Urteil des BVerfG vom 14.10.2008, 1 BvF 4/05
BVerfG: verordnung, aufteilung, abstrakte normenkontrolle, betriebsinhaber, produktion, ausübung der option, gleichbehandlungsgebot, gemeinschaftsrecht, anteil, reform
Entscheidungen
Leitsatz
zum Beschluss des Ersten Senats vom 14. Oktober 2008
- 1 BvF 4/05 -
Bei der Umstellung von Agrarmarktbeihilfen darf der Gesetzgeber die im Gemeinschaftsrecht vorgesehene Einteilung des Bundesgebiets in Regionen an den Ländergrenzen ausrichten. Er darf bei der Ausgestaltung des Fördersystems grundsätzlich zur Vermeidung struktureller Verwerfungen auch bisherige Förderelemente berücksichtigen, selbst wenn dies in verschiedenen Regionen Deutschlands zu unterschiedlichen flächenbezogenen Förderbeträgen führt.
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvF 4/05 -
Im Namen des Volkes
In dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung
von Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) - Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) (BGBl I S. 1763) - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861) in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 26. Juli 2004 (BGBl I S. 1868),
Antragstellerin: Regierung des Saarlandes, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Staatskanzlei, 66024 Saarbrücken,
- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Rudolf Wendt, Schulstraße 45, 66386 St. Ingbert-Hassel -
hat das Bundesverfassungsgericht - Erster Senat - unter Mitwirkung der Richterin und Richter
Präsident Papier, Hohmann-Dennhardt, Bryde, Gaier, Eichberger, Schluckebier, Kirchhof, Masing
am 14. Oktober 2008 beschlossen:
Artikel 1 §§ 2, 4 Absatz 1 mit Anlage 1, § 5 Absatz 1 und § 6 Absatz 1 mit Anlage 3 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1763) - Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1861), in der Neufassung bekannt gemacht am 26. Juli 2004 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 1868), sind mit dem Grundgesetz vereinbar.
Gründe:
A.
1 Die abstrakte Normenkontrolle betrifft die unterschiedliche Behandlung der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in verschiedenen Regionen Deutschlands bei der Gewährung von Betriebsprämien nach dem Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG).
I.
2 1. Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz dient der Umsetzung der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 (ABl Nr. L 270 vom 21. Oktober 2003; im Folgenden: VO
3 Die Reform zielt darauf ab, die Überproduktion im Agrarbereich zurückzuführen, die durch produktionsmengenbezogene Subventionierung und Preisstützungssysteme in der Vergangenheit gefördert worden war. Die Landwirte sollen sich bei ihrer Produktion deutlicher als bisher am Markt orientieren. Nach dem neuen Fördersystem soll eine Einkommensstützung erfolgen, die stärker an der Bewirtschaftung und Pflege von Flächen ausgerichtet ist. Daneben soll dem Umwelt- und Gesundheitsschutz größere Bedeutung zukommen, indem grundlegende Anforderungen an die Betriebsführung gestellt werden. Diese beziehen sich auch auf die Lebensmittelsicherheit, die Tiergesundheit und den Tierschutz sowie die Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Die Zahlung der Betriebsprämien wird auch von der Erfüllung dieser Anforderungen abhängig gemacht („cross compliance“ oder „Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen“). In Verfolgung dieser Ziele wurde seit dem Jahr 2005 ein erheblicher Teil der Agrarmarktbeihilfen von der Produktion bestimmter Agrarerzeugnisse gelöst (Entkoppelung von der Produktion). Sie werden fortan in ein System einer einheitlichen Einkommensstützung für landwirtschaftliche Betriebe überführt und als Betriebsprämien gewährt, die als Direktzahlungen erfolgen. Damit wird auch die Stabilisierung der Einkommen der Betriebsinhaber bezweckt; zudem soll den vielfältigen, namentlich ökologischen Gemeinwohlleistungen der Landwirtschaft Rechnung getragen werden.
4 Neben den von der Produktion entkoppelten Betriebsprämien gibt es indessen weiter produktionsgekoppelte Beihilfen, die zum Teil Gegenstand, zum Teil nicht Gegenstand der VO (EG) 1782/2003 sind. Der Reformprozess ist damit nicht beendet. Zielvorstellung ist es, die Agrarmarktbeihilfen sukzessive auf das neue System umzustellen. Am Ende dieses Prozesses kann die Zusammenfassung möglichst aller Agrarmarktbeihilfen unter einem einheitlichen Verordnungsdach mit einem einheitlichen Verwaltungs- und Kontrollrahmen stehen. Damit soll das komplexe Förder- und Stützungssystem auch übersichtlicher gestaltet werden. Die Stützungsregelungen sollen schließlich, wenn erforderlich, an die fortschreitende Entwicklung angepasst werden.
5 Die gemeinschaftsrechtliche Verordnung setzt für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union nationale Obergrenzen für die Betriebsprämie fest (Anhang VIII zu Art. 41 VO
6 Die Mitgliedstaaten konnten sich bei der Umsetzung der Betriebsprämienregelung allerdings auch für andere Modelle entscheiden. Bis zum 1. August 2004 konnten sie anstelle des Standardmodells
eine in der VO (EG) 1782/2003 vorstrukturierte „regionale Durchführung“ wählen. Zugleich war es möglich, den für das Jahr 2005 vorgesehenen Beginn der Betriebsprämienregelung auf die Jahre 2006 oder 2007 zu verschieben. Während das gleichsam als Auffanglösung vorgesehene Standardmodell ausschließlich an die Förderung im Referenzzeitraum - nach alter Regelung (gekoppelte Beihilfen) - anknüpft, wurde den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, ein rein flächenbezogenes Modell zu realisieren oder ein Kombinationsmodell zu wählen. Mit den unterschiedlichen Umsetzungsmodellen sollten den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume eingeräumt werden, um erhebliche Einbrüche und Umbrüche bei der Förderung zu vermeiden. Dieser Gesichtspunkt spielte sowohl bezogen auf die einzelnen innerstaatlichen Regionen als auch auf die einzelnen Betriebe eine Rolle, die dafür aufgrund der in der Landwirtschaft naturgegebenen Produktionszyklen, der vorherrschenden Betriebsgrößen und der an der Betriebsstruktur ausgerichteten Ausstattung mit Sach- und Produktionsmitteln als besonders anfällig galten. Entschloss sich ein Mitgliedstaat zur regionalen Durchführung, hatte er - jeweils nach objektiven Kriterien - die Regionen festzulegen und die nationale Obergrenze auf die Regionen aufzuteilen (Art. 58 VO
7 2. Der deutsche Gesetzgeber entschied sich für die Umsetzung der Reform ab dem 1. Januar 2005 und - in Abweichung vom Standardmodell - für die regionale Durchführung.
8 Als Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763 ff.) beschloss der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das am 1. August 2004 in Kraft getretene Betriebsprämiendurchführungsgesetz. Auch die Antragstellerin stimmte dem Gesetz im Bundesrat zu. Das Gesetz wurde bereits durch das am 29. Juli 2004 in Kraft getretene Erste Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861 ff.) geändert (Bekanntmachung der Neufassung am 26. Juli 2004, BGBl I S. 1868 ff.). In dieser Fassung ist das Gesetz zum Gegenstand des Normenkontrollantrags gemacht worden. Es sieht - soweit hier bedeutsam - Folgendes vor:
9 a) § 2 BetrPrämDurchfG bestimmt zunächst, dass die einheitliche Betriebsprämie entsprechend Art. 58 VO (EG) 1782/2003 ab dem 1. Januar 2005 auf regionaler Ebene gewährt wird. Das Bundesgebiet wird in eine Mehrzahl von Regionen aufgeteilt. Die Einteilung der Regionen folgt den Grenzen der Bundesländer. Abweichend davon bilden allerdings die Länder Brandenburg und Berlin, Niedersachsen und Bremen sowie Schleswig-Holstein und Hamburg jeweils eine Region. Die Vorschrift lautet:
§ 2
11
Regionale Anwendung der einheitlichen Betriebsprämie
12
(1) Die einheitliche Betriebsprämie nach Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 wird entsprechend Artikel 58 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ab dem 1. Januar 2005 auf regionaler Ebene nach Maßgabe der nachfolgenden Vorschriften und der zu ihrer Durchführung erlassenen Vorschriften gewährt.
13
(2) Region im Sinne des Artikels 58 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sowie dieses Gesetzes und der zu seiner Durchführung erlassenen Vorschriften ist das Land. Abweichend von Satz 1 bilden die Länder Brandenburg und Berlin, Niedersachsen und Bremen sowie Schleswig-Holstein und Hamburg jeweils eine Region.
14 b) Sodann wird die nationale Obergrenze auf die Regionen verteilt (§ 4 Abs. 1 BetrPrämDurchfG). Die Aufteilung richtet sich nach dem in Anlage 1 zum Gesetz vorgesehenen Verteilungsschlüssel. Dieser legt für jede der 13 Regionen einen bestimmten Prozentanteil an der nationalen Obergrenze fest, der zuvor nach bestimmten, im Gemeinschaftsrecht angelegten Vorgaben gekürzt und angepasst worden ist. Der Schlüssel berücksichtigt zu 35 % den Anteil der jeweiligen Region an der beihilfefähigen Gesamtfläche im Sinne der VO (EG) 1782/2003; zu 65 % geht er - vergangenheitsbezogen - auf die bisherigen Anteile der Regionen am Prämienvolumen derjenigen Stützungsregelungen zurück, die in die Betriebsprämienregelung einbezogen wurden. Diese 10
Berechnungsgrundlage des Verteilungsschlüssels ergibt sich nicht aus dem Gesetz und der zugehörigen Anlage, sondern ist lediglich in der Begründung des Gesetzentwurfes genannt (BTDrucks 15/2553, S. 23). Die Regelung hat folgenden Wortlaut:
§ 4
16
Aufteilung der Obergrenze auf die Regionen
17
(1) Die nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 um 1,0 vom Hundert gekürzte angepasste nationale Obergrenze wird auf die einzelnen Regionen nach dem in Anlage 1 vorgesehenen Schlüssel als Grundlage für die Berechnung des Referenzbetrages nach § 5 aufgeteilt (regionale Obergrenzen). …
18
Anlage 1 (zu § 4 Abs. 1)
19
Aufteilung der angepassten nationalen Obergrenze auf die Regionen
20
Region Anteil in % an der angepassten nationalen Obergrenze
Baden-Württemberg 7,6017
Bayern 19,6701
Brandenburg und Berlin 7,2815
Hessen 4,1374
Mecklenburg-Vorpommern 8,1409
Niedersachsen und Bremen 15,3941
Nordrhein-Westfalen 9,2730
Rheinland-Pfalz 3,1693
Saarland 0,3723
Sachsen 5,8367
Sachsen-Anhalt 7,4850
Schleswig-Holstein und Hamburg 6,5504
Thüringen 5,0876
21 c) Schließlich regelt das Betriebsprämiendurchführungsgesetz einen bundeseinheitlichen Modus für die Verteilung des jeweiligen Prämienvolumens innerhalb der einzelnen Regionen. Gemäß § 5 Abs. 1 BetrPrämDurchfG wird für jeden Betriebsinhaber aus einem betriebsindividuellen und einem flächenbezogenen Betrag ein bestimmter Betrag (Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie) festgesetzt (vgl. Art. 41, Art. 59 Abs. 1, Abs. 3 VO
22
§ 5
23
Bestimmung des Referenzbetrages der einheitlichen Betriebsprämie
24
(1) Der Referenzbetrag der einheitlichen Betriebsprämie wird für jeden Betriebsinhaber in Anwendung des Artikels 59 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 aus einem betriebsindividuellen Betrag und einem flächenbezogenen Betrag festgesetzt. …
25 Das Modell einer gemischten Berechnung der Betriebsprämien nach betriebsindividuellen und flächenbezogenen Beträgen (Kombinationsmodell) soll nach einer Übergangsphase in das Modell ei ner innerhalb der Regionen rein flächenbezogenen Betriebsprämie überführt werden (reines Flächenmodell): Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 BetrPrämDurchfG ist jeder Zahlungsanspruch eines Betriebsinhabers in einer Region für das Jahr 2009 (Startwert) bis zum Jahr 2013 („Anpassungspfad“, wobei 2013 schon der Zielwert erreicht ist) nach dem in Anlage 3 zu dem Gesetz bestimmten Berechnungsverfahren zu einem für jede Region einheitlichen Zahlungsanspruch, dem regionalen 15
Zielwert, anzugleichen. Der jeweilige Zielwert einer Region wird von der zuständigen Behörde im Bundesanzeiger oder elektronischen Bundesanzeiger bekannt gemacht (§ 6 Abs. 1 Satz 4 BetrPrämDurchfG).
26
§ 6
27
Anpassung der Zahlungsansprüche
28
(1) Jeder Zahlungsanspruch eines Betriebsinhabers in einer Region für das Jahr 2009 (Startwert) ist bis einschließlich des Jahres 2013 (Anpassungsjahre) nach dem in Anlage 3 bestimmten Berechnungsverfahren zu einem für jede Region einheitlichen Zahlungsanspruch (regionaler Zielwert) anzugleichen. Bei der Berechnung der Anpassung der Zahlungsansprüche ist dazu ab dem Jahr 2010 der Startwert um den zusätzlichen betriebsindividuellen Tabakbetrag zu erhöhen. Der regionale Zielwert ergibt sich aus der Summe der Werte aller Zahlungsansprüche einer Region für das Jahr 2009, erhöht um die Summe der zusätzlichen Werte der Zahlungsansprüche, die sich aus der Berechnung nach § 5 Abs. 4a ergeben, geteilt durch die Summe der Zahlungsansprüche einer Region für das Jahr 2009. Der jeweilige Zielwert einer Region wird von der zuständigen Behörde im Bundesanzeiger oder elektronischen Bundesanzeiger bekannt gemacht.
29
…
30 Anlage 3 (zu § 6 Abs. 1), die den sogenannten Anpassungspfad in den Jahren 2009 bis 2013 regelt, sieht folgendes Berechnungsverfahren vor:
31
Anlage 3 (zu § 6 Abs. 1)
32
Berechnungsverfahren zur Bestimmung des Wertes der Zahlungsansprüche im Zeitablauf
33
Berechnungsformel: Yt = Z + (xt * - Z>)
34
wobei:
35
Yt: Wert eines Zahlungsanspruchs im jeweiligen Anpassungsjahr
36
S: Startwert (Wert des Zahlungsanspruchs im Jahr 2009, erhöht ab dem Jahr 2010 um den zusätzlichen betriebsindividuellen Tabakbetrag)
37
Z: Zielwert (Wert des Zahlungsanspruchs ab dem Zieljahr)
38
xt: Angleichungsfaktor für das jeweilige Anpassungsjahr
39
Der Faktor xt hat folgende Werte:
40
für das Jahr 2009: 1,00
41
für das Jahr 2010: 0,90
42
für das Jahr 2011: 0,70
43
für das Jahr 2012: 0,40
44
ab dem Jahr 2013: 0,00
45 3. Dieses Verfahren hat zur Folge, dass nach Abschluss der Übergangsphase gemäß den Schätzwerten des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (zuletzt Stand vom April 2007), auf die sich auch die Antragstellerin stützt, ein saarländischer Landwirt im Jahr eine regionale Einheitsprämie von 258 € je Hektar erhalten wird, während sich diese bei einem Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in Schleswig-Holstein und Hamburg auf 359 € je Hektar belaufen wird und die Betriebe in den übrigen Bundesländern zwischen diesen Beträgen liegen werden. In der Tabelle der Schätzwerte des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz stellen sich die Hektarprämien für das Jahr 2013 wie folgt dar:
46
Region
2013 Schätzwerte für die regional einheitlichen Zahlungsansprüche in €/ha
Baden-Württemberg 310
Bayern 354
Brandenburg/Berlin 301
Hessen 299
Mecklenburg-Vorpommern 330
Niedersachsen/Bremen 353
Nordrhein-Westfalen 359
Rheinland-Pfalz 295
Saarland 258
Sachsen 359
Sachsen-Anhalt 355>/td>
Schleswig-Holstein/Hamburg 359
Thüringen 347
Deutschland 340
II.
47 Die Regierung des Saarlandes (im Folgenden: Antragstellerin) hat am 20. Juli 2005 die Feststellung beantragt, dass „Artikel 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl I S. 1763) - Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie (Betriebsprämiendurchführungsgesetz - BetrPrämDurchfG) (BGBl I S. 1763) - in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1861) in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 26. Juli 2004 (BGBl I S. 1868) verfassungswidrig“ ist.
48 In verfahrensrechtlicher Hinsicht spricht sich die Antragstellerin aufgrund des gemeinschaftsrechtlichen Hintergrunds dafür aus, das angegriffene Gesetz nicht für nichtig, sondern für mit dem Grundgesetz unvereinbar zu erklären. Ansonsten sieht sie keine Einschränkung der Prüfungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts (1.). Zur Begründetheit des Antrags führt die Antragstellerin aus, sowohl der vom Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehene Endzustand, also das Konzept einer lediglich landesweiten (gemeint: regionsinternen) Gleichbehandlung durch Normen des Bundes (2.), als auch die Übergangsregelung für die Jahre 2009 bis 2013 (3.) verstießen gegen das Grundgesetz.
49 1. Die Antragstellerin ist der Auffassung, das Betriebsprämiendurchführungsgesetz unterliege uneingeschränkt der verfassungsrechtlichen Beurteilung durch das Bundesverfassungsgericht.
50 Die Verordnung VO (EG) 1782/2003 eröffne dem nationalen Gesetzgeber in Art. 58 und Art. 59 hinsichtlich der Betriebsprämienregelung insofern einen Gestaltungsspielraum, als die Mitgliedstaaten regionale Prämienobergrenzen festlegen und den Gesamtbetrag der jeweiligen regionalen Obergrenze
ganz oder teilweise auf alle Betriebsinhaber aufteilen könnten. Mache der nationale Gesetzgeber von der Möglichkeit einer Regionalisierung nach Art. 58 und Art. 59 VO (EG) 1782/2003 keinen Gebrauch, so gelte unmittelbar das in der Verordnung geregelte Standardmodell. Diese Wirkung träte auch ein, wenn das Bundesverfassungsgericht auf den Normenkontrollantrag das Betriebsprämiendurchführungsgesetz für nichtig erklären würde. Allerdings sei dies nicht Ziel des Antrags. Die in der gemeinschaftsrechtlichen Verordnung VO (EG) 1782/2003 vorgesehene Verteilungsregelung, das Standardmodell, stehe dem deutschen Verfassungsrecht nämlich noch ferner als die derzeitige - inkonsequente - nationale Regelung. Damit sei die typische Situation für die Entscheidungsform der Unvereinbarkeitserklärung gegeben, die die nationale Regelung für eine Übergangszeit in Kraft lasse. So würde auch der Spielraum des Gesetzgebers, dem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz abzuhelfen, gewahrt.
51 Korrekturen im nationalen Recht seien auch nicht durch die Fristbestimmung in der VO (EG) 1782/2003 ausgeschlossen, wonach bis spätestens 1. August 2004 die Entscheidung des Mitgliedstaates über eine Regionalisierung getroffen sein müsse. Für die Festlegung der Regionen und der Aufteilung des Prämienvolumens auf die Regionen (regionale Obergrenzen) nach Art. 58 VO (EG) 1782/2003 gelte die Fristbestimmung nicht.
52 2. Die Antragstellerin meint weiter, der vom Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehene Endzustand einer „regional einheitlichen“ Flächenbeihilfe, der im Jahre 2013 erreicht werden solle, sei verfassungswidrig.
53 Die Bezeichnung als „regional einheitlich“ verdecke, dass das ab diesem Zeitpunkt als endgültige Lösung zur Anwendung kommende Hektarprämienrecht eben keine bundeseinheitliche Förderung, sondern eine lediglich auf die einzelnen Regionen bezogene einheitliche Förderhöhe beinhalte. „Regional einheitlich“ heiße damit soviel wie „für Landwirte aus verschiedenen Regionen uneinheitlich“. Für einen saarländischen Bauern werde sich die regionale Einheitsprämie nach den ursprünglichen Schätzwerten für die regionalen Zielwerte auf 265 € je Hektar belaufen, für einen Landwirt in Schleswig-Holstein aber auf 360 € je Hektar, während die Betriebe der übrigen Bundesländer zwischen diesen Extremwerten lägen. Somit werde durch einen Hoheitsakt des Bundes eine länderbezogene Ungleichbehandlung von Gewaltunterworfenen des Bundes in vergleichbarer Situation geschaffen.
54 Die flächenbezogene Förderung, für die sich der Gesetzgeber grundsätzlich entschieden habe, werde in ihrer Höhe wesentlich durch den Durchschnitt der historischen Förderdaten der Betriebe einer Region determiniert, letztlich also durch die historischen Erträge der im Referenzzeitraum landwirtschaftlich tätigen Betriebe einer Region. Es finde - trotz des Bekenntnisses zur einheitlichen Flächenförderung - somit hinsichtlich der Bemessung der Flächenförderung größtenteils keine an diesem Maßstab orientierte Neuausrichtung statt. Vielmehr bleibe es bei einer Wahrung des Besitzstands der bisher begünstigten Regionen und bei einer Umverteilung weitgehend nur innerhalb der Grenzen der Regionen.
55 Politische Kompromisslösungen hätten dazu geführt, dass weder zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union noch zwischen den Bundesländern eine Vergabe der Subventionen nach einem sachgerechten Maßstab zustande gekommen sei. Es sei widersprüchlich, dass die Fläche zwar zum entscheidenden Kriterium, zum im Prinzip einheitlichen Schlüssel für die Bemessung der Subventionen erhoben werden solle, die Höhe der Förderung aber sehr stark, zu 65 %, davon abhänge, in welcher Region die bewirtschafteten Flächen lägen und welches Förderniveau die Betriebe dieser Region in der Vergangenheit genossen hätten. Eine ehemals intensive Bewirtschaftungsart werde somit entgegen den Zielen der Reform auf Dauer prämiert. Dies sei sachlich nicht gerechtfertigt und deshalb in zweierlei Hinsicht verfassungswidrig: Die Verteilung der Subventionen verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG und sei auch mit dem föderativen Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar.
56 a) Primärer verfassungsrechtlicher Maßstab für die Verteilung von Subventionen sei der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.
57 Der Gleichheitssatz verpflichte den Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen. Bei der Abgrenzung des Kreises der Begünstigten dürften nicht Personen von der Begünstigung ausgeschlossen werden, wenn es für diese Ungleichbehandlung
keine in angemessenem Verhältnis zu dem Grund der Ungleichbehandlung stehende Rechtfertigung gebe. Das Verteilungsprogramm müsse folgerichtig sein, dürfe den Subventionszielen nicht zuwiderlaufen und keine gegenläufigen Verhaltensbefehle beinhalten. Dem werde die angegriffene Regelung nicht gerecht.
58 Der im Betriebsprämiendurchführungsgesetz gewählte Verteilungsmaßstab sei nicht sachgerecht. Wichtigstes Fixum der Ausgestaltung sei offenbar die Vorgabe gewesen, die in ein Land fließenden Geldströme nicht zu stark zugunsten anderer Länder zu beeinträchtigen. Da zugleich die unvermeidliche Entkoppelung der Direktbeihilfen von der Produktion zu bewerkstelligen gewesen sei, hätten die produktionsunabhängigen, nach bewirtschafteter Fläche zu verteilenden Prämien weitgehend „bundeslandbezogen“ an die tradierten Förderdaten angebunden werden müssen. So sei zwar bundesweit ein Flächenschlüssel für die Aufteilung der Subventionen eingeführt worden. Der Anteil der Regionen an der beihilfefähigen Gesamtfläche sei jedoch nur zu 35 % in die regionalen Obergrenzen eingegangen. Zu 65 % seien in die Plafonds dagegen besitzstandswahrend die historischen Anteile der Regionen am Fördervolumen eingeflossen. Hieraus ergäben sich Ungereimtheiten und Widersprüche, die mit der Zielfestlegung und dem Erfordernis der folgerichtigen Ausgestaltung des Subventionsprogramms nicht in Einklang stünden.
59 b) Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz verstoße gegen das föderative Gleichbehandlungsgebot, wie es in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Hinweis auf BVerfGE 72, 330) ausgeprägt worden sei.
60 Das föderative Gleichbehandlungsgebot beanspruche nicht nur für die Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen Geltung, sondern für alle Bereiche des Verhältnisses zwischen Bund und Ländern. Es verbiete nicht nur eine unterschiedliche unmittelbare Alimentierung verschiedener Länder ohne sachlichen Grund. Unzulässig sei danach auch eine an die Niederlassung in bestimmten Ländern anknüpfende unterschiedliche Förderung von Betrieben, wenn für die Unterschiedlichkeit kein über die Ansiedlung in einem Land hinausgehender sachlicher Grund vorliege. Die Konservierung historischer Ertragswerte oder das Interesse von Landwirten bestimmter Länder an der Aufrechterhaltung ihrer bisherigen, im Verhältnis zu anderen Betriebsinhabern bevorzugten Förderung könnten keine sachliche Rechtfertigung für eine dauerhaft ungleiche Förderung abgeben.
61 3. Die Übergangsregelung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sei ebenfalls nicht mit dem Grundgesetz vereinbar.
62 Hinsichtlich des in der Übergangszeit zu berücksichtigenden betriebsindividuellen Anteils der Förderung gelte die im Zusammenhang mit dem gesetzlich vorgesehenen Endzustand geäußerte verfassungsrechtliche Kritik wegen der Fortschreibung historischer Förderdaten entsprechend. Eine Fortsetzung der betriebsindividuellen Förderung nach Maßgabe historischer Ertragsdaten sei mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz verfassungsrechtlich nicht zulässig. Die betriebsindividuelle Förderung, wie sie in die Übergangsregelung übernommen worden sei, stelle auf einen zurückliegenden Zeitraum ab. Hätte sie Bestand, würde sie bestehende Benachteiligungen und Ungleichgewichte nicht beseitigen, sondern vielmehr zementieren, wie bereits der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss für eine derart ausgestaltete Förderung bemängelt habe (Bezugnahme auf die Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, ABl Nr. C 208 vom 3. September 2003, S. 64 <68>).
63 Gegenüber der von historischen Durchschnittserträgen auf Landesebene abhängigen Flächenförderung, die ab 2013 gelten solle, weise die an historischen Förderdaten orientierte betriebsindividuelle Förderung in der Übergangszeit weiter die Problematik auf, dass diese Förderung nicht an die tatsächliche Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen gebunden sei. Entsprechend habe der Wirtschafts- und Sozialausschuss bereits zu dem Verordnungsentwurf und der in dieser Weise entkoppelten Betriebsprämie zutreffend moniert, dass bei einer Verteilung der Agrarmarktbeihilfen unter Orientierung an Referenzbeträgen „für die Bürger nicht nachvollziehbar wäre, für welche Leistungen die künftigen Betriebsprämien gewährt werden, da sie als ’Finanzboni’ ohne ausreichenden Bezug zu der im jeweiligen Betrieb tatsächlich ausgeübten landwirtschaftlichen Tätigkeit stehen würden“ (so die Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, a.a.O.).
64 Auch die im Blick auf die Umstellung der Förderung unausweichliche Verringerung des
Förderniveaus für einen Teil der Betriebe könne eine Übergangsregelung wie die vorgesehene mit einer Laufzeit von acht Jahren, in der ein betriebsindividueller Teil der Förderung weiterhin eine maßgebliche Rolle spiele, nicht rechtfertigen.
III.
65 1. Zu dem Normenkontrollantrag hat die Bundesregierung durch ihren Verfahrensbevollmächtigten Stellung genommen. Sie hält das von der Antragstellerin erstrebte Ziel, dem Gesetzgeber eine Neuregelung der Betriebsprämien aufzugeben, für mit der VO (EG) 1782/2003 unvereinbar (a) und erachtet das Betriebsprämiendurchführungsgesetz sowohl hinsichtlich der Festlegung der regionalen Obergrenzen nach § 4 in Verbindung mit der Anlage 1 zu dem Gesetz (b), als auch hinsichtlich des in den §§ 5, 6 vorgesehenen schrittweisen Übergangs vom Kombinations- zum Regionalmodell (c) für verfassungsgemäß.
66 a) Nach Art. 58 Abs. 1 VO (EG) 1782/2003 hätten die Mitgliedstaaten spätestens bis zum 1. August 2004 beschließen können, die Betriebsprämienregelung auf regionaler Ebene anzuwenden. Hierbei handele es sich um eine Ausschlussfrist. Das von der Antragstellerin erstrebte Ziel, den Bundesgesetzgeber über die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes zu einer Neuregelung der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen zu veranlassen, sei somit nach dem Gemeinschaftsrecht nicht erreichbar. Jedenfalls ohne gemeinschaftsgerichtliche Klärung der Frage, ob Art. 58 VO (EG) 1782/2003 einer Änderung der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen nach dem 1. August 2004 entgegenstehe und bejahendenfalls, ob die Vorschrift insoweit gültig, also mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht vereinbar sei, komme eine Änderung der getroffenen Festlegung der regionalen Obergrenzen nicht in Betracht. Im Ergebnis Gleiches gelte, soweit die Antragstellerin eine Änderung der Übergangsregelung der §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG („Anpassungspfad“) erstrebe. Die hierin bestimmte schrittweise Anpassung der Zahlungsansprüche sei in Art. 63 Abs. 3 VO (EG) 1782/2003 vorgesehen. Auch hierüber hätten die Mitgliedstaaten aber nur bis zum 1. August 2004 beschließen können.
67 b) Die Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die einzelnen Regionen verletze nicht den allgemeinen Gleichheitssatz.
68 aa) Die Unterschiede der einzelnen Zahlungsansprüche resultierten im Wesentlichen daraus, dass die einheitliche Betriebsprämie nach den Vorgaben der VO (EG) 1782/2003 einen Gesamtanspruch darstelle, der sich aus einer bestimmten Anzahl von einzelnen Zahlungsansprüchen je Hektar Fläche zusammensetze, die nationale Obergrenze aber nicht gleichmäßig auf die beihilfefähigen Flächen in der Bundesrepublik verteile. Stattdessen habe sich der Gesetzgeber bei der Verteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen für einen Modus entschieden, der neben dem Anteil der Regionen an der beihilfefähigen Gesamtfläche auch deren Anteil am Prämienvolumen der bisherigen Stützungsregelungen berücksichtige.
69 Diese gesetzgeberische Entscheidung sei sachgerecht und rechtfertige auch die daraus folgenden Differenzierungen. Sie habe zum einen den Schutz der individuellen Interessen der Betriebsinhaber zum Ziel, die bisher teilweise erheblich höhere Prämienzahlungen je Hektar bewirtschafteter Fläche erhalten hätten. Zum anderen verfolge sie das allgemeine Interesse daran, die Wirtschaftskraft bestimmter Regionen nicht zu gefährden. Die getroffene gesetzgeberische Entscheidung bringe die verfolgten Ziele zu einem angemessenen Ausgleich. Im Übrigen sehe auch die VO (EG) 1782/2003 als Regelfall gerade keine Umverteilung der Prämien vor.
70 bb) An dem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts herausgearbeiteten föderativen Gleichbehandlungsgebot sei die Festlegung der regionalen Obergrenzen nicht zu messen. Das föderative Gleichbehandlungsgebot wurzele im Gebot bundesfreundlichen Verhaltens und somit in der Statusgleichheit der einzelnen Länder. Bedeutung erlange diese Rechtsfigur daher im unmittelbaren verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen dem Bund und den Ländern. Durch das Betriebsprämiendurchführungsgesetz seien die Länder als solche hingegen lediglich mittelbar betroffen, nämlich vermittelt über die in ihrem jeweiligen Gebiet ansässigen landwirtschaftlichen Betriebe.
71 Im Übrigen beinhalte das föderative Gleichbehandlungsgebot wie der allgemeine Gleichheitssatz
kein striktes Verbot jedweder Differenzierung. Es sei nicht zu beanstanden, dass bei der Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen auch die historischen Prämien berücksichtigt worden seien.
72 c) Auch die Regelungen der §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG zum „Anpassungspfad“ in den Jahren 2009 bis 2013 stünden mit der Verfassung in Einklang. Sie verstießen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der normierte sukzessive Übergang von einem Kombinationsmodell nach Art. 59 Abs. 3 VO (EG) 1782/2003 zu dem ab 2013 anzuwendenden reinen Regionalmodell im Sinne von Art. 59 Abs. 2 VO (EG) 1782/2003 beschränke sich auf das Ziel einer Angleichung der Zahlungsansprüche innerhalb der einzelnen Regionen. Ohne Wahrnehmung der Option des Art. 59 VO (EG) 1782/2003 wäre das Standardmodell anzuwenden gewesen. Eine Angleichung der Zahlungsansprüche innerhalb der Regionen wäre damit ausgeschlossen gewesen. Die Wahl des Regionalmodells hätte hingegen zwar eine Umverteilung erlaubt, dies aber nur übergangslos. Eine schrittweise, die Anpassungsfähigkeit der Betroffenen nicht überfordernde Angleichung der Zahlungsansprüche sei daher nur durch ein Kombinationsmodell zu erreichen gewesen, bei dem der nach dem Standardmodell ermittelte Anteil schrittweise zugunsten des nach dem Regionalmodell ermittelten Anteils abgesenkt werde.
73 2. Der Normenkontrollantrag ist neben der Bundesregierung dem Bundestag, dem Bundesrat, den weiteren Landesregierungen und dem Deutschen Bauernverband e.V. zugestellt worden. Diese haben von einer Stellungnahme abgesehen.
74
Die Antragstellerin hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.
B.
75
Der Antrag ist zulässig.
76 Die Antragstellerin ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG antragsberechtigt. Ihre Zustimmung zum Betriebsprämiendurchführungsgesetz im Bundesrat lässt ihre Antragsberechtigung nicht entfallen. Der objektive Charakter des abstrakten Normenkontrollverfahrens macht die Antragsbefugten zu Garanten einer verfassungsgemäßen Rechtsordnung. Deshalb müssen sie sich nicht schon im Normentstehungsverfahren bei ihrer Stimmabgabe im Bundesrat schlüssig sein, ob sie später eine abstrakte Normenkontrolle herbeiführen wollen (vgl. BVerfGE 101, 158 <213>).
C.
77 Die von der Antragstellerin zur Prüfung gestellten Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sind förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Antrag beinhaltet bei sachgerechter Auslegung eine Beschränkung der Normenkontrolle auf die Vorschriften der §§ 2, 4 Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie auf § 6 Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG (I.). Aufgrund der Vorprägung des Verfahrensgegenstandes durch Gemeinschaftsrecht ist die Prüfung seiner Verfassungsmäßigkeit nicht von vornherein ausgeschlossen oder eingeschränkt (II.). Die in Rede stehenden Vorschriften sind formell verfassungsgemäß (III.). Sie verstoßen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (IV.) und sind mit dem föderativen Gleichbehandlungsgebot (V.) sowie mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar (VI.).
I.
78 Die Prüfung und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sind auf die im Beschlusstenor bezeichneten Vorschriften des Gesetzes zu begrenzen.
79 1. Der Prüfungsumfang bestimmt sich im Normenkontrollverfahren nach dem gestellten Antrag. Dieser bedarf hier indes der Auslegung (vgl. BVerfGE 73, 118 <151>; 103, 332 <345>). Die Antragstellerin greift mit ihrem Antrag zwar das gesamte Betriebsprämiendurchführungsgesetz, der Begründung zufolge aber nur bestimmte Kernregelungen an.
80 Die Antragsschrift enthält keine ausdrückliche Beschränkung des Prüfungsumfangs auf einzelne Vorschriften des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes. Ebenso wenig setzt sich die Antragsschrift aber lückenlos mit dem gesamten Normenwerk auseinander. Die Begründung des Antrages geht
allein auf die Grundmechanismen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes für die regionale Anwendung der einheitlichen Betriebsprämie ein (vgl. § 23 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG). Die Antragstellerin wendet sich gegen die Aufteilung der nationalen Obergrenze auf die Regionen und den zugrunde liegenden Schlüssel sowie gegen die Beibehaltung betriebsindividueller, vergangenheitsbezogener Prämienbestandteile. Ihre Beanstandungen zielen damit auf die Wahl und die Ausgestaltung des Kombinations- und ab dem Jahr 2013 des sogenannten reinen Regionalmodells. Sie tritt insbesondere der Berücksichtigung der Förderung aus dem Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 entgegen, weil damit zu wesentlichen Teilen die vergangenheitsbezogene Bestimmung und Verteilung der Betriebsprämien auf die einzelnen Regionen verbunden sind („Zementierungswirkung“), und zwar auch noch nach dem Ende des „Anpassungspfades“, also ab dem Jahr 2013, sowie während der Übergangsphase auch innerhalb der einzelnen Regionen.
81 Nicht beanstandet werden hingegen die zahlreichen weiteren Einzelheiten der Regelung. Auch die gesetzlich getroffene Differenzierung zwischen Dauergrünland einerseits und sonstigen förderfähigen Flächen (Ackerflächen) andererseits bei der Berechnung des flächenbezogenen Betrags der einheitlichen Betriebsprämie (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfG in Verbindung mit Anlage 2) wird in der Begründung der Antragsschrift nicht angegriffen. Um die weiteren Gesetzesnormen, etwa die für bestimmte Agrarprodukte getroffenen Einzelbestimmungen wie in § 2a BetrPrämDurchfG für Hopfen, die Bestimmungen über die Bildung einer nationalen Reserve gemäß § 3 BetrPrämDurchfG sowie über die Datenübermittlung gemäß § 7 BetrPrämDurchfG geht es der Antragstellerin erkennbar nicht. Die Angriffsrichtung des Normenkontrollantrags beschränkt sich somit bei sachgerechtem Verständnis auf die Vorschriften der §§ 2, 4 Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie § 6 Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG. Damit ist auch der Umfang der verfassungsgerichtlichen Prüfung auf diese Vorschriften begrenzt, die Wahl und Ausgestaltung des auf nationaler Ebene statuierten Modells tragen.
82 2. Gegenstand der Prüfung sind die in Rede stehenden Vorschriften in der von der Antragstellerin benannten Fassung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes. Die nach Eingang des Normenkontrollantrags durch das am 28. April 2006 in Kraft getretene Zweite Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 24. April 2006 (BGBl I S. 1298) sowie durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes vom 28. März 2008 (BGBl I S. 495) mit Wirkung vom 5. April 2008 erfolgten Änderungen berühren nicht die hier zu prüfenden Regelungen.
II.
83 Die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der bezeichneten Normen durch das Bundesverfassungsgericht im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ist nicht deshalb von vornherein ausgeschlossen oder eingeschränkt, weil die Vorschriften in wesentlichen Teilen gemeinschaftsrechtlich determiniert sind (vgl. BVerfGE 118, 79 <95 ff.>).
84 Das Bundesverfassungsgericht ist zwar grundsätzlich gehindert, über die Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht zu entscheiden, weil es sich hierbei nicht um Akte deutscher Staatsgewalt handelt. Über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland, das von deutschen Hoheitsträgern als Rechtsgrundlage in Anspruch genommen wird, übt das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit nicht mehr aus und überprüft dieses Recht mithin nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften, einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu erachten ist, zumal den Wesensgehalt der jeweiligen Grundrechte generell verbürgt (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 102, 147 <162 ff.>; 118, 79 <95 ff.>). Dies gilt für gemeinschaftsrechtliche Verordnungen und Richtlinien, aber auch für innerstaatliche Rechtsvorschriften, die eine Richtlinie in deutsches Recht umsetzen, soweit das Gemeinschaftsrecht keinen Umsetzungsspielraum lässt (vgl. BVerfGE 118, 79 <95>).
85 Im vorliegenden Fall hindert Gemeinschaftsrecht die von der Antragstellerin begehrte verfassungsrechtliche Prüfung jedoch nicht. Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz macht von der in der VO (EG) 1782/2003 eröffneten Option zur Regionalisierung Gebrauch und gestaltet die Option in einer bestimmten Weise aus. Diese dem nationalen Gesetzgeber überlassene Ausgestaltung ist
der verfassungsgerichtlichen Prüfung zugänglich. Die gemeinschaftsrechtliche Vorprägung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes könnte sich allenfalls dann und insoweit auf der Rechtsfolgenseite der Entscheidung auswirken, als eine etwaige Unvereinbarkeits- oder Nichtigkeitsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Betriebsprämiendurchführungsgesetz Rechtsfragen zu der Bedeutung des in der VO (EG) 1782/2003 gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Termins zur Ausübung der Option für ein bestimmtes Modell zur Umsetzung bis zum 1. August 2004 und zu der Bewertung des in der Verordnung verankerten Standardmodells aufwerfen würde. Dies ist indes nicht der Fall, da sich die zur Prüfung gestellten Vorschriften als verfassungsgemäß erweisen.
III.
86 Der Bund hatte die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes.
87 Die Bestimmungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes sind Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung. Sie dienen der Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung sowie der Sicherung der Ernährung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 GG (vgl. BTDrucks 15/2553, S. 22; für das Erste Gesetz zur Änderung des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes: BTDrucks 15/3046, S. 7).
88 Das Gesetz wird auch den zum Zeitpunkt seiner Verkündung geltenden Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung (Art. 72 Abs. 2 GG a.F.) gerecht. Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz war zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich (zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 106, 62 <146>). Die Gesetzesbegründung (BTDrucks 15/2553, S. 22) stellt zu Recht darauf ab, dass gesetzliche Vorschriften auf Bundesebene zwingend erforderlich waren, um die VO (EG) 1782/2003 sachgerecht umsetzen zu können. Insoweit weist sie zutreffend auf den Zeitpunkt des Beginns der Entkoppelung, die Höhe der nationalen Reserve, die Festlegung der regionalen Durchführung und die Verteilung des Prämienvolumens auf die Regionen hin. Die Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung ist auch für den Umfang der getroffenen, hier in Rede stehenden Bestimmungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes zu bejahen. Soweit das Betriebsprämiendurchführungsgesetz über den Beginn der Entkoppelung, die Höhe der nationalen Reserve, die Festlegung der regionalen Durchführung und die Verteilung des Prämienvolumens auf die Regionen hinaus auch regelt, wie im Endzustand und während der im Einzelnen spezifizierten Übergangsphase innerhalb der Regionen der jeweilige Prämienplafonds zu verteilen ist (vgl. §§ 5, 6 BetrPrämDurchfG), dient dies in legitimer Weise einheitlichen konzeptionellen Rahmenbedingungen für die Landwirte im Bundesgebiet.
89 Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz dient überdies der Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse (zu den Anforderungen vgl. BVerfGE 106, 62 <146 f.>). Es bezweckt die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch bundeseinheitliche Rechtsetzung.
IV.
90 Die Vorschriften der §§ 2, 4 Abs. 1 mit Anlage 1, § 5 Abs. 1 sowie § 6 Abs. 1 mit Anlage 3 BetrPrämDurchfG verstoßen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Die ihnen zugrunde liegenden Differenzierungen beruhen insbesondere auf hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen. Dem Gesetzgeber ist es danach bei einer Umstellung eines Subventionierungssystems im Bereich der Gewährung von Agrarmarktbeihilfen grundsätzlich unbenommen, zur Vermeidung struktureller Verwerfungen auch vergangenheitsbezogene Förderelemente zu berücksichtigen, selbst wenn dies für die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in verschiedenen Regionen Deutschlands zu unterschiedlichen flächenbezogenen Förderbeträgen (hier: Hektarprämien) führt.
91 1. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; 117, 1 <30>).
92 Bei der gewährenden Staatstätigkeit hat der Gesetzgeber weitgehende Freiheit darüber zu
entscheiden, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen (vgl. BVerfGE 78, 104 <121>; 99, 165 <177 f.>; 110, 274 <293>). Zwar bleibt er auch hier an den Gleichheitssatz gebunden. Das bedeutet aber nur, dass er seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten verteilen darf. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen ihm in weitem Umfang zu Gebote, solange die Regelung sich nicht auf eine der Lebenserfahrung geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebenssachverhalte stützt (vgl. BVerfGE 17, 210 <216>; 110, 274 <293>). Was für die Abgrenzung des Kreises der Begünstigten gilt, muss erst recht zugrunde gelegt werden, wenn aufgrund einer Umstellung des Fördersystems staatliche Gewährungen fortan nach modifizierten Regeln verteilt werden und in der Folge einige Gruppen schon bisher Begünstigter weniger, andere bis dahin bereits geförderte Gruppen hingegen mehr Förderung erhalten. Unter diesen Umständen müssen die gesetzlichen Differenzierungen lediglich auf hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen beruhen (vgl. BVerfGE 99, 367 <390>).
93 2. Eine rechtliche Ungleichbehandlung, die der Rechtfertigung bedarf, ist zwischen den Vergleichsgruppen der in den verschiedenen Regionen ansässigen Betriebsinhaber feststellbar.
94 Die Verteilung des jeweiligen regionalen Prämienvolumens („regionale Obergrenze“ im Sinne des § 4 Abs. 1 BetrPrämDurchfG) innerhalb der Regionen erfolgt zwar nach dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz bundesweit in gleicher Weise. Dennoch ergeben sich - auch bei vergleichbar strukturierten Betrieben - allein aufgrund des regionalen Standorts unterschiedliche Prämienhöhen, weil das nationale Beihilfevolumen in einer bestimmten Art und Weise auf regionale Plafonds verteilt wird: Der in Anlage 1 zum Gesetz geregelte Verteilungsschlüssel berücksichtigt zu 35 % den Anteil der jeweiligen Region an der bundesweit beihilfefähigen Gesamtfläche im Sinne der VO (EG) 1782/2003, während er zu 65 % - vergangenheitsbezogen - darauf zurückgeht, welcher Anteil am Prämienvolumen der in die Betriebsprämienregelung einbezogenen Stützungsregelungen bisher auf die jeweilige Region entfiel. Auch nach Abschluss der Übergangsphase von 2009 bis 2013 werden sich daher für die Landwirte in unterschiedlichen Regionen zum Teil deutlich voneinander abweichende regionale Prämien pro Hektar ergeben. Dies belegen die Schätzwerte des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (Stand vom April 2007), wonach sich etwa für einen saarländischen Landwirt eine Prämie von 258 € je Hektar und für einen Landwirt in Nordrhein-Westfalen oder in Schleswig-Holstein und Hamburg eine Prämie von 359 € je Hektar ergeben dürfte.
95 In der gesetzlichen Übergangsphase besteht das gleiche Grundproblem. Dieses wird jedoch dadurch modifiziert, dass die Verteilung des Prämienvolumens auch innerhalb der Regionen nicht nur von der beihilfefähigen Fläche eines Betriebes, sondern überdies zu einem gewissen, mit dem Lauf der Zeit jedoch abnehmenden Anteil von dessen früheren Beihilfenbezug in dem Referenzzeitraum der Jahre 2000 bis 2002 abhängt (Kombinationsmodell), der erst ab dem Jahr 2013 bei der Verteilung innerhalb einer Region nicht mehr berücksichtigt wird. Dieser zusätzliche Effekt der Fortschreibung in der Vergangenheit gezahlter Beihilfen in der Übergangsphase bis zum Jahre 2013 stellt sich als weiteres Gleichheitsproblem dar, unterliegt aber grundsätzlich dem gleichen rechtlichen Prüfungsmaßstab wie die Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auf die Regionen anhand vergangenheitsbezogener Referenzwerte.
96 Die daraus folgende Kumulation der vergangenheitsbezogenen Fortschreibungseffekte in der Übergangsphase verstärkt die - an den Differenzierungsgründen des früheren Stützungssystems ausgerichtete - Ungleichbehandlung der Betriebsinhaber. Das Kombinationsmodell beruht einerseits auf der Aufteilung des nationalen Prämienvolumens auch anhand regionaler Referenzwerte („65:35- Lösung“) und andererseits auf der Verteilung der regionalen Plafonds auch anhand betriebsindividueller Referenzwerte.
97 3. Die im Betriebsprämiendurchführungsgesetz vorgesehenen Differenzierungen für die Aufteilung des Fördervolumens sind verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine an Regionen ausgerichtete Differenzierung in einem Bundesgesetz ist von Verfassungs wegen nicht grundsätzlich ausgeschlossen (a). Auch die konkrete Ausgestaltung des gewählten Grundmechanismus im Betriebsprämiendurchführungsgesetz ist verfassungsgemäß (b). Ferner verstoßen die zur Prüfung stehenden Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes nicht gegen sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben, die die Antragstellerin anführt und die mit dem Gleichheitssatz in Verbindung gebracht werden können (c).
98
a) Regionale Anknüpfungspunkte können in einem Bundesgesetz ein zulässiges Differenzierungskriterium sein.
99 Der Gleichheitssatz bindet jeden Träger öffentlicher Gewalt in dessen konkretem Zuständigkeitsbereich (vgl. BVerfGE 79, 127 <158>). Erlässt der Bundesgesetzgeber ein Gesetz, so unterliegen die darin getroffenen Differenzierungen einer auf den Gesamtstaat bezogenen Gleichheitsprüfung. Hiervon kann sich der Gesetzgeber auch nicht entbinden, indem er besondere Regionen bildet oder bei seinen Differenzierungen an vorgefundene Gebietskörperschaften, etwa die Länder, anknüpft. Denn Referenzgebiet einer Norm des Bundesgesetzgebers ist das gesamte Bundesgebiet (vgl. BVerwGE 129, 116 <120 f.>). Diese auf den Gesamtstaat bezogene Rechtfertigungsbedürftigkeit von Ungleichbehandlungen schließt es aber nicht aus, für besondere Fallgestaltungen Differenzierungen nach regionalen Merkmalen vorzunehmen, wenn sich für den Zuschnitt der Regionen und vor allem gerade für deren unterschiedliche Behandlung hinreichende sachliche Rechtfertigungsgründe finden lassen und der Gesetzgeber ein einheitliches Regelungsprinzip zugrunde gelegt hat (siehe BVerwGE 129, 116 <122>; vgl. auch BVerfGE 78, 249 <286 ff.> zu räumlichen Differenzierungen bei der Fehlbelegungsabgabe im Bereich der Subventionierung des Wohnungsbaus).
100 b) Die Regelungen des Betriebsprämiendurchführungsgesetzes, die zu einer Ungleichbehandlung der in verschiedenen Regionen ansässigen Betriebsinhaber führen, beruhen auf solchen hinreichend sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen. Ihnen liegt auch ein für den Gesamtstaat einheitliches Regelungsprinzip zugrunde. Das gilt sowohl für die gesetzliche Übergangsphase vom Kombinations- zum Flächenmodell als auch für das endgültige, rein regionale Flächenmodell.
101 aa) Für den nationalen Gesetzgeber waren die divergierenden, zu einem Ausgleich zu bringenden Ziele einer weitgehenden Entkoppelung der Produktion von der Beihilfegewährung einerseits und des Bestandsschutzes andererseits, die bereits in der VO (EG) 1782/2003 angelegt und vorgegeben waren, bei deren Konkretisierung und Umsetzung leitend.
102 (1) Die gesamte Land- und Ernährungswirtschaft ist in hohem Maße durch Gemeinschaftsrecht geregelt (vgl. BVerfGE 82, 159 <184>). Bei der Umsetzung der VO (EG) 1782/2003 musste der Gesetzgeber einem bereits in der Verordnung selbst angelegten Zielkonflikt Rechnung tragen: Anliegen der Verordnung ist es zum einen, die Betriebsprämie in Abkehr von dem vorangegangenen Stützungsmodell von der Produktion zu entkoppeln. Zum anderen ist es ein - vom nationalen Gesetzgeber aufgegriffenes und fortgeführtes - Anliegen der Verordnung, übermäßige Verwerfungen zu Lasten der Betriebsinhaber wie auch zu Lasten des Gemeinwohls infolge eines abrupten Systemwechsels zu vermeiden.
103 Der Erwägungsgrund 28 zu der VO (EG) 1782/2003 bringt einerseits zum Ausdruck, dass die Betriebsprämie grundsätzlich nicht an die Produktion bestimmter Erzeugnisse gebunden sein soll. Die Betriebsinhaber sollen im Sinne einer besseren Marktorientierung frei entscheiden können, welche Erzeugnisse sie auf ihren Flächen produzieren. Andererseits sieht die VO (EG) 1782/2003 in ihrem Standardmodell einen Bezug zu der Produktion bestimmter Erzeugnisse vor, indem sie die Höhe der Zahlungsansprüche mit den in der Vergangenheit (Bezugszeitraum der Kalenderjahre 2000, 2001 und 2002) empfangenen, produktionsbezogenen Beihilfen verknüpft.
104 (2) Die im Entwurfsstadium der Verordnung geäußerte Kritik des Wirtschafts- und Sozialausschusses (vgl. Art. 257 Abs. 1 und Art. 262 EGV) an der teilweisen „Rückwärtsgewandtheit“ des Regelungsgehalts kann weder unmittelbar noch mittelbar gegen das Ausgestaltungskonzept des nationalen Gesetzgebers mit Erfolg eingewandt werden (vgl. Stellungnahme, ABl Nr. C 208 vom 3. September 2003, S. 64 ff.; ähnlich kritisch die Stellungnahme des Ausschusses der Regionen, ABl Nr. C 256 vom 24. Oktober 2003, S. 18 ff.). Die grundsätzliche Konstruktion der gemeinschaftsrechtlichen Betriebsprämienregelung ist trotz der Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses, die für das weitere Verfahren wegen dessen nur beratender Aufgabe nicht bindend war, bewusst beibehalten worden. Die Fassung der VO (EG) 1782/2003 war letztlich das Ergebnis eines politischen Kompromisses (vgl. dazu etwa Krüger/Böhme, NL-BzAR 2003, S. 434 <440>). Es entspricht der Typik politischer Kompromissfindung, dass partiell widerstreitende Ziele in der Verordnung ihren Niederschlag gefunden haben. Dementsprechend ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass die Gemeinschaftsorgane bei der Verfolgung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik „für den ständigen
Ausgleich zu sorgen haben, den etwaige Widersprüche zwischen den verfolgten Zielen, wenn diese isoliert betrachtet werden, erforderlich machen können“ (vgl. EuGH, Urteil vom 17. Oktober 1995, Rs. C-44/94, Slg. 1995, I-3115 ff. <3147, Tz. 37> m.w.N.). Das war auch vorliegend ersichtlich das Bestreben der Gemeinschaftsorgane (vgl. auch die auf Bewahrung der Proportionen bedachte Bestimmung der nationalen Obergrenzen in Anhang VIII der VO (EG) 1782/2003).
105 (3) Die divergierenden, zu einem Ausgleich zu bringenden Ziele der Entkoppelung einerseits und des Bestandsschutzes andererseits hat der nationale Gesetzgeber aufgegriffen; sie waren auch für ihn bei der Konkretisierung und Umsetzung der VO (EG) 1782/2003 leitend, wobei auch das nationale Umsetzungsgesetz das Ergebnis eines politischen Diskussionsprozesses ist und sich als Ausgleich unterschiedlicher Interessen erweist. Dies kommt bereits in der Gesetzesbegründung der Bundesregierung zum Ausdruck: Danach sollten die gemeinschaftsrechtlich bestehenden Möglichkeiten zur Entkoppelung in Deutschland zwar in vollem Umfang und so früh wie möglich, das heißt ab dem Jahre 2005 genutzt werden (BTDrucks 15/2553, S. 18). Die Stützungswirkung der Direktzahlungen werde durch die Entkoppelung der Produktion vom Erzeugnis hin zum Erzeuger verlagert und die Einkommenseffizienz der Direktzahlungen verbessert. Die Entscheidungsfreiheit der Landwirte werde erhöht; sie könnten sich besser an den Marktbedingungen orientieren und sich dadurch neue Einkommensmöglichkeiten eröffnen. Auf der anderen Seite hielt aber schon die Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf eine gewisse Bestandsschutzregelung für erforderlich: Die Umsetzung der Entkoppelung über ein reines System gleich hoher flächenbezogener Zahlungsansprüche bereits zu Beginn der Neuregelung würde - so die Gesetzesbegründung - zu einer abrupten Umverteilung von Prämienvolumen zwischen den Betriebsinhabern führen. Dies würde die Anpassungsfähigkeit vieler Betriebe mit teilweise erheblich über dem Durchschnitt liegenden Prämienzahlungen je Hektar bewirtschafteter Fläche überfordern und die Gefahr struktureller Brüche beinhalten (BTDrucks 15/2553, S. 18; siehe auch die Änderungsvorschläge des Vermittlungsausschusses, BTDrucks 15/3494; vgl. zu dem Problem einer abrupten Umstellung weiter Ahner, AUR Beil. I/2005 S. 3 <4>; Großkopf, AUR Beil. I/2005 S. 6 <7>).
106 (4) Das Betriebsprämiendurchführungsgesetz bringt die Ziele der Entkoppelung von der Produktion und des betrieblichen wie regionalen Bestandsschutzes in seiner grundsätzlichen Anlage zu einem Ausgleich:
107 In