Urteil des BVerwG vom 29.01.2013
BVerwG: verordnung, betriebsinhaber, kommission, schlachtung, anfang, reform, zukunft, zahl, prämie, agrarpolitik
BVerwG 3 B 24.12
Rechtsquellen:
VO (EG) Nr. 1782/2003 Art. 37
VO (EG) Nr. 2342/1999 Art. 42
Stichworte:
Landwirtschaft; Beihilfe; Reform; gemeinsame Agrarpolitik; Betriebsprämie; Zahlungsanspruch;
betriebsindividueller Betrag; Referenzwert; Bezugszeitraum; Kalenderjahr; Jahr; Zuordnung;
Anrechnung; Zahlung; Sonderprämie; Prämienzahlung; Prämiensatz; Besatzdichtefaktor; Antrag;
Antragstellung; Prämienantrag; Vermarktung; Ziel; Reformziel; allgemeiner Gleichheitssatz.
Leitsatz:
Die bei der Bestimmung des betriebsindividuellen Betrags im Referenzbetrag nach Art. 37 VO
(EG) Nr. 1782/2003 zu berücksichtigenden Zahlungen in den jeweiligen Jahren des
Bezugszeitraums bestimmen sich nach der Zuordnung, die sie nach dem ihnen zugrunde
liegenden Prämienrecht erfahren haben. Für Sonderprämien - auch soweit sie in Deutschland
zum Zeitpunkt der Schlachtung gewährt wurden - ist der Zeitpunkt der Antragstellung
maßgeblich (Art. 42 Unterabs. 1 VO Nr. 2342/1999).
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 3 B 24.12
VG Stade - 12.11.2008 - AZ: VG 6 A 1137/06
Niedersächsisches OVG - 21.02.2012 - AZ: OVG 10 LC 429/08
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Januar 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Wysk und Rothfuß
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil
des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 21. Februar 2012 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 1 032 €
festgesetzt.
Gründe
I
1 Die Beteiligten streiten über den Wert von Zahlungsansprüchen nach der
Betriebsprämienregelung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003.
2 Mit Bescheid vom 7. April 2006 wies die Beklagte dem Kläger, der einen landwirtschaftlichen
Betrieb mit Rinderhaltung bewirtschaftet, Zahlungsansprüche zu, deren Wert sie aus dem
jeweiligen flächenbezogenen Betrag und einem betriebsindividuellen Betrag berechnete. Bei
der Bestimmung des betriebsindividuellen Betrags ließ sie Sonder- und Extensivierungsprämien
unberücksichtigt, die der Kläger auf seinen Antrag vom 28. Februar 2003 für acht, noch im Jahr
2002 geschlachtete Ochsen erhalten hatte. Die hiergegen gerichtete Klage blieb in den
Vorinstanzen erfolglos. Die im Jahr 2003 beantragten Prämien habe der Kläger für das Jahr
2003 erhalten, weshalb sie nicht im maßgeblichen Bezugszeitraum gewährt worden und daher
nicht berücksichtigungsfähig seien.
II
3 Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Der geltend gemachte Zulassungsgrund der
grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.
4 1. Die aufgeworfene Frage,
ob bei der Berechnung des Referenzbetrags nach Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 auch
diejenigen Sonderprämien zu berücksichtigen sind, die ein Landwirt für die Tiere erhalten hat,
die noch im Jahr 2002 geschlachtet worden sind, für die aber erst Anfang 2003 ein Antrag auf
Gewährung der Sonderprämie gestellt worden ist,
betrifft ausgelaufenes Recht. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
haben Rechtsfragen, die sich auf auslaufendes, ausgelaufenes oder nur übergangsweise
geltendes Recht beziehen, regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung, da § 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO eine richtungweisende Klärung für die Zukunft herbeiführen soll. Eine
Revisionszulassung wegen solcher Fragen kommt deshalb nur ausnahmsweise in Betracht,
wenn die Fragen sich zu den Nachfolgevorschriften offensichtlich in gleicher Weise stellen oder
wenn ihre Beantwortung für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht absehbarer
Zukunft von Bedeutung und dies substantiiert dargelegt ist (Beschlüsse vom 24. Oktober 1994 -
BVerwG 9 B 83.94 - DVBl 1995, 568 <569>, vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 -
Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 9 S. 11 f., vom 8. März 2000 - BVerwG 2 B 64.99 -
Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 21 S. 4, vom 17. Mai 2004 - BVerwG 1 B 176.03 -
Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 29 S. 11 und vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 6 B
70.05 - juris Rn. 6, je m.w.N.).
5 Die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L 270 S. 1)
wurde von der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (ABl Nr. L 30 S. 16)
- von einzelnen, für das Jahr 2009 fortgeltenden Bestimmungen abgesehen - aufgehoben (Art.
146 Abs. 1 VO Nr. 73/2009). Der in der Entsprechungstabelle (Art. 146 Abs. 2 Unterabs. 2
und Anhang XVIII VO Nr. 73/2009) als Folgebestimmung genannte Anhang IX betrifft nach
seinem Regelungsgegenstand und -inhalt keinen Sachverhalt, bei dem sich die als
rechtsgrundsätzlich bezeichnete Frage in gleicher Weise stellen könnte.
6 Darüber hinaus handelte es sich bei der Bestimmung des Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 um
Übergangsrecht, das die Umstellung auf die mit der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik 2003
eingeführte einheitliche Betriebsprämie betraf. Denn die Zuweisung von Zahlungsansprüchen
an Betriebsinhaber im Sinne von Art. 33 Abs. 1 Buchst. a und b VO (EG) Nr. 1782/2003 und
Betriebsinhaber, die Zahlungsansprüche aus der nationalen Reserve erhalten haben, setzte mit
Ausnahme von Fällen höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände voraus, dass die
einheitliche Betriebsprämie bis zum 15. Mai 2005 beantragt wurde (Art. 34 Abs. 3 und Art. 156
Abs. 2 Buchst. d VO Nr. 1782/2003). Soweit jenseits dessen - etwa für Neueinsteiger und
in den Fällen der Art. 18-23 VO (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 (ABl Nr. L
141 S. 1) - die Zuweisung von Zahlungsansprüchen aus der nationalen Reserve in Betracht
kam, folgte dies eigenen Regelungen.
7 Umstände, aufgrund der gleichwohl eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
angenommen werden könnte, hat der Kläger nicht substantiiert dargelegt und sind auch sonst
nicht ersichtlich. Sein Vorbringen erschöpft sich in der pauschalen Behauptung, die Rechtsfrage
stelle sich in einer Vielzahl von Parallelverfahren. Darüber hinaus betreibe sein
Prozessbevollmächtigter noch zwei solcher Verfahren. Das vermag die Annahme einer
fortwirkenden allgemeinen Bedeutung der aufgeworfenen Rechtsfrage nicht zu rechtfertigen.
Soweit der Kläger im Übrigen darauf verweist, im Rahmen der Frage bestehe Gelegenheit, der
grundsätzlichen Frage nachzugehen, nach welchen Grundsätzen außer Kraft getretenes
Prämienrecht auszulegen sei, wenn geltendes Prämienrecht auf dieses verweise, ist damit
weder eine allgemein klärungsfähige noch eine klärungsbedürftige Frage hinreichend dargelegt.
8 2. Aber selbst wenn die Frage noch für eine unübersehbare Zahl von Fällen bedeutsam
werden könnte, käme eine Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht in
Betracht.
9 Die Beantwortung der Frage, ob bei der Berechnung des Referenzbetrags nach Art. 37 VO
(EG) Nr. 1782/2003 auch die Sonderprämien zu berücksichtigen sind, die für noch im Jahr 2002
geschlachtete Tiere Anfang des Jahres 2003 beantragt und nachfolgend bewilligt wurden,
bedürfte nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, denn sie lässt sich unzweifelhaft
und ohne Weiteres mit Hilfe der üblichen Regeln der Gesetzesauslegung beantworten (vgl. dazu
Beschluss vom 24. August 1999 - BVerwG 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> = Buchholz
310 § 60 VwGO Nr. 228 S. 13; EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81, C.I.L.F.I.T. -
EuR 1983, 161 Rn. 12 ff.).
10 Der betriebsindividuelle Betrag, der dem Wert der Zahlungsansprüche unter anderem
zugrunde liegt, folgt aus dem nach Maßgabe des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes (§ 5
Abs. 2 BetrPrämDurchfG) ermittelten und gekürzten Referenzbetrag des Art. 37 VO (EG) Nr.
1782/2003. Der Referenzbetrag wird in der Weise berechnet, dass die Anzahl der Tiere, für die
in den einzelnen Jahren des Bezugszeitraums eine zu berücksichtigende Prämienzahlung
gewährt wurde, mit dem Prämiensatz des Jahres 2002 vervielfacht und hieraus der
Jahresdurchschnitt ermittelt wird (Art. 37 und Anhang VII Buchst. C VO Nr. 1782/2003).
Der Bezug auf Zahlungen „in den einzelnen Jahren“ beziehungsweise „in jedem Kalenderjahr“
verweist jedoch nicht auf den Zeitpunkt der Gewährung. Art. 2 Buchst. e VO (EG) Nr. 1782/2003
stellt klar, dass darauf abzustellen ist, ob die Zahlung „für“ (en: „in respect“; fr: „au titre“) das
betreffende Jahr gewährt wurde. Für diese normative Zuordnung knüpft die Verordnung an die
Prämie selbst und damit an die für diese geltenden Regelungen an; sie selbst enthält keine
eigenen Zuordnungsvorschriften.
11 Die Zahlung von Sonderprämien, die in Deutschland gemäß Art. 8 Abs. 1 der -
zwischenzeitlich aufgehobenen - Verordnung (EG) Nr. 2342/1999 der Kommission vom 28.
Oktober 1999 (ABl Nr. L 281 S. 30) zum Zeitpunkt der Schlachtung gewährt wurden, erfolgte auf
Jahresbasis je Kalenderjahr (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Verordnung Nr. 1254/1999 des Rates
vom 17. Mai 1999, ABl Nr. L 160 S. 21). Das jeweilige Kalenderjahr, auf das die Prämie bezogen
wurde, war nicht nur entscheidend für den anzuwendenden Prämiensatz, eine mögliche
proportionale Kürzung der Zahl prämienfähiger Tiere und die Begrenzung der prämienfähigen
Tiere durch den Besatzdichtefaktor (Art. 4 Abs. 4 und 7, Art. 12 VO Nr. 1254/1999). Die
Zuordnung zu einem Kalenderjahr bestimmte auch den zeitlichen Rahmen, in dem die Prämien
auszuzahlen waren (Art. 22 VO Nr. 1254/1999) und die Reichweite von Sanktionen, die
„für den betreffenden Prämienzeitraum“ zu gewährende Prämien erfassten (Art. 38 der
Verordnung Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001, ABl Nr. L 327 S. 11,
und dessen Vorgängervorschrift). Neben einem Antrag setzte die Sonderprämie die Vermarktung
der Tiere und deren vorausgehende zweimonatige Haltung voraus. Entsprechend konnte sich
die Erfüllung der Prämienvoraussetzungen über einen Zeitraum erstrecken, der zwei
Kalenderjahre betraf.
12 Die Bedeutung der Zuordnung eines Prämienantrags zu einem Kalenderjahr brachte den
europäischen Normgeber zu der Erkenntnis, dass es notwendig sei, den Tag festzulegen, an
dem die zur Anwendung der Prämienregelungen erforderlichen Angaben berücksichtigt werden
(Erwägungsgrund 30 VO Nr. 2342/1999). Die diesbezügliche Regelung traf Art. 42 VO
(EG) Nr. 2342/1999 unter der Überschrift „Jahr der Anrechnung“ (en: „Allocation year“, fr: „Année
d’imputation“). Sie enthielt in ihrer ursprünglichen Fassung eine in drei Unterabsätzen zwischen
verschiedenen Prämien differenzierende Regelung. Unterabsatz 1 enthielt für die Sonder-,
Mutterkuh-, Saisonentzerrungs- und Extensivierungsprämie zunächst die Regelung, dass der
Tag der Antragstellung das Jahr bestimmte, auf das die Tiere angerechnet werden. Darüber
hinaus enthielt er zusätzlich dieselbe Zuordnung hinsichtlich der Berechnung des
Besatzdichtefaktors, der für diese Prämien - im Unterschied zu der in Unterabsatz 3 geregelten
Schlachtprämie - von Bedeutung war. Mit der Aussage zur Anrechnung war eine allgemeine
Zuordnung verbunden. Dass es sich um eine allgemeine, grundsätzlich für alle
Regelungszusammenhänge geltende Zuordnung handelte, entspricht nicht nur dem
Regelungsziel, das in Erwägungsgrund 30 erkennbar wurde, sondern auch der sprachlich
allgemein gefassten Zuordnung beantragter Tiere zu einem Jahr. Das bestätigte auch die
Sonderregelung des Unterabsatzes 2, die im Falle der hier in Rede stehenden „Sonderprämie
zum Zeitpunkt der Schlachtung“ den Prämiensatz von dieser Regelung ausnahm („jedoch“). Das
lässt im Umkehrschluss erkennen, dass der Prämiensatz ansonsten von der Zuordnung des
Unterabsatzes 1 erfasst gewesen wäre, auch wenn dieser den Prämiensatz nicht ausdrücklich
erwähnte. Darüber hinaus folgt aus der auf den anzuwendenden Prämiensatz begrenzten
Regelung des Unterabsatzes 2, dass die Grundaussage der Zuordnung für diese
Sonderprämien unverändert weiter galt. Entsprechend sollte mit der Regelung des
Unterabsatzes 2 auch nur vermieden werden, dass zur Erzielung höherer Prämien durch den in
diesen Fällen variablen Zeitpunkt der Antragstellung Übertragungen von Jahr zu Jahr
vorgenommen wurden (Erwägungsgrund 30 VO Nr. 2342/1999). Diese begrenzte
Bedeutung betont auch der Kläger, indem er die praktische Relevanz der Möglichkeit hervorhebt,
durch die Antragstellung im Folgejahr zu erreichen, dass die Tiere erst bei den für dieses Jahr
geltenden zahlenmäßigen Begrenzungen berücksichtigt werden.
13 Die im Zuge der BSE-Krise für das Jahr 2000 und die in Rede stehenden Sonderprämien
getroffene Sonderregelung bestätigt diesen Zusammenhang. Der durch die Verordnung (EG) Nr.
192/2001 der Kommission vom 30. Januar 2001 (ABl Nr. L 29 S. 27) neu in Art. 42 VO (EG) Nr.
2342/1999 eingefügte Unterabsatz nahm als Ausgangspunkt ausdrücklich auf beide
Unterabsätze Bezug. Die Sonderregelung ermöglichte, für erst Anfang 2001 vermarktete Tiere
während einer begrenzten Zeit Sonderprämien „für das Jahr 2000“ zu beantragen und reagierte
damit auf die sinkende Nachfrage, die dazu geführt habe, dass „Erzeuger für das Jahr 2000
keine Sonderprämien erhalten“ (Erwägungsgrund 3 und 4 VO Nr. 192/2001).
14 Es ist daher nicht zweifelhaft, dass Art. 42 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2342/1999 auch jene
Sonderprämien, die gemäß der Option des Art. 8 VO (EG) Nr. 2342/1999 im Zuge der
Schlachtung gewährt wurden, normativ dem Jahr zugeordnet hat, in dem der Prämienantrag
gestellt wurde. Entgegen der Auffassung des Klägers ergibt sich aus Sinn und Zweck von Art. 37
VO (EG) Nr. 1782/2003 kein Grund, von dieser Zuordnung abzuweichen. Es trifft zu, dass nach
Erwägungsgrund 24 VO Nr. 1782/2003 die mit der Reform verbundene Entkoppelung der
Prämien die Zahlungen an die Betriebsinhaber unverändert lassen sollte. Abgesehen davon,
dass dieses Ziel von anderen Reformzielen überlagert wird, verwirklicht es sich aber im Rahmen
des Referenzwertes, der die in den Bezugszeitraum fallenden Zahlungen erfassen und damit
einen repräsentativen Anknüpfungspunkt für die Betriebsprämie bieten soll. Dieser Sinn und
Zweck des Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 wird durch die in Art. 42 Unterabs. 1 VO (EG) Nr.
2342/1999 erfolgte Zuordnung nicht in Frage gestellt. Die Beantwortung der Frage, nach
welchem Kriterium Grenzfälle einem Kalenderjahr zugeordnet werden, ist für die Aussagekraft
des Referenzwertes strukturell unbedeutend. Es liegt zwar in der Natur der Sache, dass die
Zuordnung der Prämien, deren Voraussetzungen hier über zwei Kalenderjahre verteilt erfüllt
werden, im Einzelfall zu unterschiedlichen Ergebnissen führen kann. Da die mit Art. 42 Unterabs.
1 VO (EG) Nr. 2342/1999 verbundene Abgrenzung aber gleichermaßen am Anfang wie am Ende
des Bezugszeitraums zum Tragen kommt und im Übrigen in ihren zeitlichen Bezügen nicht zu
wesentlichen Verschiebungen führt, gewährleistet sie das allein maßgebliche Ziel des Art. 37
VO Nr. 1782/2003, einen für die Zahlungen repräsentativen Referenzwert auf der
Grundlage des Bezugszeitraums der Jahre 2000, 2001 und 2002 (§ 38 VO Nr. 1782/2003)
zu erheben. Aus diesem Grunde bedarf sie auch im Lichte des allgemeinen Gleichheitssatzes
keiner weiteren Rechtfertigung.
15 Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der unterschiedlichen Ausgestaltung der
Sonderprämien in verschiedenen Mitgliedstaaten, die sich als Folge der diesen überlassenen
Gestaltungsmöglichkeiten ergab (Art. 8 VO Nr. 2342/1999). In der Sache macht der Kläger
dazu geltend, dass der nach Art. 42 Unterabs. 1 VO (EG) Nr. 2342/1999 für alle Sonderprämien
maßgebliche Zeitpunkt der Antragstellung Sonderprämien gleich behandle, deren
Voraussetzungen sich insbesondere mit Blick auf den Antragszeitpunkt erheblich unterschieden.
Ungeachtet des Umstands, dass sich der Kläger damit insbesondere auf Unterschiede der
Ausgestaltung des Rechts der Sonderprämien in verschiedenen Mitgliedstaaten beruft, die auf
deren autonomen Entscheidungen beruhen und insoweit der Geltung des allgemeinen
Gleichheitssatzes entzogen sind, folgt aus dieser Überlegung schon deshalb für die Ermittlung
des Referenzwertes nach Art. 37 VO (EG) Nr. 1782/2003 nichts anderes, weil die Aussagekraft
des Referenzwertes für den jeweiligen Betriebsinhaber hierdurch nicht gleichheitswidrig
verfälscht wird.
Kley
Dr. Wysk
Rothfuß