Urteil des BVerwG vom 03.06.2013
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BVerwG 20 F 9.13
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 20 F 9.13
Niedersächsisches OVG - 24.04.2013 - AZ: OVG 14 PS 2/13
In der Verwaltungsstreitsache hat der Fachsenat des Bundesverwaltungsgerichts
für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO
am 3. Juni 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Brandt
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.
Der Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. April 2013
wird geändert.
Der Antrag des Antragstellers wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Gründe
I
1 Mit dem diesem Zwischenverfahren zugrundeliegenden Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes begehrt der Antragsteller, ein Journalist, gestützt auf § 4 Abs. 1 des
Niedersächsischen Pressegesetzes - NPresseG - Auskunft über die Höhe der Gesamtkosten,
die das Land Niedersachsen für Sicherungsmaßnahmen am Wohnhaus des früheren
Bundespräsidenten und Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen aufgebracht hat.
2 Mit Beschluss vom 24. Januar 2012 lehnte das Verwaltungsgericht den Antrag des
Antragstellers ab. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt: Die Auskunftsverweigerung
könne nicht auf § 4 Abs. 2 Nr. 2 NPresseG gestützt werden. Unabhängig davon, ob die
Information materiell geheimhaltungsbedürftig sei, müsse sie formell als
geheimhaltungsbedürftig eingestuft sein, was nach Auskunft des Antragsgegners derzeit nicht
der Fall sei. Ob § 4 Abs. 2 Nr. 3 NPresseG greife, sei offen. Der Antragsgegner habe - in für das
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hinreichender Weise - dargelegt, welche
Rückschlüsse man auf die nicht sichtbaren Sicherheitsmaßnahmen und damit auf das gesamte
Sicherheitskonzept aus einer Veröffentlichung der Gesamtbaukosten ziehen könne, wenn man
von dieser Summe die schätzbaren Kosten für die sichtbaren Maßnahmen abziehe. Er habe
weiterhin dargelegt, dass diese Rückschlüsse sich negativ auf den Schutz von Leib und Leben
der zu schützenden Personen auswirken und auch zu einer Erhöhung der Gefährdung der zum
Schutz eingesetzten Sicherheitskräfte führen könnten. Ohne weitere Sachverhaltsaufklärung sei
das Gericht nicht in der Lage, von Amts wegen festzustellen, dass diese Einwände unbegründet
seien. Das führe zu einer Abwägung, die zu Gunsten des Schutzes von Freiheit, Leib, Leben und
körperliche Unversehrtheit der zu schützenden Personen und der sie schützenden
Sicherheitskräfte ausfalle.
3 Hiergegen erhob der Antragsteller Beschwerde. Mit Verfügung des Vorsitzenden vom 28.
November 2012 forderte das Oberverwaltungsgericht den Antragsgegner auf, die
Verwaltungsvorgänge vorzulegen, aus denen die Gesamthöhe der Kosten zu ersehen sei. Die
Beurteilung, ob der Weigerungsgrund nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 NPresseG vorliege, lasse sich ohne
Kenntnis der Unterlagen nicht vornehmen. Es liege auf der Hand, dass mit zunehmender Höhe
der Gesamtkosten umso schwerer auf einzelne Sicherungsmaßnahmen geschlossen werden
könne. Der Antragsgegner wies mit Schriftsatz vom 18. Januar 2013 darauf hin, dass die
Unterlagen nunmehr als „VS nur für den Dienstgebrauch“ klassifiziert worden seien und
verweigerte zunächst ohne Abgabe einer Sperrerklärung die Vorlage. Mit Schriftsatz vom 3. März
2013 beantragte der Antragsteller die Durchführung des Verfahrens nach § 99 VwGO. Nach
gerichtlichem Hinweis gab das Niedersächsische Finanzministerium in seiner Eigenschaft als
oberste Aufsichtsbehörde unter dem 19. März 2013 eine Sperrerklärung ab.
4 Mit Beschluss vom 28. März 2013 legte das Oberverwaltungsgericht als Hauptsachegericht
das Verfahren dem Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts vor. Zur Begründung der Vorlage
wird ausgeführt, aus den in der Verfügung vom 28. November 2012 dargelegten Gründen könne
nicht beurteilt werden, ob und ggf. in welchem Umfang der Auskunftsanspruch bestehe. Eine
Gefährdungslage könne nur gegeben sein, wenn aus dem Gesamtkostenaufwand für die
Schutzmaßnahmen geschlossen werden könnte, dass nach dem aktuellen Stand der Technik
kein optimaler Schutz gewährleistet sei.
5 Der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts hat mit Beschluss vom 24. April 2013 festgestellt,
dass die Weigerung des Antragsgegners rechtmäßig ist. Der Beschluss des Hauptsachegerichts
vom 28. März 2013 genüge den Anforderungen an eine förmliche Verlautbarung zur rechtlichen
Erheblichkeit des Akteninhalts für die Entscheidung des Rechtsstreits. Die Begründung sei
nachvollziehbar. An die Begründung sei der Fachsenat gebunden. Auch wenn die Annahme des
Hauptsachegerichts, die Kenntnis gerade der Gesamthöhe der Sicherungskosten sei in einem
einstweiligen Anordnungsverfahren zur Beurteilung des Auskunftsverweigerungsgrundes nach §
4 Abs. 2 Nr. 3 NPresseG zwingend erforderlich, gewissen Zweifeln ausgesetzt bleibe, sei sie
jedenfalls nicht offensichtlich fehlerhaft. Die Sperrerklärung vom 19. März 2013 sei materiell
rechtmäßig. Es lägen Geheimhaltungsgründe i.S.d. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO vor. Hiergegen
richtet sich die Beschwerde des Antragstellers.
II
6 Die statthafte und im Übrigen zulässige Beschwerde des Antragstellers ist unbegründet. Dem
Begehren des Antragstellers auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der behördlichen
Vorlageverweigerung kann nicht entsprochen werden. Denn der Antrag des Antragstellers
gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist unzulässig. Der angefochtene Beschluss des Fachsenats
des Oberverwaltungsgerichts ist zur Klarstellung aufzuheben und zu ändern.
7 Der Antrag eines Verfahrensbeteiligten gemäß § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf Entscheidung
des Fachsenats im selbständigen Zwischenverfahren, ob die Verweigerung der Vorlage der in
Rede stehenden Unterlagen rechtmäßig ist, setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache
deren Entscheidungserheblichkeit ordnungsgemäß bejaht hat. Daran fehlt es. Der Beschluss
des Hauptsachegerichts vom 28. März 2013 entfaltet keine Bindungswirkung. Er genügt nicht
den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Darlegung der Entscheidungserheblichkeit.
8 Aus der durch § 99 VwGO vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und
dem Gericht der Hauptsache folgt, dass zunächst das zur Sachentscheidung berufene
Hauptsachegericht zu prüfen und förmlich darüber zu befinden hat, ob und gegebenenfalls
welche Informationen aus den Akten für eine Sachentscheidung erforderlich sind, bevor die
oberste Aufsichtsbehörde nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO über die Freigabe oder Verweigerung
der in Rede stehenden Aktenteile befindet (stRspr, vgl. nur Beschluss vom 2. November 2010 -
BVerwG 20 F 4.10 - juris Rn. 16). Hat das Gericht der Hauptsache die
Entscheidungserheblichkeit in einem Beschluss geprüft und bejaht, ist der Fachsenat
grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere Beurteilung durch den
Fachsenat kommt nur dann in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der
Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist. Eine Bindungswirkung entfällt auch dann, wenn das
Gericht der Hauptsache seiner Verpflichtung nicht genügt, die ihm nach dem
Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu
erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der Aktenvorlage zu entscheiden
(stRspr, vgl. Beschlüsse vom 28. März 2006 - BVerwG 20 F 1.05 - Buchholz 310 § 99 VwGO Nr.
40 - juris Rn. 6, vom 22. Juli 2010 - BVerwG 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 7, vom 3. Juli
2012 - BVerwG 20 F 12.11 - juris Rn. 9, vom 15. März 2013 - BVerwG 20 F 8.12 - juris Rn. 11
und vom 6. Mai 2013 - BVerwG 20 F 12.12 - juris Rn. 6).
9 Von diesen Grundsätzen geht auch der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts aus.
Entgegen der Auffassung des Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts entfaltet der Beschluss
des Hauptsachegerichts vom 28. März 2013 aber keine Bindungswirkung. Denn die Annahme
des Hauptsachegerichts, eine Gefährdungslage könne nur gegeben sein, wenn aus dem
Gesamtkostenaufwand für die Schutzmaßnahmen geschlossen werden könne, dass nach dem
aktuellen Stand der Technik kein optimaler Schutz gewährleistet sei, ist offensichtlich fehlerhaft.
Die Erwägungen des Hauptsachegerichts zur tatbestandlichen Reichweite des
presserechtlichen Weigerungsgrunds nach § 4 Abs. 2 Nr. 3 NPresseG greifen ersichtlich zu kurz.
Darüber hinaus hat das Hauptsachegericht nicht zur Kenntnis genommen, dass - anders als im
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht - die begehrte Information nach Angaben des
Antragsgegners nunmehr als „VS nur für den Dienstgebrauch“ klassifiziert worden ist (Schriftsatz
vom 18. Januar 2013, GA Bl. 254), so dass auch über die Voraussetzungen des § 4 Abs. 2 Nr. 2
NPresseG zu entscheiden ist.
10 Wie der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts selbst ausgeführt hat, ist entgegen der
Annahme des Hauptsachegerichts von der Möglichkeit eines die Aufgabenerfüllung
erschwerenden Rückschlusses von den Kosten auf Sicherungsmaßnahmen auch in dem Fall
auszugehen, in dem aus dem Gesamtkostenaufwand darauf geschlossen werden könnte, dass
nach dem aktuellen Stand der Technik ein optimaler Schutz gewährleistet ist (BA S. 9). Wie der
Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts weiter dargelegt hat, hat das Hauptsachegericht auch
nicht erkannt, dass unabhängig davon die Bekanntgabe der Kosten von Sicherungsmaßnahmen
einen Vergleich ermöglichen würde, anhand dessen auf festgelegte Gefährdungsstufen,
angeordnete Schutzmaßnahmen und realisierte Sicherungseinrichtungen in den zu
vergleichenden Fällen geschlossen werden könnte (BA S. 10). Die Darlegungen des
Fachsenats des Oberverwaltungsgerichts, auf die zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug
genommen wird, erhellen, dass die Geheimhaltungsbedürftigkeit - ungeachtet des Hinweises auf
erfolgte Durchsicht (BA S. 8) - ohne Kenntnis der begehrten Information (Höhe der
Gesamtkosten) beantwortet werden kann. Die Erwägungen des Fachsenats des
Oberverwaltungsgerichts knüpfen zwar konsequenter Weise an Geheimhaltungsgründe gemäß
§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO an, lassen sich aber, wenn es - wie auch das Verwaltungsgericht
ausgeführt hat - um den Schutz von Freiheit, Leib, Leben und körperliche Unversehrtheit von
Personen geht, jedenfalls der Sache nach ohne weiteres auf die fachgesetzlichen
Verweigerungsgründe übertragen.
11 Aus dem zutreffenden Befund, dass es keiner Zahlenangaben bedarf, um die Frage der
Geheimhaltungsbedürftigkeit zu beantworten, hat der Fachsenat des Oberverwaltungsgerichts
nicht die rechtlich gebotenen Schlussfolgerungen gezogen. In der Annahme, er sei durch den
Vorlagebeschluss gebunden, hat er verkannt, dass es angesichts der durch § 99 VwGO
vorgegebenen Aufgabenverteilung zwischen dem Fachsenat und dem Gericht der Hauptsache
nicht seine Aufgabe ist, die Geheimhaltungsbedürftigkeit der begehrten Information zu
beurteilen. Das ist Aufgabe des Gerichts der Hauptsache.
12 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Von der Erhebung von Gerichtskosten
für dieses Verfahren wird gemäß § 21 Abs. 1 Satz 3 GKG abgesehen.
Neumann
Dr. Bumke
Brandt