Urteil des BVerwG vom 27.01.2004
BVerwG (gestattung, antragsteller, durchführung, privater, fremder, auslegung, vorschrift, grundstück, duldungspflicht, sitzung)
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 9 C 8.03
Verkündet
VGH 2 A 246/02
am 27. Januar 2004
Oertel
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. Januar 2004
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts H i e n und die Richter
am Bundesverwaltungsgericht Dr. S t o r o s t , Prof. Dr. R u b e l ,
Dr. E i c h b e r g e r und Dr. N o l t e
beschlossen:
Das Verfahren wird eingestellt.
Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
25. Juni 2002 ist wirkungslos.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten des Beklagten und der Beigelade-
nen.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für
erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92
Abs. 3 VwGO i.V.m. § 141, § 125 Abs. 1 VwGO einzustellen und zur Klarstellung
auszusprechen, dass das angefochtene Urteil der Vorinstanz wirkungslos ist. Ferner
ist gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des
bisherigen Sach- und Streitstandes über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden.
Dabei erscheint es angemessen, die Kosten - gemäß § 162 Abs. 3 VwGO ein-
schließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen - der Klägerin aufzuerle-
gen, weil die Revision nach dem bisherigen Sach- und Streitstand voraussichtlich
keinen Erfolg gehabt hätte.
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Entscheidend für den Ausgang des Revisionsverfahrens war - auch aus der Sicht
der Beteiligten - die Frage, ob § 7 Abs. 1 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) dazu ermäch-
tigt, dem (zukünftigen) Antragsteller eines luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsver-
fahrens das Betreten fremder Grundstücke zu gestatten und deren Eigentümern eine
entsprechende Duldungsverpflichtung aufzuerlegen. Diese Frage hat der Verwal-
tungsgerichtshof zutreffend bejaht.
Zu Unrecht wendet die Revision ein, § 7 Abs. 1 LuftVG ermächtige nicht zu solchen
Vorarbeiten, zu deren Durchführung das Betreten fremden Grundeigentums erforder-
lich sei. Hierzu bedürfe es einer speziellen gesetzlichen Duldungsverpflichtung der
jeweiligen Grundeigentümer, die § 7 Abs. 1 LuftVG nicht enthalte.
Damit überdehnt die Revision die Anforderungen an eine gesetzliche Rechtsgrund-
lage. Gestattet eine Vorschrift ein bestimmtes belastendes Handeln einer Behörde
oder einer hierzu von der Behörde ermächtigten Privatperson gegenüber einem Drit-
ten, so bedarf es nicht zusätzlich der gesetzlichen Normierung einer entsprechenden
Duldungspflicht des Dritten. Denn die gesetzliche Duldungspflicht erweist sich
gleichsam als Kehrseite der Gestattung und wird von ihr notwendigerweise mit um-
fasst. Entscheidend ist deswegen allein, ob sich aus der Ermächtigung hinreichend
deutlich die Befugnis zu belastenden Maßnahmen gerade gegenüber dem Dritten
ergibt.
Entgegen der Auffassung der Revision berechtigt § 7 Abs. 1 LuftVG die Genehmi-
gungsbehörde, einem Antragsteller die zur Vorbereitung seines luftverkehrsrechtli-
chen Genehmigungsantrages erforderlichen Vorarbeiten auf Grundstücken Dritter zu
gestatten und die entsprechenden Eigentümer zur Duldung dieser Maßnahmen zu
verpflichten.
Eine solche Auslegung des § 7 Abs. 1 LuftVG ist vom Wortlaut der Vorschrift ohne
weiteres gedeckt. Welche Vorarbeiten "erforderlich" sind, bemisst sich nach den An-
tragserfordernissen des luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsverfahrens gemäß der
Regelung des § 6 LuftVG, die in § 7 Abs. 1 LuftVG ausdrücklich in Bezug genommen
wird, nicht hingegen nach den Grundstücksgrenzen und Eigentumsverhältnissen.
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Hierzu hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeführt, dass allein schon auf-
grund der Anforderungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine
frühzeitige und umfassende Bestandsaufnahme der Auswirkungen des Vorhabens
auf die Umwelt durch den Antragsteller erforderlich ist, die die Einbeziehung fremder
Grundstücke notwendig voraussetzt. § 7 Abs. 1 LuftVG gibt keinen Hinweis darauf,
dass die Erfüllung dieser Anforderungen, ohne die der Erfolg eines luftverkehrsrecht-
lichen Genehmigungsantrages von vornherein in Frage gestellt wäre, von der Zu-
stimmung einzelner Grundstückseigentümer abhängig sein soll.
Dass § 7 Abs. 1 LuftVG ein Recht zum Betreten fremder Grundstücke grundsätzlich
einschließt, legt auch die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 1 LuftVG nahe. Der Möglich-
keit, Vorarbeiten von der Auferlegung von Auflagen abhängig zu machen, bedürfte
es nicht, wenn - wie die Revision meint - ein Betretensrecht ausschließlich zugunsten
der Behörde und ihrer Beauftragten im Fall des § 7 Abs. 3 LuftVG bestehen würde.
Denn "Auflagen" kann die Behörde nicht gegenüber sich selbst oder ihren - ohnehin
weisungsgebundenen - Beauftragten, sondern ausschließlich gegenüber Außenste-
henden aussprechen. Dieser Befugnis ist deswegen nur dann ein sinnvoller Anwen-
dungsbereich eröffnet, wenn § 7 Abs. 1 LuftVG nicht auf Vorarbeiten des Antragstel-
lers auf seinem eigenen Grundstück beschränkt ist, sondern ein Betretensrecht und
insoweit eine Beeinträchtigung von Rechten Dritter einschließt, deren Abmilderung
Auflagen nach § 7 Abs. 4 Satz 1 LuftVG allein dienen können. Auflagen, die allein
das Tätigwerden des Antragstellers auf seinem eigenen Grundstück betreffen, wer-
den demgegenüber mangels Konzentrationswirkung der Gestattung nach § 7 Abs. 1
LuftVG regelmäßig in die Zuständigkeit anderer Behörden fallen.
Maßgebliches Gewicht für die Auslegung des § 7 Abs. 1 LuftVG kommt dem auch
vom Verwaltungsgerichtshof hervorgehobenen Gesichtspunkt zu, dass nicht nach-
vollziehbar wäre, wozu ein Antragsteller für Vorarbeiten einer Gestattung bedürfte,
wenn sie ein Recht zum Betreten fremder Grundstücke nicht umfasste. Beschränkt
auf die Befugnisse des Antragstellers, die Planunterlagen "am grünen Tisch" zu
erstellen oder Erkundungen eigener Grundstücke durchzuführen, käme der Vor-
schrift des § 7 Abs. 1 LuftVG kein sinnvoller Regelungsgehalt zu, zumal das LuftVG
- wie erwähnt - der Gestattung keine Konzentrationswirkung beimisst, die weitere
(z.B. wasser- oder bergrechtliche) Genehmigungen anderer Behörden für bestimmte
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Vorarbeiten entbehrlich machte. Allein um dem Antragsteller für die Einholung dieser
ohnehin nur in bestimmten Fällen notwendigen Genehmigungen ein luftverkehrs-
rechtliches Bescheidungsinteresse zu bestätigen, wäre es nicht erforderlich und mit-
hin auch verfassungsrechtlich mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG bzw.
Art. 2 Abs. 1 GG zumindest bedenklich, die Durchführung sämtlicher Vorarbeiten mit
einem Genehmigungsvorbehalt zu belasten (vgl. nur BVerfGE 20, 150 <154 f.> so-
wie BVerfG DVBl 1999, 703 m.w.N.). Schließlich lässt sich ein sinnvoller Regelungs-
gehalt der von der Revision vertretenen engen Auslegung des § 7 Abs. 1 LuftVG
auch nicht darin sehen, dass mit der Gestattung von Vorarbeiten eine Verfestigung
der Rechtsposition des Antragstellers im luftverkehrsrechtlichen Genehmigungsver-
fahren - etwa im Sinne eines vorläufigen positiven Gesamturteils - verbunden wäre;
ihr steht § 7 Abs. 2 Satz 2 LuftVG entgegen.
Sinn und Zweck der Regelung des § 7 Abs. 1 LuftVG gebieten demgegenüber eine
weite, auch das Recht zum Betreten von Grundstücken Dritter umfassende Ausle-
gung dieser Vorschrift. Denn es wäre nicht verständlich, wenn das LuftVG, das das
Anlegen oder Erweitern von Flugplätzen letztlich auch gegen den Willen von Betrof-
fenen ermöglichen will, die Realisierung solcher Vorhaben davon abhängig machen
wollte, dass betroffene Grundstückseigentümer ihre Zustimmung zu Vorarbeiten ge-
ben, deren Durchführung für eine erfolgreiche Antragstellung unerlässlich ist. Dem-
entsprechend sollte nach der Begründung des Regierungsentwurfs mit dieser Rege-
lung die Möglichkeit geschaffen werden, die für das nachfolgende Verfahren not-
wendigen Vorarbeiten vornehmen zu können (BTDrucks 3/100, S. 13).
Die weitere Entstehungsgeschichte von § 7 LuftVG führt nicht zu einer abweichen-
den Beurteilung. Zwar haben während des Gesetzgebungsverfahrens im Rechtsaus-
schuss des Bundestages (Kurzprotokoll der 5. Sitzung vom 13. Februar 1958,
S. 24 f.) geäußerte Bedenken gegenüber einem Recht privater Vorhabenträger zum
Betreten fremder Grundstücke dazu geführt, die im Regierungsentwurf in Absatz 3
zunächst enthaltene Konfliktregelung im Falle einer Verweigerung des Zutritts durch
die später Gesetz gewordene Regelung zu ersetzen (Kurzprotokoll der 6. Sitzung
des Rechtsausschusses vom 14. Februar 1958, S. 2 f.). Bereits hierin wurde jedoch
ein Kompromiss gesehen, der den geäußerten Bedenken nicht in vollem Umfang
Rechnung trägt (a.a.O.). Im weiteren Gesetzgebungsverfahren ist deutlich gemacht
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worden, dass ein Betretensrecht Privater durch die Regelung des § 7 Abs. 3 LuftVG
jedenfalls nicht ausgeschlossen werden sollte (Kurzprotokoll der 9. Sitzung des Ver-
kehrsausschusses vom 12. März 1958, S. 8). In späteren Gesetzen des Fachpla-
nungsrechts, die die Befugnis zu Vorarbeiten regeln, haben die erwähnten Bedenken
gegenüber einem Betretensrecht privater Vorhabenträger keinen Niederschlag mehr
gefunden. Bereits das kurze Zeit später verabschiedete Personenbeförderungsge-
setz enthielt im damaligen § 34 wiederum diejenige Formulierung, die auch dem Re-
gierungsentwurf des § 7 LuftVG (dort § 7 a LuftVG) zugrunde lag. Einschränkungen
des Betretensrechts bzw. der entsprechenden Duldungspflicht von Grundeigentü-
mern fehlen darüber hinaus nicht nur in solchen Gesetzen, bei denen als Vorha-
benträger und mithin als Durchführende von Vorarbeiten ausschließlich Behörden in
Betracht kommen (§ 16 a Bundesfernstraßengesetz, § 209 Baugesetzbuch, § 11
i.V.m. § 16 Wasserstraßengesetz), sondern auch dort, wo es sich insoweit um Priva-
te handeln kann (§ 6 Abs. 3 Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz i.d.F.
vom 16. Dezember 1991; § 17 Allgemeines Eisenbahngesetz; § 32 Personenbeför-
derungsgesetz i.d.F. vom 1. Juli 1990). Hält der Gesetzgeber aber selbst die früher
geäußerten Vorbehalte nicht mehr aufrecht, so besteht kein Grund zu einer ein-
schränkenden Auslegung von § 7 Abs. 1 LuftVG. In die rechtswissenschaftliche Dis-
kussion haben die seinerzeit im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Bedenken ge-
genüber einem Betretensrecht privater Vorhabenträger ohnehin keinen Eingang ge-
funden (vgl. Hofmann/ Grabherr, LuftVG, § 7 Rn. 2; Giemulla/Schmid, LuftVG, § 7
Rnrn. 9, 12 und 14; Hönig, UPR 2001, 374 <376 f.>; Deutsch, DVBl 2001, 1868
<1869>).
Dem rechtsstaatlichen Anliegen, das in der im damaligen Gesetzgebungsverfahren
geäußerten Kritik an einem Betretensrecht privater Vorhabenträger zum Ausdruck
kam, kann im System des § 7 LuftVG hinreichend Rechnung getragen werden. Oh-
nehin unterliegt es nicht der freien Entscheidung des Vorhabenträgers, auf welchem
Grundstück er Vorarbeiten durchführen will; es ist vielmehr Sache der Genehmi-
gungsbehörde, diese Grundstücke unter Beachtung der Anforderungen des § 7
Abs. 1 LuftVG in der - zeitlich nach § 7 Abs. 2 Satz 1 LuftVG begrenzten - Gestat-
tung im Einzelnen abschließend zu benennen. Darüber hinaus hat die Genehmi-
gungsbehörde die Gestattung erforderlichenfalls von Auflagen nach § 7 Abs. 4
Satz 1 LuftVG abhängig zu machen, so dass möglichen Konflikten, die sich bei
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Durchführung der Vorarbeiten im Hinblick auf die jeweiligen Nutzungen von Grund-
stücken ergeben können, vorausschauend begegnet werden kann. Schließlich ist
hervorzuheben, dass die Genehmigungsbehörde dem Vorhabenträger keine weiter-
gehenden Befugnisse für die Durchführung von Vorarbeiten nach § 7 Abs. 1 LuftVG
einräumen kann, als sie ihr selbst im Rahmen von § 7 Abs. 3 LuftVG zustehen.
Schon deswegen ist die Befürchtung der Revision, (private) Vorhabenträger könnten
aufgrund der nach § 7 Abs. 1 LuftVG erteilten Gestattung zum Betreten von Woh-
nungen befugt sein, unbegründet. Auf dieser Grundlage erweist sich die Belastung
der Grundeigentümer nach § 7 Abs. 1 LuftVG entgegen der Ansicht der Revision
jedenfalls als verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhaltsbestimmung des Eigentums
nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 1. April 1999
- BVerwG 4 VR 4.99 - juris).
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 GKG.
Hien
Dr. Storost
Prof. Dr. Rubel
Dr. Eichberger
Dr. Nolte