Urteil des BVerwG, Az. 2 B 103.12

BVerwG: versetzung, fürsorgepflicht, kreis, ermessen, erfüllung, bekanntmachung, eng, beamter, gesundheit, familie
BVerwG 2 B 103.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 103.12
OVG Berlin-Brandenburg - 31.08.2012 - AZ: OVG 4 B 49.10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. Februar 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hartung und Dr. Kenntner
beschlossen:
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision im
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 31. August 2012
wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Gründe
1 Die auf die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache gestützte Beschwerde (§ 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO) hat keinen Erfolg.
2 1. Die Klägerin steht als Lehrerin im Dienst des Beklagten. Wegen eines erheblichen
Personalüberhangs von Lehrkräften im bisherigen Schulamtsbereich und zugleich erheblichen
Bedarfs in anderen Schulamtsbereichen versetzte der Beklagte die Klägerin im September 2005
nach Anhörung zu einem anderen Staatlichen Schulamt. Von einer Versetzung aus dem
bisherigen Schulamtsbereich waren 215 der mehr als 2 800 beamteten Lehrer dieses Bereichs
betroffen. Die nach erfolglosem Vorverfahren erhobene Klage hatte in beiden Vorinstanzen
Erfolg. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:
3 Der Beklagte habe das ihm bei der Versetzung der Klägerin zustehende Ermessen fehlerhaft
ausgeübt. Die generelle Herausnahme bestimmter Gruppen von Beamten nach Maßgabe der
zwischen dem Beklagten und dem Hauptpersonalrat abgeschlossenen Dienstvereinbarung - u.a.
Lehrkräfte in Altersteilzeit oder solche, deren Dienstverhältnis in spätestens fünf Jahren endet,
und schwerbehinderte Lehrkräfte - sei im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht gerechtfertigt. Das
zur Auswahl der zu versetzenden Beschäftigten entwickelte Verfahren zur Erstellung einer
Rangfolge sei auch deshalb rechtswidrig, weil die anhand einiger Kriterien vorgenommene
Abstufung der persönlichen und sozialen Belange der Betroffenen den Anforderungen an eine
pflichtgemäße Ermessensentscheidung nicht gerecht werde. Die Fehler des Auswahlverfahrens
bei der Erstellung der Rangfolge schlügen auf die einzelne auf dieser Grundlage getroffene
Versetzung durch.
4 2. Die Beschwerde sieht die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO in mehreren, im Kern sich teilweise wiederholenden Fragen zu
„Art und Umfang des Ermessens des Dienstherrn auch vor dem Hintergrund der Bestimmung
des § 10 Satz 2 VwVfGBbg aF - jetzt: § 10 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfGBbg -, wonach
ein Verfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen ist, der eine Auswahlentscheidung
unter einer Vielzahl von Beamten (konkret hier 2 836) zu treffen hat,
- bei der Frage, wie eng oder wie weit der Kreis der (vorliegend: für eine Versetzung) in Betracht
kommenden Beamten zu ziehen ist,
- bei der Frage der Aufstellung eines Kriterienkatalogs zu individueller und/oder
generalisierender Determinierung der ‚Betroffenheit’ eines Beamten von der dienstlichen
Maßnahme,
- bei der Frage der Zulässigkeit einer spezifischen Bepunktung der Betroffenheit, d.h., bei der
Frage der Gewichtung bestimmter sozialer Kriterien (bspw. alleinerziehend, volljährige
Berufsschulkinder etc.) unter Beachtung der von der Rechtsordnung vorgenommenen
Bewertungen (bspw. in § 1618a BGB oder § 4 Abs. 2 SchulGBbg),“
weiter,
„ob die Herausnahme bestimmter Gruppen von einer dienstlichen Maßnahme und die
Bestimmung von Kriterien und deren Gewichtung in einem Katalog mit dem Ziel der Bildung
einer (sozialen) Rangfolge der von der dienstlichen Maßnahme tatsächlich betroffenen Beamten
ermessensfehlerfrei ist, wenn Beides - mitbestimmungspflichtig - in einer wirksamen
Dienstvereinbarung mit der zuständigen Personalvertretung einvernehmlich festgelegt wurde,“
schließlich in den Fragen,
„- wie eng oder wie weit der Kreis der von einer MassenVersetzungsentscheidung betroffenen
Beamten gezogen werden muss,
- welche persönlichen und sozialen Belange der solchermaßen betroffenen Beamten in welcher
Gewichtung zueinander in einem Kriterienkatalog Aufnahme finden müssen,
- in welchem Umfange ein als Dienstvereinbarung bestehender Kriterienkatalog
verwaltungsgerichtlicher Prüfung unterliegt und
- inwieweit vor dem Hintergrund des behördlichen Amtsermittlungsgrundsatzes tatsächlich
aufgrund der Bestimmung von § 10 VwVfGBbg aF - jetzt: § 10 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1
VwVfGBbg - dem Umfang und der Tiefe der Sachermittlung wegen der Einfachheit,
Zweckmäßigkeit und Zügigkeit des Verwaltungsverfahrens Grenzen gesetzt sind.“
5 Eine Rechtssache hat nur dann grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO, wenn sie eine konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des revisiblen
Rechts mit einer über den Einzelfall hinausgehenden allgemeinen Bedeutung aufwirft, die im
Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung in
einem Revisionsverfahren bedarf. Gemäß § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO obliegt es dem
Beschwerdeführer, diese Voraussetzungen darzulegen (Beschluss vom 2. Oktober 1961 -
BVerwG 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91> = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 18 S. 21 f.). Diese
Voraussetzungen sind insbesondere dann nicht erfüllt, wenn eine von der Beschwerde
aufgeworfene Frage bereits geklärt ist, aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen
Regeln sachgerechter Auslegung und auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung
ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantwortet werden kann oder wenn sie nur
einzelfallbezogen zu beantworten ist und deshalb keine allgemeine Bedeutung hat.
6 Danach ist die Revision nicht wegen der vom Beklagten aufgeworfenen Fragen nach § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Sie lassen sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens
aufgrund der vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts beantworten oder sind nicht entscheidungserheblich.
7 a) § 86 Abs. 1 des Beamtengesetzes für das Land Brandenburg in der Fassung der
Bekanntmachung vom 8. Oktober 1999 (- LBG a.F. -, GVBl S. 446) ermächtigt die zuständige
Behörde zur Versetzung eines Beamten. Danach kann ein Beamter in ein anderes Amt einer
Laufbahn, für die er die Befähigung besitzt, versetzt werden, wenn ein dienstliches Bedürfnis
besteht. Die Versetzung bedarf nicht der Zustimmung des Beamten, wenn, wie hier, das neue
Amt zum Bereich desselben Dienstherrn gehört, derselben Laufbahn angehört wie das bisherige
Amt und mit mindestens demselben Endgrundgehalt verbunden ist.
8 Die Frage, wonach sich das der Behörde bei der Entscheidung über eine Versetzung eröffnete
Ermessen („kann“) im Sinne von § 40 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land
Brandenburg in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. März 2004 (- VwVfGBbg a.F. -, GVBl I
S. 78) zu richten hat, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Der
Dienstherr muss sich bei der Ausübung des Versetzungsermessens von der ihm gegenüber dem
einzelnen Beamten obliegenden Fürsorgepflicht leiten lassen (Urteile vom 15. August 1960 -
BVerwG 6 C 9.59 - Buchholz 237.3 § 27 BG Bremen Nr. 1 S. 4, vom 25. Januar 1967 - BVerwG 6
C 58.65 - BVerwGE 26, 65 <69 ff.> = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 8 S. 40 ff., vom 7. März 1968 -
BVerwG 2 C 137.67 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 9 S. 50 f. = ZBR 1969, 47 und vom 13. Februar
1969 - BVerwG 2 C 114.65 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 11 S. 4 f., Beschluss vom 16. Juli 2012
- BVerwG 2 B 16.12 - juris Rn. 18).
9 Nach § 45 Abs. 1 LBG a.F. sorgt der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und
Treueverhältnisses für das Wohl des Beamten und seiner Familie. Ferner schützt er ihn bei
seiner amtlichen Tätigkeit in seiner Stellung als Beamter. Wegen der einseitigen
Anordnungsbefugnis gegenüber seinen Beamten ist der Dienstherr aufgrund der Fürsorgepflicht
gehalten, die ihm untergebenen Beamten mit Gerechtigkeit zu behandeln, ihnen die Erfüllung
ihrer Dienste nach Möglichkeit zu erleichtern und ihre Belange wohlwollend zu berücksichtigen
und zu wahren (BVerfG, Beschlüsse vom 15. Dezember 1976 - 2 BvR 841/73 - BVerfGE 43, 154
<165> und vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89 <100>; BVerwG, Urteil vom
30. August 1962 - BVerwG 2 C 16.60 - BVerwGE 15, 3 <7>; BGH, Urteil vom 11. November 1954
- III ZR 120/53 - BGHZ 15, 185 <187>; vgl. bereits RG, Urteile vom 7. Dezember 1934 - III 178/34
- RGZ 146, 369 <373> und vom 22. Juni 1937 - III 233/36 - RGZ 155, 227 <232>).
10 Bei der Entscheidung über eine Versetzung eines Beamten sind danach als Ausfluss der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn insbesondere substantiierte Anhaltspunkte für eine Schädigung
der körperlichen oder seelischen Gesundheit des Beamten zu berücksichtigen (Urteile vom 7.
März 1968 a.a.O. S. 50 und vom 13. Februar 1969 a.a.O. S. 4; vgl. zur Abordnung eines
Beamten, BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Mai 2005 - 2 BvR 583/05 - NVwZ 2005, 926 f.).
Das folgt auch aus dem vom Dienstherrn zu wahrenden öffentlichen Interesse an der möglichst
langen Erhaltung der Dienstfähigkeit des Beamten. In die Entscheidung einzubeziehen sind
aber auch besondere Schutzbedürfnisse des Beamten aus dem von Art. 6 GG geschützten
Bereich von Ehe und Familie sowie andere mit dem Wechsel des Dienstortes verbundene
Nachteile für die private Lebensführung des Beamten (zur Umsetzung eines Beamten, BVerfG,
Kammerbeschluss vom 30. Januar 2008 - 2 BvR 754/07 - NVwZ 2008, 547).
11 Die vom Beklagten aufgeworfene Frage, welche Belange des von der Auswahlentscheidung
potentiell betroffenen Beamten in die Entscheidung einzustellen sind und welches Gewicht der
Dienstherr ihnen jeweils beizumessen hat, ist rechtsgrundsätzlich geklärt. Der Dienstherr hat alle
Umstände der privaten Lebensführung des Beamten, die durch seine Versetzung nachteilig
betroffen sein können, zu ermitteln und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung
einzustellen. Eine weitergehende rechtsgrundsätzliche Klärung ist wegen des
Bedeutungsgehalts der Fürsorgepflicht weder möglich noch erforderlich. Die Fürsorgepflicht
nach § 45 Abs. 1 LBG a.F., die die Auswahlentscheidung nach § 86 Abs. 1 LBG a.F. steuert, ist
eine Generalklausel. Sie ist wegen der Vielgestaltigkeit der Sachverhalte einer Konkretisierung
durch eine generelle Regelung nicht zugänglich (BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1976
a.a.O. S. 165 f.; vgl. bereits RG, Urteil vom 19. September 1938 - III 45/38 - RGZ 158, 235
<239>). Die aus der Fürsorgepflicht folgenden Einzelpflichten und die Art ihrer Erfüllung sind
nicht abschließend festgelegt, sondern unter Einbeziehung der gesamten Rechtsordnung zu
konkretisieren und können alle Bereiche der Rechtsstellung des Beamten und seiner
Familienangehörigen betreffen (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung zum
Beamtenstatusgesetz, BTDrucks 16/4027, § 46 S. 34). Danach ist es nicht möglich, den Kreis
der vom Dienstherrn aufgrund der ihm obliegenden Fürsorgepflicht bei der
Versetzungsentscheidung zu beachtenden Belange vorab festzulegen und den individuellen
Interessen der potentiell Betroffenen abstrakt ein bestimmtes Gewicht zuzuordnen. Dass die
Vorschrift des § 1 Abs. 3 KSchG auf die im Ermessen des Dienstherrn stehende Entscheidung
über die Versetzung eines Beamten weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden ist, liegt
auf der Hand und gibt deshalb nicht Anlass zur Durchführung des Revisionsverfahrens.
12 b) Soweit die Beschwerde insbesondere auf die Vielzahl der im Streitfall in die
Auswahlentscheidung einzubeziehenden Beamten („Massen-Versetzungsentscheidung“)
verweist, begründet auch dies keinen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf.
13 Das Beamtenverhältnis ist ein umfassendes gegenseitiges Treueverhältnis. Der besonderen
Treuepflicht des Beamten steht die besondere Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem
einzelnen Beamten als nach Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtender Grundsatz gegenüber (BVerfG,
Beschluss vom 15. Dezember 1976 a.a.O. S. 165). Jeder einzelne Beamte kann nach § 45 Abs.
1 LBG a.F. beanspruchen, dass der Dienstherr bei der Entscheidung über die Versetzung seine
individuellen Interessen ermittelt und diese bei der Auswahl angemessen berücksichtigt. Diese
Verpflichtung wird nicht dadurch relativiert, dass eine große Zahl von Beamten für eine aus
dienstlichen Gründen gebotene Versetzung in Betracht kommt. Die Komplexität der
Auswahlentscheidung bei einer Vielzahl von Kandidaten rechtfertigt es nicht, vom Gebot des §
45 Abs. 1 LBG a.F. abzuweichen, alle relevanten Umstände der betroffenen Beamten bei der
Entscheidung angemessen zu berücksichtigen. Auf welche Weise der Dienstherr dieser
gesetzlichen Verpflichtung nachkommt, bleibt seinem Organisationsermessen überlassen. Er
darf der Entscheidung auch ein Punktesystem zugrunde legen, solange dieses die umfassende
Ermittlung und angemessene Gewichtung der individuellen Belange der Beamten gewährleistet.
14 Wenn sich der Dienstherr - hier wegen der Vielzahl der in die Auswahl einzubeziehenden
Beamten - dafür entscheidet, die bei der Versetzungsentscheidung zu berücksichtigenden
Belange der in Betracht kommenden Beamten im Rahmen eines Punktesystems zu erfassen
und zu bewerten, muss dieses Punktesystem so gestaltet sein, dass dadurch kein aufgrund der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu beachtender Umstand der privaten Lebensführung des
Beamten unberücksichtigt bleibt oder gar von vornherein ausgeschlossen wird. Andernfalls wird
die konkrete Ermessensentscheidung von vornherein defizitär, weil in sie nicht alle Belange
eingestellt worden sind, die einzustellen gewesen wären. Genau dies hat das Berufungsgericht
beanstandet.
15 Die aus der gesetzlichen Vorschrift des § 45 Abs. 1 LBG a.F. folgende Verpflichtung steht
auch nicht unter dem Vorbehalt, dass in einer Dienstvereinbarung zwischen dem Dienstherrn
und der zuständigen Personalvertretung abschließend festgelegt werden kann, welche
persönlichen Umstände der betroffenen Beamten für die Auswahlentscheidung überhaupt
Bedeutung erlangen können und welches Gewicht (Punktwert) diesen Aspekten jeweils
zukommen soll. Durch eine Dienstvereinbarung kann sich der Dienstherr nicht von
Verpflichtungen befreien, die ihm im Verhältnis zum einzelnen Beamten von Verfassungs wegen
oder kraft Gesetzes obliegen.
16 Zur Beantwortung der in der Beschwerde aufgeworfenen Frage, „in welchem Umfang ein als
Dienstvereinbarung bestehender Kriterienkatalog verwaltungsgerichtlicher Prüfung unterliegt“,
bedarf es nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, weil sie nach den vorstehenden
Darlegungen nicht entscheidungserheblich ist. Sie beruht auf der rechtlich unzutreffenden
Prämisse, in einer Dienstvereinbarung könnten die für die Auswahlentscheidung relevanten
Umstände vorab abstrakt festgelegt und gewichtet werden. Gegenstand der Anfechtungsklage
des betroffenen Beamten ist die aufgrund von § 86 Abs. 1 LBG a.F. getroffene konkrete
Versetzungsentscheidung. Dieser Verwaltungsakt ist nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO daraufhin
zu überprüfen, ob er zu dem für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Versetzung
maßgeblichen Zeitpunkt der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheids (Urteil vom 7. März 1968
a.a.O. S. 51, stRspr) dem aus der Fürsorgepflicht abgeleiteten Gebot genügt, sämtliche Belange
des betroffenen Beamten zu ermitteln und bei der Ermessensentscheidung angemessen zu
berücksichtigen. Eine Dienstvereinbarung vermag den Dienstherrn nicht von dieser gesetzlichen
Verpflichtung zu entbinden. Dass danach hier der Rechtsgedanke des § 1 Abs. 4 KSchG nicht
anwendbar ist, liegt wiederum auf der Hand.
17 c) Schließlich führen auch die im Hinblick auf § 10 Satz 2 VwVfGBbg a.F. aufgeworfenen
Fragen nicht zur Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung, weil sie sich
ebenfalls ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens beantworten lassen.
18 Nach § 10 VwVfGBbg a.F. ist das Verwaltungsverfahren, soweit keine besonderen
Rechtsvorschriften für seine Form bestehen, nicht an bestimmte Formen gebunden. Es ist
einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen. Das Gebot der Einfachheit, Zweckmäßigkeit und
Zügigkeit des Verwaltungsverfahrens entbindet die zuständige Behörde aber nicht von der aus §
45 Abs. 1 LBG a.F. folgenden Verpflichtung, die Auswirkungen einer etwaigen Versetzung auf
die Gesundheit und sonstige Umstände der privaten Lebensführung in Bezug auf jeden
einzelnen Beamten zu ermitteln und mit dem ihnen individuell zukommenden Gewicht in die
Abwägung einzustellen.
19 Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des
Streitwertes für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 sowie § 52
Abs. 2 GKG.
Domgörgen
Dr. Hartung
Dr. Kenntner