Urteil des BVerwG, Az. G 6 P 1.05 I

BVerwG: mehrarbeit, vorsorgliche anordnung, mitbestimmungsrecht, einverständnis, belastung, begriff, arbeitsbedingungen, sicherheit, voraussehbarkeit, bier
Rechtsquelle:
NWPersVG § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
Stichworte:
Mitbestimmung des Personalrats bei der Anordnung von Überstunden oder
Mehrarbeit; kollektiver Tatbestand; Erfordernisse des Betriebsablaufs.
Leitsätze:
1. Die Begriffe "Überstunden" und "Mehrarbeit" in § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
Alternative 1 NWPersVG folgen grundsätzlich dem Verständnis in den jeweils
einschlägigen tarifrechtlichen und beamtenrechtlichen Bestimmungen.
2. Die Mitbestimmung kann unter dem Gesichtspunkt des "kollektiven Tatbestandes"
auch dann eingreifen, wenn sich die Überstundenanordnung lediglich an zwei
Beschäftigte richtet.
3. Die Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit ist nur dann durch Erfordernisse
des Betriebsablaufs bedingt, wenn unausweichliche wirtschaftliche oder technische
Zwänge vorliegen, welche die Maßnahme für den Dienststellenleiter als alternativlos
erscheinen lassen.
Beschluss des 6. Senats vom 12. September 2005 - BVerwG 6 P 1.05
I. VG Düsseldorf vom 06.02.2003 - Az.: VG 34 K 6239/02.PVL -
II. OVG Münster vom 01.12.2004 - Az.: OVG 1 A 1294/03.PVL -
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 1.05
OVG 1 A 1294/03.PVL
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. September 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , V o r m e i e r und Dr. B i e r
beschlossen:
Der Beschluss des Fachsenats für
Landespersonalvertretungssachen des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 1. Dezember 2004 sowie der Beschluss der Fachkammer
für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts
Düsseldorf vom 6. Februar 2003 werden aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass es der Mitbestimmung des
Antragstellers nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1
- 3 -
NWPersVG unterliegt, wenn der Beteiligte für die beiden in
seinem Vorzimmer (Sekretariat) Beschäftigten mit deren
Einverständnis zeitlich befristet auf ein Jahr im Voraus
anordnet, dass monatlich bis zu 28 (bezahlte) Überstunden
bzw. Mehrarbeit zeitlich flexibel geleistet werden müssen, weil
er mit der Möglichkeit rechnet, dass eine ordnungsgemäße und
pünktliche Abwicklung der vielfältigen Aufgaben seines
Sekretariats wegen des hohen - termingebundenen -
Arbeitsanfalls von den beiden Beschäftigten nicht innerhalb der
üblichen Arbeitszeit einschließlich der im Rahmen der flexiblen
Arbeitszeit auszugleichenden Überstunden bewältigt werden
kann.
G r ü n d e :
I.
Im Vorzimmer des Beteiligten sind zwei Angestellte beschäftigt, welche die dort
anfallenden Sekretariatsaufgaben wahrnehmen. Seit Anfang 2000 fielen für die
beiden Angestellten Überstunden an, die nicht mehr im Rahmen der flexiblen
Arbeitszeit durch Freizeitausgleich abgegolten werden konnten. In seiner Sitzung
vom 4. April 2000 erteilte der Antragsteller die Zustimmung für jeweils 28
Überstunden pro Monat pauschaliert bis 31. Dezember 2000. Mit Schreiben vom
20. November 2000 bat der Beteiligte den Antragsteller "gemäß § 72 Abs. 4 Nr. 2
LPVG", die Zustimmung um ein Jahr zu verlängern. In seiner Sitzung vom 9. Januar
2001 verlängerte der Antragsteller seine Zustimmung bis 30. Juni 2001, brachte
jedoch zum Ausdruck, die Zustimmung demnächst nicht mehr erteilen zu wollen. Mit
Schreiben vom 20. November 2001 bat der Beteiligte den Antragsteller "um
Zustimmung gemäß § 72 LPVG" zur Ableistung von jeweils bis zu 28 bezahlten
Mehrarbeitsstunden monatlich für das Jahr 2002 und verwies dabei auf das
Einverständnis der beiden Angestellten. In seiner Sitzung vom 12. Februar 2002
versagte der Antragsteller die erbetene Zustimmung. Mit Schreiben vom 6. März
2002 teilte der Beteiligte mit, dass die Anordnung von Überstunden für die beiden
Angestellten in seinem Vorzimmer als Einzelfallregelung ohne kollektive Wirkung
nicht mitbestimmungspflichtig sei und dass er die Überstundenanordnung bis auf
weiteres erteilt habe.
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Das auf Feststellung seines Mitbestimmungsrechts gerichtete Begehren hat das
Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers mit dem neu
gefassten Antrag,
festzustellen, dass es seiner Mitbestimmung aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
Alternative 1 NWPersVG unterliegt, wenn der Beteiligte für die beiden in
seinem Vorzimmer (Sekretariat) Beschäftigten mit deren Einverständnis
zeitlich befristet auf ein Jahr im Voraus anordnet, dass monatlich bis zu
28 (bezahlte) Überstunden bzw. Mehrarbeit zeitlich flexibel geleistet
werden müssen, weil er mit der Möglichkeit rechnet, dass eine
ordnungsgemäße und pünktliche Abwicklung der vielfältigen Aufgaben
seines Sekretariats wegen des hohen - termingebundenen - Arbeitsanfalls
von den beiden Beschäftigten nicht innerhalb der üblichen Arbeitszeit
einschließlich der im Rahmen der flexiblen Arbeitszeit auszugleichenden
Überstunden bewältigt werden kann,
hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Das
Mitbestimmungsrecht scheide in der im Antrag umschriebenen Situation mit Blick auf
den eingeschränkten - kollektiv ausgerichteten - Schutzzweck des
Mitbestimmungstatbestandes nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG
aus. Danach sei die Anordnung von Überstunden erst dann mitbestimmungspflichtig,
wenn sie eine allgemeine (generelle) Regelung enthalte. Bei Individualmaßnahmen
greife das Mitbestimmungsrecht demgegenüber nicht. Ein kollektiver Tatbestand
liege dann vor, wenn die Anordnung nach den konkreten Umständen eine nach
objektiven Gesichtspunkten allgemein und umfassend bestimmbare Gruppe betreffe.
Dabei sei unter Gruppe nicht schon jede beliebige Mehrzahl von Beschäftigten zu
verstehen, sondern nur ein funktional abgrenzbarer Teil der Beschäftigten einer
Dienststelle. Daran fehle es, wenn einzelne Beschäftigte aus besonderem Anlass auf
deren erklärte Bereitschaft zur Ableistung von Überstunden ausgewählt würden.
Vorliegend träfe eine an den Ausgangsfall anknüpfende Anordnung jeweils die
einzelne Sekretärin im Vorzimmer des Beteiligten persönlich, die mit der Ableistung
von Überstunden einverstanden sei. Die beiden Sekretärinnen ließen sich nicht als
funktional abgrenzbarer Teil der Beschäftigten der Dienststelle zusammenfassen. Es
handele sich nicht um die Gruppe der Sekretärinnen der Dienststelle (die mit
Sekretariatsaufgaben beauftragten Beschäftigten), die funktional nach den
übertragenen Aufgaben abgrenzbar wären. Die Zugehörigkeit zu demselben
Arbeitsbereich - "Büro des Beteiligten" - begründe für sich keinen kollektiven
Tatbestand, zumal die betroffenen Sekretärinnen nicht die einzigen Beschäftigten im
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Büro des Beteiligten seien. Die streitigen Maßnahmen hätten über die betroffenen
Sekretärinnen hinaus keine konkreten Auswirkungen auf die Arbeitszeit anderer
Beschäftigter.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die hier
streitige vorsorgliche Anordnung von Überstunden betreffe einen funktional
abgrenzbaren Teil der Dienststelle. Es handele sich bei den beiden im Vorzimmer
arbeitenden Sekretärinnen um diejenige Gruppe von Sekretärinnen, welche die dort
anfallenden Sekretariatsaufgaben wahrnähmen. Im Übrigen liege ein kollektiver
Tatbestand immer dann vor, wenn sich eine Regelungsfrage stelle, die grundsätzlich
kollektive Interessen der Arbeitnehmer und arbeitsmarktpolitische Interessen
berühre. Bei einem zusätzlichen Arbeitsbedarf sei immer die Frage zu regeln, ob und
in welchem Umfang zur Abdeckung des Arbeitsbedarfs Überstunden geleistet
werden sollten oder ob die Neueinstellung eines Arbeitnehmers zweckmäßiger wäre.
Weiter sei zu entscheiden, wann und von wem die Überstunden geleistet werden
sollten. Diese Regelungsprobleme bestünden unabhängig von der Person und den
individuellen Wünschen eines einzelnen Arbeitnehmers. Im vorliegenden Fall sei im
Hinblick auf die Größenordnung des Überstundenbedarfs von bis zu 56 Stunden
monatlich und der vorausgesetzten Dauer des Bedarfs von einem Jahr
antragsgemäß eine Situation vorausgesetzt, in der die Fragestellung nach einer
(zweckmäßigeren) Einstellung einer weiteren Beschäftigten gegebenenfalls auch auf
Teilzeitbasis jedenfalls nicht fern liege.
Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach dem in der
Beschwerdeinstanz gestellten Antrag zu erkennen.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss ebenso wie der Vertreter des
Bundesinteresses.
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II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss
des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer
Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vom 3. Dezember 1974, GV.NRW.
S. 1514, zuletzt geändert durch Art. VII des Gesetzes vom 1. März 2005, GV.NRW.
S. 69, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher - ebenso wie der durch ihn
bestätigte erstinstanzliche Beschluss - aufzuheben. Da der Sachverhalt geklärt ist,
entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562
Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt zur Feststellung des Mitbestimmungsrechts in
dem vom Antragsteller begehrten Umfang.
Der Antrag ist zulässig, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Er
ist auch begründet. Dem Antragsteller steht nach Maßgabe des von ihm formulierten
Antrages die Mitbestimmung bei der Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit
durch den Beteiligten zu.
Rechtsgrundlage dafür ist § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG. Danach
hat der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht,
mitzubestimmen über Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit, soweit sie
vorauszusehen oder nicht durch Erfordernisse des Betriebsablaufs oder der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung bedingt sind. Diese Voraussetzungen sind in
Bezug auf die von der Antragsformulierung erfasste Fallgestaltung erfüllt.
1. Der Tarifvorrang steht dem Mitbestimmungsrecht nicht entgegen. Zwar enthält
§ 17 BAT Regelungen über die Anordnung von Überstunden, die von Angestellten
kommunaler Verwaltungen abzuleisten sind. Diese Regelungen bedürfen jedoch des
Vollzuges durch den Dienststellenleiter in Gestalt von Anordnungen, auf welche sich
das im Wege der Mitbestimmung wahrzunehmende Mitbeurteilungsrecht des
Personalrats bezieht (vgl. dazu allgemein: Beschluss vom 18. Mai 2004 - BVerwG
6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38, 41 m.w.N.).
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2. Die zusätzlichen Arbeitsstunden, welche die beiden Beschäftigten im Vorzimmer
des Beteiligten in den Jahren 2000 bis 2002 gemäß dessen Anordnungen
abzuleisten hatten und die sie unter den in der Antragsformulierung umschriebenen
Umständen voraussichtlich in Zukunft abzuleisten haben, sind Überstunden oder
Mehrarbeit im Sinne des in Rede stehenden Mitbestimmungstatbestandes.
a) Das nordrhein-westfälische Personalvertretungsgesetz enthält weder in § 72
Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 noch an anderer Stelle eine Definition der Begriffe "Überstunden"
und "Mehrarbeit". Es liegt daher nahe, auf das Verständnis und die Definitionen in
den einschlägigen tarifvertraglichen und beamtenrechtlichen Vorschriften
zurückzugreifen. Davon ist der Senat in seiner bisherigen Spruchpraxis stets
ausgegangen (vgl. Beschluss vom 28. März 2001 - BVerwG 6 P 4.00 - BVerwGE
114, 103, 108; Beschluss vom 30. Juni 2005 - BVerwG 6 P 9.04 -, zur
Veröffentlichung in BVerwGE bestimmt, S. 6; ebenso
Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-
Westfalen, § 72 Rn. 361; Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz,
10. Aufl. 2004, § 75 Rn. 90; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/
Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 75 Rn. 115 a). Daran
ist festzuhalten, auch wenn die Terminologie nicht einheitlich ist.
aa) § 17 Abs. 1 Unterabsatz 1 BAT definiert Überstunden als die auf Anordnung
geleisteten Arbeitsstunden, die über die im Rahmen der regelmäßigen Arbeitszeit
(§ 15 Abs. 1 bis 4 BAT und die entsprechenden Sonderregelungen hierzu) für die
Woche dienstplanmäßig bzw. betriebsüblich festgesetzten Arbeitsstunden
hinausgehen. Der BAT verwendet den Begriff der Mehrarbeit nicht, doch werden in
seinem Anwendungsbereich darunter mit Blick auf die Regelung in § 34 Abs. 1
Unterabsatz 1 Satz 2 BAT solche Arbeitsstunden verstanden, die ein nicht
vollbeschäftigter Angestellter über die vereinbarte Arbeitszeit hinaus leistet, ohne
dass die regelmäßige Arbeitszeit überschritten wird (vgl. Beschluss vom 15. Mai
2002 - BVerwG 6 P 8.01 - BVerwGE 116, 242, 246;
Uttlinger/Breier/Kiefer/Hoffmann/Dassau, BAT, § 34 Rn. 3).
bb) § 67 Nr. 39 Abs. 1 des Bundesmanteltarifvertrages für Arbeiter gemeindlicher
Verwaltungen und Betriebe (BMT-G II) definiert Überstunden als die auf Anordnung
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des Arbeitgebers über die dienstplanmäßige oder betriebsübliche tägliche Arbeitszeit
hinaus geleisteten Arbeitsstunden. Hier wird im Gegensatz zu § 17 Abs. 1
Unterabsatz 1 BAT nicht auf die Arbeitswoche, sondern auf den Arbeitstag abgestellt.
§ 67 Nr. 25 a BMT-G II definiert ferner den Begriff der Mehrarbeitsstunden, worunter
solche Arbeitsstunden verstanden werden, welche zwar die regelmäßige
Wochenarbeitszeit von 38,5 Stunden nach § 14 Abs. 1 Unterabsatz 1 Satz 1 BMT-
G II übersteigen, sich aber noch im Rahmen der regelmäßigen Arbeitszeit für
Wechselschichtbetriebe sowie für Vor- und Abschlussarbeiten halten (§ 14 Abs. 1
Unterabsatz 1 Satz 2, Abs. 3 BMT-G II). Auf Wechselschichtarbeit entfallende
Mehrarbeitsstunden werden hinsichtlich der Rechtsfolgen (Arbeitsbefreiung,
Zeitzuschläge) wie Überstunden behandelt (§ 17 Abs. 4 Unterabsatz 2 BMT-G II).
cc) Das nordrhein-westfälische Beamtenrecht kennt nur den Begriff der Mehrarbeit.
§ 78 a Abs. 1 LBG versteht darunter - der Überstundendefinition in § 17 Abs. 1
Unterabsatz 1 BAT vergleichbar - den über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus
geleisteten Dienst.
dd) Den verschiedenen Definitionen von Überstunden und Mehrarbeit in den
genannten Regelwerken ist im Kern gemein, dass dadurch Arbeitszeiten erfasst
werden, die - in Abhängigkeit vom jeweiligen Parameter - über das Normalmaß
hinausgehen und deswegen für die betroffenen Beschäftigten eine zusätzliche
Belastung darstellen. Es bestehen daher keine Bedenken dagegen, das jeweilige
Begriffsverständnis des für den betroffenen Beschäftigten einschlägigen Regelwerks
im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
Alternative 1 NWPersVG zugrunde zu legen, soweit der mit der Mitbestimmung bei
der Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit verfolgte Gesetzeszweck dies
rechtfertigt. Dass bei der einen Beschäftigtengruppe Überstunden sind, was bei der
anderen als Mehrarbeit gilt, ist für sich gesehen ohne Bedeutung, da der
Mitbestimmungstatbestand auf beide Begriffe abstellt.
b) Für die im Vorzimmer des Beteiligten beschäftigten Angestellten gilt noch bis
30. September 2005 § 17 BAT. Soweit es sich um vollbeschäftigte Angestellte
handelt, sind die zusätzlichen Arbeitsstunden gemäß dem streitigen
Feststellungsbegehren Überstunden im Sinne von § 17 Abs. 1 Unterabsatz 1 BAT.
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Soweit es sich um teilzeitbeschäftigte Angestellte handelt, sind die Arbeitsstunden,
die von ihnen über die vereinbarte Arbeitszeit hinaus, aber noch innerhalb der
regelmäßigen Arbeitszeit geleistet werden, Mehrarbeit (vgl. § 34 Abs. 1
Unterabsatz 1 Satz 2 BAT). Dass sich durch den ab 1. Oktober 2005 geltenden
Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst Veränderungen ergeben werden, die im
vorliegenden Zusammenhang erheblich sind, ist nicht ersichtlich (vgl. Teil II
Abschnitt 3.1 der Informationen des Bundesministers des Innern vom 23. März
2005).
c) Bedenken ergeben sich nicht daraus, dass für die Beschäftigten im Vorzimmer des
Beteiligten ein System flexibler Arbeitszeit gilt. Zwar kann es mitunter
Schwierigkeiten bereiten, Überstunden, die grundsätzlich durch entsprechende
Arbeitsbefreiungen auszugleichen sind (§ 17 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 1 BAT), von
dem im Rahmen der regelmäßigen Arbeitszeit stattfindenden Freizeitausgleich zu
unterscheiden (vgl. zu dieser Problematik: Uttlinger u.a., a.a.O. § 17 Rn. 3). Solche
Schwierigkeiten bestehen im vorliegenden Fall nicht, weil vom streitigen
Feststellungsbegehren - den Erfahrungen der Jahre 2000 bis 2002 entsprechend -
nur Arbeitsstunden erfasst werden, die nicht im Rahmen der flexiblen Arbeitszeit
ausgeglichen werden können und im Übrigen ausdrücklich als Überstunden vergütet
werden sollen (§ 17 Abs. 5 Satz 4, § 35 Abs. 3 Unterabsatz 2 BAT).
3. Die vom Feststellungsbegehren des Antragstellers erfassten Anordnungen des
Beteiligten sind - ebenso wie vergleichbare Anordnungen für die Jahre 2000 bis
2002 - Anordnungen von Überstunden bzw. Mehrarbeit im Sinne von § 72 Abs. 4
Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG. Sie regeln, dass, von wem und in welchem
Höchstumfang zusätzliche Arbeitsstunden geleistet werden müssen. Sie regeln nicht,
an welchem Tag in welchem Umfang die Überstunden bzw. Mehrarbeitsstunden zu
leisten sind. Dies ist jedoch für die Mitbestimmungspflichtigkeit nach § 72 Abs. 4
Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG unschädlich:
Zum einen ist die Festlegung der zeitlichen Lage von Überstunden und Mehrarbeit
mitbestimmungspflichtig nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 NWPersVG. Das dort
normierte Mitbestimmungsrecht des Personalrats betreffend Beginn und Ende der
täglichen Arbeitszeit sowie Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage
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ist nicht auf die regelmäßige Arbeitszeit beschränkt (vgl. OVG Münster, Beschluss
vom 29. März 1990 - CL 15/87 - PersR 1991, 217; Beschluss vom 4. November 1992
- CL 52/89 - NWVBl. 1993, 143, 144 f.; Cecior u.a., a.a.O. Rn. 361 b; vgl. ferner zu
§ 75 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 BPersVG: Beschluss vom 30. Juni 2005 - BVerwG 6 P
9.04 - S. 6 f. m.w.N.).
Zum anderen kann nicht verlangt werden, dass die Mitbestimmung des Personalrats
erst einsetzt, wenn auch die Festlegung der zeitlichen Lage von Überstunden und
Mehrarbeit durch den Dienststellenleiter ansteht. Es dient der Effektuierung der
personalvertretungsrechtlichen Beteiligung, wenn die "Grundanordnung" der
Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG schon dann
unterworfen wird, wenn sich ihre - möglicherweise kurzfristig notwendig werdende -
zeitliche Konkretisierung noch nicht absehen lässt. Die Belange der Dienststelle
kommen dabei nicht zu kurz. Hat der Personalrat im Mitbestimmungsverfahren nach
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG seine Zustimmung erteilt, so kann
er die dafür maßgeblichen Gesichtspunkte später im Rahmen seiner Mitbestimmung
über die zeitliche Lage der Überstunden nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 NWPersVG
nicht erneut problematisieren; die Befugnis des Dienststellenleiters zu
Eilmaßnahmen nach § 66 Abs. 8 NWPersVG bleibt ohnehin unberührt.
Dass der spezielle Anspruch des Beschäftigten auf eine Überstundenvergütung
tarifrechtlich eine die zeitliche Lage der Überstunden konkretisierende Anordnung
des Dienststellenleiters voraussetzt, ist für das Entstehen des Mitbestimmungsrechts
der Personalvertretung bei der Anordnung von Überstunden nach § 72 Abs. 4 Satz 1
Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG unerheblich. Gegenstand dieser Mitbestimmung sind
nicht die Rechtsfolgen angeordneter Überstunden, sondern deren Voraussetzungen
in Bezug auf die Frage, ob und in welchem Umfang die Beschäftigten mit
Überstunden belastet werden sollen.
4. Bei den von der Antragstellung erfassten Anordnungen des Beteiligten handelt es
sich um kollektive Maßnahmen.
a) Dieses Merkmal des Mitbestimmungstatbestands lässt sich zwar nicht dem
Wortlaut des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG entnehmen, ergibt
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sich aber aus dem Sinn und Zweck der Regelung. Aufgabe des Personalrats nach
der vorbezeichneten Vorschrift ist es, die Einhaltung der maßgeblichen tariflichen
und gesetzlichen Bestimmungen zu überwachen und so dem Schutz der
Beschäftigten vor übermäßiger zeitlicher Inanspruchnahme zu dienen. Indem diese
Bestimmungen Überstunden und Mehrarbeit auf "dringende Fälle" beschränken und
vom Erfordernis "zwingender dienstlicher Verhältnisse" abhängig machen (vgl. § 17
Abs. 1 Unterabsatz 2 BAT, § 17 Abs. 1 BMT-G II, § 78 a Abs. 1 Satz 1 LBG), wollen
sie verhindern, dass die Beschäftigten auf Dauer über die regelmäßige Arbeitszeit
hinaus dienstlich in Anspruch genommen werden (vgl. zu § 75 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4
BPersVG: Beschluss vom 30. Juni 2005 - BVerwG 6 P 9.04 - S. 9 f.).
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG betrifft mithin - im Gegensatz zu
den an das individuelle Beschäftigungsverhältnis anknüpfenden
Mitbestimmungstatbeständen in § 72 Abs. 1 NWPersVG, jedoch in Übereinstimmung
mit den meisten anderen Mitbestimmungstatbeständen in § 72 Abs. 4 NWPersVG -
die Arbeitsbedingungen der in der Dienststelle Beschäftigten und dient ihrem
kollektiven Schutz. Infolgedessen greift die Mitbestimmung nach dieser Vorschrift
namentlich bei Überstundenanordnungen des Dienststellenleiters ein, die sich an alle
Beschäftigten oder eine nach bestimmten Kriterien abgegrenzte Gruppe der
Beschäftigten richten. Darin erschöpft sich indes der Schutzzweck der Vorschrift
nicht. Vielmehr sind die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten schon immer dann in
der in § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG vorausgesetzten Weise
angesprochen, wenn es um die Entscheidung des Dienststellenleiters geht, ob er auf
einen in der Dienststelle aufgetretenen zusätzlichen Arbeitsbedarf mit der Anordnung
von Überstunden reagieren soll. Die Zahl der betroffenen Beschäftigten ist nicht
erheblich, sondern allenfalls ein Indiz dafür, dass ein kollektiver Tatbestand vorliegt.
Bei zusätzlichem Arbeitsbedarf ist immer die Frage zu beantworten, ob und in
welchem Umfang zur Abdeckung dieses Arbeitsbedarfs Überstunden geleistet
werden sollen oder ob die Neueinstellung eines Beschäftigten zweckmäßiger wäre.
Weiter ist zu entscheiden, wann und von wem die Überstunden geleistet werden
sollen. Diese Regelungsprobleme bestehen unabhängig von der Person und den
individuellen Wünschen eines einzelnen Beschäftigten (vgl. Beschluss vom 30. Juni
2005 - BVerwG 6 P 9.04 - S. 11 f.). Der kollektive Charakter einer
Überstundenanordnung entfällt nicht allein deshalb, weil sich die Beschäftigten mit
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der Ableistung von Überstunden einverstanden erklärt haben. Die Beschäftigten
können über die Mitbestimmung des Personalrats nicht disponieren; Abweichendes
gilt nur kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung (vgl. § 72 Abs. 1 Satz 2
Halbsatz 1, Abs. 4 Satz 2 NWPersVG). Anders kann es sich verhalten, wenn die
Dienststelle ohne ein entsprechendes dienstliches Erfordernis Überstunden von
einem einzelnen Beschäftigten auf dessen Wunsch entgegennimmt, etwa weil dieser
aus persönlichen Gründen Arbeitsbefreiung zu einem späteren Zeitpunkt anstrebt.
Solche und vergleichbare Sachverhalte sind dadurch geprägt, dass die Ableistung
von Überstunden nicht der Verantwortungssphäre des Dienststellenleiters
zuzuordnen ist, sondern ausschließlich auf den individuellen Wünschen des
Beschäftigten beruht. In einem derartigen Fall ist die Notwendigkeit
personalvertretungsrechtlichen Schutzes gegen die übermäßige zeitliche Belastung
nicht gegeben oder jedenfalls in zu vernachlässigender Weise gering.
Hiernach kann der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
Alternative 1 NWPersVG auch dann erfüllt sein, wenn der Dienststellenleiter nicht
alle Beschäftigten oder eine bestimmte Gruppe der Beschäftigten, sondern nur
einzelne Beschäftigte zur Ableistung von Überstunden heranziehen will, die zudem
mit ihrer Inanspruchnahme einverstanden sind. Der Senat folgt damit der
Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu dem mit § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
Alternative 1 NWPersVG vergleichbaren Mitbestimmungstatbestand des § 87 Abs. 1
Nr. 3 BetrVG (vgl. BAG, Beschluss vom 27. November 1990 - 1 ABR 77/89 - AP
Nr. 41 zu § 87 BetrVG 1972 Arbeitszeit Bl. 29 R, 30; Beschluss vom 16. Juli 1991 - 1
ABR 69/90 - AP Nr. 44 zu § 87 BetrVG 1972 Arbeitszeit Bl. 38). Nach dieser
Rechtsprechung hängt die Anwendung der Vorschrift nicht vom Adressatenkreis der
Überstundenanordnung, sondern davon ab, ob die Anordnung eine
Regelungsproblematik aufwirft, die die Interessen der Beschäftigten unabhängig von
der Person und den individuellen Wünschen des Einzelnen berührt.
Dementsprechend hat der Senat in seiner neueren Rechtsprechung zur
arbeitszeitbezogenen Mitbestimmung auf den Gesichtspunkt des "kollektiven
Tatbestands" abgestellt und nicht mehr auf einer "generellen Maßnahme" in dem
Sinne bestanden, dass es sich um eine Überstundenanordnung handeln muss, die
sich an alle Beschäftigten der Dienststelle oder an eine Gruppe von ihnen richtet (vgl.
Beschluss vom 12. August 2002 - BVerwG 6 P 17.01 - Buchholz 251.7 § 72
- 13 -
NWPersVG Nr. 29 S. 34 f.; Beschluss vom 30. Juni 2005 - BVerwG 6 P 9.04 -
S. 11 ff.). Seine gegenteilige Rechtsprechung im Beschluss vom 2. Juni 1992
- BVerwG 6 P 14.90 - (Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 78) hat er ausdrücklich
aufgegeben (Beschluss vom 30. Juni 2005 - BVerwG 6 P 9.04 - S. 12 f.).
b) In Ansehung der vorstehenden Grundsätze liegt in den vom streitigen
Feststellungsbegehren erfassten Fällen ein kollektiver Tatbestand vor. Der Beteiligte
hat zu regeln, ob, in welchem Umfang und von wem Überstunden bzw. Mehrarbeit
geleistet werden müssen, weil eine ordnungsgemäße und pünktliche Abwicklung der
vielfachen Aufgaben seines Sekretariats wegen des hohen - termingebundenen -
Arbeitsanfalls von den beiden Beschäftigten nicht innerhalb der regelmäßigen
Arbeitszeit bewältigt werden kann. Der Regelungsbedarf ist durch die von der
Dienststelle zu erfüllenden öffentlichen Aufgaben bestimmt und daher unabhängig
von der Person und den individuellen Wünschen der beiden Beschäftigten. Daran
ändert sich durch das Einverständnis der beiden Beschäftigten nichts.
5. Die Überstunden und die Mehrarbeit sind in Bezug auf die Situation, wie sie im
streitigen Feststellungsbegehren beschrieben wird, vorauszusehen. Vom
Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG nicht
erfasst werden Fälle, in denen zwischen der Erkenntnis, dass Überstunden und
Mehrarbeit notwendig werden, und ihrer Anordnung so wenig Zeit verbleibt, dass das
Mitbestimmungsverfahren nicht mehr durchgeführt werden kann (vgl. Cecior u.a.,
a.a.O. Rn. 366). Die im streitigen Feststellungsantrag beschriebene Situation
entspricht derjenigen in den Jahren 2000 bis 2002: Der Beteiligte wusste jeweils am
Ende eines Jahres, dass im folgenden Jahr die beiden in seinem Vorzimmer
Beschäftigten Überstunden in einer bestimmten Größenordnung abzuleisten haben
würden, um die im Sekretariat anfallenden Aufgaben zeitgerecht bewältigen zu
können. Dass es nicht exakt vorhersehbar war, an welchem Tag um welche Uhrzeit
in welchem Umfang Überstunden oder Mehrarbeit abzuleisten sein würden, ist für die
Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG unerheblich.
Denn dieser Mitbestimmungstatbestand erfasst nicht die zeitliche Lage der
Überstunden und der Mehrarbeit, wie bereits oben ausgeführt wurde.
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6. Die vom Feststellungsbegehren erfassten Überstunden und Mehrarbeitsstunden
sind nicht durch Erfordernisse des Betriebsablaufs bedingt.
Dieses die Mitbestimmung einschränkende negative Tatbestandsmerkmal will die
Handlungs- und Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung gewährleisten (vgl.
LTDrucks 9/3845 S. 68). Es ist nicht bereits dann gegeben, wenn der Arbeitsanfall
ohne die Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit mit dem vorhandenen
Personal nicht zeitgerecht bewältigt werden kann und für diese Anordnung sachliche
Gründe wie übermäßiger Arbeitsanfall, Arbeitsrückstände oder Personalausfälle
sprechen. Andernfalls droht die Mitbestimmung leer zu laufen. Im Übrigen kommen
die Erfordernisse des Betriebsablaufs als die Mitbestimmung ausschließender
Gesichtspunkt nach der inneren Logik des Mitbestimmungstatbestandes gerade
dann zum Tragen, wenn die Notwendigkeit von Überstunden und Mehrarbeit
vorauszusehen ist. Bei fehlender Voraussehbarkeit ist die Mitbestimmung bereits aus
diesem Grunde ausgeschlossen. Nach alledem müssen an das Vorliegen des
Merkmals "Erfordernisse des Betriebsablaufs" strenge Anforderungen gestellt
werden (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 29. Januar 1996 - 1 A 3920/92.PVL -
PersR 1996, 244, 245 f. m.w.N.). Es müssen unausweichliche wirtschaftliche oder
technische Zwänge vorliegen, welche die Anordnung von Überstunden oder
Mehrarbeit durch den Dienststellenleiter als alternativlos erscheinen lassen. In einem
solchen Fall macht die Mitbestimmung des Personalrats keinen Sinn, weil sie
materielle Entscheidungsspielräume auf Seiten des Dienststellenleiters voraussetzt.
Dies ist nicht bereits dann der Fall, wenn die Belastung des vorhandenen Personals
mit Überstunden oder Mehrarbeit für die Dienststelle wirtschaftlicher erscheint als die
Einstellung zusätzlichen Personals. Solche Zwänge liegen aber etwa dann vor, wenn
in dem Zeitraum, in welchem die Arbeit zu bewältigen ist, hinreichend qualifiziertes
zusätzliches Personal nicht zur Verfügung steht.
Von einer derartigen oder vergleichbaren Situation kann in Bezug auf die
Beschäftigten im Vorzimmer eines Oberbürgermeisters nicht die Rede sein. Es ist
objektiv möglich, den zusätzlichen Arbeitsanfall durch den Einsatz zusätzlichen
Personals zu bewältigen. Dass dies wirtschaftlich möglicherweise nicht sinnvoll ist,
führt nicht zum Ausschluss der Mitbestimmung, sondern ist ein wichtiges
Abwägungskriterium bei der Wahrnehmung der Mitbestimmung durch den
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Personalrat, der sich den Gesichtspunkten wirtschaftlicher Vernunft nicht
verschließen darf (vgl. § 67 Abs. 5 Satz 2 NWPersVG).
7. Dass die Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit hier durch Erfordernisse
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bedingt ist, ist nicht ersichtlich und wird auch
vom Beteiligten nicht geltend gemacht.
8. Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Anordnung von Überstunden oder
Mehrarbeit nach Maßgabe der hier vorgenommenen Auslegung des
Mitbestimmungstatbestandes nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 Alternative 1 NWPersVG
begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Dem demokratischen Prinzip ist
bereits dadurch grundlegend Rechnung getragen, dass die
Letztentscheidungskompetenz bei der der Volksvertretung verantwortlichen Stelle
liegt (§ 66 Abs. 7 Satz 4, § 68 NWPersVG). Die einschränkenden Merkmale des
Mitbestimmungstatbestandes, insbesondere dasjenige der Voraussehbarkeit, stellen
zudem sicher, dass die Erfüllung öffentlicher Aufgaben nicht an zeitlichen Aspekten
des Mitbestimmungsverfahrens scheitert. Die Befugnis des Dienststellenleiters zu
Eilmaßnahmen gemäß § 66 Abs. 8 Satz 1 NWPersVG bleibt ohnehin unberührt.
Bardenhewer Hahn Büge
Vormeier Bier
B e s c h l u s s
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 €
festgesetzt (§ 23 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2, § 33 Abs. 1, Abs. 8 Satz 1 Halbsatz 1
RVG).
Büge