Urteil des BVerfG, Az. 2 BvL 1/04

BVerfG: aufrechterhaltung der ordnung, körperliche unversehrtheit, verfassungskonforme auslegung, strafrecht, straftat, verfall, zusammenarbeit, sanktion, rechtswidrigkeit, gewinnabschöpfung
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 2 BvL 1/04 -
In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
ob § 69 Abs. 3 des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich des
Rundfunks (GVBl Berlin 1992, S. 150; GVBl Brandenburg 1992 I, S. 142), zuletzt geändert durch den Zweiten
Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im
Bereich des Rundfunks (GVBl Berlin 2001, S. 185; GVBl Brandenburg 2001 I, S. 82), mit Art. 72 Abs. 1 und Art. 74
Abs. 1 Nr. 1 GG vereinbar ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 13. November 2003 – VG 27 A 9.03 –
hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Vizepräsidenten Hassemer,
die Richterin Osterloh
und den Richter Mellinghoff
gemäß § 81a Satz 1 BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am
8. Dezember 2004 einstimmig beschlossen:
Die Vorlage ist unzulässig.
Gründe:
I.
1
Das gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vorlegende Verwaltungsgericht hält die Regelung über die Entgeltabschöpfung in
§ 69 Abs. 3 des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im Bereich des
Rundfunks (GVBl Berlin 1992, S. 150; GVBl Brandenburg 1992 I, S. 142), zuletzt geändert durch den Zweiten
Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages über die Zusammenarbeit zwischen Berlin und Brandenburg im
Bereich des Rundfunks (GVBl Berlin 2001, S. 185; GVBl Brandenburg 2001 I, S. 82) - im Folgenden:
Medienstaatsvertrag (MStV) - für unvereinbar mit Art. 72 Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, weil es sich um eine
Norm des Strafrechts handele, für die den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehle.
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1. Klägerin des Ausgangsverfahrens ist die P. GmbH, die den Fernsehsender P. betreibt. Sie wird von der
Medienanstalt Berlin-Brandenburg, der Beklagten des Ausgangsverfahrens, in Anspruch genommen, weil einzelne
Beiträge in vier ausgestrahlten Sendungen das Recht gezeigter Personen am eigenen Bild und das allgemeine
Persönlichkeitsrecht verletzten und bei den Aufnahmen der Beiträge die körperliche Unversehrtheit der Betroffenen
ohne deren Einverständnis beeinträchtigt worden sei. Dass die Beiträge in dieser Weise rechtswidrig sind, ist
zwischen den Beteiligten des Ausgangsverfahrens nicht mehr umstritten.
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2. Mit den im Ausgangsverfahren angefochtenen Bescheiden gab die Medienanstalt der P. GmbH zunächst auf,
über die Höhe der im Zusammenhang mit zwei der beanstandeten Sendungen erzielten Entgelte für die Ausstrahlung
von Werbeeinspielungen Auskunft zu erteilen. Als diese Auskunft nicht gegeben wurde, schätzte sie die Höhe der
Entgelte auf insgesamt 75.000 Euro und forderte diesen Betrag. Die Bescheide wurden auf § 69 Abs. 3 MStV
gestützt. Diese Vorschrift lautet:
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"Dem Veranstalter kann aufgegeben werden, die durch Werbung im Zusammenhang mit der
beanstandeten Sendung erzielten Entgelte an die Medienanstalt abzuführen. Der Veranstalter
hat der Medienanstalt die hierfür erforderlichen Angaben zu machen."
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3. Das Verwaltungsgericht meint, die gegen beide Bescheide gerichteten Klagen abweisen zu müssen, wenn § 69
Abs. 3 MStV gültig sei. Sowohl das Auskunftsverlangen als auch die Abschöpfungsforderung fänden in jener Norm
eine ausreichende Grundlage. Eingeräumtes Ermessen habe die Medienanstalt fehlerfrei ausgeübt. An dieser
Entscheidung sieht sich das Verwaltungsgericht durch die Überzeugung gehindert, § 69 Abs. 3 MStV sei mit Art. 72
Abs. 1 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG unvereinbar. Gelte die Ermächtigungsgrundlage nicht, seien die angefochtenen
Bescheide rechtswidrig, so dass die Klagen Erfolg haben müssten.
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a) Die Entgeltabschöpfung nach § 69 Abs. 3 MStV sei dem Strafrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) zuzuordnen. Die
Regelung falle nicht in die Kompetenz der Länder, weil der Bund von seiner konkurrierenden
Gesetzgebungskompentenz mit den §§ 73 StGB und 29a OWiG abschließend Gebrauch gemacht habe. Bei § 69
Abs. 3 MStV und den §§ 73 StGB und 29a OWiG handele es sich um übereinstimmende Regelungen zur
Abschöpfung des mit einer rechtswidrigen Handlung Erlangten. Anknüpfungspunkt, Rechtsfolge und Regelungsgrund
seien gleich. Dass § 69 Abs. 3 MStV nicht nur an strafbewehrtes Verhalten anknüpfe, nehme ihm den strafrechtlichen
Charakter nicht. Auch die Verfallsvorschriften setzten Schuld nicht voraus, sondern ließen rechtswidriges Handeln
genügen. Der Bundesgesetzgeber habe einerseits die Rechtsfolgen strafrechtlich relevanter Handlungen abschließend
regeln wollen, und er habe die Abschöpfung des aus rechtswidrigen Taten Erlangten eindeutig auf kriminelles Unrecht
beschränken,
mithin
eine
Ausdehnung
auf
sonstige
Rechtsverstöße
ausschließen
wollen.
Die
Gesetzgebungsgeschichte zeige, dass die Regelungen über den Verfall eingeführt worden seien, um dem Täter einen
aus der Tat gezogenen Gewinn auch dann entziehen zu können, wenn dieser die schuldangemessene Geldstrafe
übersteige, und zwar unabhängig davon, ob der Vermögensvorteil schuldhaft oder schuldlos erlangt worden sei. Mit
der Einführung des erweiterten Verfalls sei nochmals deutlich geworden, dass nur auf durch kriminelles Unrecht
erlangtes Vermögen zugegriffen werden dürfe. Der Verfall sei zwar kondiktionsähnlich, aber eben doch eine
strafrechtliche Maßnahme. Niemand vertrete die Ansicht, der Verfall sei Ausprägung eines allgemeinen
Rechtsgedankens. Vielmehr habe der Übergang zum Bruttoprinzip die Strafähnlichkeit der Maßnahme betont.
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b) § 34 GWB stelle diese Ansicht von einem abgeschlossenen Regelungssystem des Verfalls nicht in Frage. Jene
Norm sei eine verwaltungsrechtliche, keine strafrechtliche Sanktion. Nicht jeder Verstoß, der für eine
Mehrerlösabschöpfung ausreiche, sei zugleich eine Ordnungswidrigkeit. Bei § 34 GWB handele es sich um eine auf
die Besonderheiten des Wettbewerbsrechts zugeschnittene Spezialregelung, mit der der Gesetzgeber eine
Sanktionslücke habe schließen wollen.
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c) Die Landesgesetzgeber hätten mit § 69 Abs. 3 MStV schließlich auch keine Annexkompetenz wahrgenommen,
sondern sich eines spezifisch strafrechtlichen Mittels zur Aufrechterhaltung der Ordnung im Bereich des privaten
Rundfunks bedient.
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d) Das Bundesverfassungsgericht hat das vorlegende Verwaltungsgericht auf das Urteil des Zweiten Senats vom
10. Februar 2004 – 2 BvR 834/02, 2 BvR 1588/02 – (BVerfGE 109, 190) zur landesrechtlichen Straftäterunterbringung
und auf die dort vorgenommene Bestimmung des Begriffs des Strafrechts im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
hingewiesen. Darauf hat das Verwaltungsgericht entgegnet, ihm sei bewusst, dass es sich bei § 69 Abs. 3 MStV nicht
um eine Norm des Strafrechts handele. Der Bundesgesetzgeber habe mit dem Verfall (§ 73 StGB, § 29a OWiG) eine
zweifellos dem Strafrecht zuzurechnende Sanktion geschaffen. Der Landesgesetzgeber dürfe dieselbe Sanktion nicht
an Anlasstaten knüpfen, die zwar rechtswidrig, aber nicht strafrechtswidrig seien.
II.
10
Die Vorlage ist unzulässig.
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1. Ein Gericht, das die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsnorm gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Überprüfung durch
das Bundesverfassungsgericht stellt, muss zuvor nicht nur die Entscheidungserheblichkeit der Vorschrift, sondern
auch deren Verfassungsgemäßheit sorgfältig prüfen und das Ergebnis dieser Prüfung ausführlich darlegen. Dem
Begründungserfordernis des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genügt ein Vorlagebeschluss nur, wenn die für die
Überzeugung des Gerichts von der Verfassungswidrigkeit der fraglichen Norm maßgeblichen Erwägungen
nachvollziehbar dargelegt werden. Dazu muss das vorlegende Gericht alle nahe liegenden tatsächlichen und
rechtlichen Gesichtspunkte erschöpfend darlegen (vgl. BVerfGE 86, 71 <78>; 88, 70 <74>; 88, 198 <201>; 93, 121
<132>). Es muss sich eingehend mit der Rechtslage auseinandersetzen, dabei die in Literatur und Rechtsprechung
entwickelten Rechtsauffassungen und unterschiedlichen Auslegungsmöglichkeiten erörtern (vgl. BVerfGE 92, 277
<312>; 97, 49 <60>; 99, 300 <312 f.>; 105, 48 <56>) und auch die Gründe berücksichtigen, die im
Gesetzgebungsverfahren als für die Entscheidung des Gesetzgebers maßgebend genannt worden sind (vgl. BVerfGE
77, 259 <262>; 78, 201 <204>; 81, 275 <277>; 86, 71 <78>; 88, 70 <74>; 92, 277 <312>).
12
2. Diesen Anforderungen genügt der Vorlagebeschluss nicht.
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Das vorlegende Verwaltungsgericht hat Rechtsprechung und Literatur in seine Erwägungen einbezogen und sich
insbesondere auf die Gesetzgebungsmaterialien zu den Verfallsvorschriften (§§ 73 ff. StGB, § 29a OWiG) bezogen.
Sein Auslegungsergebnis, § 69 Abs. 3 MStV sei verfassungswidrig, beruht jedoch auf Erwägungen, die sich weder
aus dem Wortlaut noch aus dem Sinn und Zweck der Vorschriften oder aus den Motiven des Gesetzgebers
rechtfertigen lassen. Nahe liegende, gegen sein Auslegungsergebnis sprechende Gründe hat das Verwaltungsgericht
nicht eingehend erörtert, sondern nur am Rande erwähnt und seine Begründung dadurch auf eine Vorlagebedürftigkeit
nach Art. 100 Abs. 1 GG fixiert, statt die Verfassungsgemäßheit der verwaltungsrechtlichen Entgeltabschöpfung
umfassend zu beurteilen.
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a) Aus den Ausführungen des Vorlagebeschlusses ergibt sich nicht, dass § 69 Abs. 3 MStV zum Strafrecht im
Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gehören könnte. Nur wenn die Abschöpfung der Werbeeinnahmen aus rechtswidrig
ausgestrahlten Fernsehsendungen zum Strafrecht im Sinne der Kompetenzordnung des Grundgesetzes gehörte,
könnte eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine solche Regelung gegeben sein. Eine an
Wortlaut, Gesetzgebungsgeschichte, Systematik und Normzweck orientierte Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
ergibt, dass zum Strafrecht die Regelung aller repressiven oder präventiven staatlichen Reaktionen auf Straftaten
gehört, die nicht ausnahmslos die Schuld des Täters voraussetzen müssen, aber an eine Straftat anknüpfen, also
ausschließlich für Straftäter gelten und ihre sachliche Rechtfertigung auch aus der Anlasstat beziehen (vgl. BVerfGE
109, 190 <212 ff.>).
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Dass § 69 Abs. 3 MStV eine Straftat nicht voraussetzt und mithin nicht ausschließlich für Straftäter gilt, führt der
Vorlagebeschluss zutreffend aus. § 69 Abs. 3 MStV lässt als Voraussetzung der Einnahmeabschöpfung die
Beanstandung schon wegen Rechtswidrigkeit der ausgestrahlten Sendung genügen. Die Rechtswidrigkeit kann sich
aus dem Erfüllen eines Straftatbestandes ergeben. Aber es genügt auch der Verstoß gegen andere Rechtsnormen. So
hat das vorlegende Gericht im Ausgangsverfahren sowohl ein Inkaufnehmen der Beeinträchtigung der körperlichen
Unversehrtheit der gefilmten Personen (§ 223 Abs. 1 StGB) angenommen als auch eine - nicht strafbewehrte, aber
gleichwohl rechtswidrige - Verletzung des Rechts am eigenen Bild (§ 22 Satz 1 KUG) und des allgemeinen
Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG).
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Dennoch hat das Verwaltungsgericht keine Erwägungen dazu angestellt, ob eine verfassungskonforme Auslegung
des § 69 Abs. 3 MStV erforderlich sein könnte, so dass eine Entgeltabschöpfung nach dieser Norm nur dann in
Betracht käme, wenn diese Reaktion nicht an eine Straftat, sondern an eine nach anderen Vorschriften rechtswidrige
Handlung anknüpft.
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b) Das Verwaltungsgericht meint, darlegen zu können, die Regelungen, die eine Einnahmeabschöpfung an
begangene Straftaten (§§ 73 ff. StGB) oder Ordnungswidrigkeiten (§ 29a OWiG) anknüpfen und daher nach der
dargelegten Begriffsbestimmung (vgl. BVerfGE 109, 190 <212 ff.>) zweifellos dem Strafrecht im Sinne der
Kompetenzordnung zuzuordnen sind, stellten ein vom Bund abschließend geregeltes System der Entgeltabschöpfung
dar, das nicht erweitert werden dürfe. Der Bundesgesetzgeber habe seine Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG
dahin ausgeübt, dass das Abschöpfen des mit einer rechtswidrigen Handlung Erlangten nur nach einer Straftat
zulässig sein solle.
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aa) Damit verkennt das Verwaltungsgericht zunächst, dass die so genannte Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG
einer landesrechtlichen Regelung nur dann entgegensteht, wenn diese einem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 oder
des Art. 74a Abs. 1 GG zuzuordnen wäre und der Bund seine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit
wahrgenommen hat. Nur dann stellt sich die Frage, ob neben der bundesrechtlichen Regelung eine weitere,
ergänzende landesrechtliche Regelung zulässig ist oder ob die bundesgesetzliche Regelung abschließenden
Charakter hat (vgl. BVerfGE 109, 190 <229 ff.>). Da dem Verwaltungsgericht schon eine erschöpfende Darlegung
nicht gelungen ist, bei § 69 Abs. 3 MStV handele es sich um eine Norm des Strafrechts im Sinne des Art. 74 Abs. 1
Nr. 1 GG, dies sogar nach einem Hinweis des Bundesverfassungsgerichts ausdrücklich verneint hat, kommt es auf
die Frage des abschließenden Charakters der strafrechtlichen Verfallsvorschriften (§§ 73 ff. StGB, § 29a OWiG) nicht
mehr an.
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bb) Auch auf dem vom Verwaltungsgericht eingenommenen, mit dem Regelungssystem des Art. 72 Abs. 1 GG nicht
zu vereinbarenden Rechtsstandpunkt, eine abschließende Regelung strafrechtlichen Verfalls sperre landesrechtliche
Verfallsvorschriften, die nicht dem Strafrecht zuzuordnen seien, wird der Vorlagebeschluss den Anforderungen einer
umfassenden Erörterung nicht gerecht. Obwohl das Verwaltungsgericht lange wörtliche Wiedergaben aus den
Gesetzgebungsmaterialien zu den §§ 73 ff. StGB und zu § 29a OWiG in seinen Beschluss aufgenommen hat, gelingt
es ihm nicht, auch nur eine einzige Stelle zu zitieren, in der erwogen würde, die Entgeltabschöpfung solle auf
Straftaten beschränkt sein, als Reaktion auf andere rechtswidrige Handlungen aber ausgeschlossen werden.
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Den Verfallsregelungen eine solche auf das Strafrecht beschränkte Ausschließlichkeitsfunktion zuzumessen, findet
nicht nur keinen Anhaltspunkt in den Motiven des Gesetzgebers, es würde auch dem Sinn und Zweck der
strafrechtlichen Verfallsvorschriften nicht gerecht. Diese Regelungen sehen eine Gewinnabschöpfung ohne
Strafcharakter vor. Nicht eine Übelszufügung, sondern das Beseitigen eines Vorteils wird geregelt, um eine
korrekturbedürftige Störung der Rechtsordnung durch einen ordnenden Zugriff von hoher Hand im Wege der
Einnahmeabschöpfung zu beseitigen. Hier kommt nicht vergeltende, sondern ordnende Gerechtigkeit zum Ausdruck
(BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95 –, S. 21 ff. des Umdrucks).
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c) Diesem Gesetzeszweck lässt sich entnehmen, dass jedenfalls nach dem - wenn auch schuldlosen - Begehen
einer Straftat die daraus gezogenen Vermögensvorteile weder dem Täter noch einem begünstigten Dritten verbleiben
sollen. Für die Reaktion auf Straftaten ist eine abschließende bundesgesetzliche Regelung getroffen worden. Die
Vermögensabschöpfung als Reaktion auf nicht strafbewehrtes unrechtes Handeln ist der Rechtsordnung hingegen
ebenfalls nicht fremd.
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aa) Der Vorlagebeschluss erwähnt § 34 GWB, der eine Mehrerlösabschöpfung nach einem von der Kartellbehörde
untersagten Verhalten vorsieht. Das vorlegende Gericht wird seiner Pflicht zur umfassenden Erörterung der
Rechtslage nicht gerecht, wenn es diese Vorschrift als eine auf die Besonderheiten des Wettbewerbsrechts
zugeschnittene Spezialregelung bezeichnet, die nur dem Lückenschluss dienen solle und daher den
Ausschließlichkeitsanspruch der strafrechtlichen Verfallsregelungen nicht verletze. Dies ist eine zu enge, auf das
Ergebnis einer Vorlagebedürftigkeit fixierte Betrachtung, die die Möglichkeit unbeachtet lässt, dass es der Wertung
des jeweils zuständigen Gesetzgebers unterliegen könnte, auch an nicht strafbare Handlungen, die nicht von den
§§ 73 ff. StGB oder von § 29a OWiG erfasst werden können, eine Erlösabschöpfung anzuknüpfen, um der
Rechtsordnung dadurch Geltung zu verschaffen, dass unrechtmäßig erlangte Vorteile nicht beim Begünstigten
verbleiben.
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bb) Für eine solche Betrachtung könnten weitere Erlösabschöpfungsregelungen sprechen, die das vorlegende
Verwaltungsgericht unerörtert gelassen hat. Hätte das Verwaltungsgericht eine erschöpfende Betrachtung der
Vorschriften über Entgeltabschöpfungen von hoher Hand angestellt, dann hätte es Anlass finden müssen, Zweifel an
der vertretenen Ansicht zu erörtern, § 34 GWB und sein Vorgänger § 37b GWB seien vereinzelte Spezialregelungen
auf dem Gebiet des Wettbewerbsrechts.
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(1) Der inzwischen nicht mehr geltende § 6 PTRegG sah die Abschöpfung von Mehrerlösen aus nicht genehmigten
Leistungsentgelten vor und sollte an die aus der Anwendung des § 37b GWB bekannte Rechtspraxis anknüpfen (vgl.
BTDrucks 12/6718, S. 108). In das Telekommunikationsgesetz brauchte die Vorschrift nicht übernommen zu werden,
weil Verstöße gegen die Entgeltregulierung nun als Ordnungswidrigkeiten behandelt werden (§ 96 Abs. 1 Nr. 6, 7
TKG), so dass der Gesetzgeber neben § 17 Abs. 4 OWiG eine besondere Vorschrift zur Erlösabschöpfung nicht mehr
für erforderlich hielt (vgl. BTDrucks 13/3609, S. 58). Der Entwurf eines neuen Telekommunikationsgesetzes sieht
wieder eine gesonderte Vorschrift zur Mehrerlösabschöpfung vor, die eine ausdrückliche Abgrenzung zur
Mehrerlösabschöpfung durch eine Geldbuße enthält (§ 41 Abs. 1 TKG-E, BTDrucks 15/2316, S. 20). Der Gesetzgeber
will sich damit an § 34 GWB orientieren (a.a.O., S. 72). Dass er sich damit auf das Gebiet des Strafrechts begeben
würde, hat er bei der Erörterung der Gesetzgebungskompetenz nicht in Erwägung gezogen (a.a.O., S. 55).
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(2) Eine Gewinnabschöpfung sieht auch der Entwurf eines Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb in § 10 vor.
Die Bundesregierung verfolgt mit diesem Regelungsvorhaben das Ziel einer weiteren Verbesserung der Durchsetzung
des Lauterkeitsrechts (vgl. BTDrucks 15/1487, S. 23). Dass sich der Bund dazu auf den Kompetenztitel des Art. 74
Abs. 1 Satz 1 GG stützen müsste, wird weder mit dem Gesetzentwurf (a.a.O., S. 15) noch vom Bundesrat in Betracht
gezogen, der sich gegen § 10 UWG-E gewandt hat (a.a.O., S. 34).
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cc) Dieser Befund der geltenden Rechtslage und der derzeit in Gesetzgebungsverfahren behandelten Entwürfe
drängt zu der Erwägung, dass mit den §§ 73 ff. StGB und den §§ 17 Abs. 4 und 29a OWiG eine Erlösabschöpfung an
solche Handlungen angeknüpft wird, die einen Straftat- bzw. Ordnungswidrigkeitentatbestand erfüllen, dass es im
Übrigen, soweit wirtschaftliche Vorteile aus anderen rechtswidrigen Handlungen folgen, aber dem jeweils für das
Sachgebiet zuständigen Gesetzgeber überlassen bleibt zu beurteilen, ob es zur Durchsetzung der Rechtsordnung
einer Erlösabschöpfung bedarf. Das vorlegende Gericht ist einer solchen Erörterung ausgewichen und hat seine
Pflicht zur erschöpfenden Begründung seiner Vorlage dadurch nicht erfüllt.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar.
Hassemer
Osterloh
Mellinghoff