Urteil des BVerfG, Az. 1 BvR 999/07

BVerfG: verfassungsbeschwerde, freier beruf, berufsfreiheit, versicherungsvertrag, industrie, versicherungsnehmer, erlass, berufsbild, handelskammer, markt
Entscheidungen
BUNDESVERFASSUNGSGERICHT
- 1 BvR 999/07 -
In dem Verfahren
über
die Verfassungsbeschwerde
des Herrn D...,
des Herrn A...,
des Herrn B...
- Bevollmächtigter:
Rechtsanwalt Rüdiger Fromme,
in Sozietät Rechtsanwaltskanzlei Drescher, Symnik, Fromme,
Hauptstraße 207, 44892 Bochum -
gegen a) Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuregelung des Versicherungsvermittlerrechts vom
19. Dezember 2006 (BGBl I S. 3232), soweit er § 34 e Abs. 2 in Verbindung mit
§ 34 d Abs. 2 in die Gewerbeordnung einfügt,
b)
Art. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung des Versicherungsvermittlerrechts,
soweit er § 42 j Satz 1 in Verbindung mit § 42 c Abs. 1 und § 42 e Satz 1 in das
Gesetz über den Versicherungsvertrag einfügt,
c)
Art. 1 Nr. 16 des Gesetzes zur Neuregelung des Versicherungsvermittlerrechts,
soweit er § 156 Abs. 3 in die Gewerbeordnung einfügt
und Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
hat die 3. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts durch
den Präsidenten Papier
und die Richter Steiner,
Gaier
gemäß § 93 b in Verbindung mit § 93 a BVerfGG in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I
S. 1473) am 8. Mai 2007 einstimmig beschlossen:
Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen.
Damit erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung.
Gründe:
I.
1
Die Beschwerdeführer sind Versicherungsberater. Mit der vorliegenden Verfassungsbeschwerde und dem damit
verbundenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wenden sie sich gegen die Neuregelung des
Versicherungsvermittlerrechts.
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1. Wer nach der gegenwärtigen Rechtslage als Versicherungsberater tätig sein will, bedarf hierfür einer Erlaubnis
nach Art. 1 § 1 Abs. 1 Nr. 2 des Rechtsberatungsgesetzes (RBerG). Über eine solche Erlaubnis verfügen die
Beschwerdeführer.
3
Am 19. Dezember 2006 hat der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das Gesetz zur Neuregelung des
Versicherungsvermittlerrechts (BGBl I S. 3232) beschlossen, das der Umsetzung der Richtlinie 2002/92/EG des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Dezember 2002 über Versicherungsvermittlung (im Folgenden:
Richtlinie) dient. Das Gesetz, das in den hier relevanten Teilen am 22. Mai 2007 in Kraft treten soll, sieht in seinem
Art. 1 Nr. 7 und Nr. 16 unter anderem die Einfügung folgender Bestimmungen in die Gewerbeordnung (im Folgenden:
GewO) vor:
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§ 34d
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Versicherungsvermittler
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(1) Wer gewerbsmäßig als Versicherungsmakler oder als Versicherungsvertreter den
Abschluss von Versicherungsverträgen vermitteln will (Versicherungsvermittler), bedarf der
Erlaubnis der zuständigen Industrie- und Handelskammer. ... Die einem Versicherungsmakler
erteilte Erlaubnis umfasst die Befugnis, Dritte, die nicht Verbraucher sind, bei der
Vereinbarung, Änderung oder Prüfung von Versicherungsverträgen gegen gesondertes Entgelt
rechtlich zu beraten. ...
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(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn
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1. Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Antragsteller die für den Gewerbebetrieb
erforderliche Zuverlässigkeit nicht besitzt; ...
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2. der Antragsteller in ungeordneten Vermögensverhältnissen lebt; ...
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3. der Antragsteller den Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung nicht erbringen kann
oder
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4. der Antragsteller nicht durch eine vor der Industrie- und Handelskammer erfolgreich
abgelegte Prüfung nachweist, dass er die für die Versicherungsvermittlung notwendige
Sachkunde über die versicherungsfachlichen ... und rechtlichen Grundlagen sowie die
Kundenberatung besitzt; ...
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(2) bis (9) ...
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§ 34e
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Versicherungsberater
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(1) Wer gewerbsmäßig Dritte über Versicherungen beraten will, ohne von einem
Versicherungsunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil zu erhalten oder von ihm in anderer
Weise abhängig zu sein (Versicherungsberater), bedarf der Erlaubnis der zuständigen
Industrie- und Handelskammer. ... Die Erlaubnis beinhaltet die Befugnis, Dritte bei der
Vereinbarung, Änderung oder Prüfung von Versicherungsverträgen oder bei der Wahrnehmung
von Ansprüchen aus dem Versicherungsvertrag im Versicherungsfall rechtlich zu beraten und
gegenüber dem Versicherungsunternehmen außergerichtlich zu vertreten. ...
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(2) § 34d Abs. 2 ... (gilt) entsprechend.
17
(3) Versicherungsberater dürfen keine Provision von Versicherungsunternehmen
entgegennehmen. ...
18
§ 156
19
Übergangsregelungen
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(1) und (2) ...
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(3) Abweichend von Absatz 1 müssen Personen mit einer Erlaubnis zur Besorgung fremder
Rechtsangelegenheiten auf dem Gebiet der Versicherungsberatung (Artikel 1 § 1 Abs. 1 Nr. 2
des Rechtsberatungsgesetzes) die Erlaubnis nach § 34e Abs. 1 ... beantragen. ... Die
Erlaubnis nach dem Rechtsberatungsgesetz erlischt mit der bestandskräftigen Entscheidung
über den Erlaubnisantrag nach § 34e Abs. 1. ...
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Nach Art. 2 Nr. 1 des angegriffenen Gesetzes soll in das Gesetz über den Versicherungsvertrag (im Folgenden:
VVG) unter anderem folgende Vorschriften eingefügt werden:
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§ 42b
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Beratungsgrundlage des Versicherungsvermittlers
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(1) Der Versicherungsmakler ist verpflichtet, seinem Rat eine hinreichende Anzahl von auf
dem Markt angebotenen Versicherungsverträgen und Versicherern zugrunde zu legen, so dass
er nach fachlichen Kriterien eine Empfehlung dahin abgeben kann, welcher
Versicherungsvertrag geeignet ist, die Bedürfnisse des Versicherungsnehmers zu erfüllen.
Dies gilt nicht, soweit er in einzelnen Fällen vor Abgabe der Vertragserklärung des
Versicherungsnehmers diesen ausdrücklich auf eine eingeschränkte Versicherer- und
Vertragsauswahl hinweist.
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(2) und (3) ...
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§ 42c
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Beratungs- und Dokumentationspflichten
des Versicherungsvermittlers
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(1) Der Versicherungsvermittler hat den Versicherungsnehmer, soweit nach der Schwierigkeit,
die angebotene Versicherung zu beurteilen, oder der Person des Versicherungsnehmers und
dessen Situation hierfür Anlass besteht, nach seinen Wünschen und Bedürfnissen zu befragen
und unter Berücksichtigung eines angemessenen Verhältnisses zwischen Beratungsaufwand
und der vom Versicherungsnehmer zu zahlenden Prämien zu beraten sowie die Gründe für
jeden erteilten Rat anzugeben. Er hat dies unter Berücksichtigung der Komplexität des
angebotenen Versicherungsvertrages zu dokumentieren.
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(2) Der Versicherungsnehmer kann auf die Beratung und Dokumentation nach Abs. 1 durch
eine gesonderte schriftliche Erklärung verzichten ... .
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§ 42j
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Versicherungsberater
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Die für Versicherungsmakler geltenden Vorschriften des § 42b Abs. 1 Satz 1, des § 42c Abs.
1, ... § 42e, ... sind auf Versicherungsberater entsprechend anzuwenden. Weitergehende
Pflichten des Versicherungsberaters aus dem Auftragsverhältnis bleiben unberührt.
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2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Beschwerdeführer Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG als verletzt.
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Aufgrund der neuen Regelungen müssten sie auf ein wesentliches berufsprägendes Merkmal, nämlich die Zulassung
nach
dem
Rechtsberatungsgesetz,
verzichten.
Die
Berufsbezeichnung
als
zentrales
rechtliches
Informationsinstrument gehe verloren, weil § 34 e GewO n.F. den überkommenen Begriff des Versicherungsberaters
verwende, um darunter einen neuen, qualitativ nicht vergleichbaren Beruf zu schaffen. Aufgrund der Neuregelungen
müssten die Beschwerdeführer ihre Berufstätigkeit dem neuen Berufsbild anpassen und dabei ihr Selbstverständnis
als freier Beruf aufgeben und ihr Honorierungssystem und insgesamt das Wettbewerbsverhältnis zu anderen
Versicherungsberatern ändern.
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§ 34 e Abs. 2 in Verbindung mit § 34 d Abs. 2 GewO n.F. gestalte die Zulassung zum Versicherungsberater als
Unterfall der Vermittlerzulassung aus und verlange keine selbständigen Zulassungsvoraussetzungen für
Versicherungsberater. Hierdurch würden zwei Berufe willkürlich gleich behandelt, die nach dem gesetzgeberischen
Willen unterschiedliche Tätigkeitsfelder und mit der Rechtsberatungsbefugnis auch unterschiedlich staatlich
reglementierte Kompetenzen hätten.
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Auch soweit die in § 42 b und § 42 c VVG n.F. beinhalteten Informations- und Dokumentationspflichten betroffen
seien, liege ein ungerechtfertigter Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG vor. Die dort vorgenommene Pflichtenkonkretisierung
sei für Versicherungsberater untauglich. Gerade bei Dauerberatungsverhältnissen, aber auch bei der Erstberatung
gebe es immer wieder Situationen, in denen Mandant und Versicherungsberater ein gemeinsames Interesse an einem
geringen Beratungsaufwand hätten. Außerdem sei eine willkürliche Ungleichbehandlung gegeben, weil die
Informations-
und
Dokumentationspflichten
bei
den
Versicherungsberatern
anders
als
bei
den
Versicherungsvermittlern nicht abdingbar seien.
II.
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Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zur Entscheidung anzunehmen, weil die Voraussetzungen des § 93 a Abs. 2
BVerfGG nicht gegeben sind. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu. Die
maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen sind geklärt (vgl. BVerfGE 21, 173 <180>; 24, 236 <251>; 25, 269
<292 f.>; 106, 275 <298 f.>). Die Annahme der Verfassungsbeschwerde ist auch nicht zur Durchsetzung der Rechte
der Beschwerdeführer angezeigt. Sie hat keine Aussicht auf Erfolg.
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1. Die angegriffenene gesetzliche Neuregelung verletzt die Beschwerdeführer nicht in ihrer grundrechtlich
geschützten Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).
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a) Es stellt keine unzulässige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Beschwerdeführer dar, dass ihre Tätigkeit als
Versicherungsberater nicht mehr nach dem Rechtsberatungsgesetz, sondern ebenso wie die der
Versicherungsvermittler nach der Gewerbeordnung erlaubnispflichtig ist.
41
Die Garantie der Berufsfreiheit schließt die Befugnis des Gesetzgebers zur Vereinheitlichung von Berufen nicht
schlechthin aus (vgl. BVerfGE 21, 173 <180 ff.>; 32, 1 <36>; 34, 252 <256>). Wo die verfassungsrechtlichen
Grenzen dieser Vereinheitlichung im Einzelnen zu ziehen sind, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung. Da
die angegriffene Neuregelung des Berufs der Versicherungsberater deren berufliche Stellung weitestgehend
unangetastet gelassen hat, sind die Beschwerdeführer in ihrer Berufsausübung im Vergleich zur bisherigen
Rechtslage nicht beeinträchtigt.
42
aa) Vor diesem Hintergrund scheidet ein Eingriff in die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer aus. Zwar ist ihre
Tätigkeit nicht mehr nach dem Rechtsberatungsgesetz, sondern nunmehr nach der Gewerbeordnung
erlaubnispflichtig. Hierdurch werden jedoch insbesondere ihre berufliche Außendarstellung und ihre beruflichen
Tätigkeitsfelder nicht verändert.
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Die Berufsbezeichnung und die das Berufsbild der Versicherungsberater prägende Unabhängigkeit von der
Versicherungswirtschaft, die sich vor allem in dem unbedingten Provisionsannahmeverbot (§ 34 e Abs. 3 GewO n.F.)
niederschlägt, bleiben erhalten.
44
Auch sind Versicherungsberater nach der gemäß § 34 e Abs. 1 GewO n.F. erteilten Erlaubnis nach wie vor befugt,
Dritte bei der Vereinbarung, Änderung oder Prüfung von Versicherungsverträgen oder bei der Wahrnehmung von
Ansprüchen im Versicherungsfall rechtlich zu beraten und gegenüber dem Versicherungsunternehmen
außergerichtlich zu vertreten. Art und Umfang der erlaubten Tätigkeit werden somit gegenüber der derzeitigen
Rechtslage nicht verändert (vgl. Art. 1 § 1 Abs. 1 Nr. 2 RBerG). Aus diesem Grund sind auch die persönlichen
Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis nicht herabgesetzt worden. So sind ebenso wie nach Art. 1 § 1 Abs.
1 Nr. 2 RBerG auch nach § 34 d Abs. 2 in Verbindung mit § 34 e Abs. 2 GewO n.F. die für den Beruf erforderliche
Zuverlässigkeit und genügende Sachkunde Voraussetzung für die Erlaubniserteilung. Darüber hinaus muss der
Antragsteller den Nachweis einer Berufshaftpflichtversicherung beibringen und darf nicht in ungeordneten
Verhältnissen leben.
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bb) Mit der Neuregelung ist auch keine eingriffsgleiche Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Beschwerdeführer
verbunden. Da den zur Prüfung gestellten Gesetzesnormen über die Änderung des rechtlichen Regimes hinaus keine
berufsregelnde Tendenz zukommt, ist der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auch unter diesem Gesichtspunkt
nicht berührt (vgl. BVerfGE 106, 275 <299>).
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Hieran ändert es nichts, dass es nach Ansicht der Beschwerdeführer Einfluss auf die Stellung der
Versicherungsberater am Markt hat, wenn ihre Tätigkeit nicht mehr nach dem Rechtsberatungsgesetz, sondern nach
der Gewerbeordnung erlaubnispflichtig ist. Unabhängig davon, dass sich aus der Verfassungsbeschwerde nicht
erschließt, woraus sich der behauptete negative Einfluss auf die Marktstellung der Versicherungsberater im Einzelnen
ergeben soll, schützt Art. 12 Abs. 1 GG nicht davor, dass den Beschwerdeführern durch die Neuregelung in ihrem
Beruf möglicherweise zusätzliche Konkurrenz erwächst. Aus dem Grundgesetz ergibt sich kein subjektives
verfassungskräftiges Recht auf die Erhaltung des Geschäftsumfangs und die Sicherung weiterer
Erwerbsmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 7, 377 <408>; 11, 168 <189>; 24, 236 <251>; 31, 8 <31>; 34, 252 <256>; 106,
275 <298 f.>).
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b) Auch in der fehlenden Abdingbarkeit der in § 42 b Abs. 1 Satz 1 und § 42 c Abs. 1 VVG n.F. normierten
Beratungs- und Dokumentationspflichten (vgl. § 42 j VVG n.F.) liegt kein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Der
Annahme der Beschwerdeführer, die neue Rechtslage würde einer flexiblen, auf besonderen Beratungsbedarf
abstellenden Vereinbarung mit dem Mandanten entgegenstehen, ist nicht zu folgen. Wie sich bereits aus dem
insoweit eindeutigen Wortlaut von § 42 b Abs. 1 Satz 1 und § 42 c Abs. 1 VVG n.F. ergibt, können die Beratungs- und
Dokumentationspflichten den konkreten Bedürfnissen des Mandanten und der Art der Beratungstätigkeit im Einzelfall
angepasst werden (in diesem Sinne auch die Gesetzesbegründung, BTDrucks 16/1935, S. 23 f.).
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2. Die angegriffenen Regelungen verstoßen zudem nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
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Der Gleichheitssatz verbietet zwar nicht nur, dass wesentlich Gleiches ungleich, sondern auch, dass in
entscheidenden Punkten Ungleiches ohne sachlich rechtfertigenden Grund gleich behandelt wird. Insoweit ist jedoch
ein Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers anzuerkennen, der erst dort endet, wo die gleiche Behandlung der
geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist
(stRspr; vgl. z.B. BVerfGE 25, 269 <292 f.>; 36, 174 <187>; 39, 156 <162 f.>; 55, 261 <269 f.>). Dabei ist jeweils zu
untersuchen, ob die tatsächlichen Ungleichheiten der zur Beurteilung stehenden Sachverhalte in dem in Betracht
kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, dass der Gesetzgeber sie bei seiner Regelung unbedingt hätte
beachten müssen (vgl. BVerfGE 55, 261 <270>).
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a) Hiernach stellt es keine ungerechtfertigte Gleichbehandlung der Versicherungsberater mit den
Versicherungsvermittlern dar, wenn beide Berufe der Erlaubnispflicht nach der Gewerbeordnung unterworfen werden.
Der Gesetzgeber begründet dies damit, dass die Versicherungsberater ebenso der Richtlinie unterfallen und daher in
das für die Versicherungsvermittler neu geschaffene System mit aufgenommen wurden (vgl. BTDrucks 16/1935, S.
21). Hierbei bewegt er sich innerhalb des ihm zustehenden Gestaltungsspielraums. Ein zwingender Grund, warum die
Versicherungsberater weiter dem Rechtsberatungsgesetz unterstellt werden müssten, ist nicht erkennbar. Der
dauerhafte Erhalt des Berufs des Versicherungsberaters, den das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich anerkannt
hat (vgl. BVerfGE 75, 284 <291 ff.>), wird durch die Neuregelungen nicht gefährdet, sondern sichergestellt.
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b) Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG kann nach den oben genannten Maßstäben auch nicht darin erblickt werden,
dass nach § 42 j VVG n.F. Versicherungsberater anders als Versicherungsvermittler die Beratungs- und
Informationspflichten nach § 42 b Abs. 1 Satz 1 und § 42 c Abs. 1 VVG n.F. nicht durch Vereinbarung mit dem
Mandanten einschränken oder abbedingen können. Hiermit sollte nach der Gesetzesbegründung dem vom
Versicherungsvermittler abweichenden besonderen Berufsbild des Versicherungsberaters Rechnung getragen werden
(BTDrucks 16/1935, S. 26). Es liegt damit ein sachliches Differenzierungskriterium vor.
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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 93 d Abs. 1 Satz 2 BVerfGG).
Papier
Steiner
Gaier