Urteil des BVerwG, Az. 6 C 3.02

BVerwG (zuteilung, bundesrepublik deutschland, wert, richtlinie, höhe, markt, verbindung, leistung, unternehmen, anlage)
Rechtsquellen:
EG Art. 234 Abs. 1 a, Abs. 3
Richtlinie 97/13/EG Art. 11
TKG § 43 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3 Satz 1, Satz 2 und Satz 4, Abs. 4; § 97
TNGebV § 1; § 3
VwKostG § 15 Abs. 2
Stichworte:
Gebühr für Rufnummernzuteilung im Ortsnetzbereich; Verfassungsmäßigkeit einer Verord-
nungsermächtigung; Kostendeckungszweck; Vorteilsabschöpfungszweck; Lenkungszweck;
Begriff "knappe Ressourcen" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie;
Äquivalenzprinzip; Aussetzung des Rechtsstreits und Einholung einer Vorabentscheidung.
Leitsätze:
1. Rufnummern im Ortsnetzbereich sind "knappe Ressourcen" im Sinne von Art. 11 Abs. 2
Satz 1 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April
1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Tele-
kommunikationsdienste.
2. Es ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass für die Zuteilung von Rufnummern im
Ortsnetzbereich eine Gebühr erhoben wird, deren Höhe auch den wirtschaftlichen Wert der
zugeteilten Nummern berücksichtigt.
3. Es wird eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zu fol-
genden Fragen eingeholt:
a) Ist die Richtlinie 97/13/EG dahin zu verstehen, dass für die Zuteilung von Rufnummern
durch die nationale Regulierungsbehörde eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten
Nummern berücksichtigende Gebühr erhoben werden darf, obwohl ein auf demselben Markt
tätiges und dort eine marktbeherrschende Stellung innehabendes Telekommunikationsun-
ternehmen von seinem Rechtsvorgänger, dem ehemaligen staatlichen Monopolunterneh-
men, kostenlos Rufnummern in sehr großem Umfang übernommen hat und eine nachträgli-
che Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand aus Gründen des nationalen Rechts
ausscheidet?
Bei Bejahung von Frage 1:
b) Dürfen bei einer solchen Fallgestaltung die in den Markt neu eintretenden Unternehmen
unabhängig von der Höhe ihrer sonstigen Markteintrittskosten und ohne eine hieran anknüp-
fende Analyse ihrer Wettbewerbschancen gegenüber dem marktbeherrschenden Unter-
nehmen für die Zuteilung einer Rufnummer mit einer einmaligen Gebühr in Höhe eines be-
stimmten Prozentsatzes (hier 0,1 %) des geschätzten Jahresumsatzes belastet werden, der
im Fall der Weitergabe der Rufnummer an einen Endkunden erzielt werden kann?
Beschluss des 6. Senats vom 30. April 2003 - BVerwG 6 C 3.02 -
I. VG Köln vom 08.12.2000 – Az.: VG 11 K 5813/00 –
II. OVG Münster vom 06.12.2001 – Az.: OVG 9 A 589/01 -
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BESCHLUSS
BVerwG 6 C 3.02
OVG 9 A 589/01
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2003
- 3 -
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , B ü g e ,
Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Es wird eine Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Ge-
meinschaften zu folgenden Fragen eingeholt:
1. Ist die Richtlinie 97/13/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für All-
gemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste
(ABl EG Nr. L 117 S. 15) dahin zu verstehen, dass für die Zuteilung
von Rufnummern durch die nationale Regulierungsbehörde eine den
wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigende
Gebühr erhoben werden darf, obwohl ein auf demselben Markt täti-
ges und dort eine marktbeherrschende Stellung innehabendes Tele-
kommunikationsunternehmen von seinem Rechtsvorgänger, dem
ehemaligen staatlichen Monopolunternehmen, kostenlos Rufnum-
mern in sehr großem Umfang übernommen hat und eine nachträgli-
che Heranziehung zu Gebühren für diesen Altbestand aus Gründen
des nationalen Rechts ausscheidet?
Bei Bejahung von Frage 1:
2. Dürfen bei einer solchen Fallgestaltung die in den Markt neu ein-
tretenden Unternehmen unabhängig von der Höhe ihrer sonstigen
Markteintrittskosten und ohne eine hieran anknüpfende Analyse ihrer
Wettbewerbschancen gegenüber dem marktbeherrschenden Unter-
nehmen für die Zuteilung einer Rufnummer mit einer einmaligen Ge-
bühr in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes (hier 0,1 %) des ge-
schätzten Jahresumsatzes belastet werden, der im Fall der Weiter-
gabe der Rufnummer an einen Endkunden erzielt werden kann?
G r ü n d e :
I.
Die Klägerin, ein Telekommunikationsunternehmen, wendet sich gegen die Erhebung von
Gebühren für Entscheidungen über die Zuteilung von Rufnummern nach § 43 Abs. 3 Satz 4
des Telekommunikationsgesetzes (TKG) in Verbindung mit der Telekommunikations-
Nummerngebührenverordnung (TNGebV).
- 4 -
Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 beantragte die Klägerin bei der Regulierungsbehörde
für Telekommunikation und Post (Regulierungsbehörde) der Beklagten die Zuteilung von 43
so genannten Rufnummernblöcken zu jeweils 1 000 zehnstelligen Rufnummern für Ortsnet-
ze. Die Regulierungsbehörde teilte der Klägerin 37 Rufnummernblöcke zu und lehnte im
Übrigen den Antrag ab.
Die Regulierungsbehörde zog die Klägerin mit Bescheid vom 21. Juni 2000 für die Entschei-
dung über den Zuteilungsantrag zu Gebühren in Höhe von 38 500 DM heran. Dabei legte die
Regulierungsbehörde für die Zuteilung von Rufnummernblöcken jeweils eine Gebühr von
1 000 DM und für die Ablehnung jeweils eine Gebühr in Höhe von 250 DM zugrunde.
Die dagegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung der
Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert, den Bescheid
vom 21. Juni 2000 aufgehoben und die Beklagte zur Rückzahlung der von der Klägerin ge-
zahlten Gebühren nebst Zinsen verurteilt. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht
im Wesentlichen ausgeführt: Die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung ent-
halte keine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung. Die für
die Gebühr im Zusammenhang mit der Erteilung von Rufnummernblöcken in Betracht kom-
mende Ermächtigungsgrundlage des § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1
sei nichtig. Soweit diese Bestimmung bei der Bemessung der Gebühr den wirtschaftlichen
Wert der zugeteilten Nummern berücksichtige, sei dies nicht zu beanstanden. Der Verord-
nungsgeber sei nicht verpflichtet, die Gebühr auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes zu
beschränken. Das Kostendeckungsprinzip gemäß Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 97/13/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997, der so genannten Lizenzie-
rungsrichtlinie, finde keine Anwendung. Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik
Deutschland seien "knappe Ressourcen" im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzie-
rungsrichtlinie. Art. 11 Abs. 2 der Lizenzierungsrichtlinie lasse es zu, den wirtschaftlichen
Wert der zugeteilten Rufnummernblöcke bei der Bemessung der Gebühr zu berücksichtigen.
Es könne offen bleiben, ob die Gebührenregelung das Äquivalenzprinzip verletze. Sie ver-
stoße jedenfalls gegen das in Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie enthaltene
Gebot, dass die Abgaben der Notwendigkeit Rechnung tragen müssten, den Wettbewerb zu
fördern. Bei Erlass der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung im August 1999
sei die Wettbewerbssituation im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland insbeson-
dere davon geprägt gewesen, dass die Deutsche Telekom AG einen Marktanteil von über
98 % der Endkundenanschlüsse innegehabt habe und die Wechselbereitschaft der Endkun-
den gering gewesen sei. Um am Wettbewerb auf dem Markt der Sprachtelefondienstleistun-
gen im Ortsnetzbereich teilnehmen zu können, seien die neuen Wettbewerber der Deut-
- 5 -
schen Telekom AG gerade in der Anfangsphase ihrer geschäftlichen Betätigung gezwungen
gewesen, Aufwendungen in sehr großem Umfang zu tätigen und Lizenzgebühren zu zahlen.
Die Schwierigkeiten, denen die neuen Wettbewerber hinsichtlich ihres Zugangs zum Markt
ausgesetzt gewesen seien, seien durch die Pflicht zur Leistung von Gebühren für Entschei-
dungen über die Zuteilung von Rufnummern verstärkt worden. In diesem Zusammenhang
sei auch zu berücksichtigen, dass die Deutsche Telekom AG von ihrem Rechtsvorgänger
einen sehr großen Bestand von Rufnummern, die dem Rechtsvorgänger vor In-Kraft-Treten
des § 43 Abs. 3 TKG am 1. August 1996 zur Verfügung gestellt worden seien, übernommen
habe. Für diesen Altbestand habe die Deutsche Telekom AG keine Gebühren leisten müs-
sen. Zwar sei der Verordnungsgeber davon ausgegangen, die Deutsche Telekom AG müsse
für den von ihr übernommenen Rufnummernbestand Gebühren in Höhe von etwa
386 000 000 DM entrichten. Eine Gebührenpflicht sei indes nicht in Betracht gekommen,
weil die Deutsche Telekom AG zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Zuteilung der in Rede
stehenden Rufnummern gestellt habe und nur die Entscheidung über einen solchen Antrag
die Gebührenpflicht auslöse. In einer derartigen Wettbewerbssituation sei der Verordnungs-
geber mit Blick auf die Beachtung des Wettbewerbsförderungsgebots nicht berechtigt gewe-
sen, eine Gebühr zu erheben, die die Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung
eines Rufnummernblocks in Höhe von 62,50 DM um mehr als das 15fache übersteige. Er
hätte vielmehr eine Gebührenhöhe wählen müssen, die sich näher an den Kosten des Ver-
waltungsaufwandes ausrichte. Die Gebührenposition B.1 der Anlage zu § 1 TNGebV sei
deshalb nichtig. Fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von
Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken, könne hinsichtlich der Gebührenerhe-
bung für die Ablehnung beantragter Rufnummernblöcke nichts anderes gelten. Insoweit er-
weise sich die Erhebung der Gebühr auch deshalb als rechtswidrig, weil die Beklagte es
versäumt habe, im Ermessenswege die Gebühr auf weniger als ein Viertel festzusetzen oder
ganz von ihrer Erhebung abzusehen. Dies sei geboten gewesen, weil die erhobene Gebühr
von 250 DM für die Ablehnung der Zuteilung eines Rufnummernblocks den Verwaltungsauf-
wand um das Dreifache übersteige und deshalb in erheblichem Umfang einen tatsächlich
nicht vorhandenen wirtschaftlichen Wert abschöpfe.
Die Beklagte begründet ihre vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision im Wesent-
lichen wie folgt: Das Oberverwaltungsgericht sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass
Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie unmittelbare Wirkung entfalte. Die Bestim-
mung sei weder inhaltlich unbedingt, noch sei sie hinsichtlich ihres Inhaltes ausreichend be-
stimmt. Das angefochtene Urteil verletze auch insoweit Bundesrecht, als das Oberverwal-
tungsgericht angenommen habe, die Erhebung der Gebühr für die Antragsablehnung sei
ermessensfehlerhaft.
- 6 -
Die Klägerin tritt der Revision entgegen.
II.
Der Rechtsstreit ist auszusetzen, weil in dem schwebenden Verfahren vorab vom Gerichts-
hof der Europäischen Gemeinschaften eine Entscheidung über die Auslegung sekundären
Gemeinschaftsrechts einzuholen ist (Art. 234 Abs. 1 Buchst. a, Abs. 3 EG).
1. Soweit das Oberverwaltungsgericht die Erhebung der Gebühr für die Zuteilung von Ruf-
nummernblöcken als rechtswidrig angesehen hat, setzt die Entscheidung über die Revision
die Klärung zumindest einer Frage des Europäischen Gemeinschaftsrechts voraus. Die dem
Gebührenbescheid zugrunde liegende in einer Rechtsverordnung getroffene Gebührenrege-
lung beruht auf einer verfassungsrechtlich nicht zu beanstandeten Verordnungsermächti-
gung (a). Die Verordnungsermächtigung läuft Europäischem Gemeinschaftsrecht nicht zu-
wider (b). Der Senat kann ohne Einholung einer Vorabentscheidung überwiegend selbst
feststellen, dass die hier einschlägige Bestimmung der Gebührenverordnung mit höherran-
gigem Recht im Einklang steht (c). Er ist jedoch gehindert, die Frage der Übereinstimmung
der Verordnung mit ihrer Ermächtigungsgrundlage ohne Anrufung des Europäischen Ge-
richtshofs abschließend zu entscheiden (d).
a) Der Gebührenregelung liegt eine verfassungsmäßige Verordnungsermächtigung zugrun-
de.
aa) Rechtsgrundlage der für die Zuteilung von Rufnummernblöcken erhobenen Gebühr ist
§ 1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung (TNGebV) vom 16. August
1999 (BGBl I S. 1887) in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 in der hier maßgeblichen
Ursprungsfassung. Danach wird für die Zuteilung eines Blocks von 1 000 zehnstelligen Ruf-
nummern in den Ortsnetzbereichen eine Gebühr in Höhe von 1 000 DM (nunmehr 500 Euro)
erhoben. Die Telekommunikations-Nummergebührenverordnung beruht auf der Verord-
nungsermächtigung des § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG. Die Bestimmung knüpft an § 43 Abs. 3
Satz 3 TKG an, nach dem für die Entscheidung über die Zuteilung von Nummern Gebühren
erhoben werden. Nach § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG werden die gebührenpflichtigen Tatbestän-
de, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von Auslagen durch Rechtsverordnung nach
Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes geregelt. Von dieser Ermächtigung wurde mit der
Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung Gebrauch gemacht.
- 7 -
bb) Die Verordnungsermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Soll die Pflicht zur Zahlung von Gebühren in einer Rechtsverordnung konkretisiert werden,
so verlangt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, dass diese vom Gesetzgeber nach Inhalt, Zweck und
Ausmaß selbst bestimmt wird. Tendenz und Programm der Rechtsverordnung sind gesetz-
lich so weit zu umreißen, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist,
was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Dem Verordnungsgeber darf nicht freigestellt
werden, welche öffentlichen Leistungen die Gebührenpflicht auslösen und welche gebühren-
frei sein sollen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001 - BVerwG 6 C 13.00 -
BVerwGE 115, 125 <129 f.> m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1988 - 2 BvL 9/85 und
3/86 - BVerfGE 78, 249 <272>; Beschluss vom 19. Juli 1972 - 2 BvL 22/68 - BVerfGE 33,
358 <365>). § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist hinreichend deutlich Inhalt und Zweck der Ermächti-
gung zu entnehmen. Er bezieht sich auf § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG. Diese Bestimmung enthält
einen allgemein formulierten Gebührentatbestand dem Grunde nach und die Festlegung,
welcher verfahrensmäßige Vorgang die Gebührenpflicht auslösen soll. Indem die Verord-
nungsermächtigung daran anknüpft, ist hinreichend konkretisiert, welche Handlung der Ge-
bührenpflicht unterliegt. Der Bestimmung ist auch zu entnehmen, dass Gebührenschuldner
derjenige ist, der die Zuteilung von Nummern beantragt hat. Weitere Konkretisierungen er-
geben sich aus dem Verweis auf das Verwaltungskostengesetz - VwKostG - (vgl. BVerwG,
Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 130).
Die Verordnungsermächtigung ist auch hinsichtlich ihres Ausmaßes noch hinreichend be-
stimmt. Es ist von Verfassungs wegen nicht geboten, dass der Gesetzgeber die Gebühren-
höhe im Einzelnen oder durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt (vgl. BVerwG,
Urteil vom 19. September 2001, a.a.O., S. 130; Urteil vom 22. November 2000 - BVerwG
6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <202>). Durch die ausdrücklich vorgesehene Bindung der
untergesetzlichen Regelung an die Bestimmungen des Verwaltungskostengesetzes ver-
pflichtet die Ermächtigung den Verordnungsgeber auch zur Beachtung des § 3 VwKostG,
der in Satz 1 das Äquivalenzprinzip normiert und in Satz 2 für den Fall einer ausdrücklichen
spezialgesetzlichen Anordnung vorschreibt, dass die Gebühren die Kosten des Verwal-
tungsaufwandes nicht übersteigen dürfen. Dem Bestimmtheitsgebot hinsichtlich des Aus-
maßes einer Gebührenregelung wird durch die allgemeine Bezugnahme auf § 3 VwKostG
hinreichend Rechnung getragen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001, a.a.O.,
S. 130).
cc) Die Verordnungsermächtigung erweist sich auch im Übrigen als verfassungsgemäß.
- 8 -
(1) Die verfassungsrechtlichen Grenzen, Amtshandlungen einer Gebührenpflicht zu unter-
werfen, sind nicht eng zu ziehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
ergeben sich solche Grenzen aus den Merkmalen, "die als Ausfluss des allgemeinen
Gleichheitsgrundsatzes sowie zur Wahrung der Steuergesetzgebungskompetenz von Ver-
fassungs wegen dem Gebührenbegriff immanent sind" (vgl. BVerwG, Urteil vom
19. September 2001, a.a.O., S. 128 f. m.w.N.; Urteil vom 25. August 1999 - BVerwG 8 C
12.98 - BVerwGE 109, 272 <275 f.>). Die Gebühr wird nicht "voraussetzungslos" erhoben,
sondern als Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche Leistung. Ihre Erhebung setzt daher
voraus, dass zwischen der kostenverursachenden Leistung der Verwaltung und dem Gebüh-
renschuldner eine besondere Beziehung besteht, die es gestattet, die Amtshandlung dem
Gebührenschuldner individuell zuzurechnen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2001,
a.a.O., S. 129; BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - Umdruck S. 19). Dem
trägt die Verordnungsermächtigung Rechnung.
(2) Zur Wahrung der Geltungskraft der Finanzverfassung bedürfen nichtsteuerliche Abgaben
- über die Einnahmeerzielung hinaus oder an deren Stelle - insbesondere einer besonderen
sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 23).
Diese besondere Zulässigkeitsanforderung an nichtsteuerliche Abgaben verlangt für Gebüh-
ren, dass deren Erhebung dem Grunde und der Höhe nach sachlich gerechtfertigt sein
muss. Die Bemessung der Gebühr setzt von Verfassungs wegen voraus, dass die legitimen
Gebührenzwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der - erforderlichenfalls auszule-
genden - Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getra-
gen sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 21 f.). Mithin müssen
die der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung zugrunde liegenden Gebühren-
zwecke in der Verordnungsermächtigung ihren Niederschlag gefunden haben. Das ist noch
der Fall.
Der Begründung des Verordnungsentwurfs (Stand Juli 1999, S. 4) ist zu entnehmen, dass
bei der Gebührenbemessung neben den Kosten des Verwaltungsaufwandes der wirtschaftli-
che Wert der zugeteilten Nummern in Ansatz gebracht wurde. Ausweislich der Begründung
dient die Berücksichtigung des Wertes der teilweisen Abschöpfung der Vorteile, die sich aus
der Nutzung der zugeteilten Nummern für den Zuteilungsempfänger ergeben. Durch die Be-
rücksichtigung des wirtschaftlichen Wertes soll auch dem Umstand Rechnung getragen
werden, dass Rufnummern nicht unbegrenzt zur Verfügung stehen und deshalb der Bewirt-
schaftung bedürfen. Indem der wirtschaftliche Wert in die Gebührenbemessung eingeht, soll
die Nachfrage nach Rufnummern gesteuert und auf diese Weise die optimale Nutzung des
eingeschränkten Nummernraumes sichergestellt werden. Die bei der Bemessung der Ge-
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bühr verfolgten Zwecke sind der insoweit auslegungsfähigen Verordnungsermächtigung zu
entnehmen.
Der Gebührenzweck der Kostendeckung ergibt sich aus § 43 Abs. 3 Satz 3 TKG. Danach
wird für die Entscheidung über die Nummernzuteilung eine Gebühr erhoben. Die Gebühr soll
also (auch) eine Gegenleistung "für" den mit der Entscheidung einhergehenden Verwal-
tungsaufwand sein und dessen Kosten decken. Dies folgt zudem aus § 43 Abs. 3 Satz 4
TKG. Die Bestimmungen des dort in Bezug genommenen Verwaltungskostengesetzes
betreffen die Verwaltungsgebühr, die stets (auch) dazu dient, die Kosten des Verwaltungs-
aufwandes ganz oder teilweise zu decken.
Nach dem von § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG auch in Bezug genommenen § 3 Satz 1 VwKostG ist
es grundsätzlich zulässig, bei der Gebühr den wirtschaftlichen Wert der Amtshandlung zu
berücksichtigen, woraus sich auch die Zulässigkeit der (teilweisen) Abschöpfung von Vortei-
len ergibt. Der von dem Verordnungsgeber verfolgte Lenkungszweck kann der Verord-
nungsermächtigung ebenfalls noch entnommen werden. Dafür, dass der Gesetzgeber die
Verfolgung dieses Zwecks als zulässig angesehen hat, spricht bereits der Regelungszu-
sammenhang des § 43 TKG. Nach § 43 Abs. 1 Satz 4 TKG nimmt die Regulierungsbehörde
die Verwaltung des Nummernraumes vor allem durch Zuteilung von Nummern wahr. Dass
Rufnummern nicht frei verfügbar sind, sondern nach § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG von der Regu-
lierungsbehörde zugeteilt werden, beruht auch auf der Erwägung, dass der Nummernraum
begrenzt ist und deshalb der Bewirtschaftung bedarf. Dies wird in § 43 Abs. 4 Satz 1 TKG
ebenfalls vorausgesetzt, soweit dort die Sicherstellung der ausreichenden Verfügbarkeit von
Nummern angesprochen wird. Dieser Gedanke wird auch aus der Entstehungsgeschichte
des § 43 TKG deutlich. Die Nummernzuteilung ist aus Sicht des Gesetzgebers deshalb eine
wichtige regulatorische Aufgabe, weil Rufnummern grundsätzlich als knappes Gut angese-
hen werden, an dem durch Zuteilungsakte Nutzungsrechte eingeräumt werden (vgl. Entwurf
eines Telekommunikationsgesetzes, BTDrucks 13/3609 S. 35). Die Berücksichtigung des
Wertes der zugeteilten Nummern bei der Gebührenbemessung steht damit in engem Zu-
sammenhang und bezweckt im Interesse der schonenden Nutzung des Nummernraumes
auch die Steuerung der Nachfrage nach den Nummern.
Die in der Verordnungsermächtigung zum Ausdruck kommenden Zwecke der Gebührenbe-
messung erweisen sich als verfassungsgemäß. In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass
die Kostendeckung, die Vorteilsabschöpfung und die Verhaltenssteuerung verfassungsrecht-
lich legitime Gebührenzwecke sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck
S. 26 f. m.w.N.; Beschluss vom 7. November 1995 - 2 BvR 413/88 und 1300/93 - BVerfGE
- 10 -
93, 319 <344>; Beschluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 - BVerfGE 97, 332 <345>;
Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 – BVerfGE 50, 217 <226 f. und 230 f.>).
(3) § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG läuft auch nicht den anderen zu beachtenden verfassungsrecht-
lichen Vorgaben zuwider.
Eine Gebühr entbehrt von Verfassungs wegen einer sachlichen Rechtfertigung, wenn sie in
einem groben Missverhältnis zu den vom Gesetzgeber verfolgten legitimen Gebührenzwe-
cken steht (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 27 f.; vgl. auch Urteil
vom 19. September 2001, a.a.O., S. 129). Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bun-
des-)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr
in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentli-
chen Hand steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - BVerwG 6 C 8.00 - BVerwGE 115,
32 <44> m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 - BVerfGE 83, 363
<392> m.w.N.). Gebühren dürfen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der
gebührenpflichtigen Leistung festgesetzt werden. Vielmehr muss die Verknüpfung zwischen
den Kosten und der Gebührenhöhe sachgerecht sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Septem-
ber 2001, a.a.O., S. 129 und 130 f.; Beschluss vom 30. Mai 2002 - BVerwG 6 B 3.02 -
TKMR 2002, 468; Beschluss vom 19. September 2000 - BVerwG 11 BN 6.00 - NVwZ 2000,
1410). Gebühren dürfen nicht so hoch festgesetzt werden, dass sie von der Beantragung
der Amtshandlung abschrecken, erdrosselnden Charakter haben oder zu einem beachtli-
chen, Preiserhöhungen auslösenden Kostenfaktor werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom
30. Mai 2002, a.a.O., S. 468 m.w.N.; Urteil vom 24. Mai 1961 - BVerwG 7 C 109.60 -
BVerwGE 12, 162 <170>; Urteil vom 15. Juli 1988 - BVerwG 7 C 5.78 - BVerwGE 80, 36
<41>). Die Verordnungsermächtigung erweist sich auch gemessen an den vorstehenden
Grundsätzen als verfassungsgemäß, da sie durch die Bezugnahme auf das Verwaltungs-
kostengesetz dem Verordnungsgeber deren Beachtung vorgibt oder jedenfalls im Sinne die-
ser Grundsätze verfassungskonform ausgelegt werden kann.
b) § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG verstößt nicht gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht. Insbe-
sondere verletzt die Bestimmung nicht Art. 11 der Richtlinie 97/13/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allge-
mein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste - Lizenzierungsrichtlinie -
(ABl EG Nr. L 117 S. 15).
aa) Es ist nicht zu beanstanden, dass § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG den Verordnungsgeber bei
der Bemessung der Gebühren nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränkt.
- 11 -
Das in Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie vorgesehene Kostendeckungsprinzip
findet hier keine Anwendung.
(1) Liegen die Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie vor, ist
für die Anwendung des Kostendeckungsprinzips nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzie-
rungsrichtlinie kein Raum.
Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie stellen die Mitgliedsstaaten sicher,
dass von dem Unternehmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren
erhoben werden, die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der
jeweiligen Einzelgenehmigung anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Die Zuteilung ei-
ner Rufnummer ist als Einzelgenehmigung im Sinne dieser Vorschrift anzusehen, wie sich
aus Art. 7 Abs. 1 Buchst. a) der Lizenzierungsrichtlinie ergibt.
Die Bestimmung findet hier aber deswegen keine Anwendung, weil die Voraussetzungen
von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie vorliegen. Danach können die Mitglieds-
staaten ungeachtet des Absatzes 1 ihren nationalen Regulierungsbehörden für den Fall,
dass auf knappe Ressourcen zurückgegriffen werden soll, gestatten, Abgaben zu erheben,
die die Notwendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung dieser Ressourcen sicherzustel-
len. Die Bestimmung lässt es zu, zur Steuerung der Nachfrage nach einer knappen Res-
source und deshalb im Interesse ihrer optimalen Nutzung eine an dem wirtschaftlichen Wert
der erteilten Einzelgenehmigung ausgerichtete Gebühr zu erheben (vgl. Paul/Mellewigt in:
Büchner/Ehmer/Geppert/Kerkhoff/Piepenbrock/Schütz/Schuster (Hrsg.), Beck`scher TKG-
Kommentar, 2. Aufl., § 43 Rn. 16; Müller, K&R 2001, 357 <358 f.>); vgl. auch Schütz/
Attendorn, MMR-Beilage 4/2002, 31). Sind die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 1
der Lizenzierungsrichtlinie gegeben, kommt Art. 11 Abs. 1 Satz 1 dieser Richtlinie nicht zur
Anwendung. Da Art. 11 Abs. 1 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie "nur" die Erhebung kosten-
deckender Gebühren erlaubt, Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Richtlinie hingegen "ungeachtet des
Absatzes 1" die Berücksichtigung des Wertes der Genehmigung zulässt, sind im Fall der
Anwendbarkeit der zuletzt genannten Bestimmung die Mitgliedsstaaten bei der Bemessung
der Gebühr nicht zur Beachtung des Kostendeckungsprinzips verpflichtet. Zu dieser Fest-
stellung sieht sich der Senat ohne Anrufung des Europäischen Gerichtshofs nach Art. 234
EG imstande, weil das vorstehend dargelegte Verständnis des Gemeinschaftsrechts nach
seiner Ansicht offenkundig ist und keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel bleibt (vgl.
EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. 283/78 - Slg. 1982, 3415 <3430>).
(2) Die Voraussetzungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie liegen hier vor.
- 12 -
(a) Rufnummern sind als "Ressourcen" anzusehen. Dies entspricht dem für die Auslegung
des Begriffs maßgebliche Bedeutung zukommenden Sprachgebrauch in den Europäischen
Gemeinschaften. So wird in dem Grünbuch der Kommission der Europäischen Gemein-
schaften über ein Nummerierungskonzept für Telekommunikationsdienste in Europa der
Begriff "Ressource" im Zusammenhang mit Rufnummern verwendet (vgl. BRDrucks 991/96
S. 6 und S. 28). In dem Bericht der Kommission über die Entwicklung neuer Rahmenbedin-
gungen für elektronische Kommunikationsinfrastrukturen und zugehörige Dienste - Kom-
munikationsbericht 1999 - (COM <1999> 539 S. 24) wird der Begriff "Ressource" ebenfalls
auf Rufnummern bezogen.
(b) Rufnummern im Ortsnetzbereich sind "knappe" Ressourcen.
Eine Knappheit im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie ist gegeben,
wenn die Ressourcen tatsächlich nur in begrenztem Umfang zur Verfügung stehen und des-
halb ohne ihre Bewirtschaftung die Situation eintreten kann, dass sie nicht mehr ausreichend
vorhanden sind und einer entsprechenden Nachfrage nicht mehr Rechnung getragen wer-
den kann. In diesem Sinn sind Ressourcen "knapp", wenn sie der Schonung bedürfen. Das
folgt aus Sinn und Zweck des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie. Sinn und
Zweck lassen sich insbesondere aus der in dem dritten Erwägungsgrund in Bezug genom-
menen Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf
dem Markt der Telekommunikationsdienste - Wettbewerbsrichtlinie - (ABl EG Nr. L 192
S. 10) erschließen. Die Wettbewerbsrichtlinie verfolgt das Ziel der vollständigen Liberalisie-
rung des ehemals monopolistisch geprägten Markts im Bereich der Telekommunikation.
Zentrales Anliegen der Richtlinie ist die Herstellung und Sicherung chancengleichen Wett-
bewerbs auf dem Markt der Telekommunikation. An dieses Anliegen knüpft der fünfte Erwä-
gungsgrund der Lizenzierungsrichtlinie an, nach dem die Richtlinie einen bedeutenden Bei-
trag zum Markteintritt neuer Wettbewerber leisten wird. Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzie-
rungsrichtlinie bezieht sich auf den Fall, dass für das Marktgeschehen auf ein beschränkt zur
Verfügung stehendes Gut zurückgegriffen werden muss und die Besorgnis besteht, dass die
Nachfrage nach diesem Gut das Angebot übersteigt, sodass es nachfragenden Wettbewer-
bern nicht mehr zugeteilt werden kann, wodurch der Wettbewerb auf dem relevanten Markt
beeinträchtigt wird. Die Bestimmung lässt es deshalb im Interesse chancengleichen Wett-
bewerbs zu, mit Hilfe einer den Wert der Zuteilung berücksichtigenden Gebühr die Nachfra-
ge zu steuern.
- 13 -
Dies ergibt sich auch aus dem Verhältnis der Bestimmung zu Art. 10 Abs. 1 der Lizenzie-
rungsrichtlinie. Danach ist unter anderem eine Beschränkung der Erteilung von Einzelge-
nehmigungen für Nummern für einen Zeitraum zulässig, der für die ausreichende Bereitstel-
lung von Nummern in Einklang mit dem Gemeinschaftsrecht erforderlich ist. Die Beschrän-
kung der Nummernzuteilung ist für den Fall zulässig, dass Nummern nicht in ausreichendem
Umfang vorhanden sind. Während Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie die Steu-
erung der Nachfrage nach dem beschränkt vorhandenen Gut zulässt, betrifft Art. 10 Abs. 1
der Richtlinie die Zuteilung von Rufnummern in dem Fall, dass eine entsprechende Nachfra-
ge mangels ausreichender Nummernkapazitäten nicht mehr befriedigt werden kann. Die
Ablehnung der Zuteilung von Rufnummern ist nach Art. 3 b Abs. 4 der Wettbewerbsrichtlinie
seit dem 1. Juli 1997 nicht mehr zulässig. Davon unberührt bleibt hingegen die nach Art. 11
Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie bestehende Möglichkeit, die Nachfrage nach einem
beschränkt zur Verfügung stehenden Gut, als das grundsätzlich auch Rufnummern angese-
hen werden können, durch die Erhebung einer Gebühr zu steuern. Dieses Recht besteht
auch nach dem ab 25. Juli 2003 anzuwendenden Art. 13 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie
2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Ge-
nehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste - Genehmigungsrichtlinie –
(ABl EG Nr. L 108 S. 21) fort.
Der vorstehend beschriebene Inhalt des Knappheitsbegriffs von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der
Lizenzierungsrichtlinie erweist sich nach Ansicht des Senats ebenfalls als offenkundig, so-
dass es auch insoweit nicht der Anrufung des Europäischen Gerichtshofs bedarf.
Nach den Darlegungen in dem angegriffenen Urteil sind Rufnummern im Ortsnetzbereich
"knappe" Ressourcen. Das Oberverwaltungsgericht führt insoweit aus, dass nach internatio-
nalen Vorgaben eine internationale Rufnummer höchstens 15 Stellen aufweisen dürfe, dass
in der Bundesrepublik Deutschland bei Vergabe zehnstelliger Rufnummern theoretisch
8,1 Milliarden Nummern zur Verfügung ständen, dass der tatsächlich verfügbare Nummern-
bestand aus den in dem Urteil im Einzelnen dargelegten Gründen jedoch nur etwa
133,28 Millionen Nummern umfasse und dass es in einigen Ortsnetzen bereits zu Engpäs-
sen bei der Nummernvergabe gekommen sei. Diese vor allem dem Abschlussbericht des
Expertengremiums für Nummerierungsfragen beim Bundesministerium für Post und Tele-
kommunikation vom 4. Dezember 1995 entnommenen Darlegungen sind der Sache nach
revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie sind geeignet, den Schluss zu rechtfertigen,
dass Rufnummern im Ortsnetzbereich der Bundesrepublik Deutschland knappe Ressourcen
sind. Dies entspricht der im Schrifttum vertretenen herrschenden Meinung (vgl. Spoerr in:
Trute/Spoerr/Bosch , Telekommunikationsgesetz mit FTGE, 1. Aufl., §. 43 Rn. 2;
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Demmel in: Manssen
Paul/Mellewigt, a.a.O., § 43 Rn. 1; Geppert/Ruhle/Schuster, Handbuch Recht und Praxis der
Telekommunikation, 2. Aufl., Rn. 661 ff.; Zwetkow in: Heun (Hrsg.), Handbuch Telekommu-
nikationsrecht, 2002, Teil I Rn. 286; Scheurle/Lehr/Mayen, Telekommunikationsrecht, 1997,
S. 13; Scherer, NJW 2000, 772 <782>; a.A. Müller, a.a.O., S. 359).
(c) Die Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie sind auch in-
soweit erfüllt, als die Notwendigkeit bestehen muss, die optimale Nutzung der knappen Res-
sourcen sicherzustellen. Da die in Rede stehenden Rufnummern ein beschränkt zur Verfü-
gung stehendes Gut sind, das der Schonung bedarf, kann die Notwendigkeit einer entspre-
chenden Lenkung der Nachfrage nicht verneint werden.
bb) Die Verordnungsermächtigung ist im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungs-
richtlinie auszulegen.
Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie müssen Abgaben nichtdiskriminierend
sein und insbesondere der Notwendigkeit Rechnung tragen, die Entwicklung innovativer
Dienste und den Wettbewerb zu fördern. § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG ist richtlinienkonform dahin
auszulegen, dass der Verordnungsgeber bei der Festlegung einer Gebühr im Sinne von
Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie die Anforderungen des Satzes 2 zu beach-
ten hat. Stehen die nationalen Gesetze mit einer Richtlinie des Gemeinschaftsrechts nicht im
Einklang und ist die Frist zur Umsetzung der Richtlinie abgelaufen, sind die nationalen Ge-
richte zu einer richtlinienkonformen Auslegung der nationalen Bestimmungen auch dann
verpflichtet, wenn das nationale Recht älter als die Richtlinie ist (vgl. BVerwG, Urteil vom
19. September 2001, a.a.O., S. 136 m.w.N.). Da die Umsetzungsfrist für die Lizenzierungs-
richtlinie gemäß deren Art. 25 am 31. Dezember 1997 abgelaufen war, besteht gegebenen-
falls eine Pflicht zur Auslegung des nationalen Rechts im Sinne dieser Richtlinie. Für die
Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung kommt es nicht darauf an, ob die Richtlinie inhalt-
lich unbedingt und hinreichend bestimmt ist, sodass sich der Einzelne auf sie unmittelbar zu
berufen vermag (vgl. Ruffert in: Callies/Ruffert, EuV/EGV, 2. Aufl., Art. 249 EG-Vertrag
Rn. 111 m.w.N.).
c) Der Senat kann auch überwiegend selbst feststellen, dass § 1 TNGebV in Verbindung mit
B. 1 der Anlage zu § 1 mit dem maßgeblichen höherrangigen Recht im Einklang steht.
- 15 -
aa) Der hier einschlägige Gebührentatbestand verstößt nicht gegen das Äquivalenzprinzip.
Die Gebühr steht nicht in einem groben Missverhältnis zu der von der Beklagten erbrachten
Leistung.
Der Gesetz- und Verordnungsgeber ist nach dem Äquivalenzprinzip nicht gehindert, bei der
Gebührenbemessung den wirtschaftlichen Wert der staatlichen Leistung zu berücksichtigen.
Das Äquivalenzprinzip eröffnet ihm bei der Beantwortung der Frage, wie eine sachgerechte
Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebührenhöhe herzustel-
len ist, einen weiten Ermessensspielraum. Wird für die Gebührenbemessung auf den Wert
der durch die gebührenpflichtige Amtshandlung erbrachten Leistung abgestellt, verlangt das
Äquivalenzprinzip regelmäßig nur, dass der Hundert- oder Tausendsatz des Wertes, der als
Gebühr zu entrichten ist, nicht unangemessen hoch ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar
2000 - BVerwG 11 C 5.99 - Buchholz 451 211 GtA Nr. 2 S. 8). Für die Wahrung des Äquiva-
lenzprinzips kommt es nicht entscheidend darauf an, ob dem Gebührenschuldner ein unmit-
telbarer, konkret bezifferbarer Wert im Sinne eines objektiven Nutzens zufließt (vgl.
BVerwG, Urteil vom 25. August 1999, a.a.O., S. 275). Die gerichtliche Kontrolle der Gebüh-
renbemessung darf nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenver-
fahren erhoben, bei denen die Gebühr vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutung
in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann. Bei der Ordnung der
Gebührenerhebung ist der Gesetz- und Verordnungsgeber daher berechtigt, die Vielzahl der
Einzelfälle in einem Gesamtblick zu erfassen und generalisierende, typisierende und pau-
schalierende Regelungen zu treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können
(vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003, a.a.O., Umdruck S. 28). Hinsichtlich des der Gebüh-
renbemessung zugrunde gelegten Wertes der Amtshandlung genügt daher eine vergröberte
Bestimmung im Sinne einer pauschalierenden Schätzung anhand eines Wahrscheinlich-
keitsmaßstabs (vgl. P. Kirchhof in: Isensee/P. Kirchhof , Handbuch des Staats-
rechts, 2. Aufl., Bd. IV, § 88 Rn. 206; Schlabach, Verwaltungskostenrecht, § 3 VwKostG
Rn. 9; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, 1973, S. 210). Daran gemessen ist der von
der Beklagten in Ansatz gebrachte Wert der zugeteilten Nummern nicht zu beanstanden.
Ausweislich der Entstehungsgeschichte der Telekommunikations-Nummerngebühren-
verordnung (vgl. Begründung des Verordnungsentwurfs, Stand 15. August 1997, S. 5) hat
der Verordnungsgeber zur Wertermittlung den mit einem einfachen Telefonanschluss erziel-
baren Jahresumsatz auf 1 000 DM geschätzt, sodass die Gebühr für die Zuteilung einer
Nummer 0,1 % dieses Umsatzes beträgt. Eine solche Gebühr wahrt das Äquivalenzprinzip.
Es läuft nicht dem Äquivalenzprinzip zuwider, wenn für den Wert der Amtshandlung auf den
mit ihr zu erzielenden geschätzten Jahresumsatz abgestellt und die Gebühr auf 0,1 % dieses
- 16 -
Betrages festgesetzt wird. Die Schätzung des Jahresumsatzes ist hier nicht zu beanstanden.
Sie beruht auf einer fehlerfreien pauschalierenden Wertung anhand eines Wahrscheinlich-
keitsmaßstabes. Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, aus der Anzahl der
vergebenden Nummern könne nicht auf den Umfang des Umsatzes geschlossen werden.
Der Verordnungsgeber durfte an den geschätzten Umsatz anknüpfen, den der Zuteilungs-
empfänger nach Weitergabe der Nummern an Endkunden wahrscheinlich erzielen kann.
Unbedenklich ist auch, dass der Verordnungsgeber bei der Schätzung des Jahresumsatzes
angenommen hat, jede der in einem zugeteilten Rufnummernblock enthaltenen Nummern
werde einem einfachen Telefonanschluss zugeordnet. Er war insbesondere nicht gehalten
zu berücksichtigen, dass bei ISDN-Anschlüssen mehrere Nummern pro Anschluss vergeben
werden. Im Rahmen der durch das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenzen kann auf eine
differenzierende Regelung verzichtet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1967
- BVerwG 4 C 179.65 - BVerwGE 26, 305 <313>).
Der Verordnungsgeber war auch nicht gehalten, bei der Schätzung des Wertes der zugeteil-
ten Nummern zwischen denjenigen Zuteilungsempfängern zu unterscheiden, die überwie-
gend private Anschlusskunden bedienen, und denjenigen, die vor allem gewerbliche Ver-
tragspartner haben. Auch insoweit gebietet das Äquivalenzprinzip keine Differenzierung.
Nicht zu beanstanden ist auch, dass es angesichts der nach § 43 Abs. 5 TKG von dem
Betreiber eines Telekommunikationsnetzes zu gewährleistenden Netzbetreiberportabilität
möglich ist, dass der Kunde, an den der Zuteilungsempfänger eine Nummer weitergegeben
hat, den Netzbetreiber unter Beibehaltung der Nummer wechselt. Der Verordnungsgeber
durfte dies bei der Schätzung außer Acht lassen, weil die Gebühr an den nach erstmaligem
Kundengewinn erzielbaren Umsatz anknüpft und dieser zudem auch nur für die Dauer eines
Jahres in Ansatz gebracht wurde.
Das Äquivalenzprinzip ist auch nicht etwa deshalb verletzt, weil die Gebühr von der Beantra-
gung der Nummernzuteilung abschreckt oder erdrosselnden Charakter hat. Dafür bestehen
keine Anhaltspunkte. Dies gilt auch für das Verbot einer Gebührenhöhe, die zu einem be-
achtlichen, Preiserhöhungen auslösenden Kostenfaktor führt. Dieses Verbot steht der Ge-
bührenerhebung nicht schon dann entgegen, wenn zu erwarten ist, dass der Schuldner die
von der Gebühr ausgelösten Kosten über den Preis auf seine Kunden abwälzt (vgl. BVerwG,
Urteil vom 3. März 1994 - BVerwG 4 C 1.93 - BVerwGE 95, 188 <199 f.>).
- 17 -
Schließlich ist das Äquivalenzprinzip nicht etwa deshalb verletzt, weil die Gebühr völlig un-
abhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung erhoben wird. Die Beklagte hat
nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts als Kosten des Verwaltungsaufwan-
des für die Zuteilung eines Rufnummernblocks von 1 000 zehnstelligen Nummern im Orts-
netzbereich einen Betrag in Höhe von 62,50 DM zugrunde gelegt. Die Kosten des Verwal-
tungsaufwandes belaufen sich also auf das 16fache der Gebühr. Damit löst sie sich nicht
völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes und wahrt auch insoweit das Äquivalenz-
prinzip.
bb) Die Gebühr steht auch nicht in einem groben Missverhältnis zu den mit ihr verfolgten
Zwecken der Kostendeckung, der Vorteilsabschöpfung und der Verhaltenssteuerung. Sie
wahrt das Äquivalenzprinzip, und es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass sie ungeachtet des-
sen in gravierender Weise außer Verhältnis zu den Gebührenzwecken steht.
cc) § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 verletzt nicht die Berufsfreiheit
(Art. 12 Abs. 1 GG) der Klägerin.
(1) Die Gebührenregelung bewirkt einen mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit, weil sie in
engem Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs steht und - objektiv - eine berufs-
regelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR
1879/91 u.a. - BVerfGE 98, 83 <97>). Der Eingriff beruht darauf, dass die Klägerin als An-
bieterin von Sprachtelefondienst für ihre berufliche Tätigkeit auf die Zuteilung von Rufnum-
mern angewiesen ist und die dafür erhobenen Gebühren ihre erwerbswirtschaftliche Tätig-
keit beschränken. Betroffen ist die Berufsausübungsfreiheit. Die Berufswahlfreiheit ist nicht
eingeschränkt. Zwar kann eine Berufsausübungsregelung auf das Recht zur freien Berufs-
wahl zurückwirken, wenn die sinnvolle Ausübung des Berufs faktisch unmöglich gemacht
wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. November 1982 - 1 BvL 4/78 - BVerfGE 61, 291 <308>
m.w.N.). Dafür ist hier jedoch nichts ersichtlich.
(2) Der Eingriff ist gerechtfertigt.
Beschränkungen sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG zulässig, wenn sie durch hinreichende
Gründe des allgemeinen Wohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Errei-
chung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich sind und bei einer Gesamtab-
wägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden
Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom
17. Oktober 1984 - 1 BvL 18/82 u.a. - BVerfGE 68, 155 <171>). Bei mittelbaren Grund-
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rechtseingriffen gebührt dem Gesetzgeber ein gegenüber unmittelbaren Eingriffen weiter
gespannter Beurteilungs- und Gestaltungsraum (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober
1977 - 1 BvR 217, 216/75 - BVerfGE 46, 120 <145>). Daran gemessen liegt keine Verlet-
zung des Grundrechts vor.
Die mit der hier in Rede stehenden Gebührenregelung verfolgten Zwecke sind durch hinrei-
chende Gründe des Gemeinwohls gedeckt. Dies gilt nicht nur für den Kostendeckungs-
zweck. Durch die (originäre) Zuteilung der nicht unbeschränkt zur Verfügung stehenden
Nummern, die ein öffentliches Gut darstellen (vgl. Demmel, a.a.O., C § 43 Rn. 6;
Paul/Mellewigt, a.a.O., § 43 Rn. 12), erlangt der Empfänger einen besonderen Vorteil. Dieser
besteht darin, dass er die zugeteilten Nummern seinen Kunden weitergeben und auf diese
Weise Sprachtelefondienst erbringen kann. Die Erlangung dieses Vorteils rechtfertigt es
auch unter dem Gesichtspunkt der Berufsausübungsfreiheit grundsätzlich, die durch diese
Leistung gewährten Vorteile (teilweise) abzuschöpfen. Die Verfolgung des Zwecks der Ver-
haltenssteuerung ist ebenfalls grundsätzlich gerechtfertigt. Auch mit Blick auf die Sicherstel-
lung einer flächendeckenden, angemessenen und ausreichenden Versorgung mit Sprachte-
lefondienst (vgl. Art. 87 f Abs. 1 GG) stellt die optimale und schonende Nutzung des be-
schränkten Nummernraumes einen Gemeinwohlbelang dar, der im Rahmen der Beschrän-
kung der Berufsausübungsfreiheit Berücksichtigung finden darf. Es ist deshalb mit Blick auf
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Anbieter von Sprach-
telefondienst angehalten werden, der Beschränktheit des Nummernraumes Rechnung zu
tragen und insbesondere davon Abstand zu nehmen, sich Rufnummern in nicht erforderli-
chem Umfang "auf Vorrat" zuteilen zu lassen.
Die hier in Rede stehende Gebührenregelung ist zur Erreichung der verfolgten Zwecke ge-
eignet. Dies versteht sich hinsichtlich der Zwecke der Kostendeckung und der Vorteilsab-
schöpfung von selbst. Die Eignung ist auch für den Lenkungszweck zu bejahen. Insoweit
genügt es, wenn mit dem Mittel der Gebührenerhebung der gewünschte Erfolg gefördert
werden kann (BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 - 1 BvR 52/66 u.a. - BVerfGE 30, 292
<316>). Dies ist der Fall. Unerheblich ist, ob der Zweck der optimalen Nutzung des be-
schränkten Nummernraumes auf andere Weise noch mehr gefördert werden könnte.
Die Gebührenregelung erweist sich auch zur Zweckerreichung als erforderlich. Das einge-
setzte Mittel ist erforderlich, wenn nicht ein anderes, gleich wirksames aber das Grundrecht
nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte gewählt werden können (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971, a.a.O., 316). Das ist nicht nur hinsichtlich der Zwe-
cke der Kostendeckung und der Vorteilsabschöpfung der Fall. Auch mit Blick auf den Zweck
- 19 -
der Verhaltenssteuerung ist die Gebührenregelung als erforderlich anzusehen. Sie ist nicht
etwa deshalb unverhältnismäßig, weil eine Änderung der Struktur und der Ausgestaltung des
Nummernraumes auf der Grundlage des § 43 Abs. 4 TKG ein milderes Mittel darstellen wür-
de. Maßnahmen im Sinne des § 43 Abs. 4 TKG sind nach den Feststellungen des Oberver-
waltungsgerichts für Lizenznehmer, Telekommunikationsdienstleister und Nutzer mit zum
Teil erheblichen Kosten und mit Akzeptanzproblemen verbunden (vgl. auch den Abschluss-
bericht des Expertengremiums für Nummerierungsfragen beim Bundesministerium für Post
und Telekommunikation vom 4. Dezember 1995, S. 20 und S. 49 f.). Der Verordnungsgeber
war unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit nicht gehalten, Maßnahmen im Sinne
von § 43 Abs. 4 TKG einer auch der Verhaltenssteuerung dienenden Gebühr vorzuziehen.
Die Grenze der Zumutbarkeit ist ebenfalls gewahrt. Die Gebühr trägt dem Äquivalenzprinzip
Rechnung, und sie kann bei Vorliegen der Voraussetzungen nach § 19 Satz 1 VwKostG in
Verbindung mit § 59 Abs. 1 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) gestundet, niedergeschla-
gen oder erlassen werden.
dd) § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 wahrt den allgemeinen Gleich-
heitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungspro-
portionalität. Vielmehr verbietet der Gleichheitssatz auch insoweit eine Gleichbehandlung
oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich ungerechtfertigt ist. Verfassungsrechtlich
geboten ist nicht, dass dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leis-
tung genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität
und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige (Belastungs-)Gleichheit unter den Gebühren-
schuldnern gewahrt bleibt. Mit Art. 3 Abs. 1 GG ist insbesondere eine Pauschalierung aus
Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu vereinbaren (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli
2001, a.a.O., S. 46 m.w.N.). Nach diesen Grundsätzen beurteilt kann ein Verstoß gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz nicht festgestellt werden.
Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht deshalb verletzt, weil der Verordnungsgeber bei der hier in Rede
stehenden Gebühr für die Zuteilung eines uneingeschränkt nutzbaren Rufnummernblocks
mit zehnstelligen Nummern eine Gebühr in Höhe von 1 000 DM vorgesehen hat, nach § 1
TNGebV in Verbindung mit C.1.1 und C.1.2 der Anlage zu § 1 für die Zuteilung von Ruf-
nummernblöcken von 1 000 zehnstelligen Nummern, von denen aber je Nummer höchstens
neun bzw. acht Stellen nutzbar sind, nur 100 DM bzw. 62,50 DM. Die im Vergleich zu der
Gebührenposition B.1 geringere Gebührenhöhe beruht darauf, dass im Fall der Nutzbarkeit
- 20 -
von neun Stellen aus dem 1 000 Nummern enthaltenen Rufnummernblock nur 100 Ruf-
nummern genutzt werden können, bei der Nutzbarkeit von acht Stellen nur 10 Nummern des
Rufnummernblocks (vgl. Begründung des Verordnungsentwurfs, Stand 20. Februar 1997,
S. 4). Es ist sachgerecht, hinsichtlich der Gebührenhöhe darauf abzustellen, wie viele Num-
mern des zugeteilten Rufnummernblocks tatsächlich nutzbar sind.
Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz ist auch nicht deshalb zu besorgen, weil
die Deutsche Telekom AG hinsichtlich des von ihrem Rechtsvorgänger übernommenen
Nummernbestandes nicht zu Gebühren herangezogen werden kann. Nach den Feststellun-
gen in dem angegriffenen Urteil hat die Deutsche Telekom AG von ihrem Rechtsvorgänger
Rufnummern in sehr großer Anzahl übernommen, die diesem vor In-Kraft-Treten des § 43
TKG zur Verfügung gestellt worden waren. Es handelt sich um etwa 3,6 Millionen Rufnum-
mernblöcke zu je 1 000 Nummern. Die Deutsche Telekom AG kann hinsichtlich dieses
Nummernbestandes nicht zu Gebühren herangezogen werden. Die Gebührenpflicht setzt
nach § 43 Abs. 3 Satz 1 TKG einen Antrag auf Zuteilung der Nummern und eine daraufhin
ergehende Zuteilungsentscheidung voraus. Da die Deutsche Telekom AG keinen solchen
Antrag gestellt hat, scheidet eine Gebührenpflicht aus.
Dass die Deutsche Telekom AG nicht zu Gebühren herangezogen werden kann, beruht letzt-
lich auf dem Fehlen einer entsprechenden Übergangsregelung. Das Telekommunikationsge-
setz enthält auch im Rahmen der Übergangsvorschriften des § 97 TKG keine Bestimmung
über den hier in Rede stehenden Nummernbestand. Das verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1
GG. Dem Gesetzgeber ist bei der Regelung des Übergangs von einer alten zu einer neuen
Rechtslage insbesondere dann eine weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt, wenn - wie
hier - ein ganzes Rechtsgebiet einer Neuordnung unterzogen wird (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 8. Dezember 1976 - 1 BvR 810/70 u.a. - BVerfGE 44, 1 <20 f.>). Der Verzicht auf eine
Übergangsregelung, die den von der Deutschen Telekom AG übernommenen Altbestand an
Nummern der Gebührenpflicht unterstellt, wahrt diesen Gestaltungsrahmen und bewirkt da-
her auch keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
ee) § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 ist nicht deshalb zu beanstanden,
weil - wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat - der Verordnungsgeber davon ausge-
gangen ist, die Deutsche Telekom AG könne hinsichtlich des von ihrem Rechtsvorgänger
übernommenen Nummernbestandes zu Gebühren nach der Telekommunikations-Num-
merngebührenverordnung herangezogen werden. Diese der Verordnung zugrunde liegende
Vorstellung war für den zu erwartenden Fall, dass die Deutsche Telekom AG keinen nach-
träglichen Zuteilungsantrag stellen würde, rechtlich nicht haltbar. Die von dem Verordnungs-
- 21 -
geber im Rahmen der Ausübung seines normativen Ermessens vorgenommene Abwägung
erweist sich damit in einem wesentlichen Teil als fehlerhaft. Dies führt hingegen nicht zur
Fehlerhaftigkeit der Gebührenregelung. Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann in
der Regel - wie hier - nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden. Ent-
scheidend ist regelmäßig das Ergebnis des Abwägungsvorgangs (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 3. Mai 1995 - BVerwG 1 B 222.93 - Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2 S. 1 f. m.w.N.).
d) Ob § 1 TNGebV in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 mit der Verordnungsermächti-
gung im Einklang steht, kann ohne Klärung zumindest einer Frage des Europäischen Ge-
meinschaftsrechts nicht abschließend entschieden werden. Der Rechtsstreit ist deshalb aus-
zusetzen, um in dem schwebenden Verfahren vorab vom Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften eine Entscheidung über die Auslegung der Lizenzierungsrichtlinie einzuho-
len.
Die Aussetzung und die Vorlage beruhen darauf, dass der vorliegende Fall Anlass bietet, die
gemeinschaftsrechtlichen Voraussetzungen für die Bemessung von Gebühren, die für die
Entscheidung über die Zuteilung von Rufnummern von einer nationalen Regulierungsbehör-
de verlangt werden, einer Klärung zuzuführen.
aa) Der Senat hält die Frage für klärungsbedürftig, ob die Lizenzierungsrichtlinie dahin zu
verstehen ist, dass für die Zuteilung von Rufnummern durch die nationale Regulierungsbe-
hörde eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigende Gebühr
erhoben werden darf, obwohl ein auf dem selben Markt tätiges und dort eine marktbeherr-
schende Stellung innehabendes Telekommunikationsunternehmen von seinem Rechtsvor-
gänger, dem ehemaligen staatlichen Monopolunternehmen, kostenlos Rufnummern in sehr
großem Umfang übernommen hat und eine nachträgliche Heranziehung zu Gebühren für
diesen Altbestand aus Gründen des nationalen Rechts ausscheidet.
Die aufgeworfene Frage stellt sich hier insbesondere mit Blick auf die in Art. 11 Abs. 2 Satz 2
der Lizenzierungsrichtlinie enthaltenen Anforderungen an die Erhebung einer Gebühr. Der
Senat ist - wie dargelegt - der Auffassung, dass Rufnummern der hier in Rede stehenden Art
knappe Ressourcen im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Lizenzierungsrichtlinie sind und
dass deshalb im Interesse einer optimalen Nutzung des Rufnummernraumes grundsätzlich
eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Nummern berücksichtigende Gebühr erhoben
werden darf. Die Gebührenregelung muss den Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der
Lizenzierungsrichtlinie Rechnung tragen. Hier könnten Besonderheiten gegeben sein, die es
vor allem mit Blick auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie ausschließen, eine
- 22 -
den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten Rufnummern berücksichtigende Gebühr zu erhe-
ben. Die hier vorliegende Fallgestaltung ist dadurch geprägt, dass das marktbeherrschende
Telekommunikationsunternehmen einen Bestand von etwa 3,6 Millionen Rufnummernblö-
cken zu je 1 000 Nummern von seinem Rechtsvorgänger, dem ehemaligen staatlichen Mo-
nopolunternehmen, übernommen hat, für den weder Gebühren zu entrichten waren noch
nachträglich zu entrichten sind. Auch wenn diese Blöcke wegen der vergebenen kurzen - nur
sieben- bis neunstelligen - Nummern nicht vollständig genutzt werden können, verbleibt dem
marktbeherrschenden Unternehmen ein Bestand von fast 400 Millionen Nummern, den es
unentgeltlich nutzen kann (vgl. VG Köln, Urteil vom 8. Dezember 2000 - 11 K 7734/00 -
NVwZ 2002, 369 <370>). Dies könnte vor allem unter den Gesichtspunkten der Nichtdiskri-
minierung oder der gebotenen Berücksichtigung der Notwendigkeit, die Entwicklung innova-
tiver Dienste und den Wettbewerb zu fördern, der Erhebung einer den wirtschaftlichen Wert
berücksichtigenden Gebühr für die Zuteilung von Rufnummern an Wettbewerbern des
marktbeherrschenden Telekommunikationsunternehmens entgegenstehen. Ein Verstoß ge-
gen Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie käme allerdings von vornherein nicht in
Betracht, wenn es für die Einhaltung dieser Bestimmung nur darauf ankommt, dass nach
dem geltenden nationalen Recht von allen Telekommunikationsunternehmen, denen Ruf-
nummern auf ihren Antrag zugeteilt werden, eine den wirtschaftlichen Wert der zugeteilten
Nummer berücksichtigende Gebühr erhoben wird. Es ist hingegen fraglich, ob das Gemein-
schaftsrecht dahin zu verstehen ist. Aus ihm könnte sich ergeben, dass bei der Prüfung, ob
insbesondere die Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie ge-
wahrt sind, auf die tatsächlichen Verhältnisse auf dem relevanten Markt zum Zeitpunkt der
Gebührenerhebung abzustellen ist. Dafür spricht, dass die in dem dritten Erwägungsgrund
der Lizenzierungsrichtlinie in Bezug genommene Wettbewerbsrichtlinie die Herstellung und
Sicherung chancengleichen Wettbewerbs auf dem Markt der Telekommunikation bezweckt
weist, dass die Richtlinie einen bedeutsamen Beitrag zum Marktzutritt neuer Wettbewerber
leisten wird. Sollten die Verhältnisse auf dem relevanten Markt maßgeblich sein, wäre es
denkbar, dass es insbesondere Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtlinie zuwider
läuft, wenn eine den wirtschaftlichen Wert berücksichtigende Gebühr erhoben wird, obwohl
das marktbeherrschende Unternehmen für einen sehr großen Bestand von Rufnummern
keine Gebühr zu entrichten hatte. Sollte das Gemeinschaftsrecht in diesem Sinne zu verste-
hen sein, stände die hier einschlägige Gebührenregelung damit nicht im Einklang. Die für die
Entscheidung des Rechtsstreits erforderliche Klarheit kann nur durch die Beantwortung der
zu 1) aufgeworfenen Rechtsfrage durch den Europäischen Gerichtshof geschaffen werden.
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bb) Für den Fall, dass die vorstehende Frage bejaht wird, hält es der Senat für klärungsbe-
dürftig, ob bei einer solchen Fallgestaltung die in den Markt neu eintretenden Unternehmen
unabhängig von der Höhe ihrer sonstigen Markteintrittskosten und ohne eine hieran anknüp-
fende Analyse ihrer Wettbewerbschancen gegenüber dem marktbeherrschenden Unterneh-
men für die Zuteilung einer Rufnummer mit einer einmaligen Gebühr in Höhe eines bestimm-
ten Prozentsatzes (hier 0,1 %) des geschätzten Jahresumsatzes, der im Fall der Weitergabe
der Rufnummer an einen Endkunden erzielt werden kann, belastet werden dürfen. Dies
könnte insbesondere den Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Lizenzierungsrichtli-
nie zuwiderlaufen. Zwar dürfte eine einmalig erhobene Gebühr in der beschriebenen Höhe
für sich betrachtet als unbedenklich angesehen werden. Fraglich ist jedoch auch in diesem
Zusammenhang, ob es aus Gründen der Lizenzierungsrichtlinie auf die Marktverhältnisse
zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung ankommt. Sollte das der Fall sein, könnte es hier von
Bedeutung sein, dass die neu auf den Markt der Sprachtelefonie tretenden Wettbewerber
des marktbeherrschenden Unternehmens vor allem in der Anfangsphase ihrer Betätigung
umfangreiche finanzielle Aufwendungen tätigen müssen, zu denen die Nummerngebühren
hinzukommen, und dass das marktbeherrschende Unternehmen für den von seinem Rechts-
vorgänger übernommenen Nummernbestand keiner Gebührenpflicht unterliegt. Vor diesem
Hintergrund könnte die dargestellte Abschöpfung eines wirtschaftlichen Vorteils im Rahmen
der Nummerngebühren ohne eine an die sonstigen Markteintrittskosten anknüpfende Ermitt-
lung der Wettbewerbschancen der neu auf den Markt tretenden Wettbewerber gegenüber
dem marktbeherrschenden Unternehmen der Lizenzierungsrichtlinie, insbesondere deren
Art. 11 Abs. 2 Satz 2, zuwiderlaufen.
2. Soweit sich die Revision dagegen richtet, dass das Oberverwaltungsgericht den streitigen
Gebührenbescheid auch hinsichtlich der für die Versagung von Rufnummernblöcken erho-
benen Gebühren aufgehoben hat, kann der Rechtsstreit ebenfalls nicht ohne Einholung der
Vorabentscheidung durch den Gerichtshof entschieden werden.
a) Die aufgeworfenen Fragen sind auch für die Beurteilung der Wirksamkeit der hier in Rede
stehenden Gebührenregelung in der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung
erheblich.
Nach § 3 TNGebV werden unter anderem für die Ablehnung des Antrags auf Vornahme Ge-
bühren nach Maßgabe des § 15 VwKostG erhoben. Wird ein Antrag auf Vornahme einer
Amtshandlung aus anderen Gründen als wegen Unzuständigkeit abgelehnt, ermäßigt sich
die vorgesehene Gebühr nach § 15 Abs. 2 VwKostG um ein Viertel. Sie kann bis zu einem
Viertel der vorgesehenen Gebühr ermäßigt oder es kann von ihrer Erhebung abgesehen
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werden, wenn dies der Billigkeit entspricht (§ 15 Abs. 2 letzter Halbsatz VwKostG). Soweit
danach für die Ablehnung eine Gebühr zu erheben ist, knüpft diese an die für die Stattgabe
des Antrages vorgesehene Gebühr an und setzt eine wirksame Rechtsgrundlage für die
Erhebung dieser Gebühr voraus. Da es für die Beurteilung der Wirksamkeit von § 1 TNGebV
in Verbindung mit B.1 der Anlage zu § 1 einer Vorabentscheidung des Europäischen
Gerichtshofs bedarf, gilt dies auch für die Wirksamkeit der Ermächtigung für die Erhebung
der entsprechenden Ablehnungsgebühr.
b) Der Senat kann die Frage nach der Wirksamkeit der genannten Bestimmungen nicht etwa
deshalb dahingestellt sein lassen und über die Rechtmäßigkeit der für die Ablehnung erho-
benen Gebühr ohne Anrufung des Gerichtshofs entscheiden, weil - wie das Oberverwal-
tungsgericht meint - die Gebührenerhebung insoweit an einem Ermessensfehler leidet. Das
ist nämlich nicht der Fall.
Das Oberverwaltungsgericht vertritt die Auffassung, die Beklagte habe das ihr nach § 3
TNGebV in Verbindung mit § 15 Abs. 2 VwKostG eingeräumte Ermessen verkannt und des-
halb versäumt, die Gebühr weiter zu mindern oder von ihr abzusehen. Die Beklagte sei zu
einer entsprechenden Ausübung ihres Ermessens verpflichtet gewesen, weil die von ihr auf
ein Viertel ermäßigte Gebühr die Kosten des Verwaltungsaufwandes um das Dreifache
übersteige und somit in erheblichem Umfang einen tatsächlich nicht vorhandenen wirtschaft-
lichen Vorteil abschöpfe. Die von dem Berufungsgericht vertretene Auffassung wahrt nicht
die Grenzen, die nach § 114 Satz 1 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle behördli-
cher Ermessensentscheidungen gezogen sind.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Gebühr auch
dann erhoben werden kann, wenn dem Gebührenschuldner durch die gebührenpflichtige
Verwaltungstätigkeit kein Vorteil zuwächst (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999, a.a.O.,
S. 275 m.w.N.). Mithin kann auch für die Ablehnung eines Antrags auf Zuteilung von Ruf-
nummern eine Gebühr festgesetzt werden. Dass diese Gebühr den Verwaltungsaufwand
übersteigen kann, ist in der Systematik des § 15 Abs. 2 VwKostG angelegt und beruht da-
rauf, dass der Bezugspunkt für die Bemessung der Gebühr die Gebühr für die positive Ent-
scheidung über den Antrag ist. Ist die Gebühr für die Stattgabe des Antrags nicht auf die
Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränkt, kann deshalb auch bei einer auf ein Viertel
ermäßigten Gebühr für die Ablehnung der Fall eintreten, dass die Gebühr den Verwaltungs-
aufwand übersteigt. Dies ist Ausdruck der Systematik des § 15 Abs. 2 VwKostG und zwingt
die Behörde jedenfalls dann nicht zu einer (weiteren) Ermessensbetätigung, wenn die Ge-
bühr die Kosten des Verwaltungsaufwandes um das Dreifache übersteigt.
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Bardenhewer Hahn Büge
Graulich Vormeier