im Normenkontrollverfahren ist nur zu prüfen, ob
sich die ursprüngliche Einschätzung des Normgebers im Lichte der späteren Entwicklung und
des nunmehr erreichten Erkenntnisstandes noch innerhalb der Grenzen seines
Bewertungsspielraums hält. Ist dies der Fall, ist unerheblich, was der Normgeber unternommen
hat, um die Entwicklung im Blick zu behalten.
14 Nur in diesem Sinne ist es für die Rechtmäßigkeit von Verordnungen, die die Listung von
Hunderassen vorsehen, von Bedeutung, ob der Verordnungsgeber dem Beobachtungsgebot des
Bundesverfassungsgerichts Rechnung getragen hat.
15 Ebenso liegt auf der Hand, in welchem Umfang neue Erkenntnisquellen und Statistiken
überhaupt beachtlich sein können.
16 Der Beklagte hat die angegriffene Verordnung auf eine landesrechtliche
Ermächtigungsgrundlage (§ 25a Abs. 4 Nr. 5 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der
Ordnungsbehörden - Ordnungsbehördengesetz - OBG) gestützt, die nach der verbindlichen
Auslegung dieser irrevisiblen Norm durch das Oberverwaltungsgericht den Verordnungsgeber
nicht zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr, sondern zu Maßnahmen der Gefahrenvorsorge
ermächtigt. Mit der hierauf gestützten Verordnung hat der Beklagte als Normgeber
zulässigerweise auf einen bloßen Gefahrenverdacht oder ein Besorgnispotenzial reagiert. Ein
solcher Gefahrenverdacht oder ein solches Besorgnispotenzial liegt vor, wenn der Normgeber
mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte
und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zur Prognose einer Gefahr nicht im Stande ist,
aber gleichwohl ein Bedürfnis besteht, die verbleibenden Risiken zu vermindern und aus
Gründen der Vorsorge zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich
höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen,
Freiheitseinschränkungen anzuordnen (vgl. hierzu Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 -
BVerwGE 116, 347 <351 ff.> = Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 71 S. 26 ff.).
Hiervon ausgehend liegt auf der Hand, dass spätere Erkenntnisse nur dann die ursprüngliche
Annahme eines Besorgnispotenzials nicht oder nicht in vollem Umfang bestätigen, wenn der
Gefahrenverdacht oder die Besorgnis durch diese Erkenntnisses ausgeräumt ist. Tragen
hingegen auch spätere Erkenntnisse nicht dazu bei, die Einzelheiten der zu regelnden
Sachverhalte und/oder die maßgeblichen Kausalverläufe in die eine oder andere Richtung
aufzuhellen, ändert sich nichts an dem Besorgnispotenzial. In diesem Sinne bestätigen die
späteren Erkenntnisse vielmehr nur den Fortbestand eines Besorgnispotenzials und damit die
Befugnis des Normgebers, aus Gründen der Gefahrenvorsorge tätig zu werden und die hierzu
bereits ergangene Norm aufrecht zu erhalten.
17 Das Oberverwaltungsgericht ist zumindest der Sache nach von diesem rechtlichen Maßstab
ausgegangen. Die Würdigung des konkreten Sachverhalts ist Tatfrage, nicht Rechtsfrage. Die
Angriffe der Antragstellerin gegen die Würdigung des Sachverhalts vermögen deshalb eine
klärungsbedürftige Rechtsfrage nicht aufzuzeigen.
18 c) Im Ergebnis nichts anderes gilt für die weitere Frage,
welche Anforderungen aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG an die
Umsetzung des Beobachtungsgebots aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 16.
März 2004 - 1 BvR 1778/01 zu stellen sind.
19 Auch sie ist deshalb nicht weiter klärungsbedürftig.
20 Soweit ein Normgeber Haltern von Hunden bestimmter Rassen mit Blick auf deren
Beißverhalten besondere Pflichten auferlegt, kann der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts entnommen werden, dass der Normgeber im Hinblick auf den
allgemeinen Gleichheitssatz gehalten ist, die weitere Entwicklung daraufhin zu beobachten, ob
die unterschiedliche Behandlung derer, deren Hunde unter die Norm fallen, und derjenigen, bei
denen dies nicht der Fall ist, auch in der Zukunft gerechtfertigt ist. Sollte sich bei der
Beobachtung und Überprüfung des Beißverhaltens von Hunden ergeben, dass Hunde anderer
als der in dieser Vorschrift genannten Rassen im Verhältnis zu ihrer Population bei Beißvorfällen
vergleichbar häufig auffällig sind wie Hunde, auf die die Vorschrift bisher beschränkt ist, könnte
die Regelung in ihrer bisherigen Fassung nicht länger aufrechterhalten werden. Sie wäre
vielmehr aufzuheben oder auf bisher nicht erfasste Rassen zu erstrecken (BVerfG, Urteil vom 16.
März 2004 a.a.O. <169>).
21 Insoweit gilt ebenfalls, dass es in einem Normenkontrollverfahren nur darauf ankommt, ob die
vom Normgeber getroffene Unterscheidung zwischen Hunden unterschiedlicher Rassen auch im
Lichte späterer Erkenntnis noch die unterschiedliche Behandlung ihrer Halter rechtfertigt.
22 Welche Erkenntnisquellen hierfür zur Verfügung stehen und herangezogen werden können,
entzieht sich allgemeingültiger Festlegung. Auf der Hand liegt jedenfalls und ist deshalb
ebenfalls nicht klärungsbedürftig, dass angesichts des weiten Einschätzungs- und
Prognosespielraums des Normgebers eine Verletzung des Beobachtungsgebots nur dann in
Betracht kommt, wenn ihm keine oder nur offensichtlich ungeeignete Erkenntnisquellen dafür zur
Verfügung stehen, die Gefährlichkeit von der Norm erfasster Hunderassen über den Normerlass
hinaus im Blick zu behalten, ohne dass er Schritte unternimmt, diesen Zustand zu ändern. Dass
die differenzierte Beißstatistik, wie sie nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts im
Land Brandenburg geführt wird, die Schwelle zur offensichtlichen Ungeeignetheit überschreitet,
kann schon im Ansatz nicht angenommen werden.
23 d) Nicht klärungsfähig sind die weiter aufgeworfenen Fragen,
ob eine Differenzierung zwischen gelisteten und nicht gelisteten Rassen, insbesondere
zwischen Rottweilern und Schäferhunden noch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, wenn die zu
betrachtenden Rassen annähernd gleiche rassespezifische Merkmale aufweisen und die
bisherige Beobachtung ergeben hat, dass sie im Verhältnis Bisse/Population annähernd gleich
oft in Erscheinung getreten sind,
und
welche Anforderungen an die Vergleichbarkeit zu stellen sind, so dass davon auszugehen ist,
dass Rassen „vergleichbar häufig auffällig“ im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts geworden sind.
24 Die Antragstellerin unterstellt zunächst einen Sachverhalt, den das Oberverwaltungsgericht
nicht festgestellt hat. Das Oberverwaltungsgericht ist in tatsächlicher Hinsicht davon
ausgegangen, dass zwischen Rottweilern und Schäferhunden rassespezifische Unterschiede
bestehen, die mit Blick auf die Gefährlichkeit von Hunden dieser Rasse im Zusammenwirken mit
anderen Faktoren von Gewicht sind. Das Oberverwaltungsgericht hat ferner im Beißverhalten
der Hunde dieser beiden Rassen bezogen auf die Population eine größere Auffälligkeit des
Rottweilers festgestellt. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache kann aber nicht auf der
Grundlage eines Sachverhalts angenommen werden, den das Tatsachengericht nicht festgestellt
hat.
25 Einer Klärung in einem Revisionsverfahren entzieht sich die daran anknüpfende Frage,
welche Anforderungen an die Vergleichbarkeit zu stellen sind und unter welchen
Voraussetzungen deshalb eine vergleichbar häufige Auffälligkeit angenommen werden kann.
Dabei geht es nicht um eine weitere Entfaltung des rechtlichen Maßstabes, sondern um die
Beweiswürdigung im Einzelfall, nämlich um die konkrete vergleichende Würdigung der
rassespezifischen Merkmale und des Beißverhaltens von Hunden bestimmter Rassen anhand
der auf sie bezogenen tatsächlichen Umstände. Demgemäß greift die Antragstellerin in diesem
Zusammenhang das Urteil des Oberverwaltungsgerichts auch nach Art einer Berufungsschrift
an.
26 e) Nicht klärungsbedürftig und nicht klärungsfähig sind die weiteren Fragen,
ob das Verhältnis von Bissen und Population gemessen an Art. 3 Abs. 1 GG für prognostische
Einschätzungen im Hinblick auf das Gefahrenpotenzial, dem der Verordnungsgeber mit seiner
Verordnung entgegenwirken wollte, im Rahmen des Beobachtungsgebots ausschließlich
maßgeblich ist oder ob es der Berücksichtigung der vom Oberverwaltungsgericht festgestellten
Tatsache bedarf, dass die Zahl der absoluten Beißvorfälle bei Deutschen Schäferhunden ein
Vielfaches derjenigen von Rottweilern beträgt,
und
ob es vom normativen Ermessen des Verordnungsgebers noch gedeckt ist, wenn die weitaus
überwiegende Anzahl aller leichten wie insbesondere schweren Bissvorfälle auf Deutsche
Schäferhunde zurückgeht, dieser jedoch anders als andere Hunderassen, wie zum Beispiel der
Rottweiler nicht auf die Liste der widerleglich gefährlichen Hunde gesetzt wird.
27 Es ergibt sich bereits unmittelbar aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
dass es unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht zu beanstanden ist,
wenn der Normgeber unterschiedliche Pflichten für Halter von Hunden daran anknüpft, dass
Hunde einer bestimmten Rasse im Verhältnis zu ihrer Population bei Beißvorfällen häufiger
auffällig sind als Hunde anderer Rassen (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -
BVerfGE 110, 141 <169>). Das Oberverwaltungsgericht hat ebenfalls das Beißverhalten von
Hunden der Rassen Rottweiler und Deutscher Schäferhund bezogen auf die jeweilige
Population verglichen und mit der insoweit festzustellenden unterschiedlichen Auffälligkeit die
unterschiedliche Behandlung von Hunden dieser Rassen gerechtfertigt. Dies wirft vor dem
Hintergrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts weiteren Klärungsbedarf nicht
auf. Unerheblich ist, ob auch andere Daten - wie die absolute Zahl von Vorfällen - für den
notwendigen Vergleich des Beißverhaltens herangezogen werden dürften. Es reicht aus, dass
hier ein zulässiges Kriterium herangezogen worden ist.
28 Soweit die Antragstellerin weiter fragt, ob zwischen leichten und schweren Bissvorfällen
unterschieden werden muss, unterstellt sie wiederum einen Sachverhalt, den das
Oberverwaltungsgericht so nicht festgestellt hat. Im Übrigen betrifft ihre Frage nicht den
rechtlichen Maßstab, sondern den Aussagewert statistisch erhobener Daten und damit die
Beweiswürdigung im Einzelfall.
29 f) Die Antragstellerin möchte die Frage geklärt wissen,
welche Anforderungen an die vom Bundesverfassungsgericht verlangte Beobachtung der
weiteren Entwicklung hinsichtlich des zu betrachtenden Zeitraums zu stellen sind,
und
ob die Aufrechterhaltung der Differenzierung in den Rasselisten vor dem Hintergrund des
Beobachtungszeitraums nach ca. acht Jahren, die seit der von prognostischer Unsicherheit
geprägten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vergangen sind, im Hinblick auf einen
effektiven Grundrechtsschutz bezüglich der Rechte aus Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1
GG noch gerechtfertigt ist.
30 Die Frage bedarf keiner Klärung in dem angestrebten Revisionsverfahren, da sich die Antwort
unmittelbar aus der bereits ergangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ergibt.
31 Wie bereits in anderem Zusammenhang ausgeführt, stützt sich die angegriffene Verordnung
zulässigerweise auf einen bloßen Gefahrenverdacht oder ein Besorgnispotenzial. Spätere
Erkenntnisse können nur dann die ursprüngliche Annahme eines Besorgnispotenzials nicht oder
nicht in vollem Umfang bestätigen, wenn der Gefahrenverdacht oder die Besorgnis nunmehr
ausgeräumt ist. Tragen hingegen auch spätere Erkenntnis nicht dazu bei, die Einzelheiten der zu
regelnden Sachverhalte in die eine oder andere Richtung aufzuhellen, ändert sich an dem
Besorgnispotenzial nichts und damit auch nichts an der Befugnis des Normgebers, aus Gründen
der Gefahrenvorsorge tätig zu werden und die hierzu bereits ergangene Norm aufrecht zu
erhalten. Mit Blick auf den Gleichheitssatz gilt nichts anders. Die unterschiedliche Behandlung
von Hunderassen darf beibehalten werden, wenn sich unter dem Gesichtspunkt des
Besorgnispotenzials die ursprünglich angenommenen Unterschiede in ihrem Beißverhalten
nicht durch neuere Erkenntnisse erledigen. Hiervon ausgehend kommt der Zeit keine Bedeutung
zu, die seit dem Erlass der Verordnung verstrichen ist. Die Antragstellerin missversteht das
Gebot, die weitere Entwicklung zu beobachten. Die Verordnung ist nicht gleichsam nur vorläufig
erlassen. Sie bedarf nicht noch einer Bestätigung durch Klärung des Sachverhalts. Es kommt
nicht darauf an, ob die weitere Entwicklung und neue Erkenntnisse die prognostizierte
Einschätzung des Normgebers in Richtung einer größeren Gewissheit verschieben. Erheblich
wäre nur, wenn sich die Einschätzung des Normgebers als unzutreffend erweist. Ändert sich die
Einschätzung eines Besorgnispotenzials nicht, bleibt die Norm von der Ermächtigungsgrundlage
gedeckt, gleichgültig, wie viel Zeit seit ihrem Erlass verstrichen ist.
32 g) Nicht auf eine Rechtsfrage grundsätzlicher Bedeutung führt die Frage,
ob dem Beobachtungsgebot des Bundesverfassungsgerichts vor dem Hintergrund des Art. 3
Abs. 1 GG hinreichend Rechnung getragen wird, wenn die Erhebung belastbarer Beißstatistiken
als freiwillige Maßnahme betrachtet wird, wonach es dem Verordnungsgeber unbenommen sei,
seine prognostische Einschätzung durch die Führung und Auswertung von Beißstatistiken zu
unterlegen.
33 Mit dieser Frage zeigt die Antragstellerin keinen bisher noch nicht befriedigten
Klärungsbedarf bezogen auf den bundesrechtlichen Maßstab des Gleichbehandlungsgebots auf.
In seiner schon mehrmals erwähnten Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht den
Rechtssatz aufgestellt, dass der Normgeber auch im Hinblick auf den allgemeinen
Gleichheitssatz gehalten ist, die weitere Entwicklung daraufhin zu beobachten, ob Hunde
anderer als der von ihm in seinen Vorschriften erfassten Rassen im Verhältnis zu ihrer
Population bei Beißvorfällen vergleichbar häufig auffällig sind wie Hunde, auf die er seine
Regelungen bisher beschränkt hat (BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 a.a.O. <169>). Dass die
Führung von Beißstatistiken grundsätzlich ein geeignetes Mittel ist, die weitere Entwicklung
unter Beobachtung zu halten, liegt auf der Hand. Hiervon ist auch das Oberverwaltungsgericht
ausgegangen. Ob die konkret herangezogene Beißstatistik hinreichend belastbar ist, die daraus
gezogenen Schlussfolgerungen zu tragen, ist eine Frage der Würdigung des Sachverhalts im
Einzelfall. Liegt eine Beißstatistik vor, die hinreichend belastbare Aussagen ermöglicht, ist - wie
ohne Weiteres auf der Hand liegt - unerheblich, ob der Normgeber sie freiwillig geführt hat.
34 h) Aus denselben Gründen können auch die weiteren Fragen die Zulassung der Revision
nicht rechtfertigen,
ob bei der Umsetzung des Beobachtungsgebots zu Lasten bereits gelisteter Rassen
berücksichtigt werden darf, dass die Beißauffälligkeit bei unterstellter Tauglichkeit der
Maßnahmen bei diesen Rassen größer wäre, wenn sie nicht gelistet wären,
und
ob es zur ordnungsgemäßen Ermittlung des Verhältnisses von Beißvorfällen zur Population der
jeweiligen Hunderassen erforderlich ist, nur solche Vorfälle zu berücksichtigen, die sich in
Bereichen ereignen, in denen keine Maßregelungen greifen, also zum Beispiel im häuslichen
Bereich.
35 Die Fragen betreffen die Bewertung statistisch erhobener Daten mit Blick auf ihre
Tauglichkeit und damit die Würdigung des Sachverhalts im Einzelfall, nicht aber den
bundesrechtlichen Maßstab für die Gültigkeit der Verordnung.
36 i) Die Antragstellerin wirft schließlich die Frage auf,
ob es zur Umsetzung des Beobachtungsgebots im Hinblick auf die Erhebung von Basisdaten
erforderlich ist, Erkenntnisse aus anderen Bundesländern sowie aus dem benachbarten
Ausland, zum Beispiel aus Österreich zu berücksichtigen, in denen die zu betrachtenden
Hunderassen keinen Maßregelungen unterliegen, also gleiche Ausgangsbedingungen für
mögliche Beißattacken bestehen.
37 Auch damit hat die Antragstellerin keine Frage aufgeworfen, die den bundesrechtlichen
Maßstab für die Gültigkeit der angegriffenen Verordnung betrifft und die deshalb in einem
Revisionsverfahren klärungsfähig wäre. Die Frage zielt wiederum nur auf die Würdigung des
Sachverhalts durch das Tatsachengericht. Ob und mit welchem Ergebnis Erkenntnisse aus
anderen Bundesländern oder dem Ausland herangezogen werden müssen, richtet sich nach
ihrer Aussagekraft auch im Verhältnis zu sonst gewonnenen Erkenntnissen, etwa einer vom
Normgeber selbst geführten Beißstatistik. Maßgeblich ist damit die tatsächliche Bedeutung
dieser Erkenntnisse. So ist auch das Oberverwaltungsgericht im konkreten Fall vorgegangen. Es
hat beispielsweise den von der Antragstellerin erwähnten Untersuchungen aus anderen
Bundesländern und aus Österreich nicht von vornherein jede Bedeutung abgesprochen, sondern
hat sie mit Blick auf ihren Erkenntnisgehalt gewürdigt.
38 2. Das angefochtene Urteil weicht nicht im Verständnis von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ab, welche die Antragstellerin bezeichnet hat.
39 Die Antragstellerin verweist auf die schon mehrmals zitierte Aussage des
Bundesverfassungsgerichts, der Gesetzgeber sei auch im Hinblick auf den allgemeinen
Gleichheitssatz gehalten, die weitere Entwicklung zu beobachten. Sollte sich bei der
Beobachtung und Überprüfung des Beißverhaltens von Hunden ergeben, dass Hunde anderer
als der in der angegriffenen Vorschrift genannten Rassen im Verhältnis zu ihrer Population bei
Beißvorfällen vergleichbar häufig auffällig seien wie Hunde, auf die die angegriffene Vorschrift
bisher beschränkt sei, könnte die angegriffene Regelung in ihrer gegenwärtigen Fassung nicht
länger aufrechterhalten werden.
40 Der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts liegt kein hiervon abweichender abstrakter
Rechtssatz zugrunde. Das Oberverwaltungsgericht ist vielmehr von demselben Rechtssatz
ausgegangen. Die Antragstellerin greift wiederum nur die Beweiswürdigung des
Oberverwaltungsgerichts an und misst sie an Vorgaben, die sich so der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nicht entnehmen lassen.
41 3. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf den behaupteten Verfahrensfehlern im Sinne des
§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Diese liegen vielmehr nicht vor.
42 a) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht seine Pflicht verletzt, den Sachverhalt von Amts
wegen aufzuklären.
43 aa) Das Oberverwaltungsgericht war nicht verpflichtet, zur weiteren Aufklärung des
Sachverhalts über die ihm vorgelegten Beißstatistiken hinaus die diesen Statistiken
zugrundeliegenden Verwaltungsakten (Meldebögen, Erhebungen der zuständigen Behörden)
beizuziehen, um nachzuprüfen, ob die Statistik Fehler aufweist.
44 Der Antragsgegner hat die Landesbeißstatistik herangezogen, um seine Prognose zu
überprüfen, dass Hunde der Rasse Rottweiler bezogen auf ihr Beißverhalten häufiger auffällig
werden als Hunde der Rasse Deutscher Schäferhund. Prognosen der Behörde können nicht
durch eine eigene Prognose des Gerichts ersetzt werden. Die Behörde hat eine geeignete
fachspezifische Methode zu wählen, den Sachverhalt zutreffend zu ermitteln, der ihrer Prognose
zugrunde zu legen ist, und ihr Ergebnis einleuchtend zu begründen. Die gerichtliche
Überprüfung einer solchen Prognose beschränkt sich auf die Kontrolle, ob die Prognose nach
einer geeigneten Methode durchgeführt wurde, ob der der Prognose zugrunde gelegte
Sachverhalt zutreffend ermittelt wurde und ob das Ergebnis einleuchtend begründet ist. Um die
dafür notwendigen Feststellungen zu treffen, reicht es grundsätzlich aus, wenn das Gericht sich
die Datenbasis und das prognostische Vorgehen erläutern lässt und die Prognose einer
Plausibilitätskontrolle unterzieht (Beschluss vom 15. Januar 2008 - BVerwG 9 B 7.07 - NVwZ
2008, 675 Rn. 4).
45 Nach den Angaben des Antragsgegners wurden ab 2002 die Beißvorfälle durch die 201
örtlichen Ordnungsbehörden erfasst, durch die 18 Landkreise und Städte zusammengefasst und
an das Ministerium des Innern gemeldet, das die Landesbeißstatistik führt (Blatt 1 der Mappe
Beißstatistiken). Ergänzend hat der Beklagte erläutert (Schriftsatz vom 5. September 2012): Ein
Beißvorfall werde von den örtlichen Ordnungsbehörden nach Prüfung vorhandener
Zuchtpapiere, gegebenenfalls unter Heranziehung eines Sachverständigen einer Hunderasse
zugeordnet. Die örtliche Ordnungsbehörde kläre bei jedem Vorfall umfassend den Sachverhalt,
weil sie sonst nicht in der Lage wäre, eine Entscheidung über die Folgen eines solchen Vorfalls
zu treffen (Feststellung der Gefährlichkeit des Hundes mit der Folge des Eintritts der
Erlaubnispflicht, der erweiterten Leinenpflicht und des Maulkorbzwangs, gegebenenfalls
Untersagung der Haltung und Tötung des Tieres).
46 Hiernach stellt es keinen Aufklärungsmangel dar, dass das Oberverwaltungsgericht sich mit
den Angaben des Antragsgegners dazu begnügt hat, auf welcher tatsächlichen Grundlage die
statistischen Daten erhoben worden sind, aber davon abgesehen hat, das ausgewertete Material
in seiner Gesamtheit anzufordern.
47 bb) Das Oberverwaltungsgericht hat seine Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts nicht
dadurch verletzt, dass es die Beweisanträge abgelehnt hat, die die Antragstellerin in der
mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellt hat.
48 Wird ein Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung nur hilfsweise gestellt, entbindet dies
das Gericht nur davon, über den Antrag noch in der mündlichen Verhandlung durch gesonderten
und zu begründenden Beschluss zu entscheiden (§ 86 Abs. 2 VwGO). Das Gericht hat den
hilfsweise gestellten Beweisantrag in den Entscheidungsgründen seines Urteils aber zu
bescheiden und darf ihn nur aus Gründen ablehnen, die auch die Ablehnung eines in der
mündlichen Verhandlung unbedingt gestellten Beweisantrags rechtfertigen könnten. Das Gericht
verletzt die Pflicht zur Aufklärung des Sachverhalts und zugleich den Anspruch des Beteiligten
auf Gewährung rechtlichen Gehörs, wenn es einen (auch nur hilfsweise gestellten)
Beweisantrag aus Gründen ablehnt, die im Prozessrecht keine Stütze finden.
49 Die Ablehnung der Beweisanträge, die die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung
hilfsweise gestellt hat, findet entgegen ihrer Auffassung eine Stütze im Prozessrecht. Die
Beweisanträge variierten der Sache nach die Beweisbehauptungen, dass Hunde der Rasse
Rottweiler nicht gefährlicher sind als Hunde anderer Rassen, die der Beklagte mit seiner
Hundehalterverordnung nicht erfasst hat, und dass die vom Antragsgegner geführte
Landesbeißstatistik allein nicht geeignet ist, zu belegen, dass Hunde der Rasse Rottweiler nach
ihrem Beißverhalten häufiger auffällig werden als Hunde anderer nicht erfasster Rassen. Sie
zielten - zum Teil nach Beiziehung weiteren Materials - auf die Einholung von
Sachverständigengutachten.
50 Es mag zwar zweifelhaft sein, ob das Oberverwaltungsgericht sämtliche Beweisanträge mit
der Begründung ablehnen durfte, ihnen fehle die Entscheidungserheblichkeit, weil ihnen keine
beweisfähige Tatsache, sondern eine dem Beweis nicht zugängliche Wertung, nämlich die
abstrakte Gefährlichkeit der Rasse Rottweiler und anderer Hundesrassen, zugrunde liege. Ein
Beweisantrag kann nicht stets schon mit der Begründung abgelehnt werden, die
Anknüpfungstatsachen stünden fest und die hieraus im Rahmen freier richterlicher
Überzeugungsbildung abgeleiteten Schlussfolgerungen seien einem Sachverständigenbeweis
nicht zugänglich. Dass ein Sachverständigengutachten die eigene Beweiswürdigung des
Tatrichters nicht ersetzen, sondern hierfür nur eine Hilfestellung bieten kann, ändert nichts daran,
dass es bezüglich der im Wege der Bewertung festzustellenden Tatsache durchaus als
geeignetes Beweismittel zur Unterstützung der letztlich maßgeblichen richterlichen
Überzeugungsbildung in Betracht kommen kann (vgl. Beschluss vom 13. März 2009 - BVerwG 1
B 20.08 - Buchholz 310 § 86 Abs. 2 VwGO Nr. 65 Rn. 5).
51 Dem braucht aber nicht weiter nachgegangen zu werden. Das Oberverwaltungsgericht hat
nämlich die Ablehnung der Beweisanträge in erster Linie darauf gestützt, ihm lägen zur
Beurteilung der unter Beweis gestellten Behauptungen, soweit entscheidungserheblich,
ausreichende Erkenntnisse vor. Diese Begründung trägt die Ablehnung der Beweisanträge.
52 Liegen dem Tatsachengericht aus allgemein zugänglichen fachwissenschaftlichen
Veröffentlichungen ausreichende Erkenntnisse vor, kann es eine Beweiserhebung durch
Einholung eines Sachverständigengutachtens ablehnen, wenn der Beteiligte gegen diese
allgemein zugänglichen fachwissenschaftlichen Erkenntnisse keine detaillierten und
substantiierten Beanstandungen erhoben hat (Beschluss vom 25. März 2010 - BVerwG 9 B
74.09 - juris Rn. 35).
53 Mit Blick auf die hier einschlägige Ermächtigung zur Gefahrenvorsorge war für das
Oberverwaltungsgericht entscheidungserheblich, ob bezogen auf Hunde der Rasse Rottweiler
ein Besorgnispotenzial aggressiven Verhaltens besteht, das im Einzelfall Schäden an Leib und
Leben von Menschen und Tieren nach sich ziehen kann. Das Oberverwaltungsgericht ist dabei
von der gesicherten Erkenntnis ausgegangen, dass die genetische Disposition nicht alleinige
Ursache für Aggressionen und damit einhergehende Gefahren darstelle, sondern
Überwiegendes dafür spreche, dass mehrere Faktoren, insbesondere Umwelteinflüsse und
darunter vor allem diejenigen, die dem Hundehalter zuzurechnen seien, Hunde gefährlich
machen könnten. Hierfür hat das Oberverwaltungsgericht die ihm vorliegenden
fachwissenschaftlichen Erkenntnisse und Untersuchungen ausgewertet. Es hat diesen nichts
Durchgreifendes gegen die eine Gefahrenvorsorge begründende Annahme entnommen, das
genetische Potenzial und körperliche Merkmale von Hunderassen könnten jedenfalls bei
Hinzutreten weiterer Umstände eine Gefahr ergeben. Die Einholung eines
Sachverständigengutachtens, wie die Antragstellerin es namentlich mit ihrem Beweisantrag zu 1
beantragt hatte, wäre danach nur veranlasst gewesen, wenn die Antragstellerin dargelegt hätte,
dass andere Sachverständige über neuere Erkenntnisse oder bessere Methoden verfügten, die
geeignet gewesen wären, den Kausalzusammenhang zwischen genetischer Disposition und
körperlichen Merkmalen einerseits und aggressivem Verhalten andererseits aufzuhellen und
auszuschließen, dass neben anderen Faktoren auch genetische Disposition und körperliche
Merkmale zur Gefährlichkeit von Hunden bestimmter Rassen im Sinne eines
Besorgnispotenzials beitragen können. An solchen Darlegungen fehlt es. Die Antragstellerin
beanstandet im Kern nur, dass das Oberverwaltungsgericht nicht die von ihr für richtig
gehaltenen Schlüsse aus den bereits vorliegenden und ausgewerteten Untersuchungen
gezogen hat. Damit kann aber eine mangelnde Aufklärung des Sachverhalts nicht dargelegt
werden.
54 Im Ergebnis aus denselben Gründen durfte das Oberverwaltungsgericht die Beweisanträge
ablehnen, die auf eine weitere Klärung des Beißverhaltens von Hunden der Rasse Rottweiler im
Vergleich mit Hunden anderer Rassen abzielten (Beweisanträge zu 2 bis 7). Insoweit lag dem
Oberverwaltungsgericht als ausreichende Erkenntnisgrundlage die Landesbeißstatistik vor. Das
Oberverwaltungsgericht brauchte weder diese Statistik noch andere ergänzend herangezogene
Statistiken sowie das ihnen jeweils zugrunde liegende Datenmaterial zusätzlich durch einen
Sachverständigen begutachten zu lassen. Insoweit tragen jedenfalls die weiteren Erwägungen
des Oberverwaltungsgerichts (Seite 21 des Urteilsabdrucks), es sei nichts dafür ersichtlich, das
in den Beißstatistiken zusammengefasste Material könne nicht mit den tatsächlich gemeldeten
Vorfällen übereinstimmen. Das Oberverwaltungsgericht hat ferner die Statistik im Hinblick auf
ihren Zweck für hinreichend differenziert gehalten, ohne dass sich insoweit ein Mangel der
Aufklärung des Sachverhalts aufdrängt. Unter diesen Umständen konnte das
Oberverwaltungsgericht die Beißstatistik als ausreichende Erkenntnisquelle verwenden.
55 b) Das Oberverwaltungsgericht hat nicht den Anspruch der Antragstellerin auf Gewährung
rechtlichen Gehörs verletzt.
56 Das Oberverwaltungsgericht war nicht aus Gründen rechtlichen Gehörs verpflichtet, die den
vorgelegten Beißstatistiken zugrunde liegenden Verwaltungsakten (Meldebögen, Erhebungen
der zuständigen Behörden) beizuziehen, um der Antragstellerin Einsicht in diese Akten zu
gewähren und ihr eine Stellungnahme zu den darin enthaltenen Basisdaten zu ermöglichen.
57 Nach § 108 Abs. 2 VwGO darf ein Urteil nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse gestützt
werden, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Nach § 100 Abs. 1 VwGO können die
Beteiligten die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen. Die den
Beißstatistiken zugrunde liegenden Verwaltungsakten hat das Oberverwaltungsgericht nicht
beigezogen und deshalb das Urteil auch nicht auf diese Akten, sondern nur auf die
Beißstatistiken als solche und die hierzu gegebenen Erläuterungen des Antragsgegners
gestützt. Hierzu konnte die Antragstellerin sich äußern. Der Grundsatz rechtlichen Gehörs
gebietet nicht, Akten beizuziehen, deren Kenntnis ein Beteiligter für von ihm beabsichtigten
Vortrag für erheblich hält, wenn das Gericht meint, für seine Entscheidung ohne diese Akten
auskommen zu können. Hierin kann allenfalls ein Verstoß gegen die Pflicht zur Aufklärung des
Sachverhalts liegen, den die Antragstellerin hier auch, wenn gleich erfolglos, gerügt hat.
58 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts aus §
47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Neumann
Dr. Graulich
Prof. Dr. Hecker