Urteil des BVerwG vom 03.11.2011
BVerwG: mitgliedschaft, erlöschen, wahlberechtigung, passives wahlrecht, berufliches fortkommen, verfassung, wählbarkeit, mitbestimmung, erfüllung, versetzung
BVerwG 6 P 14.10
Rechtsquellen:
SächsPersVG §§ 8, 13, 14, 29, 68
Sächsische Verfassung Art. 26
Stichworte:
Bildung von Polizei-Personalräten; Landespolizeipräsidium im Sächsischen Staatsministerium
des Innern; Grundrecht auf Mitbestimmung; Auswahlverfahren zur Aufstiegsausbildung für den
höheren Polizeivollzugsdienst; Abordnung an das Staatsministerium des Innern; Erlöschen der
Mitgliedschaft im PolizeiHauptpersonalrat; Benachteiligungsverbot.
Leitsatz:
1. Beim Landespolizeipräsidium im Sächsischen Staatsministerium des Innern wird kein Polizei-
Personalrat gebildet; dies verstößt nicht gegen das Grundrecht auf Mitbestimmung in Art. 26 der
Sächsischen Verfassung.
2. Die Abordnung an das Sächsischen Staatsministerium des Innern im Rahmen des
Auswahlverfahrens zur Aufstiegsausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst führt nach
Ablauf von drei Monaten zum Erlöschen der Mitgliedschaft im Polizei-Hauptpersonalrat; dies
verstößt nicht gegen das Benachteiligungsverbot nach § 8 SächsPersVG.
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 14.10
VG Dresden - 01.02.2008 - AZ: VG PL 9 K 2561/07
Sächsisches OVG - 27.04.2010 - AZ: OVG PL 9 A 453/08
In der Personalvertretungssache hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. November 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Vormeier, Dr. Bier und
Dr. Möller
beschlossen:
Auf die Rechtsbeschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Sächsischen
Oberverwaltungsgerichts vom 27. April 2010 geändert.
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts
Dresden vom 1. Februar 2008 wird in vollem Umfang zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.
Gründe
I
1 Polizeihauptkommissar O. war nicht freigestelltes Mitglied des Polizei-Hauptpersonalrats beim
Sächsischen Staatsministerium des Innern, des Antragstellers. Er war im Rahmen des
Auswahlverfahrens zur Aufstiegsausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst in der Zeit
vom 1. Oktober 2007 bis 31. März 2008 an das Sächsische Staatsministerium des Innern,
Abteilung 3 - Landespolizeipräsidium - abgeordnet. Im Schreiben vom 29. November 2007
vertrat der Antragsteller die Auffassung, dass die Abordnung nicht zum Erlöschen der
Mitgliedschaft im Polizei-Hauptpersonalrat führe. Dem trat der Beteiligte im Schreiben vom 10.
Dezember 2007 entgegen.
2 Der Antragsteller hat das Verwaltungsgericht angerufen und dort beantragt,
festzustellen, das die sechsmonatige Abordnung des Polizeihauptkommissars O. im Rahmen
des Auswahlverfahrens für die Zulassung zur Aufstiegsausbildung für den höheren
Polizeivollzugsdienst in die Abteilung 3 - Landespolizeipräsidium - des Sächsischen
Staatsministerium des Innern nicht zum Erlöschen der Mitgliedschaft im Polizei-
Hauptpersonalrat nach § 29 Abs. 1 Nr. 5 SächsPersVG führt,
hilfsweise festzustellen, dass der Beteiligte seine Rechte dadurch verletzt, dass er die
Teilnahme am Auswahlverfahren für die Zulassung zur Aufstiegsausbildung für den höheren
Polizeivollzugsdienst von einer Abordnung an das Staatsministerium des Innern, Abteilung 3,
abhängig macht, die für teilnehmende Personalratsmitglieder zum Erlöschen der Mitgliedschaft
im Polizei-Hauptpersonalrat führt.
3 Das Verwaltungsgericht hat die Anträge abgelehnt. Das Oberverwaltungsgericht hat unter
Änderung des erstinstanzlichen Beschlusses dem Hilfsantrag stattgegeben und im Übrigen die
Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Durch die
sechsmonatige Abordnung an das Landespolizeipräsidium habe Polizeihauptkommissar O. die
Wahlberechtigung und Wählbarkeit sowohl für den örtlichen Polizei-Personalrat seiner
bisherigen Dienststelle als auch für den Polizei-Hauptpersonalrat verloren. § 8 Abs.1 Satz 1
SächsPersVG nenne die Polizeidienststellen im Einzelnen, bei denen ein Polizei-Personalrat zu
bilden ist. Das Landespolizeipräsidium zähle nicht dazu. Darin liege kein Verstoß gegen Art. 26
der Sächsischen Verfassung, wonach das Grundrecht auf Mitbestimmung im öffentlichen Dienst
gewährleistet sei. Den Interessen der Beschäftigten im Staatsministerium des Innern sei dadurch
Rechnung getragen, dass dort ein örtlicher Personalrat und der Hauptpersonalrat bestehe. Die
sechsmonatige Abordnung an das Landespolizeipräsidium unterfalle nicht dem
Anwendungsbereich des § 13 Abs. 2 Satz 2 SächsPersVG, wonach ihre Wahlberechtigung bei
der alten Dienststelle solche Beschäftigte nicht verlören, die an Lehrgängen teilnähmen. Im
Rahmen der Praxisbewährung werde dem Beamten ein Dienstposten übertragen, den er
selbstständig und eigenverantwortlich wahrzunehmen habe. Von dem Erwerb oder der
Vermittlung und Vertiefung von Fachkenntnissen, wie sie für Lehrgänge kennzeichnend seien,
unterscheide sich dies grundlegend. Das Erlöschen der Mitgliedschaft im Polizei-
Hauptpersonalrat als Folge der sechsmonatigen Praxisbewährung im Staatsministerium des
Innern stelle sich allerdings in der Person des betroffenen Beamten als Verletzung des
Benachteiligungsverbots des § 8 SächsPersVG dar. Mitglieder des Polizei-Hauptpersonalrats
seien anders als Aufstiegsbewerber ohne Mandat gezwungen, sich zwischen der
Personalratstätigkeit und dem beruflichen Fortkommen zu entscheiden. Der sich daraus ergebe
Konflikt könne zum einen durch eine fiktive Nachzeichnung der Verwendung beim
Landespolizeipräsidium vermieden werden. In Betracht komme aber auch eine Aufteilung des
insgesamt sechsmonatigen Abordnungszeitraums in mehrere Abschnitte, von denen jeder nicht
länger als drei Monate dauere.
4 Gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts haben der Antragsteller und der Beteiligte
Rechtsbeschwerde eingelegt.
5 Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Abteilung 3 des
Sächsischen Staatsministeriums des Innern sei eine selbstständige Polizeidienststelle. Es sei
daher sachgerecht, sie dem Anwendungsbereich des § 68 SächsPersVG zuzuordnen, mit
welchem der Gesetzgeber den Besonderheiten des Polizeibereichs habe Rechnung tragen
wollen. Andernfalls seien polizeispezifische Maßnahmen der Beteiligung allgemeiner
Personalräte unterworfen. Dies stehe mit den landesverfassungsrechtlichen Vorgaben, welche
eine wirksame Interessenvertretung der Beschäftigten sicherstellen wollten, nicht im Einklang.
Jedenfalls scheide hier der Verlust der Mitgliedschaft im Polizei-Hauptpersonalrat wegen § 13
Abs. 2 Satz 2 SächsPersVG aus. Nach Sinn und Zweck dieser Norm solle die vorübergehende
Verwendung bei einer anderen Dienststelle zum Zweck der Qualifizierung die Wahlberechtigung
nicht entfallen lassen. Dann könne aber die Teilnahme am vorgeschalteten Auswahlverfahren
die Wahlberechtigung nicht in Frage stellen. Folge man alledem nicht, so sei jedenfalls mit dem
Oberverwaltungsgericht dem Hilfsantrag stattzugeben.
6 Der Antragsteller beantragt sinngemäß,
1. die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach dem in der Beschwerdeinstanz
gestellten Hauptantrag zu erkennen,
2. die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zurückzuweisen.
7 Der Beteiligte beantragt sinngemäß,
1. den angefochtenen Beschluss zu ändern und die Beschwerde des Antragstellers gegen den
erstinstanzlichen Beschluss in vollem Umfang zurückzuweisen,
2. die Rechtsbeschwerde des Antragstellers zurückzuweisen.
8 Er verteidigt den angefochtenen Beschluss, soweit darin der Hauptantrag abgelehnt wurde.
Zur Begründung seiner eigenen Rechtsbeschwerde trägt er vor: Durch das
Benachteiligungsverbot in § 8 SächsPersVG solle nicht die Mitgliedschaft in der
Personalvertretung als solche sichergestellt werden. Vielmehr stehe die Unabhängigkeit der
Tätigkeit des Personalrats sowie seiner Mitglieder im Vordergrund. Der Nachweis der
Praxisbewährung durch eine sechsmonatige Verwendung im Landespolizeipräsidium sei nicht
geeignet, auf den Meinungsbildungsprozess innerhalb des Polizei-Hauptpersonalrats Einfluss
zu nehmen. Sofern im Verlust der Mitgliedschaft im Polizei-Hauptpersonalrat eine
Benachteiligung gesehen werde, werde diese jedenfalls durch § 13 Abs. 2 SächsPersVG
gerechtfertigt. Eine fiktive Nachzeichnung der Verwendung beim Landespolizeipräsidium könne
nur bei freigestellten Personalratsmitgliedern in Betracht gezogen werden. Ein nicht freigestelltes
Personalratsmitglied sei dagegen verpflichtet, seinen Dienst und damit auch eine eventuelle
Erprobung tatsächlich abzuleisten. Eine Aufteilung der insgesamt sechsmonatigen Abordnung in
mehrere Abschnitte scheide ebenfalls aus. Mit einer solchen Konstruktion werde die verbindliche
gesetzliche Regelung in § 13 Abs. 2 SächsPersVG umgangen.
II
9 Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts beruht, soweit der Hauptantrag abgelehnt wurde, nicht auf der
Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 88 Abs. 2 Satz 1
SächsPersVG i.d.F. der Bekanntmachung vom 25. Juni 1999, SächsGVBl S. 430, zuletzt
geändert durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Sächsischen Personalvertretungsgesetzes
vom 4. November 2010, SächsGVBl S. 290, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Dagegen ist die
zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten begründet. Demgemäß ist der Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts, soweit dem Hilfsantrag stattgegeben wurde, zu ändern und die
Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluss in vollem Umfang
zurückzuweisen (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO).
10 1. Der Hauptantrag bedarf der Auslegung. Seinem Wortlaut nach war er gemäß der
Formulierung in der Rechtsbeschwerdebegründung des Antragstellers vom 23. August 2010
noch auf die Feststellung gerichtet, dass die Abordnung des Polizeihauptkommissars O. in der
Zeit vom 1. Oktober 2007 bis 31. März 2008 nicht zum Erlöschen seiner Mitgliedschaft im
Polizei-Hauptpersonalrat geführt hat. Dieses Begehren hat sich mit den Personalratsneuwahlen,
die in der Zeit vom 1. März bis 31. Mai 2011 stattgefunden haben (§ 26 Satz 3, § 27 Abs. 1
SächsPersVG), erledigt, und zwar unabhängig davon, ob Polizeihauptkommissar O. ein neues
Mandat erhalten hat oder nicht. Indes war der gesamte Vortrag des Antragstellers im
gerichtlichen Verfahren stets von der abstrakten Rechtsfrage durchdrungen, ob die
sechsmonatige Verwendung im Staatsministerium des Innern im Rahmen des
Auswahlverfahrens zur Aufstiegsausbildung für den höheren Polizeivollzugsdienst die
Mitgliedschaft im Polizeihauptpersonalrat zum Erlöschen bringt. Der Hauptantrag ist daher einer
dahingehenden Auslegung zugänglich, zumal auch der Hilfsantrag, der eng an den im
Hauptantrag beschriebenen Vorgang anknüpft, stets auf eine abstrakte Feststellung gerichtet
war. Von diesem Verständnis des Hauptantrages hat der Senat die Beteiligten mit Schreiben
vom 4. Oktober 2011 unterrichtet.
11 2. Der so zu verstehende Hauptantrag ist zwar zulässig, aber nicht begründet. Die
sechsmonatige Abordnung an die Abteilung 3 - Landespolizeipräsidium - des Sächsischen
Staatsministeriums des Innern im Rahmen des Auswahlverfahrens zur Aufstiegsausbildung für
den höheren Polizeivollzugsdienst führt zum Erlöschen der Mitgliedschaft im Polizei-
Hauptpersonalrat.
12 Rechtlicher Ausgangspunkt für die Beurteilung des Hauptantrages ist § 29 Abs. 1 Nr. 5
SächsPersVG. Danach erlischt die Mitgliedschaft im Personalrat durch Verlust der Wählbarkeit.
13 a) Da nach § 14 Abs. 1 SächsPersVG nur solche Personen in den Personalrat gewählt
werden können, denen das aktive Wahlrecht zusteht, geht mit dem Verlust des aktiven
Wahlrechts zugleich auch das passive Wahlrecht verloren. Der nachträgliche Wegfall der
Voraussetzungen des passiven Wahlrechts führt seinerseits zur Beendigung der Mitgliedschaft
im Personalrat nach § 29 Abs. 1 Nr. 5 SächsPersVG (vgl. Beschluss vom 15. Mai 2002 - BVerwG
6 P 8.01 - BVerwGE 116, 242 <251 f.> = Buchholz 250 § 29 BPersVG Nr. 4 S. 7 f.). Nach § 13
Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG sind - von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen -
wahlberechtigt zur Personalvertretung einer Dienststelle alle Beschäftigten der Dienststelle. Die
Wahlberechtigung setzt demnach Beschäftigteneigenschaft und Dienststellenzugehörigkeit
voraus. Die Beschäftigteneigenschaft bestimmt sich nach § 4 SächsPersVG.
Dienststellenzugehörig ist der Beschäftigte, der in die Dienststelle eingegliedert ist. Dies ist der
Fall, wenn er dort nach Weisungen des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben mitwirkt (vgl. Beschlüsse vom 15. Mai 2002 a.a.O. S. 244 bzw. S. 1 f., vom 26.
November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 - BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6
Rn. 25 und vom 14. Dezember 2009 - BVerwG 6 P 16.08 - BVerwGE 135, 384 = Buchholz 250 §
13 BPersVG Nr. 4 Rn. 11).
14 Ein Beschäftigter verliert demnach das Wahlrecht mit der Versetzung zu einer anderen
Dienststelle; zugleich erwirbt er das Wahlrecht in der neuen Dienststelle. Vergleichbares gilt
unter den Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG grundsätzlich im Fall der
Abordnung. Wer zu einer Dienststelle abgeordnet wird, wird in ihr wahlberechtigt, sobald die
Abordnung am Wahltag länger als drei Monate gedauert hat; im gleichen Zeitpunkt verliert er die
Wahlberechtigung bei der alten Dienststelle. Der Gesetzgeber hat hier in typisierender, dem
Gedanken der Rechtssicherheit Rechnung tragenden Weise präzise bestimmt, wann im Fall
einer Abordnung die Ausgliederung des Beschäftigten aus der alten und seine Eingliederung in
die neue Dienststelle stattfindet (vgl. Beschluss vom 15. Mai 2002 a.a.O. S. 249 bzw. S. 6). Der
Zusatz „am Wahltag“ besagt lediglich, dass es im Fall der Wahl darauf ankommt, ob die
Abordnung bereits länger als drei Monate andauert, nicht aber darauf, ob sie auf mehr als drei
Monate angelegt ist (vgl. Vogelgesang, in: Vogelgesang/Bieler/Kleffner/Rehak,
Landespersonalvertretungsgesetz für den Freistaat Sachsen, G § 13 Rn. 23). Folgerichtig
erlischt die Mitgliedschaft im Personalrat nach § 29 Abs. 1 Nr. 5 SächsPersVG, sobald die
Abordnung des Personalratsmitgliedes länger als drei Monate gedauert hat.
15 b) Die genannten Vorschriften über Wahlberechtigung, Wählbarkeit und Erlöschen der
Mitgliedschaft im Personalrat gelten für die Stufenvertretungen entsprechend (§ 54 Abs. 3 Satz 1,
§ 55 SächsPersVG). Die entsprechende Anwendung hat den erweiterten Zuständigkeitsbereich
der übergeordneten Dienststelle und die darauf bezogene wahlrechtliche Bestimmung zu
bedenken, wonach die Mitglieder der Stufenvertretung von den zum Geschäftsbereich der
übergeordneten Dienststelle gehörenden Wahlberechtigten gewählt werden (§ 54 Abs. 2
SächsPersVG). Der Beschäftigte verliert daher im Falle seiner Versetzung oder Abordnung sein
aktives und passives Wahlrecht für die Stufenvertretung nur dann, wenn der
Dienststellenwechsel den Geschäftsbereich der übergeordneten Dienststelle überschreitet. Ist
das nicht der Fall, bleiben Wahlberechtigung und Wählbarkeit unberührt. Die Abordnung eines
Mitgliedes der Stufenvertretung ist daher für seine Mitgliedschaft unschädlich, wenn die neue
Dienststelle ebenfalls zum Geschäftsbereich der übergeordneten Dienststelle zählt (vgl.
Beschluss vom 19. Januar 2009 - BVerwG 6 P 1.08 - BVerwGE 133, 42 = Buchholz 250 § 9
BPersVG Nr. 33 Rn. 28 m.w.N.).
16 c) Nichts anderes gilt grundsätzlich für den Polizei-Hauptpersonalrat im Staatsministerium
des Innern, der von den Beschäftigten der in § 68 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG genannten
Polizeidienststellen gewählt wird (§ 68 Abs. 3 SächsPersVG).
17 aa) Auch der Polizei-Hauptpersonalrat ist eine Stufenvertretung (§ 68 Abs. 4 SächsPersVG).
Wird daher ein Mitglied des Polizei-Hauptpersonalrats z.B. von einer Polizeidirektion an eine
andere oder an das Landeskriminalamt versetzt oder abgeordnet, so bleibt davon der Bestand
seines Mandats unberührt.
18 bb) Anders liegt es freilich, wenn der Beschäftigte von einer der in § 68 Abs. 1 Satz 1
SächsPersVG genannten Polizeidienststellen zum Staatsministerium des Innern wechselt. Denn
dessen Beschäftigte sind - auch soweit es sich um Polizeibedienstete handelt - nach der
eindeutigen gesetzlichen Regelung in § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 SächsPersVG nicht zum
Polizei-Hauptpersonalrat wahlberechtigt. Der Wortlaut der genannten Regelung lässt jedenfalls
nach der Neufassung des § 68 SächsPersVG durch das Vierte Gesetz zur Änderung des
Sächsischen Personalvertretungsgesetzes vom 4. November 2010, SächsGVBl S. 290, keine
Fragen mehr offen. Dementsprechend heißt es im Entwurf des Vierten Änderungsgesetzes zu §
68:
„Die Neufassung des Absatzes 3 stellt klar, dass die in der Abteilung 3 des Sächsischen
Staatsministeriums des Innern beschäftigten Polizeibediensteten neben dem örtlichen
Personalrat nur für den Hauptpersonalrat des Sächsischen Staatsministeriums des Innern und
nicht zugleich für den Polizei-Hauptpersonalrat wahlberechtigt sind. Beschäftigte können nur für
einen Hauptpersonalrat wahlberechtigt sein. Die Wahlberechtigung für den Hauptpersonalrat
des Staatsministeriums des Innern ist sachgerecht, da die Beschäftigten der Abteilung 3 in die
Personal-, Organisations- und Arbeitsstruktur des Ministeriums vielfältig eingebunden sind und
das Staatsministerium des Innern im Hinblick auf die Dienstaufsicht nicht selbst
Landespolizeibehörde ist, sondern die Aufsicht über die Landesbehörden ausübt (§ 65 Abs. 1
Nr. 1 Sächsisches Polizeigesetz, SächsPolG). Die Aufgaben des Ministeriums als
Polizeivollzugsdienststelle (Landespolizeipräsidium, § 71 Abs. 1 Nr. 1 SächsPolG) treten aus
personalvertretungsrechtlicher Sicht dagegen zurück“ (LTDrucks 5/3237 S. 27).
19 cc) Die Regelungen in § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 SächsPersVG, wonach die
Polizeibediensteten im Staatsministerium des Innern keinen eigenen örtlichen Polizei-
Personalrat wählen und folgerichtig zum Polizei-Hauptpersonalrat nicht wahlberechtigt sind,
verstößt nicht gegen Art. 26 der Sächsischen Verfassung. Danach sind in Betrieben,
Dienststellen und Einrichtungen des Landes Vertretungsorgane der Beschäftigten zu bilden
(Satz 1). Diese haben nach Maßgabe der Gesetze das Recht auf Mitbestimmung (Satz 2).
Berührt ist hier die Verpflichtung zur Bildung der Vertretungsorgane nach Art. 26 Satz 1 der
Sächsischen Verfassung. Grundsätzlich maßgeblich ist das vom Gesetzgeber nach Art. 83 Abs.
1 Satz 1 der Sächsischen Verfassung geschaffene Verwaltungsorganisationsmodell. Es gilt das
Prinzip, Vertretungsorgane möglichst sach- und ortsnah zu bilden und dort anzusiedeln, wo
wesentliche, bündelungsfähige Interessen der Beschäftigten berührende Entscheidungen
getroffen werden, um eine effektive Wahrnehmung der Beschäftigteninteressen zu gewährleisten
(vgl. Sächsischer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 22. Februar 2001 - Vf. 51/II/99 - PersV
2001, 198 <212>).
20 Das für den Polizeivollzugsdienst maßgebliche Organisationsmodell enthält § 71 des
Polizeigesetzes des Freistaates Sachsen (SächsPolG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 13.
August 1999, SächsGVBl S. 466, zuletzt geändert durch Art. 14 des Gesetzes vom 15.
Dezember 2010, SächsGVBl S. 387, 397. Die in § 71 Abs. 1 Nr. 2 bis 5 SächsPolG aufgezählten
Polizeidienststellen (Landeskriminalamt, Landespolizeidirektion Zentrale Dienste, Präsidium der
Bereitschaftspolizei und nachgeordneter Bereich, Polizeidirektionen) sowie die in § 71 Abs. 2
SächsPolG genannten Ausbildungseinrichtungen für den Polizeivollzugsdienst sind in § 68 Abs.
1 Satz 1 SächsPersVG abgebildet. Dies gilt allerdings nicht für das Landespolizeipräsidium im
Staatsministerium des Innern nach § 71 Abs. 1 Nr. 1 SächsPolG. Doch ist bereits dem
Gesetzeswortlaut zu entnehmen, dass es sich beim Landespolizeipräsidium um keine
eigenständige Behörde, sondern um eine Abteilung der obersten Dienstbehörde
Staatsministerium des Innern handelt. Angesichts dessen bleibt § 68 SächsPersVG dem
gesetzlichen Organisationsmodell verhaftet, wenn er für das Landespolizeipräsidium keinen
eigenen Polizei-Personalrat vorsieht, sondern die Wahrnehmung der Interessen seiner
Beschäftigten dem örtlichen Personalrat des Ministeriums („Hauspersonalrat“) und dem dort
nach § 54 Abs. 1 SächsPersVG gebildeten Hauptpersonalrat überlässt.
21 Eine sach- und ortsnahe Interessenvertretung für die Angehörigen des sächsischen
Polizeivollzugsdienstes ist auch auf diese Weise gewährleistet. Wird im Staatsministerium des
Innern eine Maßnahme getroffen, welche ausschließlich die Polizeibediensteten im Ministerium
betrifft, so ist der dortige örtliche Personalrat zur Beteiligung berufen. Bei der Größe des
Personalrats nach § 16 SächsPersVG kann typischerweise davon ausgegangen werden, dass
polizeispezifischer Sachverstand im Personalrat des Ministeriums vertreten ist (vgl. § 8 Abs. 2
Satz 2 der Verordnung der Sächsischen Staatsregierung zu den Wahlen nach dem Sächsischen
Personalvertretungsgesetz vom 27. Januar 2011, SächsGVBl S. 2). Ist dies ausnahmsweise
nicht der Fall, so stehen dem Personalrat unschwer Mittel und Wege offen, sich die zur
Beurteilung des Beteiligungsfalles notwendigen Kenntnisse zu verschaffen (vgl. § 44 Abs. 1 Satz
1 und Abs. 3 Satz 1, § 73 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Satz 1 und 2 SächsPersVG). Wird im
Staatsministerium des Innern eine Maßnahme getroffen, welche Beschäftigte in den
Polizeidienststellen nach § 68 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG betrifft, so ist der Polizei-
Hauptpersonalrat zur Beteiligung berufen (§ 87 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG). Wird im
Staatsministerium des Innern schließlich eine Maßnahme getroffen, welche Beschäftigte im
Ministerium sowie in den Polizeidienststellen gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG
gleichermaßen betrifft, so eröffnet § 68 Abs. 4 SächsPersVG ein sachgerechtes Verfahren unter
Beteiligung sowohl des Polizei-Hauptpersonalrats als auch des Hauptpersonalrats im
Ministerium.
22 dd) Aus dem dargestellten Beteiligungsmodell für den Polizeivollzugsdienst folgt, dass ein
Beschäftigter seine Mitgliedschaft im Polizei-Hauptpersonalrat mit seiner Versetzung an das
Staatsministerium des Innern verliert. Entsprechendes gilt nach § 13 Abs. 2 Satz 1, § 14 Abs. 1, §
29 Abs. 1 Nr. 5 SächsPersVG grundsätzlich, sobald eine Abordnung des Mitgliedes an das
Ministerium länger als drei Monate dauert.
23 d) Diese Rechtsfolge tritt nach § 13 Abs. 2 Satz 2 SächsPersVG nicht ein bei freigestellten
Mitgliedern einer Stufenvertretung und bei Beschäftigten, die an Lehrgängen teilnehmen. Die
erste Variante scheidet in der vorliegenden Fallgestaltung von vornherein aus. Denn ein Mitglied
des Polizei-Hauptpersonalrats, das am Auswahlverfahren zur Aufstiegsausbildung für den
höheren Polizeivollzugsdienst teilnimmt, kann während dieser Zeit, insbesondere während der
sechsmonatigen Praxisbewährung im Staatsministerium des Innern, nicht zugleich von seiner
dienstlichen Tätigkeit freigestellt sein. Aber auch die zweite Variante greift hier nicht ein. Die
sechsmonatige Praxisbewährung im Staatsministerium des Innern ist keine Teilnahme an einem
Lehrgang im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 2 SächsPersVG.
24 aa) Unter dem Begriff „Lehrgang“ fallen Veranstaltungen, die Aus- und Fortbildungszwecken
dienen. Wie der systematische Zusammenhang mit § 13 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG zeigt,
werden gerade solche Vorgänge erfasst, die sich über mehr als drei Monate hinziehen. Der
Regelung in § 13 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 SächsPersVG liegt ersichtlich die Vorstellung des
Gesetzgebers zugrunde, dass bei der Teilnahme an Lehrgängen unabhängig von deren Dauer
die Eingliederung in die Stammdienststelle nicht verloren geht (vgl. Vogelgesang, a.a.O. G § 13
Rn. 28). Dies beruht wiederum auf der Erwägung, dass die Lehrgangsteilnehmer in der
Dienststelle, an welche sie zu Aus- oder Fortbildungszwecken abgeordnet sind, nicht an der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirken, sondern dort lediglich Aus- und Fortbildung
empfangen (vgl. Beschluss vom 19. Juni 1980 - BVerwG 6 P 1.80 - Buchholz 238.37 § 13
PersVG NW Nr. 2). Insofern bewertet der Gesetzgeber in § 13 Abs. 2 Satz 2 Alt. 2 SächsPersVG
die Abordnung zu Aus- und Fortbildungszwecken anders als die Ausbildung in der
Stammdienststelle, welche auf die künftige Aufgabenerfüllung in eben dieser Dienststelle
angelegt ist und deswegen die Zugehörigkeit zu dieser Dienststelle begründet (vgl. § 4 Abs. 1
Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 SächsPersVG).
25 bb) Die Polizeibeamten, die zum Zwecke der Praxisbewährung an das Staatsministerium des
Innern abgeordnet sind, empfangen dort keine Aus- und Fortbildungsleistung, sondern wirken
dort an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit.
26 Nach § 145 Abs. 1 des Beamtengesetzes für den Freistaat Sachsen vom 12. Mai 2009,
SächsGVBl S. 194, zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 19. Mai 2010, SächsGVBl S.
142, erlässt das Staatsministerium des Innern durch Rechtsverordnung die besonderen
Vorschriften über die Laufbahnen der Beamten des Polizeivollzugsdienstes. Danach gilt die
Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die Laufbahnen der Beamten
des Polizeivollzugsdienstes des Freistaates Sachsen (Laufbahnverordnung der Beamten des
Polizeivollzugsdienstes - SächsLVOPol) vom 22. November 1999, SächsGVBl S. 799, zuletzt
geändert durch Art. 2 der Verordnung vom 14. September 2009, SächsGVBl S. 507. Nach § 22
Abs. 1 Satz 1 SächsLVOPol können unter den dort genannten Voraussetzungen Beamte des
gehobenen Polizeivollzugsdienstes zur Aufstiegsausbildung für den höheren
Polizeivollzugdienst zugelassen werden. Das Auswahlverfahren wird durch das Sächsische
Staatsministerium des Innern geregelt (§ 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 SächsLVOPol). Dies ist in der
Verwaltungsvorschrift über das Auswahlverfahren zur Aufstiegsausbildung für den höheren
Polizeivollzugsdienst (VwV AuswahlVhPVD) vom 22. April 2010 geschehen.
27 Danach besteht das Auswahlverfahren für diejenigen Beamten, die nach Durchführung der
Potentialanalyse gemäß Ziffer III VwV AuswahlVhPVD im Auswahlprozess verblieben sind, aus
zwei Teilen, nämlich der Praxisbewährung gemäß Ziffer IV VwV AuswahlVhPVD und dem
Auswahlgespräch gemäß Ziffer V VwV AuswahlVhPVD. Im Rahmen der Praxisbewährung sind
die Beamten in verschiedenen Tätigkeitsbereichen der polizeilichen Praxis in Funktionen zu
verwenden, die sie auf die künftigen Aufgaben des höheren Polizeivollzugsdienstes vorbereiten
sollen. Dadurch soll den Beamten Gelegenheit gegeben werden, die fachlichen, sozialen und
persönlichen Kompetenzen zu festigen, die von Beamten im höheren Polizeivollzugsdienst
erwartet werden. Die Praxisbewährung umfasst drei Abschnitte, nämlich die Verwendung in
einer Führungsfunktion (mindestens 1 Jahr), einer Stabsfunktion (mindestens 6 Monate) sowie
im Staatsministerium des Innern, Abt. 3 - Landespolizeipräsidium - (mindestens 6 Monate; Ziffer
IV Nr. 1 und 2 VwV AuswahlVhPVD).
28 Daraus geht hervor, dass den Beamten im Staatsministerium des Innern ebensowenig wie in
den anderen Stationen der Praxisbewährung im Rahmen von Aus- oder
Fortbildungsveranstaltungen theoretische Kenntnisse vermittelt werden. Vielmehr wirken sie dort
in den verschiedenen Tätigkeitsbereichen der polizeilichen Praxis an der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben mit und festigen dabei ihre beruflichen Kompetenzen. Die sechsmonatige
Verwendung im Staatsministerium des Innern ist somit nicht durch Aus- und Fortbildungs-
zwecke geprägt, sondern durch berufliche Praxis. Dass die Verwendung im Staatsministerium
des Innern der Aufstiegsausbildung vorausgeht, nimmt ihr diesen Charakter nicht. Dass das
Auswahlverfahren gegen Ende mit dem Führungsforum gemäß Ziffer VI VwV AuswahlVhPVD
auch Ausbildungselemente enthält, fällt mit Blick auf deren Umfang - fünf ein- bis zweitägige
Veranstal-tungen - nicht weiter ins Gewicht.
29 cc) Die sich daraus ergebende Rechtsfolge, dass Polizeibeamte mit Ablauf von drei Monaten
ihrer Abordnung an das Staatsministerium des Innern ihr Personalratsmandat verlieren, verstößt
nicht gegen § 8 SächsPersVG. Danach dürfen Personen, die personalvertretungsrechtliche
Aufgaben und Befugnisse wahrnehmen, darin nicht behindert und wegen ihrer Tätigkeit nicht
benachteiligt oder begünstigt werden; dies gilt auch für ihre berufliche Entwicklung. Eine
Beeinträchtigung der Personalratstätigkeit, die sich aus personalratsvertretungsrechtlichen
Bestimmungen selbst ergibt, ist weder Behinderung noch Benachteiligung (vgl. Beschlüsse vom
16 Juni 1989 - BVerwG 6 P 10. 86 - BVerwGE 82,131 <134 ff.> = Buchholz 250 § 8 BPersVG Nr.
1 Satz 3 ff., vom 27. August 1990 - BVerwG 6 P 26.87 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 18 S. 20
und 23 und vom 27. Oktober 2009 - BVerwG 6 P 11.08 - Buchholz 251.4 § 46 HmbPersVG Nr. 1
Rn. 24; Faber, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber,
Bundespersonalvertretungsgesetzt, § 8 Rn. 10; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 8
Rn.7; Treber, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Auflage 2008, § 8 Rn. 13).
Dies gilt auch, soweit die Mitgliedschaft im Personalrat auf Grund wahlrechtlicher Bestimmungen
erlischt.
30 Bei der Regelung in §13 Abs. 2 SächsPersVG zum Verlust des Wahlrechts in der alten
Dienststelle war dem Gesetzgeber bewusst, dass Abordnungen insbesondere bei der
übergeordneten Dienststelle vielfach dazu geeignet und bestimmt sind, den berufliche Aufstieg
zu fördern. Der Verlust des aktiven Wahlrechts führt über die Regelungsautomatik in § 14 Abs.1
und § 29 Abs. Nr. 5 SächsPersVG zugleich zum Verlust des passiven Wahlrechts und damit zum
Erlöschen der Mitgliedschaft im Personalrat. Vom Gesetzgeber ist daher mitbedacht, dass
einerseits die Kontinuität der Personalratsarbeit mit dem Ausscheiden des Personalratsmitglieds
beeinträchtigt wird und dass andererseits der Beschäftigte sein Personalratsmandat nur behalten
kann, wenn er sein berufliches Fortkommen unter Verzicht auf die Abordnung zurückstellt. Sind
die beschriebenen Vorgänge aber zwingende Folge der gesetzlichen Regelung und als solche
vom Gesetzgeber gewollt, so verbietet es sich, sie als vom Behinderungs- und
Benachteiligungsverbot des § 8 SächsPersVG erfasst anzusehen. Das Erlöschen der
Mitgliedschaft im Polizei-Hauptpersonalrat nach einer drei Monate übersteigenden Dauer der
Verwendung im Staatsministerium des Innern ist dabei kein Sonderfall, der eine abweichende
Beurteilung rechtfertigt; auch hier gilt die beschriebene Regelungsautomatik. Der Schutz des
Personalratsmitgliedes vor Abordnungen gegen seinen Willen nach § 48 Abs. 2 SächsPersVG
bleibt unberührt.
31 3. Der Hilfsantrag ist ebenfalls nicht begründet. Der Beteiligte verstößt nicht gegen das
Benachteiligungsverbot des § 8 SächsPersVG wenn er bei Mitgliedern des
Polizeihautpersonalrats im Rahmen des Auswahlverfahrens zur Aufstiegsausbildung für den
höheren Polizeivollzugsdienst auf der sechsmonatigen Praxisbewährung im Staatsministerium
des Innern besteht.
32 Das Benachteiligungsverbot bedeutet, dass Personalratsmitglieder nicht schlechter
behandelt werden dürfen als vergleichbare Beschäftigte ohne Personalratsamt (vgl. Beschlüsse
vom 27. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 33 S. 14, vom 25.
November 2004 - BVerwG 6 P 6.04 - Buchholz 251.7 § 40 NWPersVG Nr. 3 S. 7, vom 21. Mai
2007 - BVerwG 6 P 5.06 - Buchholz 251.5 § 42 HePersVG Nr. 1 Rn. 25 und 1. Februar 2010 -
BVerwG 6 PB 36.09 - Buchholz 251.92 § 8 SAPersVG Nr. 1 Rn. 4). Eine Schlechterstellung tritt
nicht ein, wenn sich das Mitglied des Polizei-Hauptpersonalrats entschließt, sich dem
Auswahlverfahren unter Einschluss der Verwendung im Staatsministerium des Innern zu
unterziehen. Entscheidet es sich dagegen für die Fortsetzung des Personalratsmandats, so ist
ihm die Abordnung an das Staatsministerium des Innern wegen der beschriebenen
wahlrechtlichen Regelungsautomatik verschlossen. Diese Rechtsfolge bedeutet als solche
keine Benachteiligung, wie bereits oben ausgeführt wurde. Doch mag § 8 SächsPersVG in der
Weise wirken, dass Gestaltungsspielräume bei der Durchführung des Auswahlverfahrens so zu
nutzen sind, dass das Personalratsmitglied daran ohne Verlust seines Mandats teilnehmen
kann. Eine dahingehende Möglichkeit besteht jedoch nicht. Die vom Oberverwaltungsgericht
erwogenen Alternativen tragen den gesetzgeberischen Wertungen insbesondere in § 8
SächsPersVG nicht in vollem Umfang Rechnung.
33 a) Die Eigenart des in Rede stehenden Auswahlverfahrens verbietet es, das betreffende
Mitglied des Polizei-Hauptpersonalrats von der Verwendung im Landespolizeipräsidium zu
befreien und stattdessen das Ergebnis der dortigen Praxisbewährung fiktiv nachzuzeichnen.
34 Wie bereits oben beschrieben, besteht das Auswahlverfahren aus den drei Abschnitten der
Praxisbewährung und dem Auswahlgespräch. In das Gesamtergebnis des Auswahlprozesses
fließen die Ergebnisse der Praxisbewährung in der Stabsfunktion mit 10%, der Praxisbewährung
in der Führungsfunktion mit 30%, der Praxisbewährung im Staatsministerium des Innern mit 20%
sowie des Auswahlgesprächs mit 40% ein. Die daraus zu erstellende Rangfolgeliste ist
Grundlage für die Entscheidung über die Zulassung der Beamten zur Aufstiegsausbildung (Ziff.
VII Nr. 1 und 2 VwV AuswahlVhPVD). Dem Modell der Praxisbewährung nach Ziff. IV Nr.1 und 2
VwV AuswahlVhPVD liegt der Gedanke zu Grunde, dass sich der Beamte in drei verschiedenen
Funktionen zu bewähren hat, von denen jede zur Erstellung eines Gesamtbildes unverzichtbar
ist. Dies gilt für die Stabs- und Führungsfunktionen, die grundsätzlich in der Stammdienststelle
wahrzunehmen sind, in gleicher Weise wie für die Verwendung im Staatsministerium des Innern
als der obersten Dienstbehörde und Führungsstelle des Polizeivollzugsdiensts (§ 72 Abs. 1
SächsPolG).
35 Angesichts dessen stellt sich der Verzicht auf die Verwendung von Personalratsmitgliedern
im Ministerium im Verhältnis zu den Mitbewerbern ohne Personalratsamt als eine Verzerrung
des Leistungs- und Eignungsbildes dar, die schon vor den Grundsätzen der Chancengleichheit
und der Bestenauslese nach Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 2 GG keinen Bestand haben kann.
Abgesehen davon erweist sich jede fiktive Bewertung nach den jeweils in Betracht zu ziehenden
Ersatzmaßstäben (Zeugnisse vor und während des Auswahlverfahrens) entweder als
Begünstigung oder Benachteiligung des Personalratsmitglieds. Eine nicht gerechtfertigte
Bevorzugung stellt es dar, wenn ihm günstige Ergebnisse auch für die Verwendung im
Landespolizeipräsidium ungeachtet der stationsbezogen differenzierten Leistungsabforderung
leistungslos gutgeschrieben werden. Benachteiligt ist das Personalratsmitglied dagegen, wenn
ihm die Möglichkeit abgeschnitten wird, weniger gute Bewertungen durch bessere Leistungen
gerade während der Praxisbewährung im Staatsministerium des Innern auszugleichen. Das
Oberverwaltungsgericht kann sich für seine gegenteilige Auffassung nicht auf das Urteil des
beschließenden Gerichts vom 21. September 2006 - BVerwG 2 C 13.05 - (BVerwGE 126, 333 =
Buchholz 237.8 § 12 RhPLBG Nr.1) berufen. In dem dieser Entscheidung zu Grunde liegenden
Fall ging es um ein freigestelltes Personalratsmitglied, welches bereits für den
Beförderungsdienstposten ausgewählt worden war, sodass im Sinne einer Fortsetzung der
Freistellung in Betracht zu ziehen war, von der noch ausstehenden Erprobung im Wege fiktiver
Nachzeichnung abzusehen. Davon unterscheidet sich die vorliegende Fallgestaltung
grundlegend, in welcher sich ein nichtfreigestelltes Personalratsmitglied während eines
prüfungsähnlichen Qualifizierungsverfahrens in einer Bewerberkonkurrenz behaupten muss (vgl.
in diesem Zusammenhang Beschlüsse vom 3. Juli 2001 - BVerwG 1 WB 24.01 - Buchholz 236.1
§ 3 SG Nr. 26 S. 14 und 25. September 2002 - BVerwG 1 WB 27.02 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr.
29 S. 23; Faber, a.a.O § 8 Rn. 43; Treber, a.a.O § 8 Rn. 30).
36 b) Die Aufspaltung der sechsmonatigen Verwendung in zwei gleich große Abschnitte von
jeweils drei Monaten scheidet ebenfalls aus. Soweit diese beiden Abschnitte ohne
nennenswerte zeitliche Unterbrechung aufeinanderfolgen, handelt es sich um eine Umgehung
der Regelung im § 13 Abs. 2 SächsPersVG, die keine Rechtswirksamkeit entfalten kann. Die
denkbare Unterbrechung durch andere Bestandteile des Auswahlverfahrens - etwa durch die
Verwendung in der Stabsfunktion - begegnet wiederum wegen § 8 SächsPersVG
durchgehenden Bedenken, und zwar mindestens unter dem Gesichtspunkt des
Benachteiligungsverbots. Denn die Unterbrechung der Bewährung im Ministerium ist geeignet,
das Personalratsmitglied um den Erfahrungsgewinn zu bringen, den die kontinuierliche Tätigkeit
in der übergeordneten Dienststelle mit wachsendem zeitlichem Ablauf typischerweise mit sich
bringt.
Neumann
Büge
Vormeier
Dr. Bier
Dr. Möller