Urteil des BVerwG vom 02.10.2007

BVerwG: verordnung, beendigung, reserve, europäische kommission, europäisches gemeinschaftsrecht, übertragung, kauf, eugh, verwertung, bekanntmachung

BVerwG 3 C 12.07

Rechtsquellen:

Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 Art. 7

ZAV § 12 Abs. 2 Satz 1, § 17 Abs. 1

Stichworte:

Marktorganisationen; Marktordnung; Milch; Zusatzabgabenverordnung; Erzeuger; Milchquote;

Milchreferenzmenge; Referenzmenge für Milch; Anlieferungsreferenzmenge; landwirtschaftliches

Pachtverhältnis; flächengebundene Übertragung von Milchquoten; flächenlose Übertragung von

Milchquoten; Milchbörse; staatliche Verkaufsstelle; kürzeste Frist; Vorabentscheidung.

Leitsatz:

Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr.

1256/1999 steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, derzufolge eine Milchreferenzmenge

bei Beendigung des Pachtverhältnisses auch dann auf den Verpächter übergeht, wenn dieser

nicht selbst Erzeuger ist oder zu werden beabsichtigt, sofern er sie seinerseits in kürzester Frist

an einen Erzeuger überträgt. Das gilt sowohl für den Fall einer flächengebundenen

Weiterverpachtung an einen Erzeuger als auch für den Fall eines flächenlosen Verkaufs über

eine staatliche Verkaufsstelle.

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 3 C 12.07

VGH München - 16.03.2005 - AZ: VGH 9 B 04.703 -

Bayerischer VGH München - 16.03.2005 - AZ: VGH 9 B 04.703

In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 2. Oktober 2007

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht van Schewick, Dr. Dette,

Liebler und Prof. Dr. Rennert

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen

Verwaltungsgerichtshofs vom 16. März 2005 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. Der Beigeladene trägt seine

außergerichtlichen Kosten selbst.

Gründe

1 Die Klägerin führt einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Ackerbau, Mastvieh-haltung und

Milchwirtschaft. Ihr Vater hatte von der Rechtsvorgängerin des Beigeladenen im Jahr 1979 eine

Fläche von 3,6960 ha hinzugepachtet. Das Pachtverhältnis war zuletzt bis zum 30. September

2002 befristet worden. Zusätzlich kündigte der Beigeladene zum 1. Oktober 2002. Auf seinen

Antrag hin bescheinigte das Landwirtschaftsamt Wertingen dem Beigeladenen mit Bescheid

vom 21. Januar 2003 den Übergang einer Referenzmenge von 3 563 kg auf ihn; zugleich

verfügte es, dass eine weitere Referenzmenge von 1 755 kg zugunsten der Landesreserve

eingezogen werde, weil der Beigeladene selbst keine Milch erzeuge. Der Beigeladene wurde

aufgefordert, die auf ihn übergegangene Referenzmenge zum nächsten Termin zum Verkauf

anzubieten, andernfalls sie ebenfalls zur staatlichen Reserve eingezogen werde.

2 Mit ihrem Widerspruch machte die Klägerin geltend, der Beigeladene sei kein Milcherzeuger,

weshalb er keine Referenzmenge erworben haben könne. Zudem habe er das Eigentum an der

Pachtfläche nur aufgrund eines Kaufvertrages und erst im März 2001 erworben, weshalb die

Referenzmenge keinesfalls an ihn habe zurückfallen können. Die Regierung von Schwaben

wies den Widerspruch mit Bescheid vom 8. Juli 2003, berichtigt am 22. August 2003, zurück. Der

Beigeladene sei bereits zum 11. Januar 2000 und damit vor Inkraft-treten der neuen

Zusatzabgabenverordnung am 1. April 2000 in die Rechtsstellung des Verpächters eingerückt.

Unter diesem neuen Recht könne auch ein Verpächter, der nicht selbst Milch erzeuge, mit

Rückgabe der Pachtfläche die entsprechende Referenzmenge erhalten, wenn er sie

unverzüglich über die staatliche Verkaufsstelle verkaufe.

3 Mit ihrer Klage hat die Klägerin bestritten, dass die Pachtfläche der Milcherzeugung gedient

habe; dort seien vielmehr stets Marktfrüchte bzw. Mastviehfutter angebaut worden. Ferner hat sie

ihren Vortrag wiederholt und vertieft, demzufolge mit der Rückgabe der Pachtfläche nur dann

eine entsprechende Referenzmenge auf den Verpächter übergehe, wenn dieser entweder selbst

Milch erzeuge oder die Fläche sofort an einen Erzeuger weitergebe. Beide Voraussetzungen

lägen hier nicht vor; der Beigeladene sei zwar Landwirt, erzeuge aber keine Milch, und er habe

die Pachtfläche auch nicht weiterverpachtet. Schließlich sei die hier einschlägige

Übergangsregelung der Zusatzabgabenverordnung nichtig, weil ihre Differenzierungen mit dem

Gleichbehandlungs-gebot unvereinbar seien.

4 Mit Urteil vom 20. Januar 2004 hat das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg die Klage

abgewiesen. Die Pachtfläche habe jedenfalls mittelbar der Milcherzeugung gedient, weshalb auf

sie ein entsprechender Anteil der Referenzmenge des Betriebs der Klägerin entfalle. Bei

Beendigung des Pachtverhältnisses habe sich die Referenzmenge des Betriebes daher

verringert, allerdings nicht um diesen gesamten Anteil, sondern aus Gründen des

Pächterschutzes lediglich um die Hälfte davon. Hiervon seien 33 vom Hundert in die staatliche

Reserve gefallen und 67 vom Hundert auf den Beigeladenen übergegangen. Unschädlich sei,

dass dieser selbst keine Milch erzeuge. Dem werde schon durch den Einzug zugunsten der

staatlichen Reserve Rechnung getragen. Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom

20. Juni 2002 in der Sache Thomsen ergebe sich nichts anderes. Diese Entscheidung hebe den

Zweck des Übertragungsrechts hervor, Referenzmengen möglichst nur aktiven Milcherzeugern

zuzuordnen. Sie betreffe die alte Rechtslage, nach der dieser Zweck in Fällen, in denen ein

Flächenpachtverhältnis ende und der Verpächter nicht selbst Milch erzeuge, nur erreichbar

gewesen sei, wenn der Verpächter die Fläche sogleich an einen Milcherzeuger weiterverpachtet

oder verkauft habe. Das lasse sich auf die neue Rechtslage nicht übertragen, nach der der

erwähnte Zweck nur durch einen flächenlosen Verkauf der Referenzmenge erreicht werden

könne. Das neue Recht sei gültig; Gründe für eine Verletzung des Gleichheitssatzes lägen nicht

vor.

5 Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin mit Urteil vom 16. März

2005 zurückgewiesen. Nach europäischem Gemeinschaftsrecht könnten Referenzmengen nur

an solche Verpächter übergehen, die Erzeuger seien. Nach der Rechtsprechung des

Europäischen Gerichtshofs werde hierdurch nicht ausgeschlossen, dass ein Verpächter, der

nicht selbst Erzeuger sei, bei Auslaufen eines Pachtverhältnisses den an ihn zurückfallenden

Betrieb oder die Fläche mit den daran gebundenen Referenzmengen auf einen Dritten

übertrage, der seinerseits Erzeuger sei. In diesem Falle werde dem Zweck des

Gemeinschaftsrechts, Referenzmengen nur aktiven Milcherzeugern zuzuordnen, ebenfalls

genügt; ein Durchgangserwerb des Nichterzeugers von kurzer Dauer schade nicht. Dieses Urteil

sei zur alten Rechtslage ergangen. Seit Inkrafttreten der neuen Zusatzabgabenverordnung am 1.

April 2000 sei die Weitergabe von Referenzmengen im Wege der Weiterverpachtung oder des

Verkaufs von Milcherzeugungsflächen ausgeschlossen. An ihre Stelle sei die Weitergabe im

Wege des flächenungebundenen Verkaufs über die staatliche Verkaufsstelle getreten. Auch auf

diesem Wege werde aber der erwähnte Zweck des Gemeinschaftsrechts erreicht. Darum sei

auch nach dem neuen Recht ein Durchgangserwerb des Nichterzeugers möglich, sofern dieser

die Referenzmenge alsbald über die Verkaufsstelle zum Kauf anbiete; hiervon sei auch für den

Beigeladenen auszugehen, da ihm keine andere sinnvolle Möglichkeit einer wirtschaftlichen

Verwertung der Referenzmenge offen stehe. Für diese Gesetzesauslegung spreche auch, dass

das europäische Gemeinschaftsrecht den Mitgliedstaaten erlaube, bei Beendigung

landwirtschaftlicher Pachtverträge die Bedingungen festzulegen, nach denen die

Referenzmengen ganz oder teilweise auf die Erzeuger übertragen würden. Deutschland habe

diesen Spielraum dahin genutzt, dass bei Altpachtverträgen die Hälfte der Referenzmenge beim

Pächter verbleibe (Pächterschutz) und die andere Hälfte an den Verpächter übergehe. Sei dieser

kein Erzeuger, so würden 33 vom Hundert der ihm zurückzugewährenden Referenzmenge zur

Landesreserve eingezogen. Diese Regelung zeige, dass der Verpächter auch Referenzmengen

erhalte, wenn er nicht Erzeuger sei, sofern er sie sogleich Erzeugern zum Kauf anbiete. Diese

Regelung sei mit europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbar.

6 Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom Berufungsgericht zugelassene Revision

eingelegt. Sie rügt als verfahrensfehlerhaft, dass das Berufungsgericht die Absicht des

Beklagten, die Referenzmenge baldmöglichst zum Kauf anzubieten, ohne dahingehende

Feststellung unterstellt habe. In der Sache macht sie geltend, das Berufungsurteil sei mit

europäischem Gemeinschaftsrecht und nationalem Verfassungsrecht unvereinbar. Es sei davon

auszugehen, dass der Pächter die Referenzmenge erwirtschaftet habe. Durch den Entzug werde

in seine Rechte eingegriffen. Das setze eine hinreichend bestimmte und zudem

verhältnismäßige Regelung voraus. An beidem fehle es. Das Gemeinschaftsrecht erlaube einen

Referenzmengenübergang auf einen Nichterzeuger nur als kurzzeitigen Durchgangserwerb.

Davon könne allenfalls bei einer Zeitdauer von einer Woche gesprochen werden, nicht mehr

aber im vorliegenden Fall. Zudem komme ein solcher Durchgangserwerb dann nicht in Betracht,

wenn der Verpächter die Referenzmenge über die Verkaufsstelle veräußern wolle. Denn dann

ziehe er aus ihr einen rein finanziellen Vorteil, was das Gemeinschaftsrecht gerade verhindern

wolle. Zudem stehe dieser finanzielle Vorteil dem Pächter zu, der die Referenzmenge

erwirtschaftet habe.

7 Der beklagte Freistaat verteidigt das angefochtene Urteil.

8 Der Beigeladene äußert sich nicht.

9 Der Vertreter des Bundesinteresses hält die Revision für unbegründet.

10 Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

11 Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil steht mit Bundes- und europäischem

Gemeinschaftsrecht im Einklang und beruht auch nicht auf einem Verfahrensfehler.

12 1. Zur Entscheidung des Rechtsstreits sind diejenigen Rechtsvorschriften heranzuziehen, die

sich für den Zeitpunkt des umstrittenen Referenzmengenübergangs, also für den 24. Oktober

2002 Geltung beilegten; denn der Übergang wird nicht durch die angefochtene Bescheinigung

bewirkt, sondern erfolgt unabhängig von ihr (stRspr; vgl. Urteile vom 18. Dezember 2003 -

BVerwG 3 C 48.02 - und vom 16. März 2005 - BVerwG 3 C 18.04 - Buchholz 451.512 Nr. 138

22> und 140 , jeweils m.w.N.). Anzuwenden sind damit die Verordnung (EWG) Nr.

3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im

Milchsektor (ABl EG Nr. L 405 S. 1) in der Fassung der Änderungsverordnung (EG) Nr.

1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl EG Nr. L 160 S. 73) und die Verordnung zur

Durchführung der Zusatzabgabenregelung (Zusatzabgabenverordnung) vom 12. Januar 2000

(BGBl I S. 27) in der Fassung der Ersten Änderungsverordnung vom 6. Februar 2002 (BGBl I S.

586) - ZAV -.

13 2. Die angefochtenen Bescheide haben einen zweifachen Gegenstand. Sie bescheinigen

zum einen dem Beigeladenen, welche Referenzmenge auf ihn übergegangen ist; das stützt sich

auf § 17 Abs. 1 Nr. 1 ZAV. Der bescheinigte Rechtserwerb des Beigeladenen beruht seinerseits

teils auf Gesetz, teils auf Verwaltungsakt: Der Übergang der Referenzmenge von der Klägerin

(Pächterin) auf den Beigeladenen (Verpächter) erfolgt unmittelbar kraft Gesetzes, während der

Drittelabzug zugunsten der staatlichen Reserve durch Verwaltungsakt verfügt werden muss.

Dieser Unterschied besteht, obwohl beide Mal § 12 Abs. 2 bis 4 ZAV einschlägig ist; diese

Vorschrift bewirkt zum einen den gesetzlichen Referenzmengenübergang und bietet zum

anderen und zugleich die Ermächtigungsgrundlage für den Drittelabzug zugunsten der

staatlichen Reserve. Damit verfügen die angefochtenen Bescheide zum anderen den

Dritteleinzug zugunsten der staatlichen Reserve nach § 12 Abs. 2 und 4 ZAV.

14 Die Klage richtet sich sowohl gegen den Drittelabzug als auch gegen die Bescheinigung. Sie

ist in beiden Punkten zulässig; denn die Klägerin ist durch beides beschwert. Allerdings bedarf

der Drittelabzug nur insoweit der Überprüfung, als die Beschwer der Klägerin reicht. Er hat nach

§ 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV den Übergang der Referenzmenge von der Klägerin auf den

Beigeladenen zur Voraussetzung. Hat der Übergang nicht stattgefunden, so ist die Klage nicht

nur hinsichtlich der Bescheinigung begründet, sondern führt auch zur Aufhebung des

Drittelabzugs. Hat der bescheinigte Übergang hingegen stattgefunden, so ist die Klage auch

insoweit abzuweisen, als sie sich gegen den Drittelabzug richtet; durch mögliche weitere Fehler

beim Drittelabzug (vgl. Urteil vom 16. September 2004 - BVerwG 3 C 35.03 - BVerwGE 121, 382

ff.) wäre die Klägerin dann nicht beschwert.

15 3. Der bescheinigte Referenzmengenübergang findet seine Grundlage in § 12 Abs. 2 Satz 1

ZAV. Diese Vorschrift ist - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - nicht einschränkend

dahin auszulegen, dass Anlieferungs-Referenz-mengen bei Auslaufen von Altpachtverträgen nur

dann an den Verpächter zurückfallen, wenn dieser selbst Milcherzeuger ist oder zu werden

beabsichtigt. Sie gilt vielmehr auch dann, wenn der Verpächter die Referenzmenge in kürzester

Frist über die staatliche Verkaufsstelle an einen Erzeuger überträgt.

16 a) Das nationale Recht macht den Übergang der Referenzmenge bei der Beendigung von

Altpachtverträgen nicht davon abhängig, dass der Verpächter selbst Milcherzeuger ist oder

alsbald wird.

17 Der Wortlaut der Vorschrift gibt für diese Einschränkung nichts her. Nach § 12 Abs. 2 Satz 1

ZAV gehen, soweit Altpachtverträge mit Ablauf des 31. März 2000 oder später beendet werden,

die entsprechenden Anlieferungs-Referenz-mengen nach § 7 Abs. 1 bis 2a, 4 Satz 1 bis 3, Abs.

5 und 6 der Milch-Garantiemengen-Verordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21.

März 1994 (BGBl I S. 586), zuletzt geändert durch die Verordnung vom 25. März 1996 (BGBl I S.

535), - MGV - auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 vom Hundert der

zurückgewährten Anlieferungs-Referenzmen-gen zugunsten der Reserve des Landes, in dem

der Betriebssitz des Pächters liegt, eingezogen werden. Die Bestimmung sieht mithin den

Übergang „auf den Verpächter“ ohne jede Einschränkung vor. Auch die in Bezug genommenen

Vorschriften der Milch-Garantiemengen-Verordnung knüpfen den Übergang nicht an die

einschränkende Voraussetzung, dass der Verpächter selbst Milch erzeugt.

18 Dass § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV auch diejenigen Fälle erfassen will, in denen der Verpächter

nicht selbst Milch erzeugt, zeigt § 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ZAV. Hiernach unterbleibt der in § 12

Abs. 2 Satz 1 ZAV vorgesehene Abzug zugunsten der staatlichen Reserve, wenn der Verpächter

die Anlieferungs-Referenzmenge für die eigene Milcherzeugung benötigt. Die

Zusatzabgabenverordnung geht also davon aus, dass der Verpächter die Referenzmenge in

jedem Falle erlangt; wenn er selbst Milch erzeugt, erlangt er sie ungeschmälert, wenn er selbst

aber keine Milch erzeugt, wird sie ihm um ein Drittel gekürzt.

19 b) Europäisches Gemeinschaftsrecht lässt eine derartige nationale Regelung zu, sofern der

Verpächter, wenn er nicht selbst Erzeuger ist oder zu werden beabsichtigt, die Referenzmenge

in kürzester Frist über die staatliche Verkaufsstelle an einen Dritten überträgt, der diese

Eigenschaft besitzt.

20 Nach Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 werden bei Beendigung

landwirtschaftlicher Pachtverhältnisse, abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmen, die

verfügbaren Referenzmengen der betreffenden Betriebe nach den von den Mitgliedstaaten

festgelegten Bestimmungen unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten

ganz oder teilweise „auf die Erzeuger übertragen, die sie übernehmen“. Die Vorschrift ist

anwendbar. Namentlich stand sie bis zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 zum 1.

Januar 2004 durch Art. 25 der Nachfolge-Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 des Rates vom 29.

September 2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor (ABl L Nr. 270 S. 123) nicht zur

Disposition der Mitgliedstaaten. Zwar ermächtigte Art. 8a Buchstabe b der Verordnung (EWG)

Nr. 3950/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 die Mitgliedstaaten, die

Bestimmungen über die (flächengebundene) Übertragung von Referenzmengen nach Art. 7 Abs.

1 nicht anzuwenden; hiervon hat Deutschland mit der Zusatzabgabenverordnung Gebrauch

gemacht. Die Ermächtigung bezog sich jedoch nicht auf Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr.

3950/92, so dass sich die Rechtsfolgen der Beendigung eines noch unter der Geltung von Art. 7

Abs. 1 eingegangenen landwirtschaftlichen Pachtverhältnisses unverändert nach den bisherigen

Vorschriften richten.

21 Art. 7 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 setzt nach Wortlaut, Sinn und Zweck voraus,

dass die Referenzmenge von einem Milcherzeuger übernommen wird (stRspr; vgl. EuGH, Urteil

vom 26. Oktober 2006 - Rs. C-275/05, Kibler - Slg. I-10569 m.w.N.). Das ist der Fall,

wenn der Verpächter selbst Erzeuger ist oder zu werden beabsichtigt. Das europäische

Gemeinschaftsrecht steht aber auch einer nationalen Regelung nicht entgegen, derzufolge die

Referenzmenge bei Beendigung des Pachtverhältnisses auch dann auf den Verpächter

übergeht, wenn dieser nicht selbst Erzeuger ist oder zu werden beabsichtigt, sofern er sie

seinerseits in kürzester Frist an einen Erzeuger überträgt. In derartigen Fällen erscheint der

Erwerb des Verpächters als Durchgangserwerb. Das gilt sowohl für den Fall einer

flächengebundenen Weiterverpachtung an einen Erzeuger, wie dies die alte Rechtslage der

Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) vom 25. Mai 1984 in der Fassung der

Bekanntmachung vom 21. März 1994 (BGBl I S. 586) als Regelfall vorsah (EuGH, Urteil vom 20.

Juni 2002 - Rs. C-401/99, Thomsen - Slg. I-5775, 5791), als auch für den Fall eines flächenlosen

Verkaufs über eine staatliche Verkaufsstelle, wie es nunmehr die Milchabgabenverordnung

vorsieht. Dementsprechend hat der Europäische Gerichtshof entschieden, Art. 7 Abs. 2 der

Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 sei dahin

auszulegen, dass bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverhältnisse über einen

Milcherzeugungsbetrieb daran gebundene Referenzmengen an den Verpächter zurückfallen

können, auch wenn dieser nicht Erzeuger ist oder zu werden beabsichtigt, sofern er sie in

kürzester Frist über eine staatliche Verkaufsstelle an einen Dritten überträgt, der diese

Eigenschaft besitzt (Urteil vom 7. Juni 2007 - Rs. C-278/06, Otten -). Der Beendigung eines

Pachtverhältnisses über einen ganzen Milcherzeugungsbetrieb ist die Beendigung eines

Pachtverhältnisses über bestimmte Betriebsflächen gleichzuerachten (vgl. ebd. ).

22 Wie die „kürzeste Frist“ zu bemessen ist, hängt von den jeweils gegebenen rechtlichen und

tatsächlichen Voraussetzungen ab (vgl. Senat, Urteil vom 16. September 2004 - BVerwG 3 C

30.03 - Buchholz 421.512 MGVO Nr. 139). Unter der Geltung des neuen Rechts ist eine

Übertragung an einen Erzeuger nur durch Verkauf über die staatliche Verkaufsstelle zu

festgesetzten Terminen möglich. Die Weiterübertragung an einen Erzeuger erfolgt daher „in

kürzester Frist“, wenn der Verpächter die Referenzmenge zum nächsten hierfür vorgesehenen

Zeitpunkt der staatlichen Verkaufsstelle andient, damit diese sie binnen kürzester Frist an einen

Erzeuger verkaufen kann (EuGH, Urteil vom 7. Juni 2007 a.a.O. ; vgl. schon

Europäische Kommission, AUR 2003, S. 78). Dementsprechend hat der Verordnungsgeber § 12

Abs. 2 ZAV durch die Zweite Änderungsverordnung vom 14. Januar 2004 (BGBl I S. 89) dahin

ergänzt, dass eine unverzügliche Übertragung dann anzunehmen ist, wenn der Verpächter, der

nicht selbst Erzeuger ist oder wird, beim nächstfolgenden Übertragungstermin für die gesamte

Referenzmenge ein Angebot bei der Verkaufsstelle einreicht und bei diesem oder dem darauf

folgenden Übertragungstermin zum Zuge kommt.

23 4. Gegen den in § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV angeordneten Referenzmengenübergang bestehen

keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

24 a) Der Senat hat in seinem Urteil vom 16. September 2004 - BVerwG 3 C 35.03 - Bedenken

geäußert, ob die Zusatzabgabenverordnung von der durch Art. 8a Buchstaben b und e der

Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 eröffneten

Möglichkeit, das bisherige flächengebundene Übertragungssystem durch ein völlig anders

geartetes System der nur flächenlosen Übertragung von Referenzmengen über eine Milchbörse

zu ersetzen, ohne eine grundsätzliche Entscheidung des Gesetzgebers Gebrauch machen durfte

(BVerwGE 121, 382 <387 ff.>). Er hat diese Frage jedoch offen gelassen, da die beschriebenen

verfassungsrechtlichen Bedenken nur die Einführung des neuen Übertragungssystems, nicht

jedoch auch diejenigen Vorschriften - wie § 12 ZAV - betreffen, welche Regelungen im Gefolge

des bisherigen Übertragungssystems für eine Übergangszeit aufrechterhalten (ebd. <390>).

Auch der vorliegende Rechtsstreit nötigt nicht zu einer abschließenden Entscheidung der Frage.

Wiederum ist nur die Übergangsvorschrift des § 12 ZAV betroffen, die als zeitlich begrenzte

Fortführung des alten Übertragungssystems in § 8 Abs. 1 Satz 1 MOG noch eine zureichende

gesetzliche Grundlage findet.

25 b) Die Referenzmenge - und damit deren Verwertbarkeit im Verkaufswege - dem Verpächter

zuzuordnen, verletzt den Pächter nicht in seinen Grundrechten.

26 Der Gleichheitssatz ist nicht verletzt. Zwar ordnet § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV den

Referenzmengenübergang ohne Rücksicht auf den Umstand an, ob der Verpächter selbst Milch

erzeugt oder nicht. Diese Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte berührt den

abgebenden Pächter jedoch nicht in seiner Rechtssphäre. Der Pächter hat kein rechtlich

geschütztes Interesse daran, die Referenzmenge nur an einen Milcherzeuger zu verlieren. Ohne

Erfolg beruft sich die Revision insofern auf das Urteil des Senats vom 18. Dezember 2003 -

BVerwG 3 C 48.02 - (Buchholz 451.512 MGVO Nr. 138). Dort hatte der Senat für den Verbleib

der Referenzmenge beim bisherigen Pächter allein deshalb erkannt, weil das damalige Recht

den Übergang auf den Verpächter nicht erlaubte und für einen Einzug zur staatlichen Reserve

die Rechtsgrundlage fehlte. Die Aussage, dass die Referenzmenge dem bisherigen Pächter

auch gerechterweise gebühre, hat der Senat nicht getroffen.

27 Auch das Eigentumsgrundrecht des bisherigen Pächters ist nicht verletzt. Zwar wird durch

den Verlust der Referenzmenge sein als Eigentum geschütztes Recht an seinem

Milcherzeugungsbetrieb beeinträchtigt (vgl. zuletzt Senat, Urteil vom 16. September 2004 -

BVerwG 3 C 35.03 - BVerwGE 121, 382 <391>); dabei ist gleichgültig, ob der Verlust zugunsten

der staatlichen Reserve oder zugunsten eines Dritten angeordnet wird. Die Anordnung ist aber

zulässig, weil sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet. Der Verordnungsgeber

musste - in dem vom Gemeinschaftsrecht gezogenen Rahmen - die berechtigten Interessen des

Pächters und des Verpächters einer Milcherzeugungsfläche zu einem gerechten Ausgleich

bringen. Für Pachtverträge, die nach Einführung der Milchabgabenregelung im Jahre 1983

geschlossen wurden, durfte er in Rechnung stellen, dass die Referenzmenge dem Pächter

zusammen mit der Fläche nur auf Zeit überlassen war und nach dem Ende des

Pachtverhältnisses wieder dem Verpächter zustand. Dasselbe gilt im Grundsatz für

Pachtverträge, die bereits zuvor geschlossen worden waren. Allerdings gebot der Grundsatz der

Verhältnismäßigkeit insofern Vorkehrungen zum Schutz der berechtigten Belange des Pächters,

der die Referenzmenge durch eigene Investitionen erdient hat. Ob dem durch

Ausgleichszahlungen des Verpächters oder aber durch eine Aufteilung der Referenzmenge

zwischen Pächter und Verpächter Rechnung getragen wurde, oblag der Entscheidung des

Verordnungsgebers. Durch den sog. Pächterschutz nach § 7 Abs. 4 MGV, der auch im Rahmen

von § 12 Abs. 2 ZAV noch Anwendung findet - und im vorliegenden Falle zugunsten der

Klägerin angewendet wurde -, ist den Anforderungen von Art. 14 GG in jedem Falle genügt

(stRspr; vgl. Urteile vom 30. November 1989 - BVerwG 3 C 47.88 - BVerwGE 84, 140 <145 ff.>

und vom 15. November 1990 - BVerwG 3 C 42.88 - BVerwGE 87, 94 <99 ff.>).

28 5. Die Verfahrensrüge greift nicht durch. Die Revision beanstandet, dass das

Berufungsgericht nicht aufgeklärt habe, ob der Beigeladene tatsächlich den baldestmöglichen

Verkauf der Referenzmenge beabsichtige. Damit ist ein Verfahrensmangel nicht dargetan.

Liegen keine Beweisanträge vor, so bestimmt das Tatgericht den Umfang seiner Sachaufklärung

nach pflichtgemäßem Ermessen (§ 86 Abs. 1 VwGO). Eine Verletzung dieser Pflicht liegt nur vor,

wenn es eine Aufklärung unterlässt, die sich ihm aufdrängen musste. Hierfür ist nichts ersichtlich.

29 Das Berufungsgericht hat die Verkaufsabsicht des Beigeladenen unterstellt und hierzu

ausgeführt, dass für ihn - seit dem Wegfall der flächenlosen Verpachtung - der Verkauf die einzig

wirtschaftlich sinnvolle Möglichkeit zur Verwertung der Referenzmenge darstelle. Das ist

schlüssig; die Klägerin bringt dagegen nichts vor. Hinzu kommt, dass dem Beigeladenen der

alsbaldige Verkauf durch den angefochtenen Bescheid aufgegeben wurde. Das

Berufungsgericht war auch nicht gehalten aufzuklären, ob der Beigeladene die ihm bescheinigte

Referenzmenge bereits bei der Verkaufsstelle zum Kauf angeboten hat. Dabei muss nämlich in

Rechnung gestellt werden, dass die Referenzmenge für den Beigeladenen noch nicht

verkäuflich ist, da sein Rechtserwerb infolge der vorliegenden Klage noch nicht bestandskräftig

feststeht.

30 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

Kley

van Schewick

Dr. Dette

Liebler

Prof. Dr. Rennert