Urteil des BVerwG vom 25.09.2008
BVerwG: bse, zuschuss, verrechnung, kommission, ermächtigung, schlachttier, gemeinschaftsrecht, nichtigkeit, test, unternehmen
BVerwG 3 C 8.07
Rechtsquellen:
Richtlinie 64/433/EWG
Richtlinie 85/73/EWG
Verordnung (EG) Nr. 1258/1999
Entscheidung 98/272/EG
Entscheidung 2000/773/EG
Entscheidung 2001/499/EG
Verordnung (EG) Nr. 2777/2000
Verordnung (EG) Nr. 690/2001
Verordnung (EG) Nr. 999/2001
Verordnung (EG) Nr. 1248/2001
Verordnung (EG) Nr. 1326/2001
UStG §§ 2, 10, 14, 15
FlHG § 24
BSE-Untersuchungsverordnung §§ 1, 3
AG FlHG BW §§ 1a, 2a
Fleischhygiene-GebührenVO BW § 5a
Stichworte:
Gebühren; BSE-Untersuchung von Schlachtrindern; fleischhygienerechtliche
Ermächtigungsgrundlage; Rechtmäßigkeit der Amtshandlung; Zitiergebot; offensichtlicher
Fehler; Gesetzesvorbehalt; Verhältnismäßigkeit; Einschätzungsspielraum des
Verordnungsgebers; Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht; BSE-Überwachungsprogramm;
generelle Untersuchung bestimmter Altersklassen; Sperrwirkung der Gemeinschaftsgebühren für
Fleischuntersuchung; Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte; Stützungsmaßnahmen
auf dem Rindfleischmarkt; Finanzierung durch den Gemeinschaftshaushalt; Kontrollmaßnahmen
im Veterinärbereich; Kofinanzierung; Verrechnung des EU-Zuschusses; Entgelt; Umsatzsteuer;
Bemessungsgrundlage; unechter Zuschuss; private Untersuchungslabore; Beleihung;
Vorsteuerabzug.
Leitsatz:
Die Gebühren für die BSE-Untersuchung von Rindern, die für den menschlichen Verzehr
geschlachtet werden, können auf die Ermächtigungsgrundlagen zur Erhebung von Gebühren für
fleischhygienerechtliche Untersuchungen gestützt werden.
Der nationale Verordnungsgeber durfte im Rahmen seines Einschätzungsspielraumes im Jahr
2001 davon ausgehen, dass die generelle Untersuchung aller über 30 Monate alten Rinder auf
BSE ein geeignetes und erforderliches Mittel zum Schutz der Verbraucher vor den Gefahren
durch den Verzehr von infiziertem Fleisch war.
Gebühren für die Untersuchung von Rindern auf BSE können neben den
Gemeinschaftsgebühren für die allgemeine Schlachttier- und Fleischuntersuchung erhoben
werden.
Die BSE-Untersuchungen sind nach den Regeln der Gemeinschaft über die Finanzierung der
Gemeinsamen Agrarpolitik keine Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die
ausschließlich durch den Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren wären, sondern
Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich, an denen sich die Gemeinschaft lediglich beteiligt.
Die Beteiligung der Gemeinschaft an den Kosten der Mitgliedstaaten für die BSE-
Untersuchungen mindert nicht die umsatzsteuerrechtliche Bemessungsgrundlage der als
Gegenleistung für die Untersuchung von der Behörde zu zahlenden Laborkosten.
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 3 C 8.07
VG Karlsruhe - 02.02.2004 - AZ: VG 9 K 597/03
VGH Baden-Württemberg - 19.09.2006 - AZ: VGH 9 S 2921/04
In der Verwaltungsstreitsache hat der 3. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. September 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Kley
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Dette, Liebler,
Prof. Dr. Rennert und Buchheister
für Recht erkannt:
Die Revision wird zurückgewiesen, soweit mit dem Gebührenbescheid des
Landratsamtes Enzkreis vom 18. Oktober 2001 ein Betrag von 85 066,39 € gefordert
wird.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Gründe
I
1 Die Beteiligten streiten über Gebühren für die amtliche Untersuchung von Rindern auf Bovine
Spongiforme Enzephalopathie (BSE).
2 Die Klägerin ist ein Schlacht- und Zerlegebetrieb der fleischverarbeitenden Industrie. Mit
Bescheid vom 18. Oktober 2001 zog das Landratsamt Enzkreis sie zu Gebühren für die in ihrem
Betrieb im Monat Juli 2001 durchgeführten BSE-Untersuchungen an Schlachtrindern in Höhe
von insgesamt 116 467,95 € (227 791,52 DM) heran. Der Betrag setzt sich laut Bescheid aus
Gebühren für Probenahmen für freiwillige BSE-Tests in Höhe von 1 976,29 € (3 865,29 DM)
sowie für die Durchführung von 5 973 amtlichen BSE-Tests in Höhe von 114 553,52 € (224
047,23 DM) zusammen. Die Gebühren für die amtlichen BSE-Tests berücksichtigen die
Personal- und Sachkosten des Landratsamts für die Probenahmen sowie die Kosten der mit der
Untersuchung beauftragten privaten Labore einschließlich der von den Laboren in Rechnung
gestellten Mehrwertsteuer. Von diesen Kosten zog das Landratsamt einen von der Europäischen
Gemeinschaft gewährten Zuschuss von 15,00 € je Test für die Untersuchung von über 30
Monate alten Rindern ab (insgesamt 74 700 €). Von den amtlichen BSE-Tests bezogen sich 4
980 Tests auf über 30 Monate alte Rinder und 993 Tests auf jüngere, aber über 24 Monate alte
Rinder.
3 Nachdem über ihren Widerspruch nicht entschieden wurde, hat die Klägerin Klage erhoben
und zur Begründung geltend gemacht, dass es an einer wirksamen Rechtsgrundlage für die
Gebührenerhebung fehle. Sie könne sich nicht auf fleischhygienerechtliche Vorschriften stützen,
da es sich bei BSE um eine Tierseuche handele. Die Ermächtigungsgrundlage im
Fleischhygienegesetz sei außerdem zu unbestimmt. Die darauf gestützte BSE-
Untersuchungsverordnung verstoße gegen das Zitiergebot, weil in der Verordnung eine nicht
existierende Rechtsgrundlage angeführt sei. Die erheblich in Grundrechte eingreifende
Einführung eines BSE-Zwangstests habe durch Gesetz geregelt werden müssen. Das
Gemeinschaftsrecht lasse die generelle Einführung von BSE-Tests für Rinder bis 30 Monaten
nicht zu. Angesichts der erheblichen Unterschiede der Testgebühren zwischen den einzelnen
Bundesländern und den übrigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union liege eine
Ungleichbehandlung vor. Es sei zudem unverhältnismäßig, vermeidbare Gebühren in Rechnung
zu stellen. Der Rechnungsposten Mehrwertsteuer sei vermeidbar, wenn die BSE-
Untersuchungen unmittelbar von den vorsteuerabzugsberechtigten Unternehmen bei den
privaten Laboren in Auftrag gegeben würden. Ferner sei die Verrechnung des EU-Zuschusses
rechtswidrig. Anstatt ihn von den Kosten für das Untersuchungslabor abzuziehen, müsse das
Landratsamt den Zuschuss an das Untersuchungslabor auszahlen, um den
umsatzsteuerpflichtigen Nettobetrag der Untersuchungskosten zu mindern.
4 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 2. Februar 2004 abgewiesen. Zur
Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Rechtsgrundlage des angefochtenen
Gebührenbescheids sei § 5a der Fleischhygiene-Gebührenverordnung, der sich auf § 2a Abs. 7
des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes und dieser sich wiederum auf § 24
Abs. 2 Satz 1 des Fleischhygienegesetzes stütze. Ein Verstoß der landesgesetzlichen
Verordnungsermächtigung gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot sei nicht
erkennbar. Die exakte Höhe der Gebühr müsse nicht im Gesetz geregelt werden. Die der
Gebührenerhebung zugrunde liegenden Amtshandlungen stünden mit dem Gesetz in Einklang.
Sie beruhten auf der BSE-Untersuchungsverordnung. Weder das Bestimmtheitsgebot noch die
aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete Wesentlichkeitstheorie erforderten, die Anordnung von
obligatorischen BSE-Tests bereits in der Verordnungsermächtigung im Einzelnen zu regeln.
Soweit in der BSE-Untersuchungsverordnung eine falsche Ermächtigungsgrundlage zitiert
werde, handele es sich um eine offensichtliche Unrichtigkeit, die jederzeit berichtigt werden
könne. Dies sei durch die nachfolgende Änderungsverordnung vom 23. Mai 2001 erfolgt, in der
die zutreffende Rechtsgrundlage zitiert werde. Auch die Gebührenerhebung für die
Untersuchung von über 24 Monate alten Rindern sei nicht zu beanstanden. Die
gemeinschaftsrechtlich angeordnete Untersuchungspflicht für über 30 Monate alte Rinder auf
BSE sei offen gegenüber Regelungen der Mitgliedstaaten, auf freiwilliger Basis weitere Rinder
zu untersuchen. Die Gebührenhöhe sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Praxis des
Landratsamts, die von der Europäischen Gemeinschaft gezahlten Zuschüsse vom Gesamtbetrag
der von dem Untersuchungslabor in Rechnung gestellten Kosten abzuziehen, sei rechtens. Bei
den Zuschüssen handele es sich um ein sog. preisauffüllendes Entgelt, das der Umsatzsteuer
unterliege und daher die Umsatzsteuerpflicht des Labors nicht mindere. Da es sich bei den
amtlichen Fleischuntersuchungen um hoheitliche Maßnahmen des Verbraucherschutzes
handele, sei den Fleischunternehmern nicht die Möglichkeit einzuräumen, die BSE-Tests selbst
in Auftrag zu geben, um damit ihrerseits die Mehrwertsteuer in Abzug zu bringen. Ein Verstoß
gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht darin, dass in anderen Bundesländern geringere oder keine
Gebühren anfielen.
5 Die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 19. September 2006
zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenerhebung
stütze sich auf wirksame Rechtsgrundlagen in der Fleischhygiene-Gebührenverordnung und
dem Gesetz zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes. Die gebührenpflichtigen
Amtshandlungen seien rechtmäßig. Der Verordnungsgeber habe insbesondere die Altersgrenze
für die Pflichtuntersuchung auf BSE ohne Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht herabsetzen
dürfen. Zwar sehe das Gemeinschaftsrecht eine generelle Untersuchungspflicht nur für alle mehr
als 30 Monate alten Tiere vor, die für den menschlichen Verzehr geschlachtet würden. Dem
könne aber kein Verbot der Untersuchung jüngerer Rinder entnommen werden. Die
Verrechnung des EU-Zuschusses mit den Kosten der BSE-Untersuchungen sei ebenfalls nicht
zu beanstanden. Die Finanzhilfe werde an die Mitgliedstaaten gezahlt. Es handele sich nicht um
eine Subvention, einen Zuschuss oder eine sonstige Hilfe, die der fleischverarbeitenden
Industrie unmittelbar zugute kommen solle. Gesenkt werden sollten die Anschaffungskosten für
die Untersuchungsmaterialien unabhängig von dem jeweiligen Umsatzsteuersatz. Aus der
Formulierung der Entscheidung der Kommission, wonach die Gemeinschaft bis zu einem
Höchstbetrag von 15 € je Test hundert Prozent der Kosten ohne Mehrwertsteuer erstatte, könne
nicht gefolgert werden, dass das beklagte Landratsamt verpflichtet sei, von den Kosten der
privaten Untersuchungseinrichtung zunächst 15 € abzuziehen und erst nach Reduzierung um
diesen Betrag die Mehrwertsteuer in Ansatz zu bringen. Die von der Klägerin vorgeschlagene
Vorgehensweise würde dazu führen, dass steuerpflichtige Erwerbsvorgänge von der
Umsatzsteuer befreit würden. Die Klägerin könne auch nicht verlangen, dass
privatwirtschaftliche Unternehmen mit der Durchführung der amtlichen Untersuchungen beliehen
würden, um ihr durch ein unmittelbares Auftragsverhältnis zu dem privatwirtschaftlichen
Unternehmen einen Vorsteuerabzug zu ermöglichen.
6 Mit ihrer Revision wiederholt die Klägerin ihren bisherigen Vortrag und macht ergänzend
geltend, dass die Fleischhygiene-Gebührenverordnung wegen einer gemeinschaftswidrigen
Bestimmung über die Gebühren für Trichinenuntersuchungen insgesamt nichtig sei. Zur
Verrechung des EU-Zuschusses führt sie ergänzend aus: Die Finanzhilfe sei kein
steuerpflichtiges Entgelt im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 3 des Umsatzsteuergesetzes, weil es
keinen preisauffüllenden Charakter habe. Der Zuschuss habe nicht den Zweck, das Entgelt für
die Leistung des Zahlungsempfängers auf die nach Kalkulationsgrundsätzen erforderliche Höhe
zu bringen und dadurch das Zustandekommen eines Leistungsaustausches zu sichern oder zu
erleichtern. Der Ankauf der Untersuchungsmaterialien für die BSE-Untersuchungen sei
unabhängig von der Zuwendung zustande gekommen. Zudem bestehe kein Leistungsaustausch
als Voraussetzung für die Umsatzsteuerpflicht zwischen dem privaten Testlabor und den
Unternehmen der Fleischwirtschaft. Die Gebühren müssten jedenfalls um den auf den EU-
Zuschuss entfallenden Umsatzsteueranteil gekürzt werden.
7 Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil. Zur Verrechnung des EU-Zuschusses führt er
ergänzend aus, dass der Verrechnungsweg sich nach den umsatzsteuerlichen
Leistungsbeziehungen richte. Das Landratsamt sei als Auftraggeber Empfänger der Leistung des
Labors, das als Verwaltungshelfer fungiere. Da das Landratsamt hoheitlich tätig werde, sei es
nicht zum Vorsteuerabzug berechtigt. Die von dem Labor ausgewiesene Umsatzsteuer gehe als
Rechnungsposten in die Gebühr ein. Auch wenn der EU-Zuschuss vorab dem Labor zugewandt
werden würde, unterliege das gesamte Entgelt der Umsatzsteuer.
8 Der Vertreter des Bundesinteresses hält das angegriffene Urteil ebenfalls für zutreffend.
II
9 Soweit der Rechtsstreit die Gebührenerhebung für die BSE-Untersuchungen der über 24 aber
weniger als 30 Monate alten Rinder betrifft, hängt die Entscheidung von der Auslegung
europäischen Gemeinschaftsrechts ab. Der Senat hat deshalb mit gesondertem Beschluss vom
heutigen Tage das Verfahren insoweit ausgesetzt und dem Europäischen Gerichtshof zur
Vorabentscheidung vorgelegt.
10 Im Übrigen, also hinsichtlich der Gebührenerhebung für die BSE-Untersuchungen der über
30 Monate alten Rinder und für die Probenahmen für freiwillige BSE-Untersuchungen, ist die
Sache entscheidungsreif. Die Revision ist insoweit unbegründet. Das Berufungsurteil verstößt in
diesem Umfang nicht gegen Bundesrecht oder Gemeinschaftsrecht.
11 1. Der angefochtene Gebührenbescheid stützt sich auf § 2a des baden-württembergischen
Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 12. Dezember 1994 (GBl.BW S.
653) in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juni 1998 (GBl.BW S. 358) - AGFlHG - und § 5a der
baden-württembergischen Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20. Juli 1998 (GBl.BW S.
459) in der Fassung der Verordnung vom 20. Juni 2001 (GBl.BW S. 448) - FlHGebV -.
12 Nach § 2a Abs. 1 AGFlHG werden für die Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz
und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften Gebühren
abweichend von den Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren erhoben, die in von der
Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakten über die Finanzierung der
Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch enthalten sind, soweit dies zur Deckung der
tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist und diese Rechtsakte dem nicht
entgegenstehen. Nach Abs. 7 Satz 1 der Vorschrift werden die kostenpflichtigen Tatbestände
und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum im
Einvernehmen mit dem Finanzministerium bestimmt. Bezogen auf BSE-Untersuchungen
bestimmt § 5a FlHGebV, dass für die Probenahme sowie für die Aufsicht nach der Verordnung
zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE vom 1.
Dezember 2000 (BGBl I S. 1659), geändert durch Verordnung vom 25. Januar 2001 (BGBl I S.
164) - BSE-Untersuchungsverordnung -, gesonderte Gebühren erhoben werden. Sie berechnen
sich nach dem durch die Probenahme verursachten Zeit- und Sachaufwand unter
Berücksichtigung der Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle und der
Verwaltungskosten. Für die Untersuchung nach der BSE-Untersuchungsverordnung werden
Gebühren in Höhe der Kosten erhoben, die der Untersuchungsstelle von der
Untersuchungseinrichtung in Rechnung gestellt werden.
13 Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht entschieden, dass der
angegriffene Bescheid in den genannten Vorschriften des Landesrechts eine ausreichende
Grundlage findet und die Gebührenkalkulation des Beklagten den gesetzlichen Vorgaben
entspricht. Dies betrifft - wenn auch in dem Berufungsurteil nicht ausdrücklich angesprochen -
neben den Gebühren für die amtlichen BSE-Untersuchungen nach § 1 BSE-
Untersuchungsverordnung auch die Gebühren für die Probenahmen für freiwillige BSE-
Untersuchungen (§ 3 BSE-Untersuchungsverordnung).
14 Der Einwand der Klägerin, die Gebührenerhebung für amtliche BSE-Untersuchungen könne
sich nicht auf fleischhygienerechtliche Vorschriften des Landesrechts stützen, weil BSE eine
Tierseuche sei und das Tierseuchengesetz des Bundes eine solche Gebührenerhebung nicht
vorsehe, geht fehl. BSE ist zwar eine Tierseuche; die Untersuchung von Schlachtrindern auf
diese Krankheit dient jedoch in erster Linie dem Verbraucherschutz. Die BSE-Untersuchung
erfolgt gemäß § 1 BSE-Untersuchungsverordnung im Rahmen der Fleischuntersuchung. Die
Schlachttier- und Fleischuntersuchung ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 des hier noch maßgeblichen
Fleischhygienegesetzes - FlHG - die amtliche Untersuchung vor und nach der Schlachtung; ihr
unterliegen unter anderem Rinder, deren Fleisch zum Genuss für Menschen bestimmt ist. Damit
soll sichergestellt werden, dass nur unbedenkliches Fleisch für den menschlichen Verzehr in
den Verkehr gebracht wird. Die BSE-Untersuchung dient somit der Fleischhygiene. Hinsichtlich
der Erhebung von Gebühren für fleischhygienerechtliche Untersuchungen sieht § 24 Abs. 1
FlHG von Bundesrechts wegen lediglich vor, dass kostendeckende Gebühren erhoben werden;
hinsichtlich der kostenpflichtigen Tatbestände und der Bemessung der Gebühren belässt § 24
Abs. 2 FlHG es demgegenüber bei der Gesetzgebungsbefugnis der Länder und fügt als
Einschränkung lediglich die Bindung der Länder an das Gemeinschaftsrecht hinzu (vgl. Urteil
vom 20. Dezember 2007 - BVerwG 3 C 50.06 - Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 27 = NVwZ-
RR 2008, 387).
15 Der weitere Einwand der Klägerin, die Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20. Juli
1998 sei insgesamt nichtig, weil die dortige Regelung über Gebührenanteile für die
Trichinenuntersuchung (§ 3 der Verordnung) gegen Gemeinschaftsrecht verstoße und dieser
Mangel die Verordnung insgesamt erfasse, trifft ebenfalls nicht zu. Es kann dahingestellt bleiben,
ob die (inzwischen rückwirkend geänderte) Regelung über Gebührenanteile für die
Trichinenuntersuchung gemeinschaftsrechtswidrig war und ob dies wegen der
gemeinschaftsrechtlich geforderten einheitlichen Gebühr zur Nichtigkeit der Gebührenregelung
für die normale Schlachttier- und Fleischuntersuchung insgesamt führte. Im vorliegenden Fall
geht es nicht um Gebühren oder Gebührenanteile für die normale Schlachttier- und
Fleischuntersuchung, sondern um gesonderte Gebühren für die BSE-Untersuchungen mit einer
eigenständigen Gebührenberechnung (vgl. § 5a der Verordnung), die neben den
Gemeinschaftsgebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung erhoben werden. Auf die
Wirksamkeit oder Nichtigkeit der letztgenannten Gebührenregelungen kommt es deshalb hier
nicht an.
16 Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführten Entscheidungen des
Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg führen nicht weiter (Beschluss vom 18. April 2005
- 2 S 831/04 -, Urteil vom 30. März 2006 - 2 S 831/05 - juris Rn. 35). Der diesen Entscheidungen
zugrunde liegende Rechtsstreit betraf keine Gebühren für BSE-Untersuchungen, sondern für die
normale Schlachttier- und Fleischuntersuchung einschließlich gesondert ausgewiesener
Gebührenanteile für die Trichinenuntersuchung nach § 3 der Fleischhygiene-
Gebührenverordnung. Darauf bezogen hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, dass die
Nichtigkeit des § 3 zur Nichtigkeit der Gebührenregelung insgesamt führe. Abgesehen davon,
dass der Senat an solche inzident geäußerten Rechtsansichten nicht gebunden ist, betrafen sie
nicht die Gebührenerhebung für BSE-Untersuchungen. Der Verwaltungsgerichtshof hatte
entsprechend dem Streitgegenstand jenes Verfahrens die Gebührenvorschriften für die normale
Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Blick und wollte zum Ausdruck bringen, dass eine
Nichtigkeit des § 3 zu deren Gesamtnichtigkeit führe. Über die gesonderten Gebühren für BSE-
Untersuchungen ist damit nichts gesagt.
17 2. Das Berufungsgericht hat angenommen, dass die gebührenpflichtigen Amtshandlungen
rechtmäßig waren. Das hält den Angriffen der Revision stand, soweit es den Streitgegenstand
des Teilurteils betrifft.
18 Die im Betrieb der Klägerin im Monat Juli 2001 durchgeführten BSE-Untersuchungen stützen
sich auf die BSE-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000, insoweit zuletzt geändert
durch Art. 1 der Achten Verordnung zur Änderung von Vorschriften zum Schutz der Verbraucher
vor der Bovinen Spongiformen Enzophalopathie vom 23. Mai 2001 (BGBl I S. 982). Danach sind
Rinder im Alter von über 24 Monaten im Rahmen der Fleischuntersuchung mit einem der in
Anhang IV Buchstabe A der Entscheidung 98/272/EG der Kommission vom 23. April 1998 über
die epidemiologische Überwachung der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien und zur
Änderung der Entscheidung 94/474/EG (ABl EG L 122 S. 59) in der jeweils geltenden Fassung
anerkannten Tests zu untersuchen.
19 a) Gegen die Vereinbarkeit der BSE-Untersuchungsverordnung und der maßgeblichen
Verordnungsermächtigung in § 5 Nr. 1 und 4, § 22d Nr. 4 FlHG mit höherrangigem Bundesrecht
bestehen keine Bedenken.
20 (1) Die der BSE-Untersuchungsverordnung zugrunde liegenden Ermächtigungsnormen des
Fleischhygienegesetzes sind hinreichend bestimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass
Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Das ist
geschehen. Die Ermächtigung bezieht sich auf die Festsetzung der hygienischen
Mindestanforderungen, unter denen das Fleisch gewonnen, zubereitet, behandelt, in den
Verkehr gebracht oder eingeführt werden darf (§ 5 Nr. 1 FlHG), die Regelung des Verfahrens für
die amtlichen Untersuchungen und für die Überwachung der Einhaltung der hygienischen
Mindestanforderungen (§ 5 Nr. 4 FlHG) sowie die Regelung des Verfahrens für die Probenahme
(§ 22d Nr. 4 FlHG). Damit ist der Inhalt der Ermächtigung bestimmt. Der Zweck der Ermächtigung
ergibt sich aus dem Zweck des Fleischhygienegesetzes, durch eine Untersuchungspflicht bei
Schlachttieren sicherzustellen, dass zum Genuss für Menschen bestimmtes Fleisch bestimmten
hygienischen Anforderungen genügt. Dazu zählt auch die Untersuchung auf Erreger oder
Krankheiten, von denen Gefahren für die menschliche Gesundheit ausgehen können. Das
Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung ergibt sich aus ihrer Beschränkung auf Regelungen,
soweit es zum Schutz des Verbrauchers oder zur Durchführung von Rechtsakten der
Gemeinschaft erforderlich ist (vgl. §§ 5, 22d FlHG).
21 (2) Die BSE-Untersuchungsverordnung begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken; sie
verletzt insbesondere nicht das Zitiergebot. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in einer
bundesrechtlichen Verordnung deren Rechtsgrundlage anzugeben. Das erfordert, dass nicht nur
das ermächtigende Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem
Gesetz in der Verordnung genannt wird. Will der Verordnungsgeber von mehreren
Ermächtigungsgrundlagen Gebrauch machen, so muss er diese vollständig in der Verordnung
angeben. Eine Missachtung des Zitiergebots führt zur Nichtigkeit der Verordnung (BVerfG, Urteil
vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1).
22 Hier ist allein von Interesse, dass die BSE-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000
als Ermächtigungsgrundlage neben § 5 Nr. 1 und 4 und § 22e Abs. 1 FlHG die nicht existente
Norm § 20d Nr. 4 FlHG nennt. Dieser Fehler führt indes nicht zur Nichtigkeit der Verordnung. Es
handelt sich um eine offensichtliche Unrichtigkeit. Die Offensichtlichkeit folgt schon daraus, dass
es die zitierte Norm im Fleischhygienegesetz nicht gibt, sondern mit der entsprechenden
Buchstabenbezeichnung nur die Norm § 22d Nr. 4 FlHG. Bei der Zitierung dieser Vorschrift
wurde versehentlich die zweite Ziffer der Paragraphenzahl nicht richtig angegeben. Dadurch
wurde der vorrangige Zweck des Zitiergebots, den Ermächtigungsrahmen gegenüber dem
Adressaten der Verordnung offenzulegen und eine Kontrolle der Einhaltung dieses Rahmens zu
ermöglichen, nicht beeinträchtigt. Indem die Verordnung zunächst § 5 Nr. 1 und 4 FlHG zitiert als
Ermächtigung für die Festsetzung der hygienischen Mindestanforderungen und das Verfahren
der Untersuchung, liegt auf der Hand, dass die weiter angegebene Norm die Ermächtigung für
die außerdem in der BSE-Untersuchungsverordnung getroffene Regelung des Verfahrens der
Probenahme (§ 2 BSE-Untersuchungsverordnung) sein soll, also § 22d Nr. 4 FlHG. Eine solche
offensichtliche Unrichtigkeit einer Rechtsverordnung kann jederzeit durch Bekanntgabe der
Berichtigung im Bundesgesetzblatt behoben werden (vgl. Maurer in BK-GG Art. 82 Rn. 116;
Stern, Staatsrecht, Bd. II S. 638 f.; zum Verfahren § 62 Abs. 2 i.V.m. § 61 Abs. 2 und 3 GGO; vgl.
auch - zur Berichtigung von offensichtlichen Unrichtigkeiten in Gesetzestexten - BVerfG,
Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvL 8/74 - BVerfGE 48, 1). Eine solche Berichtigung durch
das federführende Ministerium ist hier am 24. Juni 2004 erfolgt (BGBl I S. 1405). Auf die
Annahme des Berufungsgerichts, dass ein etwaiger Mangel dadurch geheilt worden sei, dass in
einer Änderungsverordnung (hier: Achte Verordnung zur Änderung von Vorschriften zum Schutz
der Verbraucher vor der Bovinen Spongiformen Enzephalopathie vom 23. Mai 2001, BGBl I S.
982) die zutreffende Ermächtigungsnorm zitiert werde, kommt es hiernach nicht an.
23 (3) Die obligatorischen BSE-Untersuchungen für Schlachtrinder durften durch Verordnung
eingeführt werden. Gemessen an dem Gegenstand und der Intensität des Eingriffs handelt es
sich nicht auch nur annähernd um die Regelung eines Bereichs, der von Verfassungs wegen
dem Gesetzgeber vorbehalten ist. In Rede steht lediglich eine Erweiterung des
Untersuchungsprogramms bei der ohnehin bei Schlachtrindern durchzuführenden
Fleischuntersuchung. Die daraus resultierenden Belastungen erschöpfen sich im Wesentlichen
in einer Erhöhung der Kosten der Fleischuntersuchung.
24 (4) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt. Regelungen der Berufsausübung
durch oder aufgrund eines Gesetzes im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG sind zulässig, wenn
ihnen eine schutzwürdige Erwägung des Gemeinwohls zugrunde liegt, sie nach Art und Ausmaß
geeignet und erforderlich sind, den vom Normgeber verfolgten Zweck zu erreichen und eine
Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der den Eingriff
tragenden Gründe ergibt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Das Grundgesetz
belässt dem Gesetzgeber ein erhebliches Maß an Freiheit und räumt ihm bei der Festlegung der
zu verfolgenden Ziele eine weite Gestaltungsfreiheit ein (BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember
1987 - 1 BvR 563/85 u.a. - BVerfGE 77, 308 <332>). Auch bei der Prognose und Einschätzung
gewisser der Allgemeinheit drohender Gefahren, zu deren Verhütung der Gesetzgeber glaubt
tätig werden zu müssen, billigt ihm die Verfassung einen Beurteilungsspielraum zu, den er nur
dann überschreitet, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie
vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können. Dies gilt
entsprechend für die Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur
Erreichung der gesetzgeberischen Ziele (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR
1086/82 u.a. - BVerfGE 77, 84 <106> m.w.N.). Gerade bei in der Entwicklung begriffenen oder
neuartigen Sachverhalten steht dem Normgeber ein zeitlicher Anpassungsspielraum zur
Verfügung, um die weitere Entwicklung zu beobachten und die Regelung gegebenenfalls
nachzubessern (BVerfG, Beschlüsse vom 5. November 1991 - 1 BvR 1256/89 - BVerfGE 85, 80
<91> und vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. - BVerfGE 80, 1 <31 f.>). Der so
umschriebene Beurteilungsspielraum steht im Rahmen der Ermächtigung auch dem
Verordnungsgeber zu (BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 1980 - 1 BvR 249/79 - BVerfGE 53,
135 <145>).
25 Die für den Gegenstand des Teilurteils maßgebliche Einschätzung des Verordnungsgebers,
die generelle Untersuchung von über 30 Monate alten Schlachtrindern auf BSE sei ein
geeignetes und erforderliches Mittel zum Schutz der Bevölkerung vor den möglichen Gefahren
durch den Verzehr von Fleisch infizierter Tiere, erweist sich bezogen auf den hier in Rede
stehenden Untersuchungszeitraum als nicht offensichtlich verfehlt.
26 Der Verordnungsgeber durfte davon ausgehen, dass die Untersuchung von Schlachtrindern
auf BSE ein geeignetes Mittel ist, den Risiken für die Verbraucher entgegenzuwirken. Soweit die
Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat in Zweifel gezogen hat, dass mit den im
Jahr 2001 angewandten Testmethoden überhaupt oder in nennenswertem Umfang Infektionen
erkannt werden konnten, handelt es sich zunächst um eine Tatfrage. Das Berufungsgericht ist
ersichtlich davon ausgegangen, dass die zum Einsatz gebrachten Tests geeignet sind, um eine
Infektion zu erkennen. Daran ist der Senat mangels begründeter Verfahrensrügen gebunden.
Außerdem zeigt die Vielzahl von positiven Testergebnissen, dass die Methode jedenfalls nicht
ungeeignet gewesen sein kann. Soweit es der Klägerin mit ihrem Einwand darum geht, dass die
damaligen Testmethoden nicht genau genug gewesen seien, um alle Infektionen insbesondere
bei jüngeren Rindern zu erkennen, betrifft dies den Beurteilungsspielraum des
Verordnungsgebers. Seine Einschätzung, generelle BSE-Untersuchungen vorzuschreiben, um
auf diese Weise der Gefahr soweit wie nach dem Entwicklungsstand der Testmethoden möglich
zu begegnen, ist nicht offensichtlich fehlsam.
27 Der Verordnungsgeber durfte ferner von der Erforderlichkeit der Untersuchungen ausgehen.
In den Jahren 1999 und 2000 war in Deutschland und der Europäischen Union die Zahl der
BSE-Fälle erneut angestiegen. In der damaligen Situation lag die Entscheidung, alle Rinder
bestimmter Altersklassen auf BSE zu untersuchen, nicht außerhalb jeder vernünftigen
Erwägung. Der Verordnungsgeber durfte im Rahmen seines Einschätzungsspielraumes
annehmen, dass eine auf Risikogruppen oder auf Tiere, die bereits Krankheitssymptome
zeigten, begrenzte Untersuchungspflicht ein zwar gegenüber den betroffenen Unternehmen
milderes, aber nicht in gleicher Weise geeignetes Mittel zum Schutz der Verbraucher sei. Dass
diese Einschätzung zum damaligen Zeitpunkt jedenfalls vertretbar war, zeigt sich auch daran,
dass sie im Grundsatz der Einschätzung der Europäischen Gemeinschaft entsprach, die das
gemeinschaftsrechtliche BSE-Überwachungsprogramm im Zuge der sog. Zweiten BSE-Krise
ebenfalls von einer auf Risikotiere begrenzten Untersuchungspflicht zu einer generellen
Untersuchungspflicht bestimmter Altersklassen ausgeweitet hat. Ob und vor allem für welche
Altersklassen der Verordnungsgeber die Erforderlichkeit genereller BSE-Untersuchungen auch
in nachfolgenden Jahren im Lichte der aus den Untersuchungen gewonnenen Erkenntnisse und
mit einem besseren Wissen um Übertragungswege, Inkubationszeiten und Futtermittelsicherheit
noch annehmen durfte, bedarf hier keiner Entscheidung.
28 Die Pflicht zur Untersuchung aller Schlachtrinder von über 30 Monaten auf BSE stand
angesichts der hohen Bedeutung der Lebensmittelsicherheit für die Gesundheit der Verbraucher
schließlich in einem angemessenen Verhältnis zu den damit einhergehenden
Beeinträchtigungen für die Schlacht- und Zerlegebetriebe. Abgesehen davon, dass diese
Betriebe die zusätzlichen Kosten zumindest teilweise an ihre Kunden weitergeben konnten, ist
zu berücksichtigen, dass der Untersuchungszwang ihnen mittelbar zugute kam, weil dadurch
Verbrauchervertrauen gewonnen und der Rindfleischmarkt gestützt wurde.
29 b) Die BSE-Untersuchungsverordnung hält sich, soweit es die Pflicht zur Untersuchung von
Rindern über 30 Monaten im hier streitigen Zeitraum (Juli 2001) betrifft, im Rahmen des
Gemeinschaftsrechts.
30 Maßgeblich ist insoweit die zum 1. Juli 2001 in Kraft getretene Verordnung (EG) Nr. 999/2001
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2001 (ABl Nr. L 147 S. 1) in der
Fassung der Änderungsverordnungen (EG) Nr. 1248/2001 der Kommission vom 22. Juni 2001
(ABl Nr. L 173 S. 12) und (EG) Nr. 1326/2001 der Kommission vom 29. Juni 2001 (ABl Nr. L 177
S. 60), durch die für Maßnahmen zur Verhütung, Kontrolle und Tilgung der BSE-Krankheit
einschließlich des Überwachungssystems eine spezifische verordnungsrechtliche Grundlage
geschaffen wurde. Nach Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang III der Verordnung erfasste das
Überwachungssystem, soweit es um die Überwachung von Rindern geht, unter anderem alle
mehr als 30 Monate alten Rinder, die in normaler Weise für den menschlichen Verzehr
geschlachtet werden (Kap. A Abschnitt I Nr. 2.2 des Anhangs III der Verordnung). Dem entspricht
die BSE-Untersuchungsverordnung, soweit sie ebenfalls eine Untersuchung aller über 30
Monate alten Schlachtrinder vorschreibt.
31 3. Die Gebührenerhebung und die Gebührenhöhe erweisen sich auch ansonsten als
rechtmäßig.
32 a) Die Gebührenerhebung für BSE-Untersuchungen kollidiert nicht mit der Sperrwirkung des
Art. 5 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 85/73/EWG des Rates über die Finanzierung der
Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch vom 29.
Januar 1985 (ABl Nr. L 32 S. 14) in der hier maßgeblichen Fassung der Änderung durch die
Richtlinie 97/79/EG des Rates vom 18. Dezember 1997 (ABl Nr. L 24 S. 31). Danach treten die
durch die Richtlinie eingeführten Gemeinschaftsgebühren an die Stelle jeder anderen nationalen
Abgabe oder Gebühr für die Untersuchungen und Kontrollen gemäß den Artikeln 1 bis 3 der
Richtlinie. Die Sperrwirkung betrifft nur die Gebührenerhebung für die gemäß Art. 1 bis 3 in
Verbindung mit den jeweiligen Anhängen vorgesehenen (regelmäßigen) Untersuchungen und
Kontrollen von Schlachttieren und Fleisch. Die BSE-Untersuchung zählt nicht dazu (vgl. den
Untersuchungskatalog gemäß Anhang I Kapitel VIII der Richtlinie 64/433/EWG des Rates, ABl
Nr. P 121 S. 2012, in der insoweit maßgeblichen Änderungsfassung der Richtlinie 95/23/EG des
Rates vom 22. Juni 1995, ABl Nr. L 243 S. 7). Eine Gebührenerhebung für nicht erfasste
Untersuchungen und Kontrollen bleibt den Mitgliedstaaten unter Einhaltung der für die
Festsetzung von Gemeinschaftsgebühren niedergelegten Grundsätze unbenommen (vgl. Art. 4
Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG). Demgemäß stellt Art. 5 Abs. 4 Satz 2 der Richtlinie klar, dass
sie die Möglichkeit der Mitgliedstaaten unberührt lässt, eine Gebühr für die Bekämpfung u.a. von
Tierseuchen zu erheben.
33 b) Der Gebührenerhebung für BSE-Untersuchungen steht ferner nicht entgegen, dass alle
gemeinschaftlichen Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischsektor ausschließlich durch den
Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren sind.
34 Gemäß Art. 1 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 des Rates vom 17. Mai
1999 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl Nr. L 160 S. 103) finanziert der
Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft die Interventionen zur
Regulierung der Agrarmärkte. Der Europäische Gerichtshof hat daraus gefolgert, dass
Stützungsmaßnahmen auf dem Rindfleischmarkt (in jenem Fall: Ankauf von Schlachtkörpern)
ausschließlich durch den Gemeinschaftshaushalt zu finanzieren seien und die Kommission
keine Beteiligung der Mitgliedstaaten an den Kosten vorsehen dürfe (Urteil vom 30. September
2003 - Rs. C-239/01 - Slg. I 10333, insb. Rn. 69). Es hat deshalb eine dahingehende Regelung
in der Verordnung (EG) Nr. 690/2001 der Kommission vom 3. April 2001 über besondere
Marktstützungsmaßnahmen im Rindfleischsektor (ABl Nr. L 95 S. 8) für nichtig erklärt.
35 Daraus lässt sich indes nicht folgern, dass auch die BSE-Untersuchungen als Intervention zur
Regulierung des Rindfleischmarktes (hier: zur Marktstützung) anzusehen seien, deshalb
ausschließlich von der Gemeinschaft finanziert werden müssten und folglich die Mitgliedstaaten
dafür keine Gebühren erheben dürften. Die Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 über die
Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik unterscheidet zwischen Interventionen zur
Regulierung der Agrarmärkte (Art. 1 Abs. 2 Buchst. b), die die Gemeinschaft vollständig
finanziert, und spezifischen Veterinärmaßnahmen, Kontrollmaßnahmen im Veterinärbereich und
Programmen zur Tilgung und Überwachung von Tierseuchen, an denen sich die Gemeinschaft
lediglich beteiligt (Art. 1 Abs. 2 Buchst. d). Die BSE-Untersuchungen im Rahmen des
Überwachungssystems zählen eindeutig zu letzteren Maßnahmen, auch wenn sie mittelbar zu
einer Stützung der Rindfleischmärkte beitragen können. Demgemäß erfolgt hier auch nur eine
Beteiligung der Gemeinschaft in Form eines Zuschusses zu den Kosten für die Anschaffung der
Untersuchungsmaterialien.
36 c) Die Art und Weise der Verrechnung des EU-Zuschusses ist entgegen der Ansicht der
Klägerin ebenfalls weder gemeinschaftsrechtlich noch sonst zu beanstanden.
37 Die angefochtenen Gebühren für die BSE-Untersuchungen setzen sich aus den Personal-
und Sachkosten des Beklagten zusammen. Bei den Sachkosten werden die Laborkosten
berücksichtigt, die dem Beklagten durch die Beauftragung privater Labore mit der Durchführung
der BSE-Schnelltests entstehen. Die Rechnungsbeträge der privaten Labore enthalten nicht nur
die Nettokosten u.a. für die Anschaffung der Untersuchungsmaterialien (Testkits), sondern auch
die jeweils anfallende Umsatzsteuer. Von diesen Laborkosten zieht der Beklagte die ihm
gewährten EU-Zuschüsse ab; der verbleibende Betrag fließt als Sachkosten in die
Gebührenkalkulation ein.
38 (1) Aus den gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen über die Gewährung eines Zuschusses
zu den BSE-Untersuchungen ergibt sich nichts für eine Fehlerhaftigkeit dieser Verfahrensweise.
39 Gemäß Art. 18 Spiegelstrich 2 und 3 der Entscheidung 2000/773/EG der Kommission vom
30. November 2000 (ABl Nr. L 308 S. 35) in der Änderungsfassung der Entscheidung
2001/499/EG der Kommission vom 3. Juli 2001 (ABl Nr. L 181 S. 36) erstattet die Gemeinschaft
unter anderem für die Untersuchung bei über 30 Monate alten Rindern bis zu einem
Höchstbetrag von 15 € je Test 100 % der Kosten (ohne MwSt.) für die Anschaffung von Testkits
und Reagenzien für die Tests.
40 Die Richtlinie richtet sich an die Mitgliedstaaten. Sie sind Empfänger des Zuschusses. Er ist
nicht als Beihilfe oder Subvention ausgestaltet. Ob überhaupt und in welcher Weise die
Mitgliedstaaten für die BSE-Untersuchungen Gebühren erheben (und dabei den Zuschuss
verrechnen), wird durch die Richtlinie nicht geregelt. Erst recht enthält die Richtlinie keine
Aussagen zur umsatzsteuerrechtlichen Behandlung des Zuschussbetrages im Falle einer
Verrechnung mit den Kosten für die Einschaltung privater Untersuchungslabore. Sie betrifft allein
die Zuschusszahlung an die Mitgliedstaaten. Anderes folgt entgegen der Ansicht der Klägerin
auch nicht aus der Formulierung, wonach „bis zu einem Höchstbetrag von 15 EUR je Test 100 %
der Kosten (ohne MwSt)“ erstattet werden. Die Orientierung des Höchstbetrages des Zuschusses
an dem Nettobetrag der Anschaffungskosten trägt, wie bereits das Berufungsgericht ausgeführt
hat, nur dem Umstand Rechnung, dass die Höhe der Mehrwertsteuer in den einzelnen
Mitgliedstaaten unterschiedlich ist und bei der Bemessung der Zuschüsse unberücksichtigt
bleiben soll. Außerdem wird so verhindert, dass bei Nettoanschaffungskosten unter 15 € neben
den Sachkosten Steueraufwendungen bezuschusst werden.
41 Die Gemeinschaft hat dem Beklagten hier für die Untersuchung von 4 980 über 30 Monate
alten Rindern im Schlachthof der Klägerin im Monat Juli 2001 insgesamt 74 700 € erstattet (146
100,50 DM), also 15 € je Test. Das entspricht der Richtlinie. Alles weitere, insbesondere die
Verrechnung des Zuschusses im Falle einer Gebührenerhebung, wird durch die Richtlinie nicht
determiniert.
42 Sonstige gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen, aus denen sich eine Fehlerhaftigkeit der
Verrechnung des Zuschusses ergeben könnte, sind nicht ersichtlich und werden auch von der
Klägerin nicht benannt. Ihr Einwand, dass den Begünstigten der Zuschuss nicht in vollem
Umfang zugute komme, weil er der Umsatzsteuer unterliege und entsprechend gekürzt werde,
zeigt keinen Gemeinschaftsrechtsverstoß auf. Der Einwand ist außerdem in der Sache
unzutreffend. Der Klägerin kommt der Zuschuss in voller Höhe zugute. Der Beklagte hat die ihm
entstandenen Sachkosten um den (vollen) Zuschuss reduziert und damit insgesamt an die
Klägerin weitergereicht. Ohne die Verrechnung müsste sie für die Untersuchung der über 30
Monate alten Rinder jeweils um 15 € höhere Gebühren bezahlen.
43 (2) Die Argumentation der Klägerin zielt in erster Linie darauf ab, zwei Alternativmodelle
anzubieten, die ihrer Meinung nach zu niedrigeren Gebühren führen würden. Sie will nicht nur
eine Reduzierung der Gebühren in Höhe des Zuschusses, sondern zusätzlich eine Reduzierung
um einen Betrag, der dem hierauf entfallenden, von dem Beklagten an die privaten
Untersuchungslabore gezahlten Mehrwertsteueranteil entspricht, indem sie
Verrechnungsmethoden aufzeigt, bei denen dieser Mehrwertsteueranteil angeblich nicht anfällt.
Als rechtlichen Anknüpfungspunkt sieht sie insoweit die Pflicht des Beklagten, keine Gebühren
für unnötig verursachte Kosten bei der Durchführung der BSE-Untersuchungen zu erheben.
Diese Argumentation greift allerdings schon deshalb nicht durch, weil der Mehrwertsteueranteil
durch die „Alternativmodelle“ der Klägerin nicht vermeidbar ist.
44 Das gilt zunächst für die Vorstellung der Klägerin, der Beklagte möge den ihm gewährten EU-
Zuschuss je BSE-Test an die privaten Untersuchungslabore weiterleiten; dadurch reduziere sich
der Rechnungsbetrag der Labore, folglich auch die hierauf entfallende Mehrwertsteuer und somit
der in die Gebührenkalkulation einfließende Sachkostenaufwand des Beklagten. Diese
Überlegung der Klägerin ist unzutreffend. Die entgeltliche Durchführung der BSE-Tests durch
private Untersuchungslabore ist ein umsatzsteuerpflichtiges Geschäft. Die Umsatzsteuerpflicht
lässt sich nicht dadurch vermeiden, dass ein Teil der zu entrichtenden Gegenleistung für die
BSE-Tests durch Weiterleitung des Zuschusses an die privaten Labore vorweg oder parallel zur
übrigen Gegenleistung erbracht wird. Die Zahlung bleibt auch dann Erfüllung der vertraglichen
Verbindlichkeit gegenüber dem privaten Labor und ändert nichts daran, dass die vertraglich
vereinbarte Gegenleistung (insgesamt) Bemessungsgrundlage der Umsatzsteuer ist.
45 Namentlich würde der Zuschuss auch im Falle der Weiterleitung an das Untersuchungslabor
zum Entgelt für dessen Leistung gehören, das der Umsatzsteuer unterliegt. Zum steuerpflichtigen
Entgelt gehört auch, was ein anderer als der Leistungsempfänger dem Unternehmer für die
Leistung gewährt (§ 10 Abs. 1 Satz 3 UStG). Das umfasst Zuschüsse wie den vorliegenden, die
dem Leistungsempfänger von dritter Seite mit Blick auf die ihn aus einem bestimmten
Austauschverhältnis mit dem Unternehmer treffende Zahlungspflicht zugewendet werden (sog.
unechter Zuschuss). Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin demgegenüber auf die
Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zu Zuschüssen, die nicht als steuerbares Entgelt
anzusehen sind. Derartige sog. echte Zuschüsse sind nicht unmittelbar mit der Zahlungspflicht
des Empfängers verknüpft; mit ihnen soll lediglich eine aus strukturpolitischen,
volkswirtschaftlichen oder allgemeinpolitischen Gründen erwünschte Tätigkeit des
Unternehmers gefördert werden (BFH, Urteile vom 13. November 1997 - V R 11/97 - BFHE 184,
137 und vom 20. Dezember 2001 - V R 81/99 - BFHE 197, 352 jeweils m.w.N.). Darum handelt
es sich hier nicht. Der EU-Zuschuss dient nicht der allgemeinen Unterstützung und Förderung
der Tätigkeit der privaten Untersuchungslabore, sondern soll die Kostenlast des Mitgliedstaates
durch die BSE-Pflichtuntersuchungen mindern.
46 Auch das von der Klägerin entwickelte Modell, eine Leistungsbeziehung unmittelbar
zwischen ihr und den privaten Untersuchungslaboren als Beliehenen zu begründen, um ihr
einen Vorsteuerabzug der in den Laborkosten enthaltenen Mehrwertsteuer zu ermöglichen,
würde ihr keine Mehrwertsteuer ersparen. Das beliehene Labor würde in diesem Fall nicht mehr
als gewerblicher Unternehmer tätig werden, sondern hoheitlich. Es würde kein Entgelt für eine
Dienstleistung abrechnen, sondern ebenso wie das Landratsamt Gebühren für eine
Amtshandlung erheben (vgl. § 1a Abs. 3 AGFlHG). Ein gesonderter Steuerausweis (§ 14 Abs. 4
Nr. 8 UStG) als Voraussetzung eines Vorsteuerabzugs (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 UStG) würde auch in
diesem Fall nicht erfolgen. Unabhängig davon lässt die Begründung des Berufungsgerichts,
dass der Beklagte jedenfalls zu einer Beleihung privater Unternehmen nach § 1a AGFlHG nicht
verpflichtet ist, sondern die amtlichen Untersuchungen ungeachtet eines wirtschaftlichen
Interesses der Fleischunternehmen im Interesse des Verbraucherschutzes durch staatliche
Behörden oder Verwaltungshelfer vornehmen kann, einen Verstoß gegen Bundesrecht nicht
erkennen.
47 d) Die Gebührenerhebung in der hier festgesetzten Höhe verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1
GG. Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass der allgemeine
Gleichheitssatz den Gesetz- und Verordnungsgeber zu einer Gleichbehandlung der
Gebührenschuldner nur soweit verpflichtet, wie seine Normsetzungsbefugnis reicht. Ob in
anderen Bundesländern Gebühren in anderer Höhe oder etwa gar keine Gebühren erhoben
werden, berührt deshalb die hier in Rede stehende Gebührenregelung nicht. Da von
Bundesrechts wegen kostendeckende Gebühren erhoben werden müssen (§ 24 Abs. 1 FlHG),
erklären sich die Unterschiede in der Höhe der Gebühren durch die in den Bundesländern je
nach Personalkosten und Kosten der beauftragten Labore unterschiedlich hohen Aufwendungen
für die BSE-Untersuchungen. Soweit in Bundesländern überhaupt keine Gebühren für die BSE-
Untersuchungen erhoben werden, kann die Klägerin aus dem darin liegenden Verstoß gegen §
24 Abs. 1 FlHG nichts zu ihren Gunsten herleiten.
48 e) Ebenso wenig wird die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt, dass der Beklagte sich
bei der Summierung der Gebührenbeträge um 61,87 € (121,00 DM) zu ihren Gunsten verrechnet
hat.
49 4. Die Revision bleibt hiernach erfolglos, soweit mit dem Bescheid die Gebühren für
Probenahmen für freiwillige BSE-Tests und für die Durchführung amtlicher BSE-Tests bei über
30 Monate alten Rindern erhoben werden. Um den letztgenannten Gebührenanteil betragsmäßig
zu erfassen, müssen die Gebühren für die 5 973 amtlichen BSE-Tests aufgeteilt werden auf die 4
980 Tests von Rindern über 30 Monate einerseits und die 993 Tests von jüngeren Rindern
andererseits. Dabei verbietet es sich, von der im Bescheid angegebenen Einzelgebühr pro
Untersuchung auszugehen; denn der Beklagte hat, wie sich aus der dem Bescheid beigefügten
Kostenkalkulation ergibt, bei der Berechnung der Einzelgebühr nicht nach Altersklassen
unterschieden. Demgemäß hat er den EU-Zuschuss für die Untersuchung der über 30 Monate
alten Rinder von den Gesamtuntersuchungskosten abgezogen und hieraus eine einheitliche
Gebühr für alle amtlichen Untersuchungen errechnet. Der Zuschuss hat so auch die
Untersuchungsgebühr für die jüngeren Rinder gesenkt. Um die Kosten für die Untersuchung der
über 30 Monate alten Rinder auszusondern, darf der EU-Zuschuss nur auf die
Untersuchungskosten dieser 4 980 Rinder angerechnet werden. Es ergibt sich (auf der
Grundlage der in der Kalkulation ausgewiesenen DM-Beträge) folgende Berechnung:
Kosten für amtliche Proben 33 494,78 DM
Laborkosten 329 796,12 DM
Transportversicherung 6 868,95 DM
Gesamtkosten 370 159,85 DM
Kosten pro Untersuchung bei
5 973 Untersuchungen 61,97 DM
Kosten für 4 980 Untersuchungen 308 610,60 DM
abzgl. EU-Zuschuss
von 146 100,50 DM 162 510,10 DM
50 Auf die Untersuchung der 4 980 über 30 Monate alten Rinder entfallen somit 162 510,10 DM
Gebühren und auf die Untersuchung der übrigen 993 Rinder 61 537,13 DM Gebühren
(zusammen weiterhin 224 047,23 DM). Der Bescheid ist mithin rechtmäßig in Höhe eines
Betrages von 85 066,39 € (162 510,10 DM plus 3 865,29 DM für die freiwilligen Probenahmen).
Kley
Dr. Dette
Liebler
Prof. Dr. Rennert
Buchheister