Urteil des BVerwG vom 18.06.2013
BVerwG: generalsekretär, beteiligung am verfahren, beiladung, bestätigung, anteil, staatsvertrag, zahl, erlass, verbindlichkeit, satzung
BVerwG 6 C 21.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 C 21.12
VG Halle - 26.11.2009 - AZ: VG 3 A 95/07 HAL
OVG des Landes Sachsen-Anhalt - 20.07.2011 - AZ: OVG 3 L 167/10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. Juni 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich und Dr. Möller
beschlossen:
Die Anträge des Generalsekretärs des Zentralrats der Juden in Deutschland und des
Zentralrats der Juden in Deutschland auf Beiladung zum Verfahren werden
abgelehnt.
Gründe
I
1 Der Kläger, der Synagogengemeinde zu ... e.V., begehrt von dem beklagten Landesverband
Jüdischer Gemeinden Sachsen-Anhalt einen höheren Anteil an den finanziellen Leistungen, die
das Land Sachsen-Anhalt auf der Grundlage eines Staatsvertrages mit der Jüdischen
Gemeinschaft in Sachsen-Anhalt dieser gewährt. Nach Art. 13 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 des
Staatsvertrages beteiligt sich das Land mit einem Zuschuss an den Ausgaben der Jüdischen
Gemeinschaft, die ihr für in Sachsen-Anhalt lebende jüdische Mitbürgerinnen und Mitbürger
durch die Erfüllung von religiösen und kulturellen Bedürfnissen entstehen. Dieser
Landeszuschuss wird an den beklagten Landesverband gezahlt. Er verteilt ihn an die Jüdischen
Gemeinden, die nach dem Staatsvertrag anspruchsberechtigt sind. Zu ihnen gehört der Kläger.
Nach Absatz 4 des Schlussprotokolls zu Art. 13 Abs. 1 des Staatsvertrages erhalten der beklagte
Landesverband einen Sockelbetrag von 10 v.H. und die anspruchsberechtigten Gemeinden
einen Sockelbetrag von jeweils 5 v.H. des Landeszuschusses zur Abdeckung der fixen Kosten.
Für die weitere Verteilung ist die Gesamtzahl der Gemeindemitglieder maßgebend, soweit sie
ihren Hauptwohnsitz im Land Sachsen-Anhalt haben. Der beklagte Landesverband ist zur
Bekanntgabe der durch den Generalsekretär des Zentralrats der Juden in Deutschland schriftlich
bestätigten Mitgliederzahlen an das Land verpflichtet.
2 Nach Aufhebung und Änderung früherer Bescheide setzte der beklagte Landesverband den
Anteil des Klägers am Landeszuschuss unter Berücksichtigung einer Zahl von 41 Mitgliedern
fest. Der Kläger legte hiergegen Widerspruch ein. Er bezog sich auf ein Schreiben des
Generalsekretärs des Zentralrats der Juden in Deutschland, der ihr eine Zahl von 183
Mitgliedern bestätige. Dieser legte in einem späteren Schreiben dar: Die für das Jahr 2006
mitgeteilten Zahlen hätten unter dem Vorbehalt der Vorläufigkeit gestanden. Das Material, das
der Kläger vorgelegt habe, sei mit erheblichen Unsicherheiten behaftet gewesen. Mangels einer
eigenen Ermittlungsabteilung sei er weder personell in der Lage noch gewillt, die Zuverlässigkeit
der Mitgliederlisten des Klägers weiter zu überprüfen. Die mitgeteilten Zahlen seien nunmehr als
verbindlich anzusehen, da der Kläger auch keine weiteren Angebote zur Klärung der offenen
Fragen unterbreitet habe.
3 Der Kläger hat, nachdem der beklagte Landesverband über seinen Widerspruch nicht
entschieden hatte, Untätigkeitsklage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat unter Abweisung der
Klage im Übrigen den beklagten Landesverband verpflichtet, den Kläger wegen seines
Anspruchs auf den nach der Mitgliederzahl festzusetzenden Anteil am Landeszuschuss unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Das Oberverwaltungsgericht
hat die Berufung des beklagten Landesverbandes und die Anschlussberufung des Klägers
zurückgewiesen. Es hat, soweit hier von Interesse, zur Begründung ausgeführt: Soweit Abs. 4
Satz 6 des Schlussprotokolls zu Art. 13 Abs. 1 des Staatsvertrages bestimme, dass der beklagte
Landesverband verpflichtet sei, dem Land die Mitgliederzahlen bekannt zu geben, die der
Generalsekretär des Zentralrats der Juden in Deutschland schriftlich bestätigt habe, erschöpfe
sich dessen Aufgabe nicht in einer internen Mitwirkung bei der Mitteilungspflicht gegenüber dem
Land. Zweck der Regelung sei es vielmehr, mit der Bestätigung der Anzahl der
Gemeindemitglieder deren Feststellung der Entscheidungsbefugnis des beklagten
Landesverbandes zu entziehen und auf den Generalsekretär des Zentralrats zu übertragen.
Dadurch sollten die innerreligiösen Fragen der Zugehörigkeit zum Judentum und der
Doppelmitgliedschaften in mehreren Gemeinden durch den Generalsekretär als neutrale
Prüfinstanz mit Verbindlichkeit für die beteiligten Gemeinden geklärt werden. Diese Bestätigung
entfalte Bindungswirkung auch im Verhältnis zu dem beklagten Landesverband. Ihm stehe kein
eigenes Prüfungsrecht zu. Hierfür sei unerheblich, dass der Generalsekretär nicht Partei des
Staatsvertrages sei. Die nach dem Schlussprotokoll notwendige Bestätigung der Mitgliederlisten
durch den Generalsekretär liege für das Jahr 2006 nicht vor. Die Sache sei deshalb nicht
spruchreif. Mit seinem letzten Schreiben hierzu habe der Generalsekretär zum Ausdruck
gebracht, dass die Prüfung nicht abgeschlossen sei, sondern abgebrochen werde.
4 Auf die Beschwerde des beklagten Landesverbandes hat das Bundesverwaltungsgericht die
Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts zur Klärung der Frage zugelassen, ob
es mit der Justizgewährungspflicht (Art. 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 92 GG) vereinbar ist,
wenn eine staatsvertragliche Regelung über einen Landeszuschuss für jüdische Gemeinden
dahin ausgelegt wird, dass für die Verteilung maßgebliche Erfordernisse der ausschließlichen
Prüfungskompetenz eines Dritten unterliegen.
5 Während des Revisionsverfahrens haben der Generalsekretär des Zentralrats der Juden in
Deutschland und der Zentralrat der Juden in Deutschland ihre Beiladung zum Verfahren
beantragt.
II
6 Die Beiladungsanträge sind unbegründet. Weder der Generalsekretär des Zentralrats der
Juden in Deutschland noch der Zentralrat der Juden in Deutschland können im
Revisionsverfahren noch beigeladen werden. Eine Beiladung ist im Revisionsverfahren nur
dann zulässig, wenn sie im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO notwendig ist (§ 142 Abs. 1 VwGO).
Weder für den Generalsekretär des Zentralrats der Juden in Deutschland noch für den Zentralrat
der Juden in Deutschland liegen die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung vor.
7 1. Entgegen der Auffassung des beklagten Landesverbandes fehlt es bezogen auf den
Generalsekretär des Zentralrats allerdings nicht schon deshalb an den Voraussetzungen einer
Beiladung überhaupt und damit auch an den Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung,
weil er nicht im Sinne des § 61 VwGO fähig ist, am Verfahren beteiligt zu sein.
8 Zwar soll nach dem Sinn des Beiladungsantrags nicht der seinerzeitige oder der derzeitige
Inhaber des Amtes als Person beigeladen werden. Der Beiladungsantrag bezieht sich mithin
nicht auf eine konkrete natürliche Person, die als solche Beteiligte des Verfahrens werden soll (§
61 Nr. 1 VwGO). Beigeladen werden soll das von der Person des jeweiligen Inhabers losgelöste
Amt des Generalsekretärs, das in der Satzung des Zentralrats vorgesehen und mit bestimmten
Funktionen ausgestattet ist. Entweder ergibt sich insoweit die Beteiligungsfähigkeit aus einer
analogen Anwendung des § 61 Nr. 3 VwGO, bei der die satzungsgemäß vorgesehenen
Funktionsträger der Körperschaft des öffentlichen Rechts „Zentralrat“ als dessen „Behörden“
angesehen werden. Oder der Zentralrat ist nicht neben, sondern an Stelle des Generalsekretärs
als Träger dieser Funktion beizuladen, zumal er - wenn überhaupt - allein in dieser Eigenschaft
an dem streitigen Rechtsverhältnis beteiligt sein und beigeladen werden könnte.
9 2. Eine Beiladung im Revisionsverfahren scheitert jedoch daran, dass weder der
Generalsekretär des Zentralrats der Juden in Deutschland noch der Zentralrat der Juden in
Deutschland an dem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung
auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann (§ 65 Abs. 2 VwGO).
10 a) Die Beiladung ist notwendig, wenn die vom Kläger begehrte Sachentscheidung nicht
getroffen werden kann, ohne dass dadurch gleichzeitig unmittelbar Rechte des Beizuladenden
gestaltet, bestätigt oder festgestellt, verändert oder aufgehoben werden (Urteil vom 19. Januar
1984 - BVerwG 3 C 88.82 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 49; Beschluss vom 9. Januar 1999 -
BVerwG 11 C 8.97 - NVwZ 1999, 296), oder anders gewendet, wenn die Entscheidung
unmittelbar Rechte oder Rechtsbeziehungen Dritter gestalten soll, sie aber ohne deren
Beteiligung am Verfahren nicht wirksam gestalten kann (Beschluss vom 12. August 1981 -
BVerwG 7 B 195.80 - Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 60).
11 b) Im Rahmen der Verpflichtungsklage liegen diese Voraussetzungen dann vor, wenn der
Kläger den Erlass eines Verwaltungsakts begehrt, der gegen einen Dritten gerichtet sein und
diesen belasten soll, ferner dann, wenn der erstrebte Verwaltungsakt zugleich den Kläger
begünstigt und den Dritten belastet, wenn also die rechtsgestaltende Wirkung des erstrebten
Verwaltungsakts einen Dritten unmittelbar in dessen Rechtsposition betrifft, weil er Adressat des
angestrebten Verwaltungsakts sein soll. Eine derartige Fallgestaltung liegt hier nicht vor.
12 c) Bei der Verpflichtungsklage ist die Beiladung eines Dritten ferner dann notwendig, wenn
diese auf den Erlass eines mehrstufigen Verwaltungsakts gerichtet ist. Dieser ist dadurch
gekennzeichnet, dass er kraft Gesetzes nur mit Zustimmung oder im Einvernehmen eines
anderen, insoweit selbständigen Rechtsträgers oder dessen Behörde erlassen werden darf. In
diesem Falle ist die Zustimmung oder das Einvernehmen Bestandteil des streitigen
Rechtsverhältnisses derart, dass es im Falle seiner Verweigerung durch das
verwaltungsgerichtliche Urteil ersetzt wird.
13 Auch eine solche Fallgestaltung liegt hier nicht vor. Die Festsetzung und Zahlung eines
Anteils des Klägers an dem Landeszuschuss hängt nach dem Staatsvertrag nicht von der
Zustimmung oder dem Einvernehmen des Generalsekretärs des Zentralrats ab. Nach der
Auslegung des Staatsvertrags durch das Oberverwaltungsgericht hat der Generalsekretär
lediglich die Stellung einer neutralen Instanz, die vergleichbar einem Schiedsgutachter für die
Beteiligten verbindlich prüfen soll, ob eine einzelne Tatbestandsvoraussetzung für den geltend
gemachten Anspruch vorliegt oder nicht vorliegt. Die Klärung eines streitanfälligen Sachverhalts
soll auf einen neutralen Dritten übertragen und dem beklagten Landesverband entzogen werden,
weil dieser selbst durch die Verteilung der Mittel betroffen und insoweit Partei ist. Zwar ist nach
der Auslegung des Staatsvertrags durch das Oberverwaltungsgericht die Beurteilung des
Sachverhalts durch den Generalsekretär für die Beteiligten und auch für das Gericht verbindlich.
Diese Verbindlichkeit begründet aber bezogen auf die streitige Verteilung des
Landeszuschusses kein Recht des Generalsekretärs, das im Wege der notwendigen Beiladung
prozessual zur Geltung gebracht werden müsste. Als lediglich neutrale Instanz zwischen den
Beteiligten sind ihm gerade keine spezifisch ihn berührenden Belange zur eigenverantwortlichen
Wahrnehmung anvertraut.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller