Urteil des BVerwG vom 15.11.2012

BVerwG: treu und glauben, sinn und zweck der norm, widerruf, stand der technik, inbetriebnahme, genehmigung, verordnung, verbindlichkeit, abgabe, kraftwerk

BVerwG 7 C 16.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 7 C 16.12
OVG für das Land Nordrhein-Westfalen - 14.03.2012 - AZ: OVG 8 D 48/11.AK
In der Verwaltungsstreitsache hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 15. November 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Nolte,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Krauß,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Guttenberger und Brandt
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 14. März 2012 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1 Die Beteiligten streiten um den Weiterbetrieb eines sogenannten Altkraftwerks nach dem
Widerruf einer Verzichtserklärung nach § 20 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 der 13. BImSchV.
2 Die Klägerin betreibt am Standort H. das Steinkohlekraftwerk H. S. mit vier mit Steinkohle
befeuerten Kesseln und einer Feuerungswärmeleistung von 464 MWth (Altkraftwerk H.). Es
koppelt bedarfsgerecht Fernwärmeleistung bis zu 300 MWth für die Fernwärmeversorgung in
den Städten B., H. und R. aus. Zudem erzeugt es Strom mit einer elektrischen Leistung von
maximal 132 MW.
3 Das Kraftwerk wurde 1957 auf der Grundlage eines Bescheids der zuständigen Bergbehörde
in Betrieb genommen. Die Anlage wurde Ende Januar 1986 gemäß § 67 Abs. 2 BImSchG dem
Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt angezeigt. Das Altkraftwerk wurde durch verschiedene
Teilgenehmigungen - zuletzt im Januar 1989 - um Rauchgasentschwefelungs- und
Rauchgasentstickungsanlagen erweitert.
4 Die Klägerin beantragte am 4. Januar 2006 bei der Bezirksregierung M. einen
immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für ein neues Steinkohlekraftwerk am Standort D.
(Kraftwerk D. 4). Die Bezirksregierung A. wurde im Rahmen der Beteiligung der Träger
öffentlicher Belange über dieses Kraftwerksprojekt informiert. Aus den Antragsunterlagen ergibt
sich, dass das Kraftwerk D. 4, dessen Inbetriebnahme im Jahr 2011 geplant war, das Altkraftwerk
D. vollständig ersetzen und die Erzeugung des Bahnstroms sowie der Fernwärme für die Stadt
D. übernehmen soll. Darüber hinaus soll es - gemeinsam mit dem ebenfalls neu geplanten
Heizwerk S. - auch das Altkraftwerk H. ersetzen. Hierzu ergibt sich aus den Antragsunterlagen
für das Kraftwerk D. 4, dass dieses insgesamt bis zu 380 MW Fernwärme in Kraft-Wärme-
Kopplung erzeugen soll, von denen bis zu 70 MW in das Stadtnetz D. und der überwiegende
Anteil über eine neue Fernwärmeleitung in das Fernwärmeverbundnetz in Richtung der Stadt H.
eingespeist werden soll.
5 Die Bezirksregierung M. erteilte der Klägerin am 31. Januar 2007 einen Vorbescheid zur
Errichtung und zum Betrieb des Steinkohlekraftwerks D. 4 mit einer Feuerungswärmeleistung
von 2 400 MW mit Nebenanlagen unter der Bedingung, dass innerhalb eines Jahres nach
Inbetriebnahme des neuen Kraftwerks das Altkraftwerk D. außer Betrieb geht und innerhalb von
drei weiteren Jahren abschließend rückgebaut wird. In Bezug auf das Altkraftwerk H. enthält der
Vorbescheid keine Bedingung.
6 Mit Schreiben vom 18. Dezember 2006 erklärte die Klägerin gegenüber der Bezirksregierung
A., „gemäß § 20 Abs. 3 der 13. BImSchV unser o.g. Kraftwerk mit den Kesseln 1 - 4 ... bis
spätestens zum 31.12.2012 unter Verzicht auf die Berechtigung zum Betrieb aus der
Genehmigung stillzulegen“. Bis zu diesem Zeitpunkt würden die Anlagen entsprechend den
vorliegenden Genehmigungen sowie den Anforderungen der Richtlinie 2001/80/EG betrieben.
7 Das Kraftwerk D. 4 sollte auf der Grundlage eines am 19. Januar 2007 bekannt gemachten
Bebauungsplans errichtet werden. Zu diesem Bebauungsplan hatten die Stadt D. und die
Klägerin am 15. Januar 2007 einen städtebaulichen Vertrag geschlossen, in dem sich die
Klägerin verpflichtete, das Altkraftwerk D. „nach der sicheren Inbetriebnahme des neuen
Steinkohlekraftwerks“ stillzulegen und rückzubauen. Block 3 des Altkraftwerks sollte noch ein
Jahr länger betriebsbereit vorgehalten werden. Der Bebauungsplan wurde vom
Oberverwaltungsgericht mit rechtskräftigem Urteil vom 3. September 2009 für unwirksam erklärt.
Die Errichtung des Kraftwerks D. 4 hat sich deswegen erheblich verzögert. Eine Inbetriebnahme
vor dem 31. Dezember 2012 ist auch angesichts der noch ungeklärten
immissionsschutzrechtlichen Situation ausgeschlossen.
8 Im Zusammenhang mit der Planung des Kraftwerks D. 4 beabsichtigte die E. GmbH (...), eine
Tochtergesellschaft der Klägerin, die Errichtung einer neuen Fernwärmeleitung vom geplanten
Kraftwerk D. 4 zum Anschlusspunkt der ...-Verbundleitung S.. Die Errichtungszeit sollte etwa 13
Monate betragen. Die Inbetriebnahme der Fernwärmeleitung sollte zusammen mit der
Inbetriebnahme des Kraftwerks D. 4 erfolgen. Auch dieses Vorhaben hat sich verzögert.
9 Vor diesem Hintergrund erklärte die Klägerin gegenüber der Bezirksregierung A. mit Schreiben
vom 12. Oktober 2010 den Widerruf ihrer Stilllegungserklärung vom 18. Dezember 2006 und bat
darum, den Widerruf als verbindlich zu bestätigen. Der Widerruf habe zur Folge, dass das
Altkraftwerk H. gemäß § 20 Abs. 4 der 13. BImSchV spätestens zum 31. Dezember 2010
verschärfte Emissionsanforderungen erfüllen müsse. Um dies zu gewährleisten, seien bestimmte
- näher genannte - Maßnahmen geplant bzw. bereits umgesetzt.
10 Die Bezirksregierung A. kam in einem Vermerk zu dem Ergebnis, dass der Widerruf der
Stilllegungserklärung rechtlich zulässig und wirksam sei. Die Klägerin habe nach Aktenlage von
den mit der Übergangsregelung verbundenen Vorteilen noch keinen Gebrauch gemacht.
11 Auf Weisung des zuständigen Ministeriums stellte die Bezirksregierung A. mit Bescheid vom
30. Juni 2011 fest, dass die Genehmigung zum Betrieb des Altkraftwerks H. wegen der von der
Klägerin abgegebenen Verzichtserklärung vom 18. Dezember 2006 mit Ablauf des 31.
Dezember 2012 erlösche.
12 Mit Urteil vom 14. März 2012 hat das Oberverwaltungsgericht die hiergegen erhobene Klage
abgewiesen. Der angefochtene Bescheid sei rechtmäßig: Bei der Verzichtserklärung handele es
sich um einen bereits mit Abgabe der Erklärung verbindlich geäußerten, lediglich hinsichtlich der
Erlöschenswirkung zeitlich hinausgeschobenen Verzicht auf die Genehmigung der Anlage. Die
Erklärung löse sofort Rechtsfolgen aus und könne nicht widerrufen werden. Der Wortlaut von §
20 der 13. BImSchV gebe für die Widerruflichkeit nichts her. Ließe man sie zu, liefe der Stichtag
leer. Auch sei der Verordnungsgeber ausdrücklich davon ausgegangen, dass der
Anlagenbetreiber sich zeitgebunden entscheiden müsse. Jedenfalls ergebe sich die
Unwiderruflichkeit der Verzichtserklärung aus einer analogen Anwendung des § 130 Abs. 1
i.V.m. Abs. 3 BGB. Das sei interessengerecht, weil innerhalb der Erklärungsfrist klare
Verhältnisse über das für die Altanlage geltende Rechtsregime geschaffen werden sollten. Die
dem Betreiber einer Altanlage eröffnete Wahlmöglichkeit schaffe einen umweltpolitischen Anreiz
zum Neubau von Anlagen, die den neuen immissionsschutzrechtlichen Anforderungen
genügten. Die Erklärungsfrist sichere dabei einen Vorlauf für die Planung und gewährleiste
insofern Versorgungssicherheit. Die Verzichtserklärung habe darüber hinaus auch
Auswirkungen für die Behörden wegen ihrer Überwachungsaufgaben und unionsrechtlichen
Berichtspflichten sowie gegebenenfalls für Dritte, die ihrerseits Anlagen betrieben und das
Ausmaß der Luftverschmutzung in ihre eigenen Planungen einbeziehen müssten. Die
Übergangsregelungen trügen dem verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz und den
rechtsstaatlichen Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit Rechnung.
Der Ausschluss des Widerrufs führe entgegen der Ansicht der Klägerin nicht zu einem
widersinnigen Ergebnis.
13 Die Verzichtserklärung habe nicht unter der stillschweigenden Bedingung einer rechtzeitigen
Inbetriebnahme des Kraftwerks D. 4 gestanden. Sie habe wegen der Verzögerung bei der
Realisierung des Kraftwerks D. 4 auch nicht nach den Grundsätzen des Wegfalls der
Geschäftsgrundlage widerrufen werden können, weil diese auf einseitige Rechtsgeschäfte nicht
anwendbar seien. Dessen ungeachtet sei bereits zweifelhaft, ob die rechtzeitige Errichtung des
Kraftwerks D. 4 Verzichtsgrundlage geworden sei. Jedenfalls erscheine es nicht treuwidrig oder
schlechthin unzumutbar, die Klägerin an ihrer Verzichtserklärung festzuhalten. Sie habe bei
deren Abgabe bewusst auf eigenes unternehmerisches Risiko gehandelt; denn damals hätten
weder der Bebauungsplan noch eine Genehmigung vorgelegen.
14 Zur Begründung ihrer vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache
zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor: Die Verzichtserklärung sei bei Abgabe zunächst
als eine reine Absichtserklärung zu verstehen. Denn sie sei im Gegensatz zu einer öffentlich-
rechtlichen Willenserklärung nicht unmittelbar auf den Eintritt von Rechtsfolgen gerichtet. Erst ab
dem 1. Januar 2011 werde die nachgerüstete Altanlage bezüglich der einzuhaltenden
Emissionsgrenzwerte begünstigt; vorher entfalte die Stilllegungserklärung keine
Rechtswirkungen. Entsprechendes gelte auch für das spätere Erlöschen der
Betriebsgenehmigung. Die Verzichtserklärung sei aber jedenfalls bei verfassungskonformer
Auslegung, die insbesondere dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Rechnung trage, unter
Beachtung des Normzwecks widerruflich, solange der Anlagenbetreiber aus der Erklärung noch
keine Vorteile gezogen habe. Es bestehe kein überzeugender Grund dafür, dass die
Anlagenbetreiber sich ungeachtet der Unsicherheiten betrieblicher Prognosen schon bis zum 31.
Dezember 2006 definitiv entscheiden müssten, ob ihre Anlage sechs Jahre später stillgelegt
werden solle. Es sei nicht erkennbar, weshalb die Behörde zwingend schon zu einem so frühen
Zeitpunkt Kenntnis von einer Stilllegung haben müsse. Auch die unionsrechtlichen
Berichtspflichten stünden einem Widerruf nicht entgegen. Schließlich habe die Erklärungsfrist
nicht den Zweck, zugunsten Dritter für rechtssichere Verhältnisse zu sorgen.
15 Wegen des mit der Erklärung verbundenen vertragsähnlichen Gegenseitigkeitsverhältnisses
könne sie sich auf die Grundsätze des Wegfalls der Geschäftsgrundlage berufen. Die
rechtzeitige Inbetriebnahme des Kraftwerks D. 4 sei die stillschweigende Geschäftsgrundlage
der Stilllegungserklärung gewesen; sie sei auch der Behörde bekannt gewesen und nicht
beanstandet worden. Aufgrund der Verzögerung der Planung und Errichtung des neuen
Kraftwerks sei eine wesentliche Änderung eingetreten. Hier sei der übliche Risikorahmen
überschritten worden. Ihr könne nicht zugemutet werden, an der Erklärung festzuhalten. Das
Bebauungsplanverfahren, das zum Verantwortungsbereich der Planungsträger gehöre, sei
schon weit vorangeschritten gewesen. Auch seien die fortbestehenden vertraglichen
Verpflichtungen in Rechnung zu stellen. Eine Übergangslösung im Sinne einer aktiven Duldung
führe nicht zur Zumutbarkeit. Die Erklärung müsse so angepasst werden, dass das Altkraftwerk
bis zur Inbetriebnahme des Kraftwerks D. 4 nicht stillgelegt werden müsse.
16 Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 14. März 2012
aufzuheben sowie den Feststellungsbescheid der Bezirksregierung A. vom 30. Juni 2011
aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten festzustellen, dass die Anlage über den 31.
Dezember 2012 hinaus betrieben werden darf,
hilfsweise,
den Beklagten zu verurteilen, einer Anpassung der Erklärung der Klägerin vom 18. Dezember
2006 dahingehend zuzustimmen, dass die Anlage bis zu einer Inbetriebnahme des
Neubauvorhabens Kraftwerk D. 4 weiter betrieben werden darf.
17 Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
18 Er verteidigt das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts.
II
19 Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage ohne
Verstoß gegen revisibles Recht abgewiesen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Die Klägerin hat weder einen
Anspruch auf die begehrte Feststellung, noch kann sie die Zustimmung des Beklagten zu einer
abgewandelten Erklärung verlangen, die den weiteren Betrieb des Altkraftwerks ermöglicht.
20 Zu Recht hat die Bezirksregierung im angefochtenen Bescheid festgestellt, dass die
Betriebsgenehmigung für das Altkraftwerk H. spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2012
erlischt. Durch Erklärung der Klägerin vom 18. Dezember 2006 ist die Betriebsgenehmigung
befristet worden (1.). Diese Änderung der Rechtslage ist nicht durch den Widerruf vom 12.
Oktober 2010 beseitigt worden (2.). Die Verbindlichkeit der Verzichtserklärung ist auch nicht
wegen geänderter Verhältnisse entfallen (3.).
21 1. Nach der Übergangsregelung des § 20 Abs. 3 der Dreizehnten Verordnung zur
Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Großfeuerungs- und
Gasturbinenanlagen - 13. BImSchV) vom 20. Juli 2004 (BGBl I S. 1717) hat der Betreiber einer
Altanlage i.S.v. § 2 Nr. 3 der 13. BImSchV die Wahl, ob er mit seiner Anlage gemäß § 20 Abs. 1
Buchst. a der 13. BImSchV ab dem 1. November 2007 bzw. - wie hier bei sogenannten
nachgerüsteten Altanlagen - ab dem 1. Januar 2011 (§ 20 Abs. 4 der 13. BImSchV) die
strengeren Grenzwerte der 13. BImSchV für Altanlagen (§ 3 Abs. 8 bis 15 der 13. BImSchV)
einhält oder ob er auf weitere Nachrüstungen verzichtet, die Altanlage unter Beachtung der
bislang geltenden Anforderungen der Verordnung über Großfeuerungsanlagen vom 22. Juni
1983 - 13. BImSchV (BGBl I S. 719) noch längstens bis zum 31. Dezember 2012 unverändert
weiter betreibt und spätestens nach Ablauf dieser Frist unter Verzicht auf die Berechtigung zum
Betrieb stilllegt. Von diesem Wahlrecht muss der Anlagenbetreiber bis zum 31. Dezember 2006
durch Abgabe einer entsprechenden Erklärung gegenüber der zuständigen Behörde Gebrauch
machen.
22 Diese Erklärung ist nicht lediglich als unverbindliche Absichtsbekundung einzuordnen, die
auf eine Umsetzung durch weitere Handlungen angewiesen ist, um Rechtswirkungen zu
zeitigen. Sie ist vielmehr eine einseitige empfangsbedürftige, mit ihrem Zugang wirksame
öffentlich-rechtliche Willenserklärung. Diese zeichnet sich dadurch aus, dass sie auf die Setzung
von Rechtsfolgen gerichtet ist. Solche werden hier herbeigeführt, denn die Erklärung bewirkt,
dass die Altanlage nunmehr anderen rechtlichen Regelungen unterliegt.
23 Zum einen ist die Anlage für die gesamte Dauer ihrer rechtlich zulässigen (Rest-)Laufzeit
nicht den verschärften Emissionsvorschriften der 13. BImSchV unterworfen. Zum anderen wird
die Geltungsdauer der bislang unbefristeten Betriebsgenehmigung als einer „Berechtigung zum
Betrieb“ begrenzt. Sie erlischt spätestens am 31. Dezember 2012, gegebenenfalls aber bereits
früher, wenn die Anlage zuvor stillgelegt wird. Nur insoweit hängt der Zeitpunkt des Erlöschens
von der tatsächlichen Stilllegung ab. Die Befristung der maximalen Geltungsdauer der
Genehmigung steht dagegen schon aufgrund der Erklärung fest und ist folglich von der
Stilllegung nicht abhängig; vielmehr kann nach dem 31. Dezember 2012 wegen Fehlens der
erforderlichen Betriebsgenehmigung eine Stilllegungsanordnung ergehen (siehe auch
Fest/Leifer, NVwZ 2011, 1046 <1048>).
24 Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Befristung einer Betriebsgenehmigung nicht
zwingend dem Erlass einer Nebenbestimmung durch die Behörde vorbehalten. Kann die
Beendigung der Rechtswirkungen einer Genehmigung mit sofortiger Wirkung durch einen
einseitigen Verzicht seitens des Genehmigungsinhabers herbeigeführt werden (vgl. Urteil vom
15. Dezember 1989 - BVerwG 4 C 36.86 - BVerwGE 84, 209 <211> = Buchholz 406.11 § 2
BBauG/BauGB Nr. 28 S. 2), spricht grundsätzlich nichts dagegen, den Eintritt der
Erlöschenswirkung auf einen bestimmten späteren Zeitpunkt hinauszuschieben, wie dies durch
die verordnungsrechtliche Regelung vorgegeben ist.
25 Der Erklärung fehlt auch nicht etwa deswegen - zunächst - die eine Willenserklärung
kennzeichnende Gestaltungswirkung, weil die durch sie herbeigeführte neue Rechtslage sich in
ihren tatsächlichen, zeitlich „gestreckten“ Wirkungen anfänglich noch nicht von der ohne Abgabe
einer Erklärung geltenden unterscheidet. Diese Betrachtungsweise lässt außer acht, dass das
weitere rechtliche Schicksal der Anlage - so insbesondere das Erlöschen der Genehmigung -
bereits mit Abgabe der Erklärung vorgezeichnet ist.
26 2. Die durch die Verzichtserklärung bewirkten Rechtsänderungen, namentlich die Befristung
der Betriebsgenehmigung, sind durch den von der Klägerin erklärten Widerruf nicht beseitigt
worden. Denn die nach § 20 Abs. 3 der 13. BImSchV abgegebene Erklärung war auch vor dem
1. Januar 2011 nicht frei widerruflich.
27 a) § 20 Abs. 3 der 13. BImSchV trifft keine ausdrückliche Regelung über die Möglichkeit eines
Widerrufs der Verzichtserklärung. Ob die Frist für die Abgabe der Erklärung bereits mit
hinreichender Deutlichkeit gegen die Widerruflichkeit spricht, kann dahinstehen. Denn in
Ermangelung einer Sonderregelung folgt der Ausschluss der Widerruflichkeit aus dem
allgemeinen Rechtsgrundsatz der Verbindlichkeit und Verlässlichkeit von Erklärungen im
Rechtsverkehr, der in § 130 Abs. 1 BGB seinen Niederschlag gefunden hat. Der von § 20 Abs. 3
der 13. BImSchV verfolgte Regelungszweck und das Regelungsumfeld schließen es aus,
hiervon ausnahmsweise abzuweichen.
28 Nach § 130 Abs. 1 Satz 1 BGB ist eine Willenserklärung gegenüber einem Abwesenden in
dem Zeitpunkt wirksam, in welchem sie ihm zugeht; nach Satz 2 wird sie nicht wirksam, wenn
dem Empfänger vorher oder gleichzeitig ein Widerruf zugeht. Daraus folgt, dass die
empfangsbedürftige Willenserklärung vom Erklärenden nach deren Zugang nicht frei widerrufen
bzw. - nach einer nach der zeitlichen Abfolge unterscheidenden Terminologie (siehe Schmitz, in:
Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 22 Rn. 66 f.) - zurückgenommen werden kann und
für ihn bindend ist. Wenn hiernach mit der Wirksamkeit der Erklärung deren fortdauernde
Verbindlichkeit einhergeht, wird dem mit dem Selbstverantwortungsgrundsatz
korrespondierenden Prinzip des Vertrauensschutzes im Rechtsverkehr Rechnung getragen
(Armbrüster, in: Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2012, Rn. 3 vor §§ 116 ff.). Soweit der
Gesetzgeber im bürgerlichen Recht in bestimmten Fällen den nachträglichen Widerruf
rechtsgeschäftlicher Erklärungen zugelassen hat, handelt es sich um Ausnahmetatbestände, bei
denen das Gesetz die Interessen des Widerrufenden höher bewertet als die des anderen, auf
den Bestand der Erklärung vertrauenden Teils (BGH, Beschluss vom 7. Dezember 1976 - X ZB
24/75 - GRUR 1977 , 485 ). Ein Bedürfnis nach Verlässlichkeit
rechtserheblichen Verhaltens besteht grundsätzlich auch im öffentlichen Recht. Nur wenn das
Regelungskonzept in Bezug auf den normierten Sachverhalt Besonderheiten aufweist, kann
unter Beachtung der Interessenlage der Behörde und eventuell betroffener Dritter
ausnahmsweise davon ausgegangen werden, dass eine Willenserklärung nicht als verbindlich
anzusehen sein soll (vgl. Krause, VerwArch 61 <1970> S. 297 <319 ff.>; Kluth, NVwZ 1990, 608
<610, 612 f.> zum Antragsverfahren; daran anschließend Fest/Leifer, NVwZ 2011, 1046).
29 b) Für eine solche Bewertung ist von vornherein kein Raum, wenn bereits die Art der von der
Willenserklärung herbeigeführten Änderung der Rechtslage der Widerruflichkeit zwingend
entgegensteht.
30 Hat die Verzichtserklärung das Erlöschen der Genehmigung schon bewirkt, so ist ein
Widerruf nicht mehr möglich. Denn dessen Rechtsfolgen liefen auf die Neuerteilung der
Genehmigung hinaus, die einer Entscheidung der Genehmigungsbehörde vorbehalten ist und
folglich durch eine Erklärung des ehemaligen Genehmigungsinhabers nicht ersetzt werden kann
(Krause a.a.O., S. 321 f.; Middel, Öffentlich-rechtliche Erklärungen von Privatpersonen, 1971, S.
98 f.; zur Unwiderruflichkeit des Verzichts auf einen Anspruch Urteil vom 23. März 1962 -
BVerwG 4 C 16.61 - BVerwGE 14, 93 <97> = Buchholz 427.3 § 360 LAG Nr. 25 S. 74). Insoweit
unterscheidet sich die Rechtslage von der rückwirkenden Beseitigung einer Willenserklärung bei
deren Anfechtung wegen Willensmängeln und dem nachfolgenden Wiederaufleben der alten
Genehmigung. Da die Verzichtserklärung der Klägerin die Betriebsgenehmigung erst zu einem
nach dem Widerruf liegenden Zeitpunkt zum Erlöschen bringen sollte, ist diese Fallgestaltung
hier zu verneinen.
31 Eine Bindung an die wirksame Willenserklärung kann des Weiteren auch dann nicht
zweifelhaft sein, wenn der Erklärende die durch die Erklärung neugestaltete Rechtslage bereits
ausgenutzt hat und die nunmehr erstrebte Rückkehr zur alten Rechtslage demnach zu einer vom
Gesetz nicht vorgesehenen Bevorzugung des Erklärenden und einer Umgehung zwingender
Vorschriften führen würde (vgl. BRDrucks 95/83 S. 57 zur Vorgängervorschrift: Verbindlichkeit
der Erklärung zur Verhinderung von Missbrauch und Umgehung). Die Klägerin weist zutreffend
darauf hin, dass die letztgenannte Fallkonstellation hier gleichfalls nicht vorliegt. Sie hat von der
dem Altkraftwerk aufgrund der Stilllegungserklärung mit Wirkung vom 1. Januar 2011
eingeräumten immissionsschutzrechtlichen Privilegierung wegen der vor diesem Stichtag
abgegebenen Widerrufserklärung und der sodann eingeleiteten und fristgerecht
abgeschlossenen Maßnahmen zur Emissionsminderung nach Maßgabe des § 20 Abs. 4 der 13.
BImSchV keinen Gebrauch gemacht (siehe Ohms, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 13.
BImSchV, § 20 Rn. 15: noch keine gestaltende Außenwirkung).
32 c) Erscheint somit nicht schon unter diesen Aspekten eine Ausnahme von dem Grundsatz,
dass eine Willenserklärung mit Zugang an den Erklärungsempfänger verbindlich wird, von
vornherein als ausgeschlossen, so kommt es darauf an, ob das Regelungskonzept des § 20 Abs.
3 der 13. BImSchV Besonderheiten aufweist, die den Schluss auf eine solche Ausnahme
zulassen. Dies ist zu verneinen. Eine am Sinn und Zweck der Norm ausgerichtete und deren
Regelungsumfeld berücksichtigende Auslegung führt zu dem Ergebnis, dass sich die Klägerin
an ihrer Stilllegungs- und Verzichtserklärung festhalten lassen muss. Die Verbindlichkeit der
Erklärung ergibt sich, wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, zum einen aus
den mit der Wahlmöglichkeit verfolgten Zwecken (aa), zum anderen daraus, dass an die durch
die Erklärung geschaffene Rechtslage weitere rechtliche Folgerungen anknüpfen, die gleichfalls
auf Verlässlichkeit und Beständigkeit angelegt sind (bb).
33 aa) Mit der Einräumung des Wahlrechts in § 20 Abs. 3 der 13. BImSchV will der
Verordnungsgeber einen umweltpolitisch motivierten Investitionsanreiz setzen. Nach der
kostengünstigen Nutzung einer „nachrüstungsfreien“ Restlaufzeit sollen an die Stelle der
betreffenden Altanlagen Neuanlagen treten, die dem Stand der Technik entsprechen und den
verschärften immissionsschutzrechtlichen Standards (§ 3 Abs. 2 bis 7 der 13. BImSchV)
genügen. Die Einsparungen, die mit dem Verzicht auf einen kostspieligen Umbau der Altanlagen
einhergehen, sollen die Entscheidung für eine zeitnahe Investition in einen Neubau erleichtern.
34 Auf diesen Regelungszweck nimmt die Begründung der 13. BImSchV durch den Verweis auf
die Bestimmung des § 20 Abs. 6 der Vorgängerverordnung Bezug (BTDrucks 15/3024 S. 28). §
20 Abs. 6 (i.V.m. Abs. 1 und § 38 Abs. 2) der Verordnung vom 22. Juni 1983 (BGBl I S. 719) ist
der Regelung des § 20 Abs. 3 der 13. BImSchV vergleichbar; denn diese Regelung stellte den
Anlagenbetreiber im Falle einer Beschränkung der Restlaufzeit, die nicht kalendarisch, sondern
nach der Restnutzung (§ 2 Nr. 12 der 13. BImSchV a.F.) bemessen wurde, von den verschärften
Anforderungen an die Schwefeldioxidbegrenzung frei. In der Begründung des
Verordnungsentwurfs wird ausdrücklich betont, dass das Konzept der Verordnung für Altanlagen
Anreize schaffe, technisch veraltete, besonders emissionsintensive Anlagen stillzulegen oder
nur noch mit verminderter Ausnutzung zu betreiben (BRDrucks 95/83 S. 37). Diese
Anreizfunktion wird - was wiederum ein durchgängig vorhandenes Regelungsanliegen der
Übergangsvorschriften der 13. BImSchV in allen ihren Fassungen bestätigt - auch in der
Begründung des Verordnungsentwurfs zur derzeit beabsichtigten Neufassung der 13. BImSchV
(Art. 2 der Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie über Industrieimmissionen, zur Änderung
der Verordnung zur Begrenzung der Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen beim
Umfüllen oder Lagern von Ottokraftstoffen, Kraftstoffgemischen oder Rohbenzin sowie zur
Änderung der Verordnung zur Begrenzung der Kohlenwasserstoffemissionen bei der Betankung
von Kraftfahrzeugen, BTDrucks 17/10605) deutlich herausgestellt. Danach soll mit der dem § 20
Abs. 3 der 13. BImSchV vergleichbaren Regelung in § 30 Abs. 4 der Neufassung durch die den
Betreibern eingeräumte Möglichkeit, ihre Anlagen ohne Anpassung an die neuen Anforderungen
für eine begrenzte Zeit weiterzubetreiben, erreicht werden, dass statt für Nachrüstungen in
weniger wirkungsvolle Techniken bei Altanlagen Mittel für effizientere Maßnahmen in
Ersatzanlagen zur Verfügung stehen (BTDrucks 17/10605 S. 84).
35 Die so bezweckte Investitionsentscheidung erfordert einen ausreichenden zeitlichen Vorlauf
für eine angemessene Planungs- und Realisierungsphase, damit die Versorgungssicherheit
gewährleistet bleibt. Das rechtfertigt jedenfalls bei einer hier zulässigen typisierenden
Betrachtungsweise die Festlegung, dass die Verzichtserklärung schon geraume Zeit vor der
Ersetzung der Alt- durch die Neuanlage und auch mehrere Jahre vor der Inanspruchnahme der
Vergünstigung abgegeben werden muss. An dieser Entscheidung soll der Anlagenbetreiber im
Interesse des von der Verordnung angestrebten Ziels einer möglichst großen
Emissionsminderung, die sich an den technischen Möglichkeiten von Neuanlagen ausrichtet
(vgl. BTDrucks 15/3420 S. 19 ), festgehalten werden.
36 bb) Auch das Regelungsumfeld spricht gegen die freie Widerruflichkeit der
Verzichtserklärung.
37 Die Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober
2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (ABl EG
Nr. L 309 S. 1), deren Umsetzung die 13. BImSchV dient, verpflichtet die Mitgliedstaaten in Art.
15 zur regelmäßigen Berichterstattung über die nach Art. 3 der Richtlinie erstellten Programme
zur Verminderung der jährlichen Gesamtemissionen aus bestehenden Anlagen. Nach Art. 15
Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie muss der Bericht auch einen Gesamtüberblick über die erfolgten
oder geplanten endgültigen Stilllegungen von Feuerungsanlagen enthalten. Diese Angaben
müssen verlässlich sein. Denn auf der Grundlage der so ermittelten und übermittelten Daten ist
auch über eine Anpassung und Weiterentwicklung der Programme zu entscheiden.
38 Auf den Bestand der Verzichtserklärung müssen sich die mit weiteren Planungen befassten
Behörden auch deswegen verlassen können, weil der künftige Wegfall einer emittierenden
Anlage für die rechtliche Bewertung wegen einer immissionsbezogenen
Summationsbetrachtung (vgl. Beschluss vom 5. September 2012 - BVerwG 7 B 24.12 - NVwZ-
RR 2012, 922 Rn. 8 f. m.w.N.) von Bedeutung sein kann. Angesichts dieser objektiv-rechtlichen
Betrachtung kann dahinstehen, ob und inwieweit das Vertrauen betroffener privater Dritter in den
Bestand einer gegenüber Behörden abgegebenen Willenserklärung schutzwürdig ist und gegen
deren Widerruflichkeit spricht oder eine Begünstigung des Dritten lediglich als Reflexwirkung
einzustufen ist.
39 Gleichfalls offenbleiben kann die Frage, inwieweit auch die Sicherstellung der Effektivität
einer behördlichen Überwachung und der zeitgerechten Vorbereitung von nachträglichen
Anordnungen zur Einhaltung der verschärften Emissionswerte, falls die Wahlmöglichkeit nicht in
Anspruch genommen wird, die Annahme der Verbindlichkeit der Verzichtserklärung rechtfertigen
kann. Diese öffentlichen Interessen dürften jedenfalls für eine zeitliche Befristung einer
Widerrufsmöglichkeit sprechen.
40 d) Diesem Verständnis der Verzichtserklärung und ihrer grundsätzlichen Verbindlichkeit steht
höherrangiges Recht nicht entgegen. Die Übergangsregelung des § 20 der 13. BImSchV muss
sich an den aus der Eigentumsgarantie folgenden Anforderungen, insbesondere auch dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, messen lassen (vgl. Urteil vom 23. Oktober 2008 - BVerwG 7
C 48.07 - BVerwGE 132, 224 Rn. 38 ff.). Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die in § 20 der 13.
BImSchV für den Regelfall vorgesehenen Anpassungspflichten und -fristen insoweit rechtlichen
Bedenken begegnen. Auch die Klägerin behauptet nichts Gegenteiliges. Vor diesem
Hintergrund ist auch eine alternative, von einer eigenen Willensentscheidung des
Anlagenbetreibers abhängige Ausgestaltung des Übergangsregimes von Verfassung wegen
nicht zu beanstanden. Insbesondere kann die Klägerin mit dem Einwand, dass allein
Rechtssicherheit und Rechtsklarheit keine vorrangigen Zwecke der 13. BImSchV seien, es
vielmehr um die Einhaltung der Vorsorgewerte gehe, nicht durchdringen. Denn die
Verbindlichkeit der Verzichtserklärung folgt, wie oben dargelegt, in erster Linie aus materiell-
rechtlichen Erwägungen, die gerade auf die Verringerung der Luftverschmutzung bezogen sind.
41 3. Die Klägerin kann sich von ihrer Verzichtserklärung auch nicht unter Berufung darauf
lösen, dass ihr ein Festhalten an der eigenen Erklärung und den daraus folgenden
Rechtswirkungen wegen der veränderten Umstände unzumutbar sei.
42 Die Grundsätze über den Wegfall der Geschäftsgrundlage können hier nicht unmittelbar
herangezogen werden. Denn das nunmehr in § 60 Abs. 1 VwVfG und § 313 BGB normierte
Rechtsinstitut ist auf zweiseitige Rechtsgeschäfte bezogen. Einer analogen Anwendung auf
einseitige Rechtsgeschäfte steht grundsätzlich entgegen, dass es an gemeinsamen
Vorstellungen fehlt, die Grundlage einer übereinstimmenden Willensbildung sein können (vgl.
Finkenauer, in: Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2012, § 313 Rn. 50). Damit ist jedoch
nur der typische Fall eines einseitigen Rechtsgeschäfts bezeichnet. Die Verzichtserklärung nach
§ 20 Abs. 3 der 13. BImSchV ist demgegenüber auf die Vergünstigung bezogen, die der
Verordnungsgeber dem Betreiber einer Altanlage anbietet. Hinter dem so ausgestalteten
Austauschverhältnis steht, wie oben dargelegt, die Anreizwirkung, die auf der Errichtung einer
Neuanlage abzielt. Diese Rechtslage rechtfertigt es umso mehr, das allgemeine Prinzip von
Treu und Glauben, das im Institut des Wegfalls der Geschäftsgrundlage eine spezielle
Ausprägung erfahren hat, auch im Rahmen des einseitigen Rechtsgeschäfts der
Verzichtserklärung zu berücksichtigen. Hiernach kann der Behörde, die sich auf ein Recht oder
eine Eingriffsbefugnis beruft, die die Wirksamkeit des einseitigen Rechtsgeschäfts voraussetzen,
der Einwand unzulässiger Rechtsausübung entgegengesetzt werden (so Urteil vom 8. Februar
1968 - BVerwG 2 C 41.66 - VwRspr 19, 723 <725 f.>); auch kann ergänzend eine Anpassung der
Rechtslage verlangt werden.
43 Hierbei müssen sich die Überlegungen, ob ein Festhalten an der öffentlich-rechtlichen
Willenserklärung als eines einseitigen Rechtsgeschäfts unzumutbar ist, wiederum maßgeblich
an der Verteilung der Risikosphären und der Überschreitung des Risikorahmens, der nach Treu
und Glauben hinzunehmen ist, orientieren (siehe zuletzt Urteil vom 18. Juli 2012 - BVerwG 8 C
4.11 - Rn. 64, zu § 60 VwVfG). Nach diesen Maßstäben ist die Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts, wonach die Klägerin bei der Abgabe der Verzichtserklärung auf
eigenes unternehmerisches Risiko gehandelt hat, nicht zu beanstanden. Denn ein
Anlagenbetreiber muss bei seinen Überlegungen immer in Erwägung ziehen, dass es gerade
bei der Realisierung komplexer Großprojekte nicht zuletzt aufgrund rechtlicher Schwierigkeiten
und Fehleinschätzungen zu Verzögerungen kommen kann. Ungeachtet der (Mit-)Verantwortung
der Planungs- und Genehmigungsbehörden für eine rechtmäßige Bewältigung des Vorhabens
muss der Anlagenbetreiber für sich entscheiden, ob die betriebswirtschaftlichen Vorteile eines
nur zweijährigen Verzichts auf die verschärften Anforderungen die möglichen Nachteile einer
verspäteten Inbetriebnahme einer geplanten Neuanlage überwiegen. Die Folgen einer
verspäteten Fertigstellung der Neuanlage für die Versorgungssicherheit auch öffentlicher
Infrastruktureinrichtungen wie hier der Fernwärme- und der Bahnstromversorgung wirken sich
nicht zugunsten der Rechtsposition des Anlagenbetreibers aus; diesen öffentlichen Interessen,
die mit denen des Anlagenbetreibers nicht deckungsgleich sind, kann - wie Überlegungen der
Beteiligten im Parallelverfahren (Altkraftwerk D.) zu einer „aktiven Duldung“ zeigen - auf anderen
rechtlichen Wegen Rechnung getragen werden.
44 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Nolte
Krauß
Dr. Philipp