Urteil des BVerwG, Az. 2 C 9.02

BVerwG (versorgung, echte rückwirkung, gegenstand des verfahrens, anpassung, besoldung, erworbenes recht, erhöhung, bund, bildung, verminderung)
Rechtsquellen:
GG Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5
BBesG § 14 a
Stichworte:
Absenkung der Besoldung und Versorgung; Alimentationsprinzip;
Eigenbeitrag zur Versorgung; Versorgungsrücklage.
Leitsätze:
1. Auf Grund des Alimentationsprinzips hat der Gesetzgeber die
Besoldung und Versorgung der Beamten insbesondere unter Berück-
sichtigung der sonstigen Einkommensentwicklung im öffentlichen
Dienst anzupassen. Er ist jedoch nicht verpflichtet, die Ergeb-
nisse der Tarifverhandlungen für die Arbeitnehmer des öffentli-
chen Dienstes spiegelbildlich auf die Beamtenbesoldung und
-versorgung zu übertragen.
2. Die Absenkung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus in den
Jahren 1999 bis 2002 mit dem Ziel, eine Versorgungsrücklage zu
bilden, hat nicht zu der selbständigen Verpflichtung der Beam-
ten geführt, einen Beitrag zu ihrer Versorgung zu leisten.
3. Das Rechtsstaatsprinzip hindert nicht, das bisherige gesetz-
geberische Programm zu ändern und Versorgungsrücklagen durch
Einsparungen bei der Besoldung und Versorgung zu bilden.
Urteil des 2. Senats vom 19. Dezember 2002 - BVerwG 2 C 9.02
I. VG Koblenz vom 05.10.2000 - Az.: VG 9 K 1590/00.KO -
II. OVG Koblenz vom 18.01.2002 - Az.: OVG 10 A 10968/01 -
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 2 C 9.02
Verkündet
OVG 10 A 10968/01
am 19. Dezember 2002
Schütz
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
- 2 -
In der Verwaltungsstreitsache
- 3 -
hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. Dezember 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. S i l b e r k u h l und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Prof. D a w i n , Dr. K u g e l e ,
G r o e p p e r und Dr. B a y e r
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des
Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom
18. Januar 2002 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsver-
fahrens.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger ist als Oberamtsrat a.D. gegenüber der Beklagten
versorgungsberechtigt. Ab Juni 1999 wurde sein Ruhegehalt um
2,9 v.H., ab Januar 2001 um 1,8 v.H. und ab Januar 2002 um wei-
tere 2,2 v.H. erhöht. Den Antrag des Klägers, die Versorgungs-
bezüge ab Juni 1999 ohne die Kürzung um 0,2 v.H. auszuzahlen,
lehnte die Beklagte ab.
Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage hat das Ver-
waltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat das
Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und zur Begründung im We-
sentlichen auf die Gründe des Urteils vom 26. Oktober 2001 (2 A
10167/01.OVG) verwiesen, in dem ausgeführt wird:
Auch wenn der Gesetzgeber nach Einführung des § 14 a BBesG die
Tarifabschlüsse des öffentlichen Dienstes nicht mehr deckungs-
gleich auf die Besoldungs- und Versorgungsempfänger übertragen
werde, sondern diese um die Zuführungen an den Versorgungsfonds
vermindere, führe dies nicht offenkundig dazu, dass die Alimen-
tation mit der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und
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finanziellen Verhältnisse nicht mehr Schritt halten könne. Die
Absenkung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus um 0,2 v.H.
beruhe auf der zutreffenden Realanalyse, wonach die mittel- bis
langfristige Aufbringung der gestiegenen Versorgungskosten aus
den öffentlichen Haushalten nicht mehr ohne weiteres gewähr-
leistet sei. Wegen der Geringfügigkeit der absehbaren Einkom-
menseinbußen sei nicht ersichtlich, dass die Beamten und Ver-
sorgungsempfänger nicht mehr in der Lage seien, ihre Grundbe-
dürfnisse zu decken oder sich ein "Minimum an Lebenskomfort" zu
leisten. Der aus Art. 33 Abs. 5 GG folgende allgemeine Verfas-
sungsauftrag sei erfüllt, weil die im Zuge der Anpassung ver-
teilte Kaufkraft so bemessen sei, dass der Beamte in seiner Le-
benshaltung mit der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziel-
len Entwicklung Schritt halten könne.
§ 14 a BBesG stehe nicht im Widerspruch zu der verfassungs-
rechtlichen Verpflichtung, den Beamten von der Notwendigkeit
einer eigenen Daseinsvorsorge freizustellen; denn dem Beamten
werde keine Beitragspflicht zum Versorgungsfonds auferlegt.
Bringe der Dienstherr die gebotenen Zuführungen über einen län-
geren Zeitraum durch Verminderung der Besoldungs- und Versor-
gungsanpassung auf, liege darin weder ein Eingriff in eine
rechtlich gesicherte Anwartschaftsposition der Bezügeempfänger
noch könne dies als gesetzwidriger Besoldungs- oder Versor-
gungsverzicht gewertet werden.
Eine echte Rückwirkung komme der Verminderung der versorgungs-
rechtlichen Anpassungssätze schon deshalb nicht zu, weil diese
Belastung erst nach dem In-Kraft-Treten des Versorgungsreform-
gesetzes 1998 am 1. Januar 1999 wirksam geworden sei. Zu der
Einwirkung auf einen gegenwärtigen, noch nicht abgeschlossenen
Sachverhalt sei der Gesetzgeber berechtigt, weil ein Vertrauen
auf den Fortbestand des versorgungsrechtlichen Besitzstandes
nicht schutzwürdig sei.
Mit seiner Revision rügt der Kläger die Verletzung materiellen
Rechts und beantragt,
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die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 18. Januar 2002 und des Verwaltungsgerichts Koblenz
vom 5. Oktober 2000 sowie die Bescheide der Beklagten vom
3. April und 12. Mai 2000 aufzuheben und festzustellen,
dass die Verminderung der Versorgungsanpassung ab 1. Juni
1999 zum Zwecke der Bildung einer Versorgungsrücklage mit
dem Grundgesetz nicht vereinbar ist.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsge-
richt tritt der Revision ebenfalls entgegen.
II.
Die Revision ist unbegründet. Es ist nicht zu beanstanden, dass
die Versorgungsbezüge des Klägers ab Juni 1999 um 2,9 v.H., ab
Januar 2001 um 1,8 v.H. und ab Januar 2002 um weitere 2,2 v.H.
erhöht worden sind. Die Verminderung der Versorgungsanpassung
zum Zwecke der Bildung einer Versorgungsrücklage steht im Ein-
klang mit höherrangigem Recht.
Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Der Anspruch auf
Versorgung ergibt sich - vorbehaltlich des Art. 100 GG - aus-
schließlich aus dem Gesetz (§ 3 Abs. 1 BeamtVG). Der ehemalige
Beamte oder die Hinterbliebenen eines Beamten können mittels
verwaltungsgerichtlicher Klage geltend machen, die beamten-
rechtliche Versorgung genüge nicht den verfassungsrechtlichen
Anforderungen. Insoweit ist die Feststellungsklage gemäß § 43
VwGO statthaft. Diese Klage hat nicht eine abstrakte Rechtsfra-
ge zum Gegenstand, sondern dient der Klärung im Streit befind-
licher subjektiver Rechte im Rahmen des Versorgungsrechtsver-
hältnisses. Auf der Grundlage der Feststellungsklage haben die
Verwaltungsgerichte zu prüfen, ob das geltende Beamtenversor-
gungsrecht hinter dem verfassungsrechtlich Gebotenen zurück-
bleibt. Gegebenenfalls haben sie nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG
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die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Dies
entspricht ständiger Rechtsprechung zum Besoldungsrecht (vgl.
BVerfGE 44, 249 <264>; BVerfGE 52, 303 <331>; BVerfGE 81, 363
<386>; BVerfGE 99, 300 <313 f.>; Urteile des Senats vom 14. No-
vember 1985 - BVerwG 2 C 14.83 - Buchholz 235 § 2 BBesG Nr. 6
S. 2 f. und vom 20. Juni 1996 - BVerwG 2 C 7.95 - Buchholz 240
§ 2 BBesG Nr. 8 S. 3 f. m.w.N.). Für das Beamtenversorgungs-
recht gilt nichts anderes.
Auf der Grundlage des gestellten Feststellungsantrages ist Ge-
genstand des Verfahrens ausschließlich der vom Kläger geltend
gemachte Anspruch auf Erhöhung seines Ruhegehalts um 0,2 v.H.
ab Juni 1999, um 0,4 v.H. ab Januar 2001 und um 0,6 v.H. ab Ja-
nuar 2002. Dass sich die Einkommenssituation der Versorgungs-
empfänger durch die fortgesetzte Minderung der Besoldungs- und
Versorgungsleistungen um den bis zum 31. Dezember 2002 erreich-
ten "Basiseffekt" von 0,6 v.H. und durch die Absenkung des
Steigerungssatzes von 1,875 v.H. auf 1,79375 v.H. und des
Höchstruhegehaltssatzes von 75 v.H. auf 71,75 v.H. gemäß § 14
BeamtVG in der Fassung des Art. 1 Nr. 11 des Versorgungsände-
rungsgesetzes 2001 ab dem 1. Januar 2003 deutlich verschlech-
tert, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
Die Klage ist unbegründet. Die geminderte Anpassung der Versor-
gungsbezüge ab Juni 1999 und die Zuführung des Unterschiedsbe-
trages zwischen unverminderter und verminderter Anpassung an
ein Sondervermögen sind mit Verfassungsrecht vereinbar.
Die Erhöhung der Versorgungsbezüge des Klägers um 2,9 v.H. ab
1. Juni 1999 beruht auf Art. 1 des Gesetzes über die Anpassung
von Dienst- und Versorgungsbezügen in Bund und Ländern 1999
(Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1999
- BBVAnpG 99) vom 19. November 1999 (BGBl I S. 2198) und um
1,8 v.H. ab 1. Januar 2001 sowie um 2,2 v.H. ab 1. Januar 2002
auf Art. 1 des Gesetzes über die Anpassung von Dienst- und Ver-
sorgungsbezügen in Bund und Ländern 2000 (Bundesbesoldungs- und
-versorgungsanpassungsgesetz 2000 - BBVAnpG 2000) vom 19. April
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2001 (BGBl I S. 618). Diese Regelungen folgen dem "Programm"
des § 14 a BBesG, der durch Art. 5 Nr. 4 des Gesetzes zur Um-
setzung des Versorgungsberichts (Versorgungsreformgesetz 1998
- VReformG) vom 29. Juni 1998 (BGBl I S. 1666) eingefügt worden
ist. Danach sollten in der Zeit vom 1. Januar 1999 bis zum
31. Dezember 2013 die Anpassungen der Besoldung nach § 14 BBesG
in gleichmäßigen Schritten von durchschnittlich 0,2 v.H. um
insgesamt 3 v.H. vermindert werden. Der Unterschiedsbetrag ge-
genüber der nicht verminderten Anpassung war den aus den Ver-
sorgungsrücklagen beim Bund und bei den Ländern gebildeten
zweckgebundenen Sondervermögen zuzuführen, um die Finanzierung
künftiger Versorgungsleistungen zu unterstützen. Die Minderung
der Versorgungsbezüge zum Aufbau der Versorgungsrücklagen, die
gemäß der Ergänzung des § 14 a BBesG durch Art. 8 Nr. 2
Buchst. c des Versorgungsänderungsgesetzes 2001 vom 20. Dezem-
ber 2001 (BGBl I S. 3926) für die auf den 31. Dezember 2002
folgenden acht allgemeinen Anpassungen der Besoldung ausgesetzt
ist (vgl. § 14 a Abs. 2 a BBesG), verletzt weder hergebrachte
Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) noch den
Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) oder das Rechtsstaatsprinzip
(Art. 20 Abs. 1 GG).
Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33
Abs. 5 GG) gehört die Verpflichtung des Dienstherrn, dem Beam-
ten und seiner Familie angemessenen Lebensunterhalt zu gewäh-
ren. Dies gilt nicht nur für die Besoldung während der aktiven
Dienstzeit, sondern auch für die Versorgung während des Ruhe-
standes und nach dem Ableben (vgl. BVerfGE 3, 58 <160>; BVerfGE
46, 97 <117>; BVerfGE 70, 69 <79>; auch BVerfGE 97, 35 <45>).
Die Versorgung des Beamten und seiner Hinterbliebenen ist Kor-
relat zur Dienst- und Treuepflicht und in ihrem Kernbestand ein
durch die Dienstleistung erworbenes Recht (vgl. Urteil vom
16. November 2000 - BVerwG 2 C 23.99 - Buchholz 239.1 § 12
BeamtVG Nr. 13 S. 3 f. m.w.N.).
Art. 33 Abs. 5 GG gebietet eine angemessene Versorgung, die
sich an den Dienstbezügen des von dem Beamten vor Eintritt in
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den Ruhestand innegehabten Amtes orientiert. Der Umfang der
Beamtenversorgung ist von Verfassungs wegen zwar nicht eindeu-
tig quantifizierbar, aber auch nicht indifferent. Bei der Ent-
scheidung über die Angemessenheit der Dienst- und Versorgungs-
bezüge besitzt der Gesetzgeber eine verhältnismäßig weitgehende
Gestaltungsfreiheit. Allerdings hat er die tragenden Struktur-
prinzipien des Berufsbeamtentums zu beachten (vgl. BVerfGE 55,
372 <392>; BVerfGE 61, 43 <57>; BVerfGE 76, 256 <295>; BVerwG,
Urteil vom 16. November 2000 a.a.O.). Die Versorgung ist auch
der Höhe nach keine beliebig variable Größe. Sie ist etwas Ein-
deutigeres als die Leistungen der sozialen Sicherung (vgl.
BVerfGE 44, 249 <263>). Im Rahmen seiner Verpflichtung zur
amtsangemessenen Alimentation hat der Gesetzgeber die Attrak-
tivität des Beamtenverhältnisses für qualifizierte Kräfte und
das Ansehen des Amtes in der Gesellschaft zu festigen, Ausbil-
dungsstand, Beanspruchung und Verantwortung des Amtsinhabers zu
berücksichtigen und dafür Sorge zu tragen, dass jeder Beamte
außer den Grundbedürfnissen ein "Minimum an Lebenskomfort" be-
friedigen und seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner Fami-
lie erfüllen kann (vgl. BVerfGE 44, 249 <265 f.>; BVerfGE 76,
256 <324>; BVerfGE 81, 363 <376>; BVerfGE 99, 300 <314 ff.>).
Alimentation in der Wohlstandsgesellschaft bedeutet mehr als
Unterhaltsgewährung in Zeiten, die für weite Kreise der Bevöl-
kerung durch Entbehrung und Knappheit gekennzeichnet waren. Das
Alimentationsprinzip liefert einen Maßstabsbegriff, der jeweils
den Zeitverhältnissen gemäß zu konkretisieren ist (vgl. BVerfGE
44, 249 <266> m.w.N.). Das besondere Treueverhältnis verpflich-
tet die Beamten nicht dazu, mehr als andere zur Konsolidierung
der öffentlichen Haushalte beizutragen.
Eine Erhöhung der Versorgungsbezüge um 2,9 v.H. zum 1. Juni
1999, um weitere 1,8 v.H. ab 1. Januar 2001 und um 2,2 v.H. ab
1. Januar 2002 verletzt nicht den Anspruch des Klägers auf eine
seinem letzten Amte vor Eintritt in den Ruhestand angemessene
Versorgung. Mit diesen Steigerungen ist der aus Art. 33 Abs. 5
GG folgenden und in § 70 BeamtVG i.V.m. § 14 BBesG statuierten
Verpflichtung genügt, die Versorgungsbezüge entsprechend der
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Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen
Verhältnisse anzupassen (vgl. BVerfGE 56, 353 <361 f.>). Die
Steigerungsraten sind "amtsentsprechend", weil sie in Vomhun-
dertsätzen festgesetzt sind und damit die Abstufungen in der
Ämterordnung auch versorgungsrechtlich zum Ausdruck bringen.
Der Umfang und die zeitliche Folge der Erhöhungen sind aus ver-
fassungsrechtlicher Sicht ebenfalls nicht zu beanstanden. Sie
halten sich innerhalb des Gestaltungsspielraums, der dem Ge-
setzgeber bei der Anpassung der Besoldung und der Versorgungs-
bezüge eröffnet ist. Bei der Vielzahl der Faktoren, die der Ge-
setzgeber aus Anlass der ihm von der Verfassung abverlangten
Entscheidung über die Anpassung der Beamtenbezüge zu berück-
sichtigen hat, kommt den Leistungsverpflichtungen gegenüber den
sonstigen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes besondere Be-
deutung zu. Hinter deren materieller Ausstattung darf die Ali-
mentation der Beamten, die unter denselben Voraussetzungen Zu-
gang zu öffentlichen Ämtern haben (Art. 33 Abs. 2 GG) und denen
prinzipiell die Ausübung hoheitlicher Befugnisse vorbehalten
ist (Art. 33 Abs. 4 GG), nicht greifbar zurückbleiben. Aller-
dings besteht keine Verpflichtung, die Ergebnisse der Tarifver-
handlungen für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes spie-
gelbildlich auf die Beamtenbesoldung und -versorgung zu über-
tragen. Vielmehr hat der Gesetzgeber in eigener Verantwortung
zu prüfen und zu entscheiden, welche Unterschiede zwischen den
verschiedenen Gruppen von Bediensteten bestehen und ob die Ent-
wicklung der Lebenshaltungskosten, der Einkommen in der Privat-
wirtschaft und der Leistungen anderer Alterssicherungssysteme
wichtige Anhaltspunkte dafür liefert, die Beamtenbesoldung
nicht an die Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst anzuglei-
chen.
Dass die Anpassung der Besoldung und Versorgung in den Jahren
1999 bis 2002 um jeweils 0,2 v.H. hinter den Ergebnissen der
Tarifauseinandersetzungen des öffentlichen Dienstes zurück-
geblieben sind, liegt im Rahmen des verfassungsrechtlich zuge-
wiesenen politischen Entscheidungsspielraums der Gesetzgebung.
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Auf Grund einer Differenz von jeweils 0,2 v.H. werden die Beam-
ten nicht von der Teilhabe an der allgemeinen Wirtschafts- und
Einkommensentwicklung abgekoppelt. Zwar sind die Bezüge der Be-
amten im aktiven Dienst - und entsprechend auch die Versor-
gungsbezüge - ab dem 1. Januar 2002 bereits um ca. 0,6 v.H.
hinter den vergleichbaren Einkommen anderer Beschäftigter des
öffentlichen Dienstes zurückgeblieben. Jedoch kann schon ange-
sichts der Geringfügigkeit dieses Wertes nicht von einer spür-
baren Absenkung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus die Rede
sein. Es besteht kein Anlass zu der Befürchtung, die Besol-
dungs- und Versorgungsempfänger könnten wegen dieser Minderun-
gen jetzt und in Zukunft von einer progressiven Wirtschafts-
und Einkommensentwicklung ausgeschlossen werden, zumal der Ge-
setzgeber nicht streng an das von ihm entwickelte "Programm"
des § 14 a BBesG gebunden, sondern verpflichtet ist, die sozia-
len und wirtschaftlichen Verhältnisse zu beobachten und in
Wahrnehmung seiner verfassungsrechtlichen Verpflichtungen auf
früher nicht absehbare Entwicklungen zu reagieren.
Die kupierte Erhöhung der Besoldungs- und Versorgungsbezüge und
die Zuführung des Minderungsbetrages von 0,2 v.H. an ein Son-
dervermögen stehen im Einklang mit dem hergebrachten Grundsatz
des Berufsbeamtentums, dass die Versorgung der Beamten aus-
schließlich von dem Dienstherrn zu gewährleisten ist (vgl.
BVerfGE 44, 249 <269 f.>; BVerfGE 76, 256 <319 ff.>; BVerfGE
79, 223 <231>). Mit der Bildung von Sondervermögen, die aus-
schließlich zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben ver-
wendet werden dürfen (vgl. § 14 a Abs. 2 Satz 2 BBesG), löst
sich der Dienstherr nicht von seiner Verpflichtung, selbst die
Alimentation des Beamten während des Ruhestandes sowie der Hin-
terbliebenen sicherzustellen und zu gewähren. Die personale
Bindung des Beamten zu seinem Dienstherrn besteht fort. Zwi-
schen dem Sondervermögen und dem Versorgungsempfänger entstehen
keine eigenständigen Rechtsbeziehungen. Das Sondervermögen ist
nicht "Dritter", sondern eine Ansammlung von Kapital, das nicht
in den allgemeinen Haushalt eingebunden ist. Es ist zweckgebun-
den (vgl. § 3 VersRücklG vom 9. Juli 1998, BGBl I S. 1800), un-
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terliegt besonderer Verwaltung und ist nach eigenen Regeln an-
zulegen (vgl. § 5 VersRücklG). Die Rechte und Pflichten des Be-
amten im aktiven Dienst oder des Versorgungsempfängers gegen-
über dem Dienstherrn werden insoweit nicht modifiziert.
Ob der Beamte von Verfassungs wegen nicht an der Aufbringung
der Mittel für seine Versorgung durch Leistung von Beiträgen
beteiligt werden darf (vgl. BVerfGE 79, 223 <231 f.>; BVerwG,
Urteil vom 13. Juli 1977 - BVerwG 6 C 96.75 - BVerwGE 54, 177
<181 f.>; BGH, Beschluss vom 27. Oktober 1993 - XII ZB 69/89 -
FamRZ 1994, 232 ff.; a.A. Battis/Kersten, NVwZ 2000, 1337
<1339> m.w.N. zu den abweichenden Stimmen in der Literatur),
bedarf nicht abschließender Entscheidung. Auf Grund der Absen-
kung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus in gleichmäßigen
Schritten von durchschnittlich 0,2 v.H. werden die Beamten
nicht zu einem Eigenbeitrag zur Finanzierung ihrer Versorgung
herangezogen. Die den Sondervermögen zugeführten Beträge beru-
hen nicht auf Beitragspflichten im Rechtssinne oder auf sonsti-
gen selbständigen Abgabenpflichten der Beamten.
Konzeptionell hat die "Minderungsregelung" des § 14 a Abs. 1
BBesG "Programmcharakter". Die Vorschrift beschreibt die Grün-
de, das Ziel und die Modalitäten der Bildung von Versorgungs-
rücklagen beim Bund und bei den Ländern. Auf den Betrag, von
dem der Abzug um 0,2 v.H. vorgenommen wird, hat der Beamte kei-
nen durch Verfassungs- oder Gesetzesrecht verfestigten An-
spruch. Vielmehr wird nur ein Rechnungsfaktor festgelegt, nach
dem sich die an die Sondervermögen abzuführenden Beträge be-
stimmen. Unmittelbar verbindlichen Charakter hat erst § 14 a
Abs. 2 BBesG, der den Bund und die Länder verpflichtet, die
sich nach dem Rechnungsmodell des Abs. 1 ergebenden Beträge zu-
rückzulegen. Dies kommt auch in den konkretisierenden Bundesbe-
soldungs- und -versorgungsanpassungsgesetzen 1999 und 2000 zum
Ausdruck, die jeweils in § 1 Abs. 4 die Feststellung enthalten,
dass bei der Festsetzung der Erhöhungssätze die Minderungssätze
nach § 14 a BBesG berücksichtigt sind. Um die Erhöhungssätze so
zu bestimmen, wie sie festgelegt worden sind, hätte es der Re-
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gelung des § 14 a BBesG nicht bedurft. Vielmehr wäre die kon-
krete, unmittelbar anspruchsbegründende Festlegung der Steige-
rungssätze durch die besonderen Anpassungsgesetze ohne weiteres
im Rahmen des Auftrags nach § 14 BBesG möglich gewesen. Deshalb
ist es ohne Belang, ob das Gesetz den Begriff "Beitrag" verwen-
det oder vermeidet (vgl. den Regierungsentwurf BTDrucks 13/9527
S. 7, 33). Erst wenn feststünde, dass von den Beamten eine Ei-
genleistung für ihre Invaliditäts-, Alters- und Hinterbliebe-
nensicherung gefordert wird, könnte die Grenze des verfassungs-
rechtlich Zulässigen überschritten sein.
Eine Verletzung des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes
ist ausgeschlossen. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet, wesentlich
Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich Ungleiches will-
kürlich gleich zu behandeln. Die Grenzen seiner Gestaltungs-
freiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG
hat der Gesetzgeber überschritten, wenn die gleiche Behandlung
der geregelten ungleichen Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten,
die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Ge-
rechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr
vereinbar ist (vgl. z.B. BVerfGE 71, 39 <58>; Urteil des Senats
vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 27.95 - BVerwGE 101, 116 <122>
jeweils m.w.N.). Dass die Besoldungs- und Versorgungsempfänger
ausnahmslos von der geminderten Anpassung betroffen sind,
stellt keine willkürliche Gleichbehandlung wesentlich unglei-
cher Sachverhalte dar. Dies gilt sowohl für diejenigen Besol-
dungsempfänger, die - wie z.B. Beamte auf Widerruf oder Solda-
ten auf Zeit - grundsätzlich keinen Anspruch auf Ruhegehalt ha-
ben, wie auch für diejenigen Versorgungsempfänger, die selbst
oder deren Hinterbliebene nach dem Jahre 2013 Versorgungsleis-
tungen nicht mehr in Anspruch nehmen werden. Da die Zuführungen
an die Sondervermögen rechtlich keine Leistungen der Bezüge-
empfänger sind und nicht in Konnexität mit Ansprüchen oder An-
wartschaften auf künftige staatliche Leistungen stehen, ist die
Gleichbehandlung gerechtfertigt.
- 13 -
Die Absenkung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus verletzt
schließlich nicht das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG).
Das daraus abgeleitete Rückwirkungsverbot hat auch für das Be-
amtenrecht Bedeutung (vgl. BVerfGE 76, 256 <348>). Namentlich
im Beamtenversorgungsrecht wird ein besonderes Vertrauen darauf
begründet, dass gesetzliche Leistungsregelungen fortbestehen.
Wesentliche und grundlegende Änderungen, die zu einer erhebli-
chen Verschlechterung zu Lasten der Beamten führen, müssen
durch gewichtige und bedeutende Gründe gerechtfertigt sein
(vgl. BVerfGE 76, 256 <346 f., 349>).
Die Regelungen über die kupierte Erhöhung der Besoldungs- und
Versorgungsleistungen ab 1999 und der gleichzeitige Aufbau ei-
nes Sondervermögens zur Finanzierung künftiger Versorgungsleis-
tungen haben keine "echte" Rückwirkung. Sie knüpfen nicht an
abgeschlossene Sachverhalte nachteilige Rechtsfolgen. Zwar wur-
de die Anpassung der Besoldung und Versorgung mit Wirkung ab
dem 1. Juni 1999 durch das Bundesbesoldungs- und -versorgungs-
anpassungsgesetz 1999 vom 19. November 1999 und ab dem
1. Januar 2001 durch das Bundesbesoldungs- und -versorgungs-
anpassungsgesetz 2000 vom 19. April 2001, also jeweils teilwei-
se mit Wirkung für die Vergangenheit geregelt. Dabei handelt es
sich jedoch ausschließlich um eine Vergünstigung ohne eine
rechtlich selbstständig belastende Wirkung. Dies ist verfas-
sungsrechtlich unbedenklich. Der Aufbau der Sondervermögen nach
§ 14 a BBesG greift nicht in die Vergangenheit zurück, sondern
beginnt mit dem Zeitpunkt der Gesetzesverkündung (29. Juni
1998).
Allerdings wirkt § 14 a BBesG insoweit zurück, als das bis da-
hin bestehende gesetzgeberische Programm, Besoldung und Versor-
gung vorbehaltlos und uneingeschränkt entsprechend der Entwick-
lung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhält-
nisse regelmäßig anzupassen (vgl. § 14 BBesG, § 70 BeamtVG),
durch die Bildung von Versorgungsrücklagen modifiziert wird,
die durch Einsparungen bei den Anpassungen finanziert werden.
Diese Verschlechterung gegenüber der bisherigen Rechtslage ist
- 14 -
indessen durch wichtige Gründe gerechtfertigt. Das Berufungsge-
richt hat festgestellt, dass die mittel- bis langfristige Auf-
bringung der steigenden Versorgungskosten aus den öffentlichen
Haushalten nicht mehr ohne weiteres gewährleistet ist. Die Not-
wendigkeit, insoweit vorzusorgen, legitimiert auch Einschnitte
in die Einkommensverhältnisse der öffentlich Bediensteten ohne
Rücksicht darauf, wer die Verantwortung für die steigenden Ver-
sorgungslasten trägt und ob andere Maßnahmen in Betracht kom-
men, um denselben Erfolg zu erreichen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Silberkuhl Prof. Dawin Dr. Kugele
Groepper Dr. Bayer
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren
auf 522,44 € festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG; zweifacher
Jahresbetrag der bis zum Jahre 2002 eingetretenen Minderung).
Dr. Silberkuhl Groepper Dr. Bayer