Urteil des BVerwG, Az. 6 C 15.05

BVerwG: gerichtshof der europäischen gemeinschaften, gebühr, wettbewerber, markt, verfügung, rechtsverordnung, ermächtigung, gemeinschaftsrecht, eugh, einverständnis
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 15.05
OVG 9 A 589/01
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Dezember 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
6. Dezember 2001 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Klägerin, ein Telekommunikationsunternehmen, wendet sich gegen die Erhebung
von Gebühren für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern nach § 43
Abs. 3 Satz 4 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) in Verbindung mit der Tele-
kommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV).
Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 beantragte die Klägerin bei der Regulierungs-
behörde für Telekommunikation und Post (Regulierungsbehörde) der Beklagten die
Zuteilung von 43 so genannten Rufnummernblöcken zu jeweils 1 000 zehnstelligen
Rufnummern für Ortsnetze. Die Regulierungsbehörde teilte der Klägerin 37 Ruf-
nummernblöcke zu und lehnte im Übrigen den Antrag ab.
Die Regulierungsbehörde zog die Klägerin mit Bescheid vom 21. Juni 2000 für die
Entscheidung über den Zuteilungsantrag zu Gebühren in Höhe von 38 500 DM her-
an. Dabei legte die Regulierungsbehörde für die Zuteilung von Rufnummernblöcken
jeweils eine Gebühr von 1 000 DM und für die Ablehnung jeweils eine Gebühr in Hö-
he von 250 DM zugrunde.
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Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Beru-
fung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geän-
dert, den Bescheid vom 21. Juni 2000 aufgehoben und die Beklagte zur Rückzahlung
der von der Klägerin gezahlten Gebühren nebst Zinsen verurteilt. Zur Begründung
hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Telekommunikati-
ons-Nummerngebührenverordnung enthalte keine wirksame Ermächtigungsgrundla-
ge für die streitige Gebührenerhebung. Die für die Gebühr im Zusammenhang mit der
Erteilung von Rufnummernblöcken in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage
des § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 sei nichtig. Soweit diese
Bestimmung bei der Bemessung der Gebühr den wirtschaftlichen Wert der zugeteil-
ten Nummern berücksichtige, sei dies nicht zu beanstanden. Der Verordnungsgeber
sei nicht verpflichtet, die Gebühr auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes zu be-
schränken. Die Gebührenregelung verstoße aber gegen das in Art. 11 Abs. 2 Satz 2
der Lizenzierungsrichtlinie enthaltene Gebot, dass die Abgaben der Notwendigkeit
Rechnung tragen müssten, den Wettbewerb zu fördern. Bei Erlass der Telekommu-
nikations-Nummerngebührenverordnung im August 1999 sei die Wettbewerbssituati-
on im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland insbesondere davon geprägt
gewesen, dass die Deutsche Telekom AG einen Marktanteil von über 98 % der End-
kundenanschlüsse innegehabt habe und die Wechselbereitschaft der Endkunden
gering gewesen sei. Um am Wettbewerb auf dem Markt der Sprachtelefondienstleis-
tungen im Ortsnetzbereich teilnehmen zu können, seien die neuen Wettbewerber der
Deutschen Telekom AG gerade in der Anfangsphase ihrer geschäftlichen Betätigung
gezwungen gewesen, Aufwendungen in sehr großem Umfang zu tätigen und Lizenz-
gebühren zu zahlen. Die Schwierigkeiten, denen die neuen Wettbewerber hinsichtlich
ihres Zugangs zum Markt ausgesetzt gewesen seien, seien durch die Pflicht zur Leis-
tung von Gebühren für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern verstärkt
worden. In diesem Zusammenhang sei auch zu berücksichtigen, dass die Deutsche
Telekom AG von ihrem Rechtsvorgänger einen sehr großen Bestand von Rufnum-
mern, die dem Rechtsvorgänger vor In-Kraft-Treten des § 43 Abs. 3 TKG am
1. August 1996 zur Verfügung gestellt worden seien, übernommen habe. Für diesen
Altbestand habe die Deutsche Telekom AG keine Gebühren leisten müssen. Zwar
sei der Verordnungsgeber davon ausgegangen, die Deutsche Telekom AG müsse für
den von ihr übernommenen Rufnummernbestand Gebühren in Höhe von etwa
386 000 000 DM entrichten. Eine Gebührenpflicht sei indes nicht in Betracht gekom-
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men, weil die Deutsche Telekom AG zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Zuteilung
der in Rede stehenden Rufnummern gestellt habe und nur die Entscheidung über
einen solchen Antrag die Gebührenpflicht auslöse. In einer derartigen Wettbewerbs-
situation sei der Verordnungsgeber mit Blick auf die Beachtung des Wettbewerbsför-
derungsgebots nicht berechtigt gewesen, eine Gebühr zu erheben, die die Kosten
des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung eines Rufnummernblocks in Höhe von
62,50 DM um mehr als das 15fache übersteige. Er hätte vielmehr eine Gebührenhö-
he wählen müssen, die sich näher an den Kosten des Verwaltungsaufwandes aus-
richte. Die Gebührenposition B.1 der Anlage zu § 1 TNGebV sei deshalb nichtig.
Fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Gebüh-
ren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken, könne hinsichtlich der Gebührenerhe-
bung für die Ablehnung beantragter Rufnummernblöcke nichts anderes gelten.
Die Beklagte hat ihre vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision im Wesent-
lichen wie folgt begründet: Das Oberverwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausge-
gangen, dass Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie unmittelbare Wirkung
entfalte. Die Bestimmung sei weder inhaltlich unbedingt, noch sei sie hinsichtlich ih-
res Inhaltes ausreichend bestimmt. Das angefochtene Urteil verletze auch insoweit
Bundesrecht, als das Oberverwaltungsgericht angenommen habe, die Erhebung der
Gebühr für die Antragsablehnung sei ermessensfehlerhaft.
Die Klägerin ist der Revision entgegengetreten.
Der Senat hat mit Beschluss vom 30. April 2003 (BVerwG 6 C 3.02) das Verfahren
ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften gemäß Art. 234
Abs. 1 Buchst. a EGV zwei Fragen zur Auslegung von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der
Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997
über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Te-
lekommunikationsdienste - Lizenzierungsrichtlinie - (ABl EG Nr. L 117 S. 15) gestellt.
Auf die Begründung des Beschlusses wird Bezug genommen.
Mit Urteil vom 20. Oktober 2005 (Rs. C-327 und 328/03) hat der Gerichtshof der Eu-
ropäischen Gemeinschaften die Vorlage wie folgt beschieden:
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"Artikel 11 Absatz 2 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Ein-
zelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste ist dahin auszulegen, dass er
einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren betroffenen entgegensteht,
wonach ein neuer Betreiber auf dem Telekommunikationsmarkt für die Zuteilung von
Rufnummern eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichti-
gende Gebühr entrichten muss, während ein marktbeherrschendes Telekommunika-
tionsunternehmen von seinem Rechtsvorgänger, dem ehemaligen Monopolunter-
nehmen, kostenlos Rufnummern in sehr großem Umfang übernommen hat und eine
nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand aus Gründen des
nationalen Rechts ausscheidet."
II.
Der Rechtsstreit ist fortzusetzen, nachdem der Gerichtshof der Europäischen Ge-
meinschaften über die Vorlage des Senats entschieden hat. Die Revision, über die
der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung ent-
scheidet (§ 141 Satz 1 i.V.m. § 125 Abs. 1 Satz 1 und § 101 Abs. 2 VwGO), ist un-
begründet, so dass sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die mit dem streiti-
gen Bescheid erfolgte Erhebung einer Gebühr für die Zuteilung von Rufnummern-
blöcken rechtswidrig ist. Es fehlt insoweit an einer wirksamen Ermächtigungsgrund-
lage.
Die Gebührenerhebung ist auf § 1 der Telekommunikations-Nummerngebührenver-
ordnung (TNGebV) vom 16. August 1999 (BGBl I S. 1887) in Verbindung mit B.1 der
Anlage zu § 1 in der hier maßgeblichen Ursprungsfassung gestützt. Danach wird für
die Zuteilung eines Blocks von 1 000 zehnstelligen Rufnummern in den Ortsnetzbe-
reichen eine Gebühr in Höhe von 1 000 DM (nunmehr 500 Euro) erhoben. Die Tele-
kommunikations-Nummerngebührenverordnung beruht auf der Verordnungsermäch-
tigung des § 43 Abs. 3 Satz 4 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996
(BGBl I S. 1120) - TKG 1996 -, zum hier maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert
durch Gesetz vom 26. August 1998 (BGBl I S. 3108). Die Bestimmung knüpft an § 43
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Abs. 3 Satz 3 TKG 1996 an, nach dem für die Entscheidung über die Zuteilung von
Nummern Gebühren erhoben werden. Nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 werden
die gebührenpflichtigen Tatbestände, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von
Auslagen durch Rechtsverordnung nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes
geregelt. Von dieser Ermächtigung wurde mit der Telekommunikations-
Nummerngebührenverordnung Gebrauch gemacht. Die verfassungsrechtlich unbe-
denkliche Verordnungsermächtigung steht mit Europäischem Gemeinschaftsrecht im
Einklang, wie der Senat in dem in diesem Verfahren ergangenen Vorlagebeschluss
vom 30. April 2003 aufgezeigt hat (a.a.O., Umdruck S. 5 ff.). Die Europarechtskon-
formität des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 setzt voraus, dass die Bestimmung im
Sinne von Art. 11 der Lizenzierungsrichtlinie europarechtskonform ausgelegt wird
(Beschluss vom 30. April 2003, a.a.O., Umdruck S. 13). Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2
der Lizenzierungsrichtlinie müssen Abgaben nichtdiskriminierend sein und insbeson-
dere der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer Dienste und
den Wettbewerb zu fördern. Die Bestimmung findet hier Anwendung, weil sie sich auf
Abgaben im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie bezieht und
die Voraussetzungen dieser Vorschrift deshalb vorliegen, weil es sich bei Rufnum-
mern im Ortsnetzbereich um "knappe Ressourcen" in ihrem Sinn handelt (Beschluss
vom 30. April 2003, a.a.O., Umdruck S. 11 ff.; EuGH, Urteil vom 20. Oktober 2005,
a.a.O., Rn. 23 f.). Mithin ist es im Interesse der optimalen Nutzung des begrenzt zur
Verfügung stehenden Nummernbestandes grundsätzlich zulässig, eine an dem wirt-
schaftlichen Wert der zugeteilten Nummern ausgerichtete Gebühr zu erheben. Die
gemeinschaftsrechtskonform ausgelegte Verordnungsermächtigung des § 43 Abs. 3
Satz 4 TKG 1996 lässt aber nur solche auch den Wert der Nummern berücksichti-
gende Gebühren für die Nummernzuteilung zu, die den Anforderungen des Art. 11
Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie genügen. Das ist bei der Gebühr für die Zu-
teilung nach § 1 TNGebV in Verbindung mit B. 1 der Anlage zu § 1 nicht der Fall. Der
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften hat mit Urteil vom 20. Oktober 2005
(a.a.O., Rn. 39 ff.) entschieden, dass es gegen das Gebot der Wettbewerbsförderung
im Sinne von Art. 11 Abs. 1 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie verstößt, dass - wie
hier - für die Zuteilung von Rufnummern eine den wirtschaftlichen Wert berücksichti-
gende Gebühr erhoben wird, obwohl das marktbeherrschende Telekommunikations-
unternehmen von seinem Rechtsvorgänger kostenlos Rufnummern in sehr großem
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Umfang übernommen hat und eine nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für die-
sen Altbestand ausscheidet.
2. Das angefochtene Urteil ist auch insoweit nicht zu beanstanden, als in ihm ange-
nommen wird, dass die für die Versagung von Rufnummernblöcken erfolgte Gebüh-
renerhebung rechtswidrig ist. Auch insoweit fehlt es an einer wirksamen Verord-
nungsermächtigung.
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften kann
im Fall der Ablehnung eines Antrags auf Zuteilung von Rufnummern keine den wirt-
schaftlichen Wert der begehrten Rufnummern berücksichtigende Gebühr erhoben
werden, sondern nur eine die Kosten des Verwaltungsaufwandes abdeckende Ge-
bühr (Urteil vom 20. Oktober 2005, a.a.O., Rn. 27). Die Verordnungsermächtigung
des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG 1996 ist entsprechend europarechtskonform auszulegen.
Mithin genügt die hier auf der Grundlage von § 3 TNGebV in Verbindung mit § 15
Abs. 2 des Verwaltungskostengesetzes erfolgte Erhebung einer den Verwaltungs-
aufwand um mehr als das Dreifache übersteigenden Gebühr für die Ablehnung nicht
der Verordnungsermächtigung.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Bardenhewer Hahn Büge
Graulich Vormeier
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 19 700 € fest-
gesetzt.
Bardenhewer Hahn Vormeier