Urteil des BVerwG vom 26.01.2012
BVerwG: widerruf, organisation, absicht, anerkennung, erlass, leiter, hessen, mangel, verordnung, rechtswidrigkeit
BVerwG 3 C 8.11
Rechtsquellen:
StVZO Anlage VIIIb zu § 29 StVZO
VwVfG § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3
VwGO § 130 Abs. 2 Nr. 2
Stichworte:
Betrauung mit den Aufgaben eines Prüfingenieurs nach StVZO; Widerruf wegen
Unzuverlässigkeit; anerkannte Überwachungsorganisation; Ermächtigungsgrundlage; sachliche
Zuständigkeit; Zustimmungserfordernis; Anerkennungsbehörde; Zurückverweisung an das
Verwaltungsgericht; sinngemäße Anwendung des § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; fehlende
Sachentscheidung; Aufhebung wegen formeller Rechtswidrigkeit; Ermessen; Erledigung der
Betrauung.
Leitsatz:
Zuständig für den Widerruf der Betrauung mit den Aufgaben eines Prüfingenieurs nach der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung ist diejenige anerkannte Überwachungsorganisation, die
die Betrauung ausgesprochen hat, solange der Prüfingenieur keiner anderen
Überwachungsorganisation angehört.
Die Anerkennungsbehörde des Landes muss dem Widerruf nicht zustimmen.
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 8.11
VG Koblenz - 07.12.2009 - AZ: VG 4 K 304/09.KO
OVG Koblenz - 28.06.2010 - AZ: OVG 6 A 10154/10
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. Januar 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Liebler, Buchheister, Dr. Wysk
und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Kuhlmann
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-
Pfalz vom 28. Juni 2010 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Gründe
I
1 Der Kläger wendet sich gegen den Widerruf seiner Betrauung mit den Aufgaben eines
Prüfingenieurs nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO).
2 Die Beklagte ist eine nach dieser Verordnung anerkannte Überwachungsorganisation in der
Rechtsform einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Sie schloss mit dem Kläger ab 1997
mehrfach Partnerschafts- und andere Verträge über eine Zusammenarbeit und betraute ihn - mit
Zustimmung der jeweiligen Aufsichtsbehörde des Landes - als Prüfingenieur mit
Fahrzeuguntersuchungen in den Ländern Rheinland-Pfalz, Hessen und Baden-Württemberg.
Nachdem die Beklagte Informationen erhalten hatte, dass es beim Kläger im Rahmen seiner
Gutachtertätigkeit zu Unregelmäßigkeiten gekommen sei, widerrief sie dessen Betrauung mit
Bescheid vom 1. Februar 2008 wegen Unzuverlässigkeit und kündigte später auch den mit ihm
geschlossenen Partnerschaftsvertrag.
3 Nach erfolglosem Vorverfahren hat das Verwaltungsgericht den Widerrufsbescheid mit Urteil
vom 7. Dezember 2009 aufgehoben. Zum Widerruf nach § 49 VwVfG sei nicht die Beklagte,
sondern die jeweilige Aufsichtsbehörde befugt. Wenn man dies anders sehe, fehle jedenfalls die
erforderliche Zustimmung der Aufsichtsbehörde.
4 Das Oberverwaltungsgericht hat diese Entscheidung mit Urteil vom 28. Juni 2010 aufgehoben
und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückverwiesen. Zuständig für den Widerruf sei nach
allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen die Behörde, die für die Betrauung zuständig
sei, hier die Beklagte. Etwas anderes ergebe sich weder aus § 68 StVZO, der durch die
speziellere Regelung in Nr. 3 der Anlage VIIIb zu § 29 StVZO verdrängt werde, noch aus Nr. 5
dieser Anlage, der nur den Widerruf der Bestellung des technischen Leiters der
Überwachungsorganisation und seines Vertreters regele. Nach dem Zweck des
Beteiligungsrechts bedürfe der Widerruf, anders als die ursprüngliche Betrauung, auch nicht der
Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde. Abgesehen davon hätten die zuständigen Ministerien
nachträglich zugestimmt. Das Verwaltungsgericht, das den Widerruf zu Unrecht aus formalen
Gründen aufgehoben habe, müsse daher in tatsächlicher Hinsicht klären, ob die Vorwürfe gegen
den Kläger zuträfen.
5 Mit der Revision verfolgt der Kläger seine Auffassung weiter, eine Überwachungsorganisation
wie die Beklagte sei für den Widerruf der Betrauung nicht zuständig. Dies hätte ausdrücklich
geregelt werden müssen; der vom Oberverwaltungsgericht herangezogene allgemeine
Grundsatz genüge nicht. Eine Zuständigkeitsbestimmung zugunsten der
Überwachungsorganisation fehle aber sowohl im Verwaltungsverfahrensgesetz wie in der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung. Deren Anlage VIIIb regele die Befugnis zum Widerruf nur
für den technischen Leiter der Organisation, nicht aber für Prüfingenieure. Der
Verordnungsgeber verfolge nicht die vom Berufungsgericht angenommene Absicht, die
rechtlichen Beziehungen zwischen den Organisationen und ihren Prüfingenieuren von
unmittelbarer staatlicher Einflussnahme frei zu halten. Unzutreffend sei auch die Annahme des
Oberverwaltungsgerichts, es sei keine Zustimmung erforderlich. Der Widerruf sei in dieser
Hinsicht genauso zu behandeln wie die Betrauung, bei der die Anerkennungsbehörde ihre
Zustimmung erteilen müsse. Der Mangel fehlender ursprünglicher Zustimmung habe nicht durch
ihre nachträgliche Erteilung geheilt werden können.
6 Der Vertreter des Bundesinteresses hält das angegriffene Urteil für zutreffend und weist darauf
hin, dass die Beklagte als Beliehene selbst Behörde sei und die von ihr erlassenen
Verwaltungsakte im Rahmen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts widerrufen könne.
Der Widerruf sei nicht an die Zustimmung der Anerkennungsbehörde gebunden. Daran ändere
nichts, dass die Betrauung für den Kläger positiv, der Widerruf hingegen negativ sei. Zweck der
Zustimmung sei nicht der Schutz der Prüfer vor wirtschaftlichen Nachteilen, sondern die
Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung. Der Verordnungsgeber habe die
Kontroll- und Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörde für ausreichend erachtet und deshalb
kein Zustimmungserfordernis für den Entzug der Betrauung vorgesehen.
II
7 Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf einer Verletzung von
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
8 Das Berufungsgericht hat zutreffend angenommen, dass die Beklagte für den Widerruf
zuständig war (1.) und dass sie dabei keiner Zustimmung einer übergeordneten Behörde
bedurfte (2.).
9 Die Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf einer Betrauung mit den Aufgaben eines
Prüfingenieurs nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung ist dem
Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes zu entnehmen, dessen Behörde den Widerruf verfügt
hat (§ 1 Abs. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes ). Die
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung, auf deren Grundlage die Betrauung ausgesprochen wird,
enthält insofern keine Sonderregelung. Die Anlage VIIIb zur Straßenverkehrs-Zulassungs-
Ordnung (BGBl I 2002 S. 3580) in der bei Erlass des Widerspruchsbescheides geltenden
Fassung vom 25. September 2008 (BGBl I S. 1878) regelt lediglich materielle Voraussetzungen
für den Widerruf der Bestellung des technischen Leiters der Überwachungsorganisation und
seines Vertreters (Nr. 5) sowie für den Widerruf der Anerkennung der
Überwachungsorganisation selbst (Nr. 8). Sie setzt damit erkennbar voraus, dass der Widerruf
seine materiell-rechtliche Grundlage im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht findet.
10 Dementsprechend ist der Widerruf wegen Unzuverlässigkeit eines Prüfingenieurs auf das
Verwaltungsverfahrensrecht desjenigen Landes zu stützen, für das die
Überwachungsorganisation gehandelt hat. Das sind hier die Länder Hessen, Baden-
Württemberg und Rheinland-Pfalz, für welche die Beklagte als dort anerkannte
Überwachungsorganisation den Kläger mit der Durchführung der Aufgaben eines Prüfingenieurs
betraut hatte. Einschlägig ist damit § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der hessischen und baden-
württembergischen Verwaltungsverfahrensgesetze sowie für Rheinland-Pfalz die entsprechende
Bestimmung des Bundes, auf die § 1 des dortigen Landesverwaltungsverfahrensgesetzes
verweist. Diese Vorschriften sind gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO revisibel, weil sie im Wortlaut
mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmen. Die im Revisionsverfahren
zu klärende Frage entscheidet sich aber nach Maßgabe der Straßenverkehrs-Zulassungs-
Ordnung, also nach Bundesrecht.
11 1. Die Beklagte war für den Widerruf sachlich zuständig.
12 a) Die Zuständigkeit für den Widerruf eines Verwaltungsaktes richtet sich in erster Linie nach
den Zuständigkeitsregelungen des anzuwendenden Fachrechts. Lässt sich diesem keine
hinreichend klare Aussage entnehmen, ist auf allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche
Grundsätze zurückzugreifen. Danach hat über die Aufhebung eines Verwaltungsaktes diejenige
Behörde zu befinden, die zum Zeitpunkt der Aufhebungsentscheidung für den Erlass des
aufzuhebenden Verwaltungsaktes sachlich zuständig wäre (stRspr, vgl. Urteile vom 20.
Dezember 1999 - BVerwG 7 C 42.98 - BVerwGE 110, 226 = juris Rn. 14, 16 = Buchholz 316 § 48
VwVfG Nr. 97 und vom 18. April 1991 - BVerwG 6 C 20.89 - BVerwGE 88, 130 <133> m.w.N.).
13 b) Für die in Rede stehende Betrauung enthalten weder das Verwaltungsverfahrensrecht der
Länder noch das Straßenverkehrsrecht des Bundes eine ausdrückliche Zuständigkeitsregelung.
Allerdings lässt sich dem Regelungskomplex über die Anerkennung von
Überwachungsorganisationen nach der genannten Anlage VIIIb zur Straßenverkehrs-
Zulassungs-Ordnung hinreichend klar entnehmen, dass der Erlass eines Verwaltungsaktes nach
dieser Anlage und dessen Widerruf grundsätzlich in derselben Hand liegen sollen. Dies wird in
den Widerrufsbestimmungen der Anlage deutlich. Nr. 5 Satz 5 setzt als selbstverständlich
voraus, dass die Bestellung des technischen Leiters und seines Vertreters von derjenigen
Überwachungsorganisation zu widerrufen ist, die diese Personen bestellt hat. Im gleichen Sinne
bestimmt Nr. 8 der Anlage sogar ausdrücklich die Zuständigkeit der Anerkennungsbehörde für
den Widerruf einer von ihr ausgesprochenen Anerkennung. Das entspricht nicht nur dem in der
Rechtsprechung entwickelten Grundsatz, sondern vor allem der Regelungsabsicht der
Verordnung, die rechtlichen Beziehungen zwischen den Überwachungsorganisationen und
ihren Prüfingenieuren von direkter staatlicher Einflussnahme so weit wie möglich frei zu halten.
Das Berufungsgericht hat es zu Recht als Beleg dieser Absicht angesehen, dass die Befugnisse
gegenüber den Prüfingenieuren bei dem technischen Leiter der Überwachungsorganisationen
konzentriert sind und sich die Anerkennungsbehörde auf Befugnisse im Verhältnis zur
Organisation beschränken muss. Dieses Verständnis entspricht auch der in den Erläuterungen
der Anerkennungsrichtlinie für Überwachungsorganisationen des Bundesministeriums für
Verkehr, Bau und Wohnungswesen vom 5. Juni 2009 (VkBl S. 364) zum Ausdruck kommenden
Verwaltungspraxis.
14 2. Die Anerkennungsbehörden der Länder mussten dem Widerruf nicht zustimmen. Es bedarf
daher keiner Erörterung, ob nach dem Rechtsgedanken des § 184 BGB nachträgliche
Zustimmungen - die hier erteilt wurden - möglich sind oder ob der Mangel fehlender vorheriger
Zustimmung geheilt werden könnte (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG).
15 Die Anlage VIIIb begründet Zustimmungserfordernisse durch die zuständige
Anerkennungsbehörde (Nr. 1 der Anlage) als Voraussetzung nur für die Betrauung von
Prüfingenieuren mit bestimmten Untersuchungen und Abnahmen (Nr. 3.7 und Nr. 4.1.3). Daraus
lässt sich nicht folgern, dass Entsprechendes für den Widerruf als actus contrarius gelten müsse,
wie der Kläger meint. Für andere als die ausdrücklich vorgesehenen Fälle ließe sich ein
Zustimmungserfordernis nur durch erweiternde Auslegung oder Analogie rechtfertigen. Dafür
besteht kein Anlass. Die Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung verfolgt nicht die Absicht, den
Anerkennungsbehörden ein umfassendes Mitwirkungsrecht bei Betrauungen einzuräumen. Das
ergibt sich schon aus der genannten Intention, die staatliche Einflussnahme auf die
Rechtsbeziehungen zwischen Überwachungsorganisationen und ihren Ingenieuren auf das
Notwendige zu beschränken. Demgemäß sieht die Anlage VIIIb sogar dort, wo sie einen
Widerruf durch die Überwachungsorganisation regelt, kein Zustimmungserfordernis vor (vgl. Nr.
5). Vor allem aber gebietet der Zweck der Zustimmung keine Mitwirkung am Widerruf von
Betrauungen, wie das Berufungsgericht zutreffend herausstellt. Das Zustimmungserfordernis bei
der Betrauung soll eine staatliche Überprüfung der Eignung und Zuverlässigkeit solcher
Personen ermöglichen, die als Prüfingenieure mit Außenwirkung hoheitlich tätig werden. Entfällt
diese Tätigkeit - etwa durch den Widerruf der Betrauung -, so besteht kein gleichartiges
staatliches Interesse; denn dieses wird durch die Gemeinwohlbelange einer funktionierenden
Fahrzeugüberwachung begründet und nicht durch private Interessen des betrauten
Prüfingenieurs an einer Kontrolle der Überwachungsorganisation. Daher lässt sich eine
umfassende Mitwirkung der Anerkennungsbehörde nicht dadurch rechtfertigen, dass ein
Prüfingenieur durch den Widerruf in seiner beruflichen Sphäre beeinträchtigt wird. Insofern gilt
nichts anderes als bei der Ablehnung einer erstrebten Betrauung, für die ebenfalls kein
Zustimmungserfordernis vorgesehen ist.
16 3. Das Berufungsgericht war auch gemäß § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zur Zurückverweisung
berechtigt.
17 Nach dieser Vorschrift darf das Berufungsgericht zurückverweisen, wenn das
Verwaltungsgericht noch nicht in der Sache selbst entschieden hat. Unmittelbar werden damit
Fälle erfasst, in denen das Verwaltungsgericht keine Sachentscheidung über einen
Streitgegenstandsteil getroffen hat, sei es, dass das Gericht ein Prozessurteil erlassen oder aus
anderen Gründen (wie Fehldeutung des Klageziels) das Klagebegehren nicht oder nur teilweise
beschieden hat (z.B. Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 130 Rn. 12 m.w.N.).
18 Um einen solchen Fall handelt es sich hier nicht. Das Verwaltungsgericht hat das Begehren -
Aufhebung des Widerrufsbescheides und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides - in
der Sache beschieden, den Widerrufsbescheid allerdings wegen angenommener formeller
Rechtswidrigkeit der Widerrufsentscheidung aufgehoben. In der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist freilich eine sinngemäße Anwendung des § 130 Abs. 2 Nr. 2
VwGO anerkannt, wenn das Verwaltungsgericht zum eigentlichen Gegenstand des Streites
deshalb nicht vorgedrungen ist, weil es in einer rechtlichen Vorfrage die Weiche falsch gestellt
und sich infolgedessen den Zugang zum Kern des Streites versperrt hat (Urteil vom 26. Mai 1971
- BVerwG 6 C 39.68 - BVerwGE 38, 139 <146> = Buchholz 232 § 86 BBG Nr. 3; Beschluss vom
27. November 1981 - BVerwG 8 B 189.81 - NVwZ 1982, 500 = Buchholz 406.11 § 131 BBauG
Nr. 44). In einem solchen Fall überschreitet die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, die
Sache zurückzuverweisen, statt gemäß § 130 Abs. 1 VwGO selbst aufzuklären und in der Sache
zu entscheiden, jedenfalls dann in der Regel nicht die Grenzen des in § 130 Abs. 2 VwGO
eingeräumten Ermessens, wenn die Beteiligten, wie hier, die Zurückverweisung
übereinstimmend beantragt haben.
19 Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass es auf das Vorliegen von Widerrufsgründen nicht
ankommen dürfte, wenn der Kläger der Organisation der Beklagten im maßgeblichen
Beurteilungszeitpunkt bereits nicht mehr angehört haben sollte. In diesem Falle dürfte sich die
Betrauung erledigt haben (§ 43 Abs. 2 VwVfG), weil die mit ihr verbundenen Aufgaben
ausschließlich von in eine anerkannte Überwachungsorganisation eingebundenen Personen
wahrgenommen werden dürfen (Nr. 3 der Anlage VIIIb). Einem Widerruf käme in einem solchen
Fall lediglich klarstellende Bedeutung zu.
20 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Kley
Liebler
Buchheister
Dr. Wysk
Dr. Kuhlmann