Urteil des BVerwG, Az. BVerwG 7 BN 2.09 VGH 4 N 09.1300

BVerwG ()
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 7 BN 2.09
VGH 4 N 09.1300
In der Normenkontrollsache
hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. Januar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Sailer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß und Neumann
beschlossen:
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Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzu-
lassung der Revision in dem Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 27. Juli 2009 wird zurück-
gewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 15 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Die Antragstellerin, ein Steinmetzbetrieb, wendet sich mit ihrem Normenkon-
trollantrag gegen eine Bestimmung in der Bestattungs- und Friedhofssatzung
(BFS) der Antragsgegnerin, der Stadt Nürnberg, nach der auf den städtischen
Friedhöfen nur Grabmale aufgestellt werden dürfen, die nachweislich in der ge-
samten Wertschöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne des
Übereinkommens über das Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseiti-
gung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit der Internationalen Arbeitsor-
ganisation (ILO-Konvention 182) hergestellt wurden (§ 28 Abs. 2 BFS).
Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Bestimmung durch den angegriffenen
Beschluss für unwirksam erklärt: Sie könne nicht auf die in Anspruch genom-
mene Ermächtigungsgrundlage des Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO gestützt werden,
nach dem die Gemeinden durch Satzung die Benutzung ihrer öffentlichen Ein-
richtungen regeln könnten. Regelungen über die Benutzung einer Einrichtung
müssten geeignet und erforderlich sein, den Zweck zu erfüllen, dem die Einrich-
tung zu dienen bestimmt sei. Insbesondere dürften nicht anstaltsfremde Zwecke
verfolgt werden. § 28 Abs. 2 BFS verfolge einrichtungsfremde Zwecke, nämlich
die Bekämpfung der Kinderarbeit weltweit. Er sei nicht geeignet, den Friedhofs-
zweck zu fördern. Des Weiteren überschreite die angegriffene Bestimmung die
Ermächtigungsgrundlage des Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO, weil sie sich nicht auf
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Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beziehe. Auf diese Angelegenhei-
ten sei die Satzungsbefugnis der Antragsgegnerin von vornherein beschränkt.
§ 28 Abs. 2 BFS diene der Umsetzung eines weltweiten politischen Anliegens,
das keinen spezifisch örtlichen Bezug aufweise.
Der Verwaltungsgerichtshof hat die Revision gegen seinen Beschluss nicht zu-
gelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Antragsgegnerin.
II
Die Beschwerde ist unbegründet. Die Rechtssache hat nicht die allein geltend
gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Die Antragsgegnerin wirft die Rechtsfrage auf,
ob die Regelung zur Benutzung öffentlicher, örtlicher Ein-
richtungen einen unverzichtbaren Kernbestandteil des
kommunalen Selbstverwaltungsrechts darstellt, der über
den hier vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof durch
die einengende Auslegung zu eng gesetzten Rahmen des
Benutzungsbezugs einer öffentlichen Einrichtung hinaus-
geht, und ob es bereits aufgrund der Regelung des Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG möglich sein muss, für den Nutzungs-
zweck einer öffentlichen Einrichtung relevante Regelun-
gen - das so bezeichnete Vorfeld der Benutzung betref-
fend - erlassen zu können, insbesondere auch wenn sich
die satzungsmäßig geregelten Sachverhalte außerhalb
der örtlichen Grenzen der Gebietskörperschaft abspielen
mögen, diese Umstände sich aber in ihrer Wirkung gerade
im Bereich der jeweiligen Gebietskörperschaft auswirken
und die Erfüllung der Zwecke der jeweiligen öffentlichen
Einrichtung anderenfalls vereitelt oder erheblich beein-
trächtigt würden.
Sie hat damit keine allein klärungsfähige Frage des revisiblen Bundesrechts
aufgezeigt, die in einer verallgemeinerungsfähigen Weise, also losgelöst von
den konkreten Umständen des Einzelfalles im Revisionsverfahren beantwortet
werden könnte und müsste.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat seine Entscheidung auf zwei selbstständig tra-
gende Gründe gestützt. Um wirksam zu sein, muss die streitige Bestimmung
des § 28 Abs. 2 BFS nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs zwei Vor-
aussetzungen erfüllen. Sie muss sich zum einen auf eine Angelegenheit der
örtlichen Gemeinschaft beziehen, weil die Satzungsbefugnis der Gemeinden
von vornherein auf diese Angelegenheiten beschränkt ist. Entsprechend der
konkret in Anspruch genommenen Ermächtigungsgrundlage des Art. 24 Abs. 1
Nr. 1 GO muss sie zum anderen die Benutzung der öffentlichen Einrichtung
„Friedhof“ regeln. Das Vorliegen beider Voraussetzungen hat der Verwaltungs-
gerichtshof verneint. Jeder dieser Gründe trägt die Entscheidung selbstständig.
Jedenfalls soweit der Verwaltungsgerichtshof angenommen hat, § 28 Abs. 2
BFS regele nicht die Benutzung der öffentlichen Einrichtung „Friedhof" und sei
deshalb von der Ermächtigungsgrundlage nicht mehr gedeckt, sind auch unter
Würdigung des Beschwerdevorbringens keine (ungeklärten) Fragen des Bun-
desrechts erkennbar, denen grundsätzliche Bedeutung zukommen könnte.
Ob § 28 Abs. 2 BFS im Sinne der Ermächtigungsgrundlage des Art. 24 Abs. 1
Nr. 1 GO (noch) die Benutzung einer gemeindlichen Einrichtung regelt, wenn er
nur Grabmale zur Aufstellung zulässt, die nachweislich in der gesamten Wert-
schöpfungskette ohne ausbeuterische Kinderarbeit hergestellt wurden, ist eine
Frage der Auslegung des irrevisiblen Landesrechts. Sie könnte deshalb in dem
angestrebten Revisionsverfahren nicht geklärt werden, weil der Senat an die
Auslegung des Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO durch den Verwaltungsgerichtshof ge-
bunden wäre. Die Antragsgegnerin macht zwar sinngemäß geltend, der Verwal-
tungsgerichtshof habe Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO unter Verletzung von Art. 28
Abs. 2 Satz 1 GG zu eng ausgelegt. Die Rüge einer Verletzung von Bundes-
recht bei der Auslegung und Anwendung irrevisiblen Rechts kann die Zulas-
sung der Revision aber wiederum nur dann rechtfertigen, wenn die Beschwerde
auf eine klärungsbedürftige Frage gerade des Bundesrechts führt, nicht aber,
wenn allenfalls Landesrecht klärungsbedürftig ist (vgl. beispielsweise Beschluss
vom 11. März 1998 - BVerwG 8 BN 6.97 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 144).
Letzteres ist hier der Fall.
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Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet
sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze
in eigener Verantwortung zu regeln. Einerseits gehört zur Regelung der örtli-
chen Angelegenheiten die Errichtung öffentlicher Einrichtungen und die Rege-
lung ihrer Benutzung durch Satzung. Dieses Recht ist den Gemeinden durch
Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO ausdrücklich eingeräumt. Anderseits kommt den Ge-
meinden keine allgemeine Befugnis zu, gewerbliche Tätigkeiten in ihrem Ge-
meindegebiet zu regeln (Beschluss vom 7. September 1992 - BVerwG
7 NB 2.92 - BVerwGE 90, 359 = Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 85). Will die Ge-
meinde die Ermächtigungsgrundlage des Art. 24 Abs. 1 Satz 1 GO auch für
derartige Regelungen in Anspruch nehmen, muss ein Bezug zwischen der ge-
werblichen Tätigkeit und der gemeindlichen Einrichtung bestehen.
Wie eng dieser Bezug sein muss, damit noch eine zulässige Benutzungsrege-
lung vorliegt, bedarf aus Anlass dieses Falles keiner ins Einzelne gehenden
allgemeinen Klärung.
Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, dass Regelungen in einer Sat-
zung über die Benutzung einer Einrichtung geeignet und erforderlich sein müs-
sen, den Zweck zu erfüllen, dem die Einrichtung zu dienen bestimmt ist; insbe-
sondere dürfen mit ihnen nicht anstaltsfremde Zwecke verfolgt werden. Bezo-
gen auf die öffentliche Einrichtung „Friedhof" rechnet der Verwaltungsgerichts-
hof dazu Regelungen, die für eine ordnungsgemäße Bestattung und würdige
Totenehrung notwendig sind. Soweit - wie hier - gewerbliche Tätigkeiten in Re-
de stehen, hat der Verwaltungsgerichtshof als Regelung der Benutzung nur
Vorschriften angesehen, die die gewerbliche Tätigkeit auf dem Friedhof betref-
fen oder sich dort wegen der Beschaffenheit des Grabsteins auswirken können.
Der Verwaltungsgerichtshof hat in diesem Zusammenhang nicht den (mögli-
cherweise) klärungsbedürftigen Rechtssatz aufgestellt, dass in seinem Sinne
anstaltsfremde Zwecke immer dann verfolgt würden, wenn der Regelung (auch)
ein örtlicher Bezug fehle. Von der Ermächtigungsgrundlage nicht mehr gedeckt,
weil nicht die Benutzung des Friedhofs betreffend, wären nach der Begründung
des Verwaltungsgerichtshofs solche Regelungen im Vorfeld von gewerblichen
Tätigkeiten auf dem Friedhof, die zwar an örtliche Gegebenheiten anknüpfen,
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die aber nicht die Beschaffenheit der Grabsteine und damit nicht deren zweck-
gerechte Verwendung auf dem Friedhof betreffen.
Es liegt auf der Hand und bedarf deshalb nicht erst der Klärung in einem Revi-
sionsverfahren, dass jedenfalls bei einem derartigen Sachverhalt die Anforde-
rungen an eine zulässige Benutzungsregelung nicht zu Lasten der Gemeinde
unter Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungswidrig überspannt
sind.
Danach kommt es nicht darauf an, ob die Antragsgegnerin gegen die weitere
selbstständig tragende Begründung, die streitige Regelung überschreite die
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, durchgreifende Revisionsgründe
vorgebracht hat.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwerts auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Sailer
Krauß
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