Urteil des BVerwG vom 14.12.2005
BVerwG: gebäude, flurbereinigung, behörde, bedürfnis, landwirtschaft, nummer, entscheid, erlass, thüringen, naturschutz
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 10 C 7.04
Verkündet
OVG 7 F 320/02
am 14. Dezember 2005
Werner
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 10. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 14. Dezember 2005
durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts H i e n und die
Richter am Bundesverwaltungsgericht V a l l e n d a r , Prof. Dr. R u b e l ,
Prof. Dr. E i c h b e r g e r und D o m g ö r g e n
für Recht erkannt:
Das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts - Flurbereini-
gungsgerichts - vom 4. November 2003 wird aufgehoben, so-
weit darin Ziff. 2 des Änderungsbeschlusses Nr. 5 des Flurneu-
ordnungsamtes Gera (jetzt Amt für Landentwicklung und Flur-
neuordnung Gera) vom 9. Mai 2001 in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheides des Thüringer Ministeriums für Landwirt-
schaft, Naturschutz und Umwelt vom 15. April 2002 aufgehoben
worden ist.
Die Klage wird auch insoweit abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
G r ü n d e :
I.
Die Beteiligten streiten darüber, ob die Flurneuordnungsbehörde berechtigt ist, in
einem Flurbereinigungsverfahren Vorschriften des Landwirtschaftsanpassungsgeset-
zes (LwAnpG) über die Durchführung eines Bodenordnungsverfahrens mit dem Ziel
der Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum anzuwenden.
Der Kläger, ein Landwirt, ist Eigentümer des Flurstücks 315/15 der Flur 2 der Ge-
markung Leitlitz. Auf diesem und dem angrenzenden Flurstück 315/10, das sich im
Eigentum der Kläger des Parallelverfahrens BVerwG 10 C 6.04 befindet, errichtete
die damalige LPG "Aufbau" im Jahr 1961 einen sog. Offenstallkomplex, bestehend
aus einem Jungrinderstall, einem Rinderstall mit Anbau, einem Bergeraum und ei-
nem Melkhaus. Die Rechtsnachfolgerin dieser LPG, die inzwischen in Liquidation
(i.L.) befindliche LPG Langenwolschendorf, beantragte mit Schreiben vom 29. Okto-
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ber 1992 die Durchführung eines Verfahrens auf Zusammenführung des Boden- und
Gebäudeeigentums. Gespräche zwischen dem Kläger, den Grundeigentümern der
Nachbarparzelle und den LPG-Liquidatoren unter Vermittlung der von der Flurneu-
ordnungsbehörde mit der Vorplanung beauftragten Thüringer Landgesellschaft über
einen Verkauf der Grundstücke oder einen Ankauf der inzwischen nicht mehr genutz-
ten Gebäude durch die Grundeigentümer führten zu keiner Einigung. 1993 veräußer-
te die LPG i.L. Langenwolschendorf die Gebäude an die Beigeladenen. Diese stellten
unter dem 17. Juli 1993 und - nach zwischenzeitlicher Anlegung eines Gebäude-
grundbuchs und ihrer Eintragung als Gebäudeeigentümer - erneut unter dem 14. Juni
1995 einen Antrag auf Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum. Einen
entsprechenden Antrag stellte auch die Klägerin zu 1 des Verfahrens BVerwG 10 C
6.04 als Miteigentümerin des Flurstücks 315/10. Zur Einleitung eines Bodenord-
nungsverfahrens kam es jedoch zunächst nicht.
Bereits zuvor hatte das damalige Thüringer Ministerium für Landwirtschaft und Fors-
ten durch Flurbereinigungsbeschluss vom 24. Juni 1994 für die Gemarkung Leitlitz
einschließlich der Ortslage die Flurbereinigung gemäß den §§ 1, 4 FlurbG angeord-
net unter Einbeziehung der Gebäudeeigentümer in die Teilnehmergemeinschaft.
Durch den Änderungsbeschluss Nr. 4 vom 21. Februar 2001 schloss das Flurneu-
ordnungsamt Gera insgesamt sechs Grundstücke - darunter die Flurstücke 315/10
und 315/15 - aus dem Flurbereinigungsgebiet aus. Zur Begründung hieß es, der
Ausschluss der Flurstücke diene der Vorbereitung eines Bodenordnungsverfahrens.
Dagegen legte der Kläger Widerspruch ein.
Daraufhin ordnete das Flurneuordnungsamt Gera durch den hier angegriffenen Än-
derungsbeschluss Nr. 5 vom 9. Mai 2001 an, dass der mit dem Änderungsbeschluss
Nr. 4 erfolgte Ausschluss der Grundstücke aus dem Flurbereinigungsgebiet wieder
aufgehoben werde (Ziff. 1 des Beschlusses) und dass der Flurbereinigungsbeschluss
Leitlitz vom 24. Juni 1994 dahingehend ergänzt werde, dass "die Flurbereinigung
auch nach den §§ 56, 63 Abs. 3 LwAnpG (…) angeordnet" werde (Ziff. 2 des Be-
schlusses). Zur Begründung hieß es: Sowohl die Eigentümerin des Flurstücks 315/10
als auch die Gebäudeeigentümer hätten Anträge auf Durchführung eines Zu-
sammenführungsverfahrens nach § 64 LwAnpG gestellt. Da eine freiwillige Lösung
der Problematik nicht zu erzielen sei, sei nach § 56 LwAnpG zwingend ein Boden-
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ordnungsverfahren anzuordnen. Die zunächst erwogene und im Änderungsbeschluss
Nr. 4 realisierte Herausnahme der fraglichen Flurstücke aus dem Flurbereinigungs-
verfahren hätte eine Anpassung der bereits erfolgten Wege- und Gewässerplanung
sowie der Wertfeststellung nötig gemacht. Daher werde dieser Änderungsbeschluss
wieder aufgehoben. Stattdessen werde der Flurbereinigungsbeschluss, gestützt auf
§ 63 Abs. 3 LwAnpG, dahingehend ergänzt, dass die entsprechenden Vorschriften
des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes auch im Flurbereinigungsverfahren an-
wendbar würden. Eine gesonderte Regelung des getrennten Boden- und Gebäude-
eigentums bleibe dem noch zu erlassenden Flurbereinigungsplan vorbehalten.
Hiergegen legte der Kläger wiederum Widerspruch ein. Mit Schreiben vom 19. Okto-
ber 2001 beantragte er ferner die Zusammenführung des Grund- und Gebäudeeigen-
tums in seiner Hand. Mit Widerspruchsbescheid vom 15. April 2002 wies das Thürin-
ger Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt den Widerspruch des
Klägers zurück. Die Einbeziehung des Bodenordnungs- in das laufende Flurbereini-
gungsverfahren sei nicht zu beanstanden. Die mit dem vorangegangenen Ände-
rungsbeschluss Nr. 4 verfolgte Absicht, in einem auf wenige Grundstücke beschränk-
ten Zusammenführungsverfahren die bisherigen Auseinandersetzungen der Beteilig-
ten einer zügigen Lösung zuzuführen, um die Flurstücke dann wieder in das Flurbe-
reinigungsverfahren einzubeziehen, sei durch den dagegen eingelegten Widerspruch
vereitelt worden. Die Rückgängigmachung dieses Beschlusses und die Verknüpfung
der beiden Verfahren lägen im Interesse des Klägers.
Mit seiner daraufhin erhobenen Klage hat der Kläger beanstandet, dass die Zusam-
menführungsentscheidung nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz im Rahmen
der Flurbereinigung getroffen werden solle. § 63 Abs. 3 LwAnpG erlaube ein solches
Vorgehen nicht. Die Beigeladenen seien nicht wirksam Gebäudeeigentümer gewor-
den und daher nicht antragsberechtigt i.S.v. § 64 LwAnpG. Mit Blick auf den schlech-
ten baulichen Zustand der Stallungen und das Kriterium der geringen Restnutzungs-
dauer (§ 31 SachenRBerG), das im Bodenordnungsverfahren zu berücksichtigen sei,
seien Boden- und Gebäudeeigentum in seiner Hand zusammenzuführen.
Mit dem angegriffenen Urteil hat das Flurbereinigungsgericht den Änderungsbe-
schluss Nr. 5 aufgehoben, soweit darin unter Ziff. 2 der Flurbereinigungsbeschluss
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Leitlitz vom 24. Juni 1994 dahin ergänzt worden war, dass die Flurbereinigung auch
nach den §§ 56, 63 Abs. 3 LwAnpG angeordnet werde; im Übrigen hat es die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Eine entsprechen-
de oder ergänzende Anwendung der §§ 56 ff. LwAnpG im Rahmen eines Flurberei-
nigungsverfahrens sei vom Gesetz nicht vorgesehen. Insbesondere gestatte die vom
Beklagten als Rechtsgrundlage angeführte Bestimmung des § 63 Abs. 3 LwAnpG ein
solches Vorgehen nicht.
Auf die Beschwerde des Beklagten hat der Senat die Entscheidung des Flurbereini-
gungsgerichts über die Nichtzulassung der Revision aufgehoben, soweit der Klage
stattgegeben wurde, und insoweit die Revision zugelassen.
Zur Begründung der Revision trägt der Beklagte vor: Mit der Ziff. 2 des Änderungs-
beschlusses sei die Zielstellung des Flurbereinigungsverfahrens um die Ziele der
Bodenordnung gemäß dem 8. Abschnitt des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes
erweitert worden. Das Flurneuordnungsamt beabsichtige, in dem das Verfahren ab-
schließenden Entscheid, dem Flurbereinigungsplan, mehrere Verwaltungsakte zu-
sammenzufassen, wobei die verschiedenen Regelungsbereiche klar getrennt blieben
und die Unterschiede zwischen den beiden Verfahren berücksichtigt würden. Soweit
im 8. Abschnitt des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes vom Flurbereinigungsge-
setz abweichende Regelungen vorgesehen seien, kämen diese Sonderregelungen
zur Anwendung. Der besonderen Kostentragungspflicht der öffentlichen Hand gemäß
§ 62 LwAnpG könne im Flurbereinigungsverfahren durch Ausweisung eines ge-
sonderten Kostengebiets für die Bereinigung von selbstständigem Gebäudeeigentum
Rechnung getragen werden. Die Vorteile der beabsichtigten Verfahrensweise lägen
vor allem darin, dass der Spielraum für eine wertgleiche Abfindung sich vergrößere,
weil das gesamte Gebiet einer Neuordnung zugeführt werde. Werde das Bodenord-
nungsverfahren separat außerhalb des Flurbereinigungsverfahrens durchgeführt,
könnten dem nach dem Bodenordnungsplan weichenden (Boden- oder Gebäu-
de)Eigentümer nur in diesem Teilgebiet wertgleiche Tauschgrundstücke zugewiesen
werden; erst in einem zweiten Schritt könnten diese mit etwaigem im Flurbereini-
gungsgebiet gelegenen Grundbesitz dieses Teilnehmers arrondiert werden. Auch
entstehe ein erhöhter Planungsaufwand, wenn der Wege- und Gewässerplan des
Flurbereinigungsverfahrens mit einer entsprechenden Planung im Bodenordnungs-
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verfahren koordiniert werden müsse; dasselbe gelte bei vorläufigen Anordnungen
gemäß § 36 FlurbG.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts - Flurbereinigungsge-
richt - vom 4. November 2003 aufzuheben, soweit darin Ziff. 2 des Än-
derungsbeschlusses Nr. 5 des Flurneuordnungsamtes Gera (jetzt Amt
für Landentwicklung und Flurneuordnung Gera) vom 9. Mai 2001 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des Thüringer Ministeriums für
Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt vom 15. April 2002 aufgeho-
ben worden ist, und die Klage auch insoweit abzuweisen.
Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil und beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Die Beigeladenen haben sich nicht geäußert und keine Anträge gestellt.
Durch Auskunftsersuchen des Berichterstatters sind die zuständigen Fachministerien
der neuen Länder (mit Ausnahme des Freistaates Thüringen als Beklagter dieses
Verfahrens) um eine Stellungnahme gebeten worden, welche rechtlichen und prakti-
schen Gründe aus der Sicht der bodenordnungsrechtlichen Praxis für oder gegen
eine ergänzende Anwendung der bodenordnungsrechtlichen Bestimmungen im
Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens sprechen.
II.
Die zulässige Revision ist begründet.
Mit der streitgegenständlichen Regelung in Ziff. 2 des Änderungsbeschlusses Nr. 5
vom 9. Mai 2001 in der Auslegung durch den Senat (1.) strebt der Beklagte eine
Kombination des eingeleiteten Flurbereinigungsverfahrens (§ 4 FlurbG) mit einem
Bodenordnungsverfahren (§§ 56 ff. LwAnpG) an. Das angefochtene Urteil verletzt
Bundesrecht mit seiner die Entscheidung tragenden Begründung, § 63 Abs. 3
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LwAnpG stehe einer solchen Verfahrensweise entgegen (2.). Das Urteil des Flurbe-
reinigungsgerichts erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig (§ 144
Abs. 4 VwGO), weil auch die weiteren Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für die ge-
troffene Anordnung gegeben sind (3.). Andere, vom Kläger in den Mittelpunkt des
Rechtsstreits gestellte Fragen sind dagegen für das vorliegende Verfahren unerheb-
lich (4.).
1. Es bedarf zunächst der Vergewisserung, was der Regelungsinhalt der Ziff. 2 des
Änderungsbeschlusses Nr. 5 ist.
a) Die Formulierung, dass der Einleitungsbeschluss dahingehend ergänzt werde,
dass die Flurbereinigung "auch nach den §§ 56, 63 Abs. 3 LwAnpG (….) angeordnet"
werde, ist unklar. Dies hat das Flurbereinigungsgericht zutreffend erkannt und unter-
sucht, ob dieser Anordnung durch Auslegung ein hinreichend bestimmter Rege-
lungsgehalt entnommen werden kann. Es hat denkbare Auslegungsmöglichkeiten er-
örtert, nämlich ob die Flurneuordnungsbehörde ein selbstständiges Bodenordnungs-
verfahren neben dem Flurbereinigungsverfahren habe anordnen wollen oder ob le-
diglich eine entsprechende Anwendung der Vorschriften des 8. Abschnitts des Land-
wirtschaftsanpassungsgesetzes über das Bodenordnungsverfahren gewollt sei. Das
Flurbereinigungsgericht hat die so formulierte Auslegungsfrage offen gelassen und
für den weiteren Gang seiner Entscheidung zugunsten des Beklagten unterstellt,
dass die Ziff. 2 im letztgenannten Sinne zu verstehen sei.
Dieses (unterstellte) Auslegungsergebnis weist nach Auffassung des Senats indes
seinerseits eine gewisse Unschärfe auf, weil offen bleibt, hinsichtlich welcher konkre-
ten Regelung und mit welcher Wirkung durch eine "entsprechende Anwendung" der
§§ 56 ff. LwAnpG die Vorschriften des Flurbereinigungsverfahrens ergänzt oder gar
modifiziert werden sollen. Auch wäre es im Ergebnis rechtlich bedenklich, wenn mit
der "entsprechenden Anwendung" der §§ 56 ff. LwAnpG gemeint sein sollte, dass auf
diese Weise eigene, neue Verfahrensvorschriften - etwa im Hinblick auf die Grund-
stücksbewertung - entstünden und im Flurbereinigungsverfahren zur Anwendung
kommen sollten. Von daher greift die vom Flurbereinigungsgericht seinem Urteil
zugrunde gelegte Auslegung der Ziff. 2 zu kurz; sie bedarf der nachfolgenden Ver-
deutlichung und Präzisierung.
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b) Dabei ist der Senat auch im Revisionsverfahren zur selbstständigen Auslegung
des angegriffenen Verwaltungsaktes ohne eine Bindung aus § 137 Abs. 2 VwGO
befugt (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 23. Mai 1984 - BVerwG 2 C 42.81 -
Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 14 S. 10 und vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C
44.87 - BVerwGE 85, 348 <366>). Eine Bindung des Senats an eine bestimmte Aus-
legung des angegriffenen Verwaltungsaktes als tatrichterliche Feststellung kommt
hier schon deshalb nicht in Betracht, weil das Flurbereinigungsgericht sich einer sol-
chen Feststellung ausdrücklich enthalten hat, d.h. die Frage offen gelassen und die
oben umschriebene Auslegung für seine weiteren Entscheidungsgründe lediglich
unterstellt hat. Es kann deshalb offen bleiben, ob der 4. Senat in seinem Urteil vom
4. Dezember 2001 (BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280>) Gegenteiliges zur
eigenen Auslegungsbefugnis von Verwaltungsakten durch das Bundesverwaltungs-
gericht vertritt, zumal die in diesem Urteil zitierten Entscheidungen die insoweit an-
ders gelagerten Fälle der Auslegung eines Vertrages und einer sonstigen Erklärung
einer Behörde betreffen.
c) Der Regelungsinhalt der Ziff. 2 des Änderungsbeschlusses Nr. 5 ist nach ihrem
objektiven Erklärungsgehalt gemäß den Grundsätzen der §§ 133, 157 BGB zu be-
stimmen (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 -
BVerwGE 60, 223 <228>; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 35 Rn. 18 f.
m.w.N.). Von den beiden in der Ziff. 2 angeführten Vorschriften trägt § 63 Abs. 3
LwAnpG wenig zur Klärung bei, weil darin nur die (anders gelagerte) Fallkonstellation
geregelt ist, dass ein Verfahren nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz als
Flurbereinigungsverfahren fortgeführt werden soll. Doch ist § 56 LwAnpG die Gene-
ralnorm betreffend das Bodenordnungsverfahren zur Zusammenführung von Boden-
und Gebäudeeigentum. In der Formulierung, dass "die Flurbereinigung (…) auch
nach den §§ (….) angeordnet" werde, kommt hinreichend klar zum Ausdruck, dass
es sich nach wie vor um ein Flurbereinigungsverfahren handeln soll. Die Wendung
"auch nach (…)" kann zwanglos dahingehend verstanden werden, dass der Beklagte
neben den Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes und kombiniert mit diesen die
§§ 56 ff. LwAnpG anwenden will. Ausweislich der Begründung des Widerspruchsbe-
scheides, wo von einer "Verknüpfung" der beiden Verfahren die Rede ist, und nach
den Erläuterungen des Beklagtenvertreters in der mündlichen Verhandlung vor dem
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Senat will auch der Beklagte die Ziff. 2 als Anordnung eines solchen kombinierten
Verfahrens verstanden wissen. Nichts anderes meint offenbar auch das Flurbereini-
gungsgericht mit "entsprechender" oder "ergänzender Anwendung".
2. Das Flurbereinigungsgericht hält eine solche Kombination eines Flurbereinigungs-
verfahrens mit einem Bodenordnungsverfahren nach den §§ 56 ff. LwAnpG für unzu-
lässig. § 63 Abs. 3 LwAnpG erlaube die Fortführung eines Bodenordnungsverfahrens
nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz als Verfahren nach dem Flurbereini-
gungsgesetz, nicht aber (umgekehrt) die Fortführung eines Flurbereinigungsverfah-
rens als Bodenordnungsverfahren nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz oder
die ergänzende Heranziehung der Bestimmungen des Landwirtschaftsanpassungs-
gesetzes im Rahmen eines anhängigen Flurbereinigungsverfahrens.
Diese Auffassung verletzt Bundesrecht. Der Senat vermag dem Bundesrecht - insbe-
sondere § 63 Abs. 3 LwAnpG - kein Verbot zu entnehmen, ein Flurbereinigungsver-
fahren nach dem Flurbereinigungsgesetz und ein Bodenordnungsverfahren nach
dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz in der Weise miteinander zu kombinieren,
dass die Verfahren parallel betrieben und die zu treffenden Entscheidungen gebün-
delt werden. Voraussetzung ist, dass die in dem jeweiligen Verfahren geltenden for-
mellen und materiellen Voraussetzungen beachtet werden und der Betroffene durch
die Kombination der Verfahren nicht schlechter gestellt wird, als wenn die Verfahren
getrennt und nacheinander durchgeführt und abgeschlossen würden.
a) Die vom Flurbereinigungsgericht angeführte Vorschrift des § 63 Abs. 3 LwAnpG
steht einer solchen Verfahrensweise nicht entgegen.
aa) Der Wortlaut der Norm ist für die Auslegungsfrage wenig ergiebig. Das liegt da-
ran, dass die Vorschrift etwas ganz anderes regelt. Sie gestattet die Fortführung ei-
nes Bodenordnungsverfahrens als Flurbereinigungsverfahren. Das ist aber nicht, was
der Beklagte hier anstrebt. Der Beklagte will kein Verfahren als ein davon verschie-
denes Verfahren "fortführen", sondern ein Verfahren nach dem einen Gesetz
(LwAnpG) in Kombination mit einem Verfahren nach einem anderen Gesetz (FlurbG)
durchführen und die verfahrensabschließenden Verwaltungsakte in einem Entscheid
(Plan) bündeln. Dem Flurbereinigungsgericht ist zuzugestehen, dass § 63 Abs. 3
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LwAnpG aufgrund seines Wortlauts nicht als Befugnisnorm für die vom Beklagten
vorgesehene Verfahrensweise taugt. Doch überinterpretiert das Flurbereinigungsge-
richt den Wortlaut des Gesetzes, wenn es der Vorschrift ein Verbot der ergänzenden
Anwendung der LwAnpG-Vorschriften parallel zu und in Kombination mit einem Flur-
bereinigungsverfahren entnimmt.
bb) Im Hinblick auf die Gesetzessystematik drängt sich ein Vergleich zu der auch
vom Flurbereinigungsgericht herangezogenen Regelung des § 87 Abs. 3 und Abs. 4
FlurbG auf. Dort ist in Absatz 3 die Fortsetzung eines Unternehmens- als Regelflur-
bereinigungsverfahren und in Absatz 4 der umgekehrte Fall ausdrücklich geregelt.
Unter Hinweis auf diese wechselbezüglichen Vorschriften hat die Rechtsprechung
ein sog. kombiniertes Verfahren von Regel- und Unternehmensflurbereinigung zur
Verfolgung der Zielsetzungen sowohl der §§ 1, 37 als auch der §§ 87 ff. FlurbG für
zulässig gehalten, sofern für jede der beiden Verfahrensarten die Voraussetzungen
vorliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1982 - BVerwG 5 C 9.82 - BVerwGE
66, 224 <230>; ferner Urteil vom 23. Juni 1983 - BVerwG 5 C 13.83 - RdL 1983,
321). Das Argument, dass eine vergleichbare wechselbezügliche Regelung im
Landwirtschaftsanpassungsgesetz fehlt, § 63 Abs. 3 LwAnpG also quasi als "hinken-
de" Vorschrift nur in eine Richtung eine Verfahrensfortführung gestattet, hat auf den
ersten Blick durchaus Gewicht. Andererseits bestimmt § 63 Abs. 2 LwAnpG, dass im
Bodenordnungsverfahren die Vorschriften des Flurbereinigungsgesetzes sinngemäß
anzuwenden sind. Zusätzlich ordnet § 60 LwAnpG speziell für das Rechtsbehelfsver-
fahren ebenfalls die sinngemäße Anwendung der Vorschriften des Zehnten Teils die-
ses Gesetzes an. Wenn also die beiden Verfahren infolge dieser sinngemäßen An-
wendung ohnehin weitgehend gleich ablaufen, verliert das Argument, dass eine dem
§ 87 Abs. 4 FlurbG entsprechende Vorschrift fehle, gesetzessystematisch an Bedeu-
tung. Vielmehr zeigt die sinngemäße Anwendung des einen Gesetzes im Rahmen
des anderen, dass der Gesetzgeber von der Vorstellung ausgeht, dass die beiden
Verfahren in weitgehender Parallelität abgewickelt werden.
cc) Auch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bietet keinen überzeugenden An-
halt für ein Verbot der Kombination der beiden Verfahren. Das Flurbereinigungsge-
richt meint, wenn die im Jahr 1991 (weniger als ein Jahr nach dem Erlass des Geset-
zes durch die DDR-Volkskammer) vom bundesdeutschen Gesetzgeber eingefügte
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Regelung des § 63 Abs. 3 LwAnpG nur die Fortführung des Bodenordnungs- als
Flurbereinigungsverfahren erlaube, stelle dies keine planwidrige Regelungslücke dar.
Das Gesetz sehe bewusst eine Kombination der beiden Verfahren nur in dieser einen
Weise vor, weil die mit dem Bodenordnungsverfahren erzielte Neuordnung der Ei-
gentumsverhältnisse die Durchführung des Flurbereinigungsverfahrens fördere. Für
den umgekehrten Fall habe der Gesetzgeber kein praktisches Bedürfnis gesehen.
Der vom Flurbereinigungsgericht angeführte (und mangels anderer Hinweise einzig
taugliche) Beleg aus den Gesetzesmaterialien ist jedoch wenig aussagekräftig für die
daraus gezogene Schlussfolgerung. Ausweislich der Begründung des Gesetzesent-
wurfs der Fraktionen der CDU/CSU und der FDP (BTDrucks 12/161 vom 26. Februar
1991, S. 12, zu Nummer 15 <§ 63>) soll den Behörden mit der Regelung des § 63
Abs. 3 LwAnpG eine "dringend notwendige Möglichkeit einer Verbindung des Boden-
ordnungsverfahrens nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz mit einem (…)
Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz eröffnet" werden. Genau diesem Be-
dürfnis und diesem Ziel dient auch die Vorgehensweise des Beklagten. Wenn der
Gesetzgeber seinerzeit (zu Recht) ein Bedürfnis dafür gesehen hat, dass ein durch-
geführtes Bodenordnungsverfahren umgehend genutzt werden soll, um sogleich in
die Gebietsneuordnung nach dem Flurbereinigungsgesetz einzutreten, besagt dies
nicht, dass er die hier in Rede stehende Verfahrensweise habe verbieten wollen.
§ 63 Abs. 3 LwAnpG kann zwanglos als eine bloße Teil-Regelung angesehen wer-
den, weil die Bedürfnisse der Praxis seinerzeit nur teilweise erkannt wurden. Es fehlt
jeglicher Anhalt dafür, dass die Vorschrift als bewusstes Verbot eines solchen Vor-
gehens zu verstehen ist.
dd) Eine am Sinn und Zweck des Gesetzes orientierte Auslegung spricht ebenfalls
gegen die Auffassung des Flurbereinigungsgerichts. § 63 Abs. 3 LwAnpG regelt - wie
erwähnt - den Fall, dass das Bodenordnungsverfahren abgeschlossen ist, also eine
Regelung hinsichtlich des bislang auseinander fallenden Gebäude- und Bodeneigen-
tums vorliegt. Die somit geklärte Eigentumslage erlaubt es, mit Blick auf die betroffe-
nen Grundstücke dann auch ggf. erforderliche Flurbereinigungsmaßnahmen
(Tausch, Neuzuschnitt o.ä.) vorzunehmen. In dieser Situation liegt der Sinn und
Zweck der Vorschrift in einer Verfahrenserleichterung und Verfahrensbeschleuni-
gung: Es soll der Einstellungsbeschluss zum Bodenordnungsverfahren erspart und
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eine Entwertung der bisherigen Verfahrensschritte und Ermittlungen aus dem Bo-
denordnungsverfahren vermieden werden (vgl. Hegele, in: Seehusen/Schwede,
FlurbG, 7. Aufl. 1997, § 4 Rn. 19). Insbesondere sollen die Ergebnisse der durchge-
führten Wertermittlung in das Flurbereinigungsverfahren übernommen werden und
nicht neu ermittelt werden müssen. Eine Erleichterung und Beschleunigung des Ver-
fahrens sind Ziele des Gesetzes, die in der bereits zitierten Gesetzesbegründung
mehrfach erwähnt werden. Dort werden die "notwendige Beschleunigung der Verfah-
rensabwicklung" (vgl. BTDrucks 12/161 S. 10, zu Nummer 12 <§ 53>), das Ziel, eine
Bewirtschaftung "möglichst rasch herbeizuführen" und die "Eilbedürftigkeit einer ge-
ordneten Flächennutzung" betont (S. 11, zu Nummer 14 <§ 61 a>). Überhaupt dient
das Verfahren nach dem 8. Abschnitt des Landwirtschaftsanpassungsgesetzes "dem
Ziel einer möglichst einfachen und schnellen Regelung" (S. 11, zu Nummer 14
<§ 61 a>). Zu diesem Zweck wird durch § 63 Abs. 3 LwAnpG die oben postulierte
"dringend notwendige Möglichkeit einer Verbindung des Bodenordnungsverfahrens
nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz mit einem (…) Verfahren nach dem
Flurbereinigungsgesetz eröffnet". Nichts anderes bezweckt der Beklagte mit der hier
in Rede stehenden Kombination der beiden Verfahren.
b) Fehlt es an einer speziellen Norm, die eine solche Kombination eines Flurbereini-
gungs- mit einem Bodenordnungsverfahren ausdrücklich oder ihrem Sinngehalt nach
ausschließt, so gelten die allgemeinen Grundsätze.
Dazu gehört, dass Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz gemäß § 2 Abs. 2
Satz 1 FlurbG besonders vordringlich zu betreiben sind (Beschleunigungsgrundsatz).
Dasselbe gilt gemäß der Verweisung in § 63 Abs. 2 LwAnpG für das Bodenord-
nungsverfahren. Da die beiden Fachgesetze (FlurbG, LwAnpG) keine weiteren Vor-
gaben enthalten, gilt subsidiär (§ 1 Abs. 1 ThürVwVfG, § 1 Abs. 3 VwVfG) der
Grundsatz der Nichtförmlichkeit des Verfahrens (§ 10 ThürVwVfG) mit der Vorgabe,
dass die Behörde das Verfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen hat
(§ 10 Satz 2 ThürVwVfG). Sie hat ein Ermessen zur Gestaltung des Verfahrens. Da-
zu gehört, dass die Behörde gleich oder ähnlich liegende Verfahren ganz oder teil-
weise, z.B. für einzelne Verfahrensabschnitte oder Verfahrenshandlungen oder auch
nur für die Entscheidung, miteinander verbinden oder trennen kann (vgl. Kopp/
Ramsauer, a.a.O., § 9 Rn. 46; P. Stelkens/Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs,
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VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 9 Rn. 190). In diesem Sinne wird auch die Ziff. 2 des Ände-
rungsbeschlusses Nr. 5 erkennbar von der Zielsetzung getragen, auf möglichst ein-
fachem, zweckmäßigem und zügigem Wege eine Entscheidung über die Zusammen-
führung des bislang auseinander fallenden Gebäude- und Bodeneigentums der bei-
den Flurstücke herbeizuführen. Dabei sieht der Beklagte den entscheidenden Vorzug
eines kombinierten Verfahrens darin, dass bei einer größeren Fläche des Verfah-
rensgebiets auch die Chancen steigen, geeignete und akzeptable Ersatzflächen für
denjenigen Betroffenen (Gebäude- oder Bodeneigentümer) zu finden, der infolge ei-
ner für ihn nachteiligen Zusammenführungsentscheidung einen Rechtsverlust erlei-
det. Letztlich läuft die hier umstrittene Verfahrensweise darauf hinaus, dass die Flur-
neuordnungsbehörde in einem Entscheid mehrere Regelungen (Verwaltungsakte)
zusammenfasst, indem sie in dem letztlich ergehenden Beschluss über den Flurbe-
reinigungsplan zugleich die Entscheidung über die Zusammenführung von Boden-
und Gebäudeeigentum trifft. Insoweit ist kein (verfahrens-)rechtlicher Hinderungs-
grund zu erkennen, warum diese Verwaltungsakte nicht in einem kombinierten Ver-
fahren, quasi im Verbund, vorbereitet und in einem Beschluss zusammengefasst
werden sollten, sofern ihre jeweiligen formellen und materiellen Voraussetzungen
vorliegen. Es handelt sich der Sache nach um eine Bündelung von Verfahren und
Verwaltungsakten. Das Bundesverwaltungsgericht hat es in der erwähnten Entschei-
dung zur Zulässigkeit der Kombination von Regel- und Unternehmensflurbereinigung
schon genügen lassen, dass die aus dem Zweck der beiden Verfahren sich ergeben-
den Aufgaben und Befugnisse der Flurbereinigungsbehörde sich nicht gegenseitig
ausschließen, sondern infolge der doppelten Zielsetzung des kombinierten Verfah-
rens um die Befugnisse des weiteren Verfahrens erweitert werden (vgl. BVerwG, Ur-
teil vom 28. Oktober 1982, a.a.O., S. 230). So liegt es auch hier: Die Aufgaben und
Befugnisse der nach beiden Gesetzen zuständigen (Flurbereinigungs-/Boden-
ordnungs-)Behörde schließen sich nicht aus - im Gegenteil, sie sind ähnlich: In bei-
den Fällen geht es um die Neuordnung des Verfahrensgebietes: Im Verfahren nach
dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz geht es (als spezifisches Problem der neuen
Länder) um die Herstellung BGB-konformer Eigentumsverhältnisse an einer (in der
Regel) kleineren Fläche von Grundstücken, im Flurbereinigungsverfahren um die
Neuordnung der Grundstücke gemäß dem umfassenderen Gestaltungsauftrag die-
ses Gesetzes, jeweils mit der gleich gelagerten Zielstellung einer Verbesserung der
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landwirtschaftlichen Produktions- und Arbeitsbedingungen (vgl. zum einen § 3
LwAnpG, zum anderen §§ 1, 37 Abs. 1 FlurbG).
Von daher besteht auch kein Widerspruch zu dem Grundsatz, dass die Flurbereini-
gungsbehörde aus Anlass eines anhängigen Verfahrens nicht jedwede Maßnahme
treffen kann, die sie im Rahmen ihres weit gespannten Tätigkeitsbereichs für not-
wendig und zweckvoll erachtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1974 - BVerwG
5 C 37.73 - BVerwGE 47, 133 <136>). Sie muss sich vielmehr jeweils auf eine kon-
krete Vorschrift des Flurbereinigungsgesetzes stützen können, die eine einzelne
Maßnahme zulässt (stRspr; vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1962 - BVerwG 1 C
212.58 - BVerwGE 15, 72 <76>; ferner BVerwGE 40, 143 <145>; 41, 170 <172>).
Doch geht es hier nicht darum, dass die Flurbereinigungsbehörde sich Befugnisse
anmaßen würde, die ihr gesetzlich nicht zustehen. Vielmehr sollen bei gleicher Be-
hördenzuständigkeit (Flurbereinigungs- und Bodenordnungsbehörde sind identisch)
Entscheidungen, deren Rechtsgrundlage das Landwirtschaftsanpassungsgesetz bil-
det, in einem Verfahren vorbereitet und mit Entscheidungen gebündelt werden, zu
denen dieselbe Behörde durch das Flurbereinigungsgesetz ermächtigt ist.
c) Für die Zulässigkeit einer Verbindung von Flurbereinigungs- und Bodenordnungs-
verfahren streiten auch die durch das Auskunftsersuchen des Senats gewonnenen
Erkenntnisse und Erfahrungen der flurbehördlichen Praxis.
Die Umfrage des Senats bei den obersten Landesbehörden der Flurbereinigungs-
verwaltung in den neuen Ländern hat ergeben, dass dort überwiegend ein prakti-
sches Bedürfnis für diese Vorgehensweise gesehen wird und drei der fünf neuen
Länder (Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Thüringen) auch dem entspre-
chend verfahren. Keiner Stellungnahme ist zu entnehmen, dass eine Verfahrensver-
bindung in der Praxis zu irgendwelchen, gar unüberwindbaren Problemen führt. Im
Gegenteil: Das Land Brandenburg hat mitgeteilt, dass es an der Beibehaltung der
bisherigen Praxis solcher "großer Bodenordnungsverfahren" (so der dortige Sprach-
gebrauch) interessiert sei. In Mecklenburg-Vorpommern werden kombinierte Verfah-
ren sogar "in der Regel" angeordnet; es gebe dort kein Verfahren, in dem allein nach
dem Flurbereinigungsgesetz verfahren werde. Thüringen hat als Beklagter des vor-
liegenden Verfahrens - wie bereits erwähnt - dargelegt, worin es die Vorteile dieser
- 15 -
Vorgehensweise sieht; dort hat sie auch Eingang in die Verwaltungsvorschriften der
Flurneuordnungsverwaltung gefunden.
Dem halten die Länder Sachsen und Sachsen-Anhalt den eher allgemein gehaltenen
Einwand entgegen, dass das Flurbereinigungs- und das Bodenordnungsverfahren
verschiedene Zielsetzungen verfolgten. Dies verkennt der Senat nicht. Doch sind
diese Unterschiede nicht von solcher Art und solchem Gewicht, dass sie einer Bün-
delung der Verfahren zu einem kombinierten Verfahren entgegenstehen. Jedenfalls
kann diesen Unterschieden dadurch Rechnung getragen werden, dass - wie von den
diese Verfahrensweise befürwortenden Ländern auch stets betont wird - eine kombi-
nierte Durchführung der beiden Verfahren unter der Prämisse steht, dass die jeweili-
gen formellen und materiellen Voraussetzungen eines jeden Verfahrens eingehalten
werden (so schon BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1982, a.a.O., zur Kombination
von Regel- und Unternehmensflurbereinigung). Soweit in einem Verfahren für den
Betroffenen günstigere Regelungen bestehen, müssen diese zur Anwendung kom-
men (Schlechterstellungsverbot). So gilt im Bodenordnungsverfahren - abweichend
von der Flurbereinigung - eine Befreiung von der Pflicht zur Tragung der Vermes-
sungskosten und der Grundsteuer (§ 62 LwAnpG); dem kann (und soll hier nach dem
Willen des Beklagten) durch Ausweisung eines gesonderten Kostengebiets für die
Bereinigung von selbstständigem Gebäudeeigentum Rechnung getragen werden.
Werden auf diese Weise die jeweiligen formellen und materiellen Voraussetzungen
eines jeden Verfahrens ohne Nachteil für den Betroffenen beachtet, sieht der Senat
keine rechtlichen Hindernisgründe, die einem solchen kombinierten Verfahren entge-
genstünden.
d) Die Zulässigkeit einer Verbindung von Flurbereinigungs- und Bodenordnungsver-
fahren begegnet auch verfassungsrechtlich keinen Bedenken. Dies gilt zunächst mit
Blick auf die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG), weil der abzufindende Teilneh-
mer im Flurbereinigungsverfahren mit Land von gleichem Wert (§ 44 Abs. 1 FlurbG)
abgegolten wird und auch der weichende (Boden-/oder Gebäude-)Eigentümer im
Bodenordnungsverfahren grundsätzlich ebenfalls mit Land (§ 58 Abs. 1 LwAnpG)
und nur mit seiner Zustimmung überwiegend oder vollständig in Geld abzufinden ist
(§ 58 Abs. 2 LwAnpG; vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1998 - BVerwG
11 C 5.97 - BVerwGE 108, 202 <206 ff.>). Entgegen der Auffassung des Klägers
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entsteht für ihn auch keine mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG bedenkliche Rechts-
schutzlücke; er kann - wie hier geschehen - gegen die Entscheidung der Flurbereini-
gungs-/Bodenordnungsbehörde, durch die (entweder sogleich mit der Einleitung des
Flurbereinigungsverfahrens oder später) die ergänzende Anwendung der LwAnpG-
Vorschriften angeordnet wird, die gegen diesen Verwaltungsakt zulässigen Rechts-
behelfe einlegen (Widerspruch, Klage) und geltend machen, dass die Voraussetzun-
gen für diesen Schritt nicht vorliegen. Er kann auch im Übrigen, namentlich gegen die
das kombinierte Verfahren abschließende(n) Sachentscheidung(en), die zulässigen
Rechtsbehelfe zur Geltendmachung der ihm nach dem jeweiligen Gesetz zustehen-
den Rechte einlegen.
3. Das angegriffene Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig
(§ 144 Abs. 4 VwGO). Denn auch die weiteren allgemeinen und besonderen (formel-
len und materiellen) Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der in Ziff. 2 des Ände-
rungsbeschlusses Nr. 5 getroffenen Anordnung sind erfüllt.
a) Gemäß § 64 LwAnpG muss der Antrag eines Berechtigten (Gebäude- oder Bo-
deneigentümers) auf Einleitung eines Bodenordnungsverfahrens vorliegen. Hier lie-
gen sowohl vom Kläger als auch von den Beigeladenen solche Anträge vor.
b) Die Bemühungen um eine einvernehmliche Lösung durch freiwilligen Landtausch
sind als gescheitert anzusehen (§ 56 Abs. 1 LwAnpG). Zwar ist die Flurneuordnungs-
behörde vorliegend nicht selbst vermittelnd tätig geworden, jedenfalls nicht mehr im
näheren zeitlichen Zusammenhang vor Erlass des Änderungsbeschlusses Nr. 5, um
einen freiwilligen Landtausch auszuloten. Dass der Versuch einer einvernehmlichen
Lösung gescheitert ist, ist aber auch dann anzunehmen, wenn nach den Verhältnis-
sen des Einzelfalls ein solches Unterfangen von vornherein absehbar einen Erfolg
nicht erwarten lässt (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1998 - BVerwG 11 C
4.97 - BVerwGE 107, 177 <183>). Davon ist hier auszugehen. Die ersten Bemühun-
gen um eine einvernehmliche Lösung liegen schon einige Zeit zurück. Die von der
Flurneuordnungsbehörde mit der Vorplanung beauftragte Thüringer Landgesellschaft
hat 1992/1993 Gespräche mit den Grund- und Gebäudeeigentümern über einen Ver-
kauf der Grundstücke oder einen Ankauf der Gebäude durch die Grundeigentümer
geführt (Niederschrift vom 22. März 1993). Sie führten zu keinem Ergebnis, weil dem
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Kläger und den Grundeigentümern der Nachbarparzelle der damals von der LPG i.L.
geforderte Kaufpreis für die Gebäude und Anlagen zu hoch war. Auch der Umstand,
dass in der Folgezeit alle an dem Grundstücksstreit Beteiligten Anträge nach § 64
LwAnpG auf Zusammenführung des Boden- und Gebäudeeigentums in jeweils ihrer
Hand gestellt haben, ist ein Beleg dafür, dass sich die Parteien weiter ohne Aussicht
auf Einigung gegenüberstanden. Vor diesem Hintergrund durfte die Bodenordnungs-
behörde im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsbeschlusses Nr. 5 die Bemühun-
gen um eine einvernehmliche Lösung für gescheitert bzw. aussichtslos halten. Im
Nachhinein können der Widerspruch des Klägers gegen den Änderungsbeschluss
Nr. 5 (wie gegen den vorangegangenen) sowie das Scheitern der im gerichtlichen
Verfahren unternommenen Versuche, eine einvernehmliche Lösung zu erreichen, als
weitere Belege für die Richtigkeit dieser Einschätzung angesehen werden.
c) Es muss eine vorherige Aufklärung der Beteiligten stattgefunden haben (§ 63
Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 5 FlurbG). Der Beklagte räumt ein, dass eine Aufklärung
darüber, dass eine ergänzende Anwendung der LwAnpG-Vorschriften in Betracht
gezogen wurde, vor Erlass des Änderungsbeschlusses Nr. 5 nicht erfolgt ist. Doch
sind an diese Aufklärung, die verfahrensrechtlich die Funktion einer Anhörung i.S.v.
§ 28 ThürVwVfG hat und deren Form im Ermessen der Flurneuordnungsbehörde
liegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 2. September 1998, a.a.O. S. 184), keine überspann-
ten Anforderungen zu stellen. Auch für sie gelten die allgemeinen verfahrensrechtli-
chen Heilungsmöglichkeiten. Von daher ist hier die gebotene Aufklärung über den
Sinn und Zweck der ergänzenden Anwendung der LwAnpG-Vorschriften durch die im
Widerspruchsbescheid mitgeteilten Gründe und durch die im gerichtlichen Verfahren
gegebenen weiteren Erläuterungen in geeigneter Weise nachgeholt und dieses Ver-
säumnis innerhalb der zeitlichen Grenze des § 45 Abs. 2 ThürVwVfG (bis zum Ab-
schluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens) ge-
heilt worden.
d) Der Regelungsgehalt der Ziff. 2 des Änderungsbeschlusses Nr. 5 ist hinreichend
bestimmt (§ 37 Abs. 1 ThürVwVfG).
aa) Wie bereits ausgeführt (unter 1.), sind die vom Flurbereinigungsgericht geäußer-
ten Zweifel an der Bestimmtheit dieser Anordnung unbegründet. Die Formulierung,
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dass "die Flurbereinigung auch nach den §§ 56, 63 Abs. 3 LwAnpG (…) angeordnet"
werde, ist auslegungsbedürftig. Ihr kann aber - wie dargestellt - nach allgemeinen
Grundsätzen ein hinreichend bestimmter Regelungsgehalt entnommen werden.
bb) Dem Änderungsbeschluss ist auch mit hinreichender Bestimmtheit der Zuschnitt
des Bodenordnungsgebiets zu entnehmen. Da der Tenor der Ziff. 2 keinerlei räumli-
che Einschränkungen enthält, gilt das kombinierte Verfahren für das gesamte Flurbe-
reinigungsgebiet. Zwar wäre auch in Betracht gekommen, die ergänzende Anwen-
dung der §§ 56 ff. LwAnpG nur für die in dem Bescheid unter Ziff. 1 angeführten, zu-
nächst ausgeschlossenen und dann wieder einbezogenen sechs Flurstücke oder nur
für die in den Gründen des Änderungsbeschlusses Nr. 5 genannten zwei Flurstücke
315/10 und 315/15 anzuordnen, bei denen Grund- und Gebäudeeigentum auseinan-
der fallen. Gegen ein solches Verständnis des Änderungsbeschlusses spricht jedoch,
dass die sechs Flurstücke nur in Ziff. 1 des Änderungsbeschlusses genannt werden,
während die ergänzende Anordnung des Bodenordnungsverfahrens Gegenstand von
Ziff. 2 ist, und dass es für das vom Beklagten angestrebten Ziel, einen "weitaus grö-
ßeren Spielraum für eine wertgleiche Abfindung" zu erlangen, am förderlichsten ist,
wenn "das gesamte Gebiet einer Neuordnung zugeführt" wird (so der Widerspruchs-
bescheid, S. 5).
e) Eine solch weite Erstreckung der Vorschriften des Landwirtschaftsanpassungsge-
setzes auf das gesamte Flurbereinigungsgebiet ist zulässig. Es liegt (noch) innerhalb
des der Flurneuordnungsbehörde insoweit zustehenden Einschätzungsspielraums,
wenn sie meint, dass sie mit diesem Zuschnitt des Gebiets der Bodenordnung deren
Zweck am ehesten möglichst vollkommen erreicht (§ 63 Abs. 2 LwAnpG i.V.m. § 7
Abs. 1 Satz 2 FlurbG). Zwar wohnt einer solch weiten Ausdehnung des Anwen-
dungsbereichs der LwAnpG-Vorschriften auf alle Flurstücke des Flurbereinigungsge-
biets eine gewisse überschießende Tendenz inne, weil letztlich allenfalls ein kleiner
Teil der Flurstücke als potentielle Tauschgrundstücke zur Bereinigung des Boden-
ordnungsstreitfalls in Betracht kommen dürfte. Doch ist es gerade typisch für die Si-
tuation zu Beginn eines Bodenordnungsverfahrens, dass noch nicht absehbar ist,
welche Flurstücke dies sein werden. Jedenfalls erscheint es im vorliegenden Fall mit
Blick auf die "festgefahrene" Konkurrenzsituation zwischen dem Kläger und den Bei-
geladenen verständlich und kann es gerichtlich nicht als unverhältnismäßig bean-
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standet werden, wenn der Beklagte sich durch einen großen Zuschnitt des Boden-
ordnungsgebiets, der deckungsgleich ist mit dem Flurbereinigungsgebiet, möglichst
weitreichende Tauschoptionen offen halten will. Entscheidend ist, dass den übrigen
Teilnehmern des Flurbereinigungsverfahrens (§ 10 Nr. 1 FlurbG), die nicht von dem
Interessenkonflikt betroffen sind, der aus der Trennung von Boden- und Gebäudeei-
gentum erwächst und der durch das Bodenordnungsverfahren einem gerechten Aus-
gleich zugeführt werden soll, aus der Verfahrensverbindung kein Nachteil erwächst.
So liegt die Situation hier. Werden die Grundstücke der übrigen Teilnehmer des Flur-
bereinigungsverfahrens zur Lösung des Bodenordnungsstreits nicht in Anspruch ge-
nommen, ist dies offensichtlich. Wird ein Grundstück tatsächlich in die Zusammen-
führungsentscheidung nach dem Landwirtschaftsanpassungsgesetz eingebunden,
indem es z.B. als Tauschgrundstück für den weichenden Boden- oder Gebäudeei-
gentümer herangezogen wird, wird der Betroffene dadurch nicht schlechter gestellt,
als wenn sein Grundstück als Tauschland allein im Rahmen der Flurbereinigung die-
nen würde. Denn die Abfindungskonditionen sind - wie dargestellt - nach beiden
Rechtskreisen für ihn gleich. Mit Blick auf die günstigere Kostenregelung der §§ 62,
67 LwAnpG (im Vergleich zu §§ 105, 108 Abs. 3 FlurbG) ist es für ihn sogar von Vor-
teil.
f) Die streitige Ziff. 2 des Änderungsbeschlusses Nr. 5 ist schließlich auch unter Er-
messensgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Das gilt namentlich für die Frage, ob
die Lösung des Konflikts um die Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigen-
tum in einem getrennt durchzuführenden Bodenordnungsverfahren versucht oder ob
sie in einem kombinierten Flurbereinigungs- und Bodenordnungsverfahren ange-
strebt werden soll. Hier hatte der Beklagte ursprünglich den Weg eingeschlagen, den
Konflikt zwischen dem Kläger und den Beigeladenen in einem separaten Bodenord-
nungsverfahren (durch die mit dem Änderungsbeschluss Nr. 4 verfügte Herausnah-
me der Grundstücke aus dem Flurbereinigungsgebiet) zu lösen. Nachdem dieser
Weg aufgrund des Widerspruchs des Klägers als nicht aussichtsreich erschien, hat
er sich für das kombinierte Verfahren entschieden in der Hoffnung, durch die mit dem
gesamten Flurbereinigungsgebiet eröffneten größeren Tauschmöglichkeiten eher
eine alle Beteiligten zufrieden stellende Lösung zu erreichen. Das lässt keinen Er-
messensfehler erkennen.
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4. Unerheblich für das vorliegende Verfahren sind zwei weitere Fragen, um die die
a) Der Kläger ist der Ansicht, dass die Beigeladenen nicht rechtswirksam Gebäude-
eigentümer geworden seien. Ihre Eintragung im Gebäudegrundbuch sei zu Unrecht
erfolgt. Sie hätten daher auch nicht wirksam die Einleitung eines Bodenordnungsver-
fahrens beantragen können. Dieser Einwand ist unerheblich. Die Antragsbefugnis ist
gemäß § 57 LwAnpG auf der Grundlage der Eintragungen im Grundbuch zu ermit-
teln. Die Bodenordnungsbehörde darf bei der Frage der Antragsbefugnis auf die Ein-
tragungen im Grundbuch bzw. im gemäß Art. 233 § 2 b Abs. 2 EGBGB angelegten
Gebäudegrundbuch abstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003
- BVerwG 9 C 5.03 - RdL 2004, 157 <158>; Beschluss vom 16. August 2005
- BVerwG 10 B 43.05 - RdL 2005, 328). Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass die
Frage der Antragsbefugnis nicht mit materiellen Fragen der Eigentumslage belastet
werden soll. Wenn Streit über die Eigentumslage und die Richtigkeit der Eintragun-
gen entsteht, ist es Sache desjenigen, der diese bestreitet, eine Grundbuchberichti-
gung zu erreichen.
b) Ebenfalls unerheblich für den vorliegenden Rechtsstreit ist die Frage, ob bei der
Zusammenführungsentscheidung die Vorschriften des Sachenrechtsbereinigungsge-
setzes oder jedenfalls deren Wertungen entsprechend anwendbar sind. Der Senat
hat bereits entschieden, dass im dreistufigen Bodenordnungsverfahren auf der ersten
Stufe, der Anordnung des Verfahrens (§ 56 Abs. 1 LwAnpG), noch keine (Sach-)
Entscheidung zu treffen ist, bei der sich die - hier vom Kläger vorab thematisierte -
Frage einer entsprechenden Anwendung des § 31 Abs. 1 SachenRBerG stellt, also
ob das Kriterium der Restnutzungsdauer maßgeblich dafür ist, ob bei der Zusam-
menführungsentscheidung dem Gebäude- oder dem Bodeneigentümer der Vorzug
zu geben ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, a.a.O., S. 158). Raum für
die Berücksichtigung der Restnutzungsdauer der landwirtschaftlichen Gebäude oder
der in das Verfahren einbezogenen Anlagen bietet sich auf den weiteren Verfahrens-
stufen, der Feststellung der Ergebnisse der Wertermittlung (§ 63 Abs. 2 LwAnpG
i.V.m. §§ 27 ff. FlurbG) und beim Bodenordnungsplan (vgl. § 59 Abs. 1 LwAnpG), der
die Entscheidung über die Zusammenführung von Boden- und Gebäudeeigentum
trifft (so BVerwG, a.a.O.). Falls - wie vom Beklagten offenbar beabsichtigt - ein ge-
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sonderter Bodenordnungsplan im vorliegenden Fall nicht ergehen sollte und die Zu-
sammenführungsentscheidung im Rahmen des Flurbereinigungsplans getroffen wer-
den sollte, wäre dies die dem entsprechende Verfahrensstufe (vgl. zur entsprechen-
den Anwendung von Vorschriften des Sachenrechtsbereinigungsgesetzes im Boden-
ordnungsverfahren die Urteile vom 26. März 2003 - BVerwG 9 C 5.02 - BVerwGE
118, 92 <94> und vom 1. September 2004 - BVerwG 10 C 1.04 - BVerwGE 121, 373
<375 ff.>).
5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO; die außer-
gerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht für erstattungsfähig zu erklären,
weil sie keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben
(vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).
Hien Vallendar Prof. Dr. Rubel
Prof. Dr. Eichberger Domgörgen
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 72 Nr. 1 GKG n.F. i.V.m. Ziff. 13.1 des Streitwertkatalogs für
die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327 ff.) auf 5 000 € festgesetzt.
Hien Prof. Dr. Eichberger Domgörgen